云南省农村低保制度浅析
作者：李增辉 杨 莉
来源：《新农村》2010年第04期
【摘要】 三农问题是一个时代性的课题。建立农村最低生活保障制度是落实科学发展观、构建和谐社会、建设社会主义新农村的重要内容,是建立与完善农村社会保障体系的重要举措。本文通过分析云南省低保制度建设及实践环节方面的问题及原因分析,对实现农村低保“应保尽保”略陈管见,以期为完善和发展农村低保提供一定借鉴。
【关键词】云南;农村;低保
农村最低生活保障制度(简称农村低保制度)是指政府对家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭,以户为单位,实行差额救助的制度。在农村社会保障体系中,农村低保制度起了“兜底”的作用。云南省目前已初步建立起了农村低保制度框架,农村低保覆盖面和低保标准逐年增加,取得了良好的社会经济效益。但是,无论是在制度建设还是在实践环节方面,都存在诸多问题,亟待解决。
一、云南省农村低保工作中存在的问题和困难
(一)低保标准厘定不科学,缺乏动态调整机制
到目前为止,云南省各县市并未制定出科学的厘定低保标准的方法,制定程序简单,缺乏动态调整机制。近年来,我国低保标准逐年提升,2009年已提高到1196元。云南省低保标准明显滞后。
(二)农村家庭收入核实困难,低保对象确定模糊
广大农村社会发育程度低,农村居民收入、支出核定难,并难以货币化,确定农户具有法定赡养、抚养关系的全体人员收入难等问题导致低保对象确定模糊,也诱使一些村镇干部趁机把低保作为一种待遇,优亲厚友,不同程度出现了“人情保”、“关系保”问题,有失公允。
(三)低保救助面过窄,保障水平低
云南省有农业人口3565万人。按照国家最新的扶贫标准,2008年底,全省农村贫困人口尚有530万人,但纳入低保范围的只有300万人,仅占应保人数的56.6%。人员多、指标少,导致保障面过窄的现象。同时,保障水平也明显低于国家标准。
(四)配套资金落实难,低保金严重不足
云南省作为西部边疆贫困省份,经济发展处于较低水平,自然灾害连续不断,加之在分税制财政体制下,取消农业税后,基层政府收入来源进一步枯竭,“僧多粥少”的局面因为地方财力有限的瓶颈而无法得到改观,也将会使得农村低保作为最后一道防线名不符实。
(五)低保制度缺乏组织方面的保障,经办机构力量薄弱
云南省县级民政负责城市低保、农村低保、大病救助、五保供养、孤儿救助等大量相关工作,乡镇民政负责城乡低保、救灾救济、优抚安置、老龄工作和残疾就业帮扶等五大块具体业务,人员紧张,工作量大。同时农村低保工作经费严重匮乏(有些地方甚至没有工作经费)。在工作人员和工作经费上都明显低于我国基层低保规范化建设评估标准中的规定。
(六)低保配套制度衔接困难,缺乏协调
我国农村社会保障制度包括社会救济制度、农村养老制度、农村保险制度、农村合作医疗制度、农村教育救助制度等。这些社会保障制度功能各异,作用不同,建立和实施的力度也不同,各种制度衔接困难。
二、云南省农村低保制度存在问题的原因分析
(一)法律保障不健全
我国目前没有一部农村最低生活保障制度方面的法律。云南省现行农村低保制度的主要依据是2007年国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》和省人民政府发布的《关于建立和实施农村最低生活保障制度的通知》以及省民政厅发布的《云南省农村最低生活保障工作规程(试行)》,并无法律形式的制度保障。
(二)经济发展水平的制约
农村低保制度的建立与完善根本上受着当地经济发展水平的制约,对于云南省而言,农村贫困面大,贫困程度深,贫困发生率高,返贫现象突出,需要筹集大量资金,而经济相对落后,地方配套资金难以保障,变成农村低保制度建设严重滞后的关键原因。
(三)农村救助工作重心不明
当前,农村救助的工作重心强调“造血型”扶贫工作,忽略“输血型”低保救助。但这种以有一定生产经营能力为前提的扶贫工作却不适应那些不具备脱贫条件的贫困农民。尤其对云南省而言,这些贫困农民在贫困人口中占有一定比例。针对这些贫困农民,区域性开发扶贫变得成本较高,而且很难解决根本问题。
(四)传统思想观念影响
