作者：陈彬
汕头大学学报：人文科学版 1997年07期
提要 本文对香港高等教育管理的特点进行了概括，并以此为基础指出了其面临的若干问题。
关键词 香港 高等教育管理 特点
Features ＆ problems in Hong Kong's higher education admin
istration
Chen Bin
(Higher Education Science Institute,Shantou University,515063)
Abstract In this paper is firstly summarized several features inHong Kong's higher education administration,and then,based on thefeatures,pointed out several problems which it has been facing.
Key words Hong Kong higher education administration feature
随着“97回归”及港人治港大政的实施，香港高等教育的发展必然有一个大的转折。面临着重大的历史转折，香港高等教育朝何处去？这是高等教育界共同关心的问题。
一 香港高等教育管理的若干特点
香港高等教育史虽已长达近百年，然而其高等教育的大发展还是70年代以降的20余年，90年代以来则是香港高等教育突飞猛进时期。在香港高等教育的历史发展过程中，其特点逐渐显现出来。
（一）高等教育目标的双重性
香港高等教育目标与其它所有殖民地的高等教育目标一样，具有双重性。即它一方面要服从于殖民统治的需要，要为殖民者培养殖民统治人才；另一方面又要从各地经济社会发展的具体实际出发，培养本地所需要的各种高级专门人才。港大成立之初，其主要目标就是为加强英国对香港甚至包括中国大陆在内的殖民统治，确保英国在中国的特权和政治经济利益。这可以港大成立的主要目标为证。创办港大的主要目标有二：“一是为中国而立；二是沟通中西文化交流”[①]。正如冯可强在《帝国大学——从历史看香港大学的本质》一文中所指出的那样“任何一个殖民地政府的基本政策，是把当地属民分而治之；培养买办特权阶级，是在人民当中制造矛盾分裂的最佳方法。大学就是选拔买办人才的训练中心”[②]。可见，香港高等教育自港大创办之时起，其目标就主要是为香港特权阶层培养人才，服务于港英政府及英商豪门。
香港高等教育的另一大目标是为香港本土经济社会发展培养高级专门人才，50年代尤其70年代以来伴随着香港政治稳定、经济繁荣局面的出现和英国殖民者对香港态度的变化而出现的。经济的发展，客观上要求香港高等教育目标双元化，即除了服务于殖民统治之外，更重要的是它必须培养出适应香港经济社会发展所需的各类高级专门人才。于是便有了香港中文大学等一批高等院校的诞生并促成了香港高等教育结构的多元化与多层化。这样，香港高等教育目标的双重性特征便异常明显。
（二）香港高等教育宏观管理的无为性与分层性
无为而治，并非指无所作为即可治，而是指通过有所不为来达到真正有所为。香港政府在对其高等教育实施宏观管理时体现出了较明显的无为、分层之特征。对香港最高层次的高等学校，港英政府采取了无为而治的管理方式，既对各高校事业发展给予积极的扶持，又充分尊重各高校的自治权。属于这类管理的高等学校包括港大、中大、科技大、理工大、城市大学、浸会大学和岭南学院等。对这7所院校，政府虽然也通过拨款、立法、规定发展速度来对其进行必要的宏观控制与导引，但它一般不直接对各高校发号施令，不决定各高校的人事任免事项，不干预各高校的内部事务。虽然在政府设置的教育统筹科及有关的咨询组织“教育统筹委员会”（根据国际顾问团1984年建议而设立的），其职能亦包括对高等教育的统筹，但它只是收集意见、整理综合后向港督会同行政局提出综合意见。它一般通过一个貌似“第三者”的中介机构——香港“大学与理工教育资助委员会”（UPGC）来处理有关宏观管理尤其是投资规划等事务。
香港高等教育宏观管理的另一特点就是分层性。除上述7所高校外，香港还有一批担负各种高等职业教育功能的高等院校，主要包括师范院校、工业学院、演艺学院、语文学院、商学院等。这些学院分属中两大部门管辖：一是教育委员会及其执行机关教育署。教委会是咨询机构，教育署是政府部门。属教育署直辖的高等院校包括树仁学院、各教育学院、工商师范学院、恒生商学院等。二是“职业训练局”，属其管辖的主要是各工业学院和工业培训中心。教育署和职业训练局对下属院校的管理比前述7所高校要严格得多、直接得多。目的是通过加强宏观的行政调控以避免其任意发展，降低效益。
香港高等教育宏观管理的模式，在某种程度上是沿袭了英国的高教管理的传统。从香港高等教育宏观管理模式中可以领略到英国高等教育分级分类而治的鲜明特点。
（三）高等学校内部管理的自主性
高等学校内部管理的自主性是香港高等教育管理的又一特点，表现在依法治校和民主参与两大方面。在依法治校方面，集中反映在健全制度、实行科学化管理上。其具体表现是：1.各高等院校普遍实行董事会领导下的校长负责制。校董会由校内外有关人士组成，负责学校内部重大决策和聘任校长；校长在董事会领导下具体全面地负责学校内部的管理事务。2.注重建立和健全各项规章制度。校长必须按照各种规章制度管理学校，否则就将被董事会罢免。3.突出教学管理在整个高校内部管理中的核心地位。4.组建各种专门委员会负责对各种重大问题的研究和咨询事务，从而实现了集体决策和个人负责的有机结合。在民主参与管理方面，主要表现于注重吸收教职员工和学生参与学校各专业委员会工作，分担校务，听取其关于学校教育教学及管理工作的意见和建议，以改进管理工作、提高管理效率等。例如在80年代曾有多次的增加学费的计划由于学生的反对而搁浅；在教务委员会中设立学生席位也表明领导者是注重师生民主参与管理的。
（四）高等教育管理的国际性
香港十分注意使高等教育管理国际化。例如，在UPGC中就有相当一部分是世界高等教育界的知名人士和高等教育管理专家，这些人士的意见显然有利于使香港得以按世界先进的管理方式来规范自己的管理行为，从而使香港高等教育发展与管理趋于科学化和现代化。与此同时，香港各高等院校中，从领导到教职员，许多也是从世界各地招聘来的，这样就使之能够吸收各种不同的教育管理模式之优点，提高教育教学质量和管理水平。另外，还根据高等教育发展和管理之需要，聘请国际高等教育顾问团来港进行考察及咨询活动，这使其高等教育管理增添了国际性。
（五）高等教育学术权威地位的显赫性
在处理行政权力和学术权力的关系问题上，香港高等教育或者整个香港社会都有一个鲜明特点，就是尊重学术权力，让学术权威在社会上居于重要地位。在香港，学术权威具有相当高的社会地位和经济待遇，是政府作决策时主要咨询对象。在高等教育系统内部，教授治校是香港高校内部管理的明显特点。香港各高校是以校董会、校长、教务委员会为主干来构建其行政管理体系的，教务委员会中有学校领导、各院系领导、有关各学科讲座教授、教师代表、图书馆馆长和学生代表组成，其中教授占了绝大多数。这些都集中体现出了香港高等教育学术权威地位的重要性。
二 香港高等教育管理面临的若干问题
香港高等教育管理面临的问题，是与香港高等教育管理的上述特点分不开的。主要问题是：
（一）学制统一问题