云南省农村低保制度浅析
作者：李增辉 杨 莉
来源：《新农村》2010年第04期
【摘要】 三农问题是一个时代性的课题。建立农村最低生活保障制度是落实科学发展观、构建和谐社会、建设社会主义新农村的重要内容,是建立与完善农村社会保障体系的重要举措。本文通过分析云南省低保制度建设及实践环节方面的问题及原因分析,对实现农村低保“应保尽保”略陈管见,以期为完善和发展农村低保提供一定借鉴。
【关键词】云南;农村;低保
农村最低生活保障制度(简称农村低保制度)是指政府对家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭,以户为单位,实行差额救助的制度。在农村社会保障体系中,农村低保制度起了“兜底”的作用。云南省目前已初步建立起了农村低保制度框架,农村低保覆盖面和低保标准逐年增加,取得了良好的社会经济效益。但是,无论是在制度建设还是在实践环节方面,都存在诸多问题,亟待解决。
一、云南省农村低保工作中存在的问题和困难
(一)低保标准厘定不科学,缺乏动态调整机制
到目前为止,云南省各县市并未制定出科学的厘定低保标准的方法,制定程序简单,缺乏动态调整机制。近年来,我国低保标准逐年提升,2009年已提高到1196元。云南省低保标准明显滞后。
(二)农村家庭收入核实困难,低保对象确定模糊
广大农村社会发育程度低,农村居民收入、支出核定难,并难以货币化,确定农户具有法定赡养、抚养关系的全体人员收入难等问题导致低保对象确定模糊,也诱使一些村镇干部趁机把低保作为一种待遇,优亲厚友,不同程度出现了“人情保”、“关系保”问题,有失公允。
(三)低保救助面过窄,保障水平低
云南省有农业人口3565万人。按照国家最新的扶贫标准,2008年底,全省农村贫困人口尚有530万人,但纳入低保范围的只有300万人,仅占应保人数的56.6%。人员多、指标少,导致保障面过窄的现象。同时,保障水平也明显低于国家标准。
(四)配套资金落实难,低保金严重不足
云南省作为西部边疆贫困省份,经济发展处于较低水平,自然灾害连续不断,加之在分税制财政体制下,取消农业税后,基层政府收入来源进一步枯竭,“僧多粥少”的局面因为地方财力有限的瓶颈而无法得到改观,也将会使得农村低保作为最后一道防线名不符实。
(五)低保制度缺乏组织方面的保障,经办机构力量薄弱
云南省县级民政负责城市低保、农村低保、大病救助、五保供养、孤儿救助等大量相关工作,乡镇民政负责城乡低保、救灾救济、优抚安置、老龄工作和残疾就业帮扶等五大块具体业务,人员紧张,工作量大。同时农村低保工作经费严重匮乏(有些地方甚至没有工作经费)。在工作人员和工作经费上都明显低于我国基层低保规范化建设评估标准中的规定。
(六)低保配套制度衔接困难,缺乏协调
我国农村社会保障制度包括社会救济制度、农村养老制度、农村保险制度、农村合作医疗制度、农村教育救助制度等。这些社会保障制度功能各异,作用不同,建立和实施的力度也不同,各种制度衔接困难。
二、云南省农村低保制度存在问题的原因分析
(一)法律保障不健全
我国目前没有一部农村最低生活保障制度方面的法律。云南省现行农村低保制度的主要依据是2007年国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》和省人民政府发布的《关于建立和实施农村最低生活保障制度的通知》以及省民政厅发布的《云南省农村最低生活保障工作规程(试行)》,并无法律形式的制度保障。
(二)经济发展水平的制约
农村低保制度的建立与完善根本上受着当地经济发展水平的制约,对于云南省而言,农村贫困面大,贫困程度深,贫困发生率高,返贫现象突出,需要筹集大量资金,而经济相对落后,地方配套资金难以保障,变成农村低保制度建设严重滞后的关键原因。
(三)农村救助工作重心不明
当前,农村救助的工作重心强调“造血型”扶贫工作,忽略“输血型”低保救助。但这种以有一定生产经营能力为前提的扶贫工作却不适应那些不具备脱贫条件的贫困农民。尤其对云南省而言,这些贫困农民在贫困人口中占有一定比例。针对这些贫困农民,区域性开发扶贫变得成本较高,而且很难解决根本问题。
(四)传统思想观念影响