香港高等教育宏观管理的无为性与分层性特征孕育了高等教育制度的多元性。在80年代，香港的高等教育学制主要有两种，即“二三制”和“一四制”。所谓“二三制”就是“预科二年，大学三年”，以港大为代表；所谓“一四制”，就是“预科一年，大学四年”，以中文大学为典型。其他学院尤其是一些私立高等院校的学制更具有较大的差异性和灵活性。学制不统一，给香港教育的发展带来了不良影响，使中等学制与高等学制衔接困难。因此，高等教育领域的学制改革成为80年代香港高等教育界热烈讨论的话题。1986年11月，长期实行三年制的港大提出学制改革方案，主张改三年学制为四年制，目的是为了提高高等教育的质量。这一主张得到了全港大部分高等院校的积极响应，但是港英政府则以改四年制经费过巨政府难以承受为由，主张全港高等教育普遍推行“二三制”。在这种情况下，掀起了全港第一次高等教育学制改革的讨论热潮。1988年，教育统筹委员会基本上同意采纳“二三制”，使学制改革的讨论进入高潮，绝大多数人士认为四年制更为可行，而行政局不理会各界人士的意见，于1989年1月通过决议，在政府资助的大学中均实行三年制，预科统一为二年制。至此，学制得到暂时统一。然而，这种统一由于仅仅是政府单方面的决定，缺乏共识，并且它丝毫不能解决香港与周边国家和地区的高等学制的衔接问题。因此，1994年9月香港7所大学的校长大多认为高等学制应改三为四，从而诱发了香港第二次关于高等学制改革的讨论，但这种主张遭到教育统筹科和UPGC的反对。这次争论足以表明香港高等教育的学制统一问题尚未解决，仍然是摆在香港高等教育管理者面前的重大课题。虽然回归以后学制问题将可能有新的突破，不过要真正统一学制并不是简单地将高等教育学制由三年更改为四年即可了事的。因为这种不统一的学制是长期积淀而成，本身包括着培养目标、入学条件、修业年限、教学内容及组织管理等一系列要素，学制改革势必牵一发而动全身。因此需要对香港整个教育制度进行通盘考虑，才能达成中等教育与高等教育学制的有机衔接，同时又能促进高等教育自身的发展。
（二）规模、质量与效益协调问题
在高等教育发展中，规模、质量与效益常常存在一种相互影响、彼此制约、互为条件的关系。国际上在发展高等教育的过程中有一个共同的教训，就是很难处理好这三者的关系。往往是规模扩展了，而质量却下降了，效益并未得到显著提高；而另一种情况则是质量提高了，但规模扩展受到影响，效益也没有得到充分地体现。香港近几年高等教育发展进入了一个急剧的规模扩展周期，表现在学生规模迅速扩大，高等教育的入学率大幅度提高，高等教育投资力度不断增强，学校规模扩大。“从大学数目来看，已从2所增至6所，学位课程人数从1982年的10255人增加到1993年35745人，大学及理工资助委员会的拨款，从1981—1982年107000多万元增加到1993—1994年的637000多万元。适龄青年就读学位课程的入学率从80年代的不足5%，增到1993年的近18%”[③]。“学生规模在1995年达到67000个，使接近25%的适龄青年可以升读大专”[④]。
再从学校规模看，港大、理工大、城市大学的规模均已达到万人以上，其中最大的是理工大，1993年该校的学位课程人数和非学位人数之和达到26089人。而若以全日制本科生和研究生计算，则港大居于首位。除3所万人大学以外，中大、科技大、浸会大学的规模也在3000人以上。这些说明学校的规模效益得到显著提高。
随着高等教育规模迅速扩展，香港高教界不可避免地要面临着如何妥善处理规模、质量与效益的关系问题。从1990—1995年的短短5年间，香港适龄青年就读第一年学士学位课程的人数已从7000余人增至15000余人，招生规模扩展了1倍有余。这一方面使过去香港中等教育的升学压力得以根本性的减轻，但与此同时也带来了生源素质下降和所谓的“弹性收生”（即降低要求收生）的现象，并导致教育设施紧张，学习环境恶化。虽然有雄厚的经济实力支撑，教学设施等硬环境在政府努力下可望在短期内得到解决，师资队伍亦可以以高薪聘用的方式从海内外聘得，但是生源质量的下降势必影响高等教育的质量。若不审慎对待，就会造成质量下滑，出现规模上去了质量下来了而效益却依然停滞不前的局面。事实上这几年香港高等教育已出现规模、质量与效益不能同步提高的苗头。因此，在本世纪末至21世纪初，如何保证在实现规模有效扩展的同时，质量与效益能稳步提高，将成为未来香港特区政府和高等教育界面临的重大课题。
（三）国际化、本土化和民族化磨合问题
如前所述，国际化是香港高等教育管理的重要特色。这一特色不应因香港的回归而削弱。但伴随着香港的殖民地地位的根本转变，过去那种高等教育目标双重性的特征将随即消逝，即由双元目标转变为单元目标。目标的转化意味着本土化将成为香港高等教育管理的重要发展趋势，港人治港的政策为本土化奠定了坚实的政制基础。
虽然香港在回归后依然实施一国两制和港人治港的根本政治策略，但主权的转移和根的意识必然使得香港高等教育管理和人才培养出现一种自觉或不自觉的民族价值取向，或者称之为一种民族化的发展趋势，尽管基本法中明确规定香港有权决定自己的教育制度，然而伴随着香港与内地联系的密切化、深刻化，内地的高等教育思想、体制、办学模式、课程设置及内容体系、毕业文凭的效力（文凭互认）等等都将自然地对香港的高等教育产生巨大影响，其中尤其是在根文化教育和根意识培养上，将逐渐出现明显的民族化特征。这不是国家的政策导向所致，而是香港自身发展和稳定的需要。
显而易见，在今后一段相当长的时期内，香港高等教育的发展将面临着民族化、本土化和国际化三方面的不同价值取向。这为香港高等教育的决策者们提出了一项十分艰巨的任务。这三种价值取向会发生矛盾冲突，但经过一段时期的磨合，三者必将融为一体，形成香港高等教育的全新特色。
（四）增加教育投资与降低教育成本问题
对于香港的教育投资问题，不同的人有不同的观点。从绝对数而言，香港的教育经费在战后得到了比较快的增长。自60年代以来，香港的教育投资（政府投资部分）已由1960年的9508万元上升到1994年的2893000万元，增长了304倍。教育经费平均每年递增19.02%。然而，如果将香港经济增长速度、其与同等经济发达地区如亚洲“四小龙”中的其它三小龙及其它经济发达国家相比，以及香港防务支出甚微等多方面因素考虑在内，香港教育投资的增长实在与其经济实力不相称。以教育投资在GNP中的比例看，1990年美国为5.3%，日本为4.7%，德国（联邦德国）为4.1%，法国为5.4%，加拿大为7.4%，英国为4.7%，澳大利亚为5.4%，韩国为5.0%，台湾为5.88%，新加坡1987年为4.1%，1988年为3.4%，而香港1990年仅为2.86%（与GDP之比），到1994年也才3.0%[⑤]，显然低于上述所有国家。不仅如此，它还低于许多发展中国家。例如，1990年印度为3.5%，马来西亚为6.9%，菲律宾为2.9%，泰国为3.8%，埃及为6.7%，墨西哥为4.1%，巴西为4.6%[⑥]。由此可见，香港教育投资的状况不能盲目乐观。这里虽然有香港本身因征税率低而使财力有限的客观原因，但香港教育事业特点是90年代以来高等教育规模的飞速扩展，迫切需要香港政府增加对教育投资的力度，妥善处理好各级各类教育的投资比例，以促进香港各级各类教育的健康发展。否则，香港高等教育如果缺乏一种良好的内外环境，其发展的前景必然十分受限，高等教育资源的供求矛盾甚至资源危机便也可能立现眼前，香港高等教育科研薄弱状况的改变必将举步维艰。
当然，增加教育投资力度，提高高等教育投资在GDP中的比例只是香港高等教育经费管理所面临问题的一方面，而厉行节约、节省资源、降低教育成本则是其面临问题的另一方面。目前，香港高等教育投资占教育总投资的比重已高达30%以上，随着高等教育规模的扩展仍可望上升。如果不采取措施将高等教育投资比例稳定下来或略有下降，势必影响甚至阻碍其他各类教育的发展。其中降低过高的教育成本是稳定或缺少高等教育投资比例的根本途径。目前，香港高等教育成本很高，以1993—1994年度为例，港大、中大、科技大、理工大、城市大、浸会大学等6所院校的平均生均教育经费为112118港元，与当年中、小学的生均经费之比为10.53∶1.48∶1[⑦]，在世界发达国家和新兴工业化国家中是数一数二的，仅低于中国和其他发展中国家。中国1993年该项比值为25.2∶2.24∶1，1995年为20.48∶2.91∶1，非洲的平均值为53∶13∶1，墨西哥为13.39∶1.29∶1[⑧]。不过香港的这个比值已大大低于其80年代初的水平，其1982年大、中、小学生生均教育经费之比为19.3∶1.09∶1，同期英国该项比值为6.3∶1.9∶1，日本为1.4∶1.1∶1，法国为2.7∶1.8∶1[⑨]。这说明香港高等教育投资与基础教育投资的分配比例已朝合理化方向迈进了一大步。
影响到香港高等教育成本居高不下的因素主要是：1.从世界范围内聘任教师大大增加了教职人员的薪金支出及近年来香港政府持续的调资政策，使得高等教育经费中的人员经费比例过高；2.香港高等教育拨款制度中的“先规划，再预算”的拨款办法使得各高校缺乏勤俭节约、精打细算的观念，降低了建设资金的使用效益；3.过分追求“现代化”的价值取向和香港商业社会中那种“相互攀比”的文化心理特征使得高等教育发展中过分注重“外表”的装饰而忽视“内在”的修炼，助长了不求实用的高消费之风，促成了高等教育成本的上升；4.不合理的收费政策，个人负担的成本过低，也是造成成本过高的重要因素。如1992—1993年度，香港大专学费平均只占成本的8.2%[⑩]；5.过高的通货膨胀率、地价、房价昂贵等因素都影响高等教育成本的升高。
高等教育成本居高不下显然是影响香港高等教育持续发展的主要因素之一，若不采取措施降低，则既阻抑本身的发展，也制约其他层类教育尤其是与高等教育相关的基础教育的发展。而随着回归后与大陆联系的密切化，过高的成本将促成更多的香港青年回内地接受高等教育。这一方面将对内地高等教育构成一定冲击；另一方面也会从客观上造成一种竞争环境来促使香港高等教育界采取各种措施降低成本、提高质量来稳定生源，使一些家庭经济条件差、学业成绩优良的青年能在本港接受高等教育，它是保证香港高等教育持续发展的基础和关键所在。总之，增加投入与降低成本将成为世纪之交香港决策者和高等教育界需要积极思索的问题。
注释：
(12) 参见《香港教育透视》，香港广角镜出版社1982年版，第207、212页。
③④⑨⑩ 参见黄浩炯、何景安《今日香港教育》，广东教育出版社1996年版，第84、150、153页。
⑤⑥⑦ 同上书第133、135、141页。
⑧ 中国的统计数字为笔者依据国家公布的教育经费统计资料计算求得，非洲数字参照萧宗六主编《中国教育行政学》，人民教育出版社1996年版，第507—513页。
作者介绍：陈彬 汕头大学高等教育科学研究所 515063
作者：陈彬
汕头大学学报：人文科学版 1997年07期
提要 本文对香港高等教育管理的特点进行了概括，并以此为基础指出了其面临的若干问题。
关键词 香港 高等教育管理 特点
Features ＆ problems in Hong Kong's higher education admin
istration
Chen Bin
(Higher Education Science Institute,Shantou University,515063)
Abstract In this paper is firstly summarized several features inHong Kong's higher education administration,and then,based on thefeatures,pointed out several problems which it has been facing.
Key words Hong Kong higher education administration feature
随着“97回归”及港人治港大政的实施，香港高等教育的发展必然有一个大的转折。面临着重大的历史转折，香港高等教育朝何处去？这是高等教育界共同关心的问题。
一 香港高等教育管理的若干特点
香港高等教育史虽已长达近百年，然而其高等教育的大发展还是70年代以降的20余年，90年代以来则是香港高等教育突飞猛进时期。在香港高等教育的历史发展过程中，其特点逐渐显现出来。
（一）高等教育目标的双重性
香港高等教育目标与其它所有殖民地的高等教育目标一样，具有双重性。即它一方面要服从于殖民统治的需要，要为殖民者培养殖民统治人才；另一方面又要从各地经济社会发展的具体实际出发，培养本地所需要的各种高级专门人才。港大成立之初，其主要目标就是为加强英国对香港甚至包括中国大陆在内的殖民统治，确保英国在中国的特权和政治经济利益。这可以港大成立的主要目标为证。创办港大的主要目标有二：“一是为中国而立；二是沟通中西文化交流”[①]。正如冯可强在《帝国大学——从历史看香港大学的本质》一文中所指出的那样“任何一个殖民地政府的基本政策，是把当地属民分而治之；培养买办特权阶级，是在人民当中制造矛盾分裂的最佳方法。大学就是选拔买办人才的训练中心”[②]。可见，香港高等教育自港大创办之时起，其目标就主要是为香港特权阶层培养人才，服务于港英政府及英商豪门。
香港高等教育的另一大目标是为香港本土经济社会发展培养高级专门人才，50年代尤其70年代以来伴随着香港政治稳定、经济繁荣局面的出现和英国殖民者对香港态度的变化而出现的。经济的发展，客观上要求香港高等教育目标双元化，即除了服务于殖民统治之外，更重要的是它必须培养出适应香港经济社会发展所需的各类高级专门人才。于是便有了香港中文大学等一批高等院校的诞生并促成了香港高等教育结构的多元化与多层化。这样，香港高等教育目标的双重性特征便异常明显。
（二）香港高等教育宏观管理的无为性与分层性
无为而治，并非指无所作为即可治，而是指通过有所不为来达到真正有所为。香港政府在对其高等教育实施宏观管理时体现出了较明显的无为、分层之特征。对香港最高层次的高等学校，港英政府采取了无为而治的管理方式，既对各高校事业发展给予积极的扶持，又充分尊重各高校的自治权。属于这类管理的高等学校包括港大、中大、科技大、理工大、城市大学、浸会大学和岭南学院等。对这7所院校，政府虽然也通过拨款、立法、规定发展速度来对其进行必要的宏观控制与导引，但它一般不直接对各高校发号施令，不决定各高校的人事任免事项，不干预各高校的内部事务。虽然在政府设置的教育统筹科及有关的咨询组织“教育统筹委员会”（根据国际顾问团1984年建议而设立的），其职能亦包括对高等教育的统筹，但它只是收集意见、整理综合后向港督会同行政局提出综合意见。它一般通过一个貌似“第三者”的中介机构——香港“大学与理工教育资助委员会”（UPGC）来处理有关宏观管理尤其是投资规划等事务。
香港高等教育宏观管理的另一特点就是分层性。除上述7所高校外，香港还有一批担负各种高等职业教育功能的高等院校，主要包括师范院校、工业学院、演艺学院、语文学院、商学院等。这些学院分属中两大部门管辖：一是教育委员会及其执行机关教育署。教委会是咨询机构，教育署是政府部门。属教育署直辖的高等院校包括树仁学院、各教育学院、工商师范学院、恒生商学院等。二是“职业训练局”，属其管辖的主要是各工业学院和工业培训中心。教育署和职业训练局对下属院校的管理比前述7所高校要严格得多、直接得多。目的是通过加强宏观的行政调控以避免其任意发展，降低效益。
香港高等教育宏观管理的模式，在某种程度上是沿袭了英国的高教管理的传统。从香港高等教育宏观管理模式中可以领略到英国高等教育分级分类而治的鲜明特点。
（三）高等学校内部管理的自主性
高等学校内部管理的自主性是香港高等教育管理的又一特点，表现在依法治校和民主参与两大方面。在依法治校方面，集中反映在健全制度、实行科学化管理上。其具体表现是：1.各高等院校普遍实行董事会领导下的校长负责制。校董会由校内外有关人士组成，负责学校内部重大决策和聘任校长；校长在董事会领导下具体全面地负责学校内部的管理事务。2.注重建立和健全各项规章制度。校长必须按照各种规章制度管理学校，否则就将被董事会罢免。3.突出教学管理在整个高校内部管理中的核心地位。4.组建各种专门委员会负责对各种重大问题的研究和咨询事务，从而实现了集体决策和个人负责的有机结合。在民主参与管理方面，主要表现于注重吸收教职员工和学生参与学校各专业委员会工作，分担校务，听取其关于学校教育教学及管理工作的意见和建议，以改进管理工作、提高管理效率等。例如在80年代曾有多次的增加学费的计划由于学生的反对而搁浅；在教务委员会中设立学生席位也表明领导者是注重师生民主参与管理的。
（四）高等教育管理的国际性
香港十分注意使高等教育管理国际化。例如，在UPGC中就有相当一部分是世界高等教育界的知名人士和高等教育管理专家，这些人士的意见显然有利于使香港得以按世界先进的管理方式来规范自己的管理行为，从而使香港高等教育发展与管理趋于科学化和现代化。与此同时，香港各高等院校中，从领导到教职员，许多也是从世界各地招聘来的，这样就使之能够吸收各种不同的教育管理模式之优点，提高教育教学质量和管理水平。另外，还根据高等教育发展和管理之需要，聘请国际高等教育顾问团来港进行考察及咨询活动，这使其高等教育管理增添了国际性。
（五）高等教育学术权威地位的显赫性
在处理行政权力和学术权力的关系问题上，香港高等教育或者整个香港社会都有一个鲜明特点，就是尊重学术权力，让学术权威在社会上居于重要地位。在香港，学术权威具有相当高的社会地位和经济待遇，是政府作决策时主要咨询对象。在高等教育系统内部，教授治校是香港高校内部管理的明显特点。香港各高校是以校董会、校长、教务委员会为主干来构建其行政管理体系的，教务委员会中有学校领导、各院系领导、有关各学科讲座教授、教师代表、图书馆馆长和学生代表组成，其中教授占了绝大多数。这些都集中体现出了香港高等教育学术权威地位的重要性。
二 香港高等教育管理面临的若干问题
香港高等教育管理面临的问题，是与香港高等教育管理的上述特点分不开的。主要问题是：
（一）学制统一问题
香港高等教育宏观管理的无为性与分层性特征孕育了高等教育制度的多元性。在80年代，香港的高等教育学制主要有两种，即“二三制”和“一四制”。所谓“二三制”就是“预科二年，大学三年”，以港大为代表；所谓“一四制”，就是“预科一年，大学四年”，以中文大学为典型。其他学院尤其是一些私立高等院校的学制更具有较大的差异性和灵活性。学制不统一，给香港教育的发展带来了不良影响，使中等学制与高等学制衔接困难。因此，高等教育领域的学制改革成为80年代香港高等教育界热烈讨论的话题。1986年11月，长期实行三年制的港大提出学制改革方案，主张改三年学制为四年制，目的是为了提高高等教育的质量。这一主张得到了全港大部分高等院校的积极响应，但是港英政府则以改四年制经费过巨政府难以承受为由，主张全港高等教育普遍推行“二三制”。在这种情况下，掀起了全港第一次高等教育学制改革的讨论热潮。1988年，教育统筹委员会基本上同意采纳“二三制”，使学制改革的讨论进入高潮，绝大多数人士认为四年制更为可行，而行政局不理会各界人士的意见，于1989年1月通过决议，在政府资助的大学中均实行三年制，预科统一为二年制。至此，学制得到暂时统一。然而，这种统一由于仅仅是政府单方面的决定，缺乏共识，并且它丝毫不能解决香港与周边国家和地区的高等学制的衔接问题。因此，1994年9月香港7所大学的校长大多认为高等学制应改三为四，从而诱发了香港第二次关于高等学制改革的讨论，但这种主张遭到教育统筹科和UPGC的反对。这次争论足以表明香港高等教育的学制统一问题尚未解决，仍然是摆在香港高等教育管理者面前的重大课题。虽然回归以后学制问题将可能有新的突破，不过要真正统一学制并不是简单地将高等教育学制由三年更改为四年即可了事的。因为这种不统一的学制是长期积淀而成，本身包括着培养目标、入学条件、修业年限、教学内容及组织管理等一系列要素，学制改革势必牵一发而动全身。因此需要对香港整个教育制度进行通盘考虑，才能达成中等教育与高等教育学制的有机衔接，同时又能促进高等教育自身的发展。
（二）规模、质量与效益协调问题
在高等教育发展中，规模、质量与效益常常存在一种相互影响、彼此制约、互为条件的关系。国际上在发展高等教育的过程中有一个共同的教训，就是很难处理好这三者的关系。往往是规模扩展了，而质量却下降了，效益并未得到显著提高；而另一种情况则是质量提高了，但规模扩展受到影响，效益也没有得到充分地体现。香港近几年高等教育发展进入了一个急剧的规模扩展周期，表现在学生规模迅速扩大，高等教育的入学率大幅度提高，高等教育投资力度不断增强，学校规模扩大。“从大学数目来看，已从2所增至6所，学位课程人数从1982年的10255人增加到1993年35745人，大学及理工资助委员会的拨款，从1981—1982年107000多万元增加到1993—1994年的637000多万元。适龄青年就读学位课程的入学率从80年代的不足5%，增到1993年的近18%”[③]。“学生规模在1995年达到67000个，使接近25%的适龄青年可以升读大专”[④]。
再从学校规模看，港大、理工大、城市大学的规模均已达到万人以上，其中最大的是理工大，1993年该校的学位课程人数和非学位人数之和达到26089人。而若以全日制本科生和研究生计算，则港大居于首位。除3所万人大学以外，中大、科技大、浸会大学的规模也在3000人以上。这些说明学校的规模效益得到显著提高。
随着高等教育规模迅速扩展，香港高教界不可避免地要面临着如何妥善处理规模、质量与效益的关系问题。从1990—1995年的短短5年间，香港适龄青年就读第一年学士学位课程的人数已从7000余人增至15000余人，招生规模扩展了1倍有余。这一方面使过去香港中等教育的升学压力得以根本性的减轻，但与此同时也带来了生源素质下降和所谓的“弹性收生”（即降低要求收生）的现象，并导致教育设施紧张，学习环境恶化。虽然有雄厚的经济实力支撑，教学设施等硬环境在政府努力下可望在短期内得到解决，师资队伍亦可以以高薪聘用的方式从海内外聘得，但是生源质量的下降势必影响高等教育的质量。若不审慎对待，就会造成质量下滑，出现规模上去了质量下来了而效益却依然停滞不前的局面。事实上这几年香港高等教育已出现规模、质量与效益不能同步提高的苗头。因此，在本世纪末至21世纪初，如何保证在实现规模有效扩展的同时，质量与效益能稳步提高，将成为未来香港特区政府和高等教育界面临的重大课题。
（三）国际化、本土化和民族化磨合问题
如前所述，国际化是香港高等教育管理的重要特色。这一特色不应因香港的回归而削弱。但伴随着香港的殖民地地位的根本转变，过去那种高等教育目标双重性的特征将随即消逝，即由双元目标转变为单元目标。目标的转化意味着本土化将成为香港高等教育管理的重要发展趋势，港人治港的政策为本土化奠定了坚实的政制基础。
虽然香港在回归后依然实施一国两制和港人治港的根本政治策略，但主权的转移和根的意识必然使得香港高等教育管理和人才培养出现一种自觉或不自觉的民族价值取向，或者称之为一种民族化的发展趋势，尽管基本法中明确规定香港有权决定自己的教育制度，然而伴随着香港与内地联系的密切化、深刻化，内地的高等教育思想、体制、办学模式、课程设置及内容体系、毕业文凭的效力（文凭互认）等等都将自然地对香港的高等教育产生巨大影响，其中尤其是在根文化教育和根意识培养上，将逐渐出现明显的民族化特征。这不是国家的政策导向所致，而是香港自身发展和稳定的需要。
显而易见，在今后一段相当长的时期内，香港高等教育的发展将面临着民族化、本土化和国际化三方面的不同价值取向。这为香港高等教育的决策者们提出了一项十分艰巨的任务。这三种价值取向会发生矛盾冲突，但经过一段时期的磨合，三者必将融为一体，形成香港高等教育的全新特色。
（四）增加教育投资与降低教育成本问题
对于香港的教育投资问题，不同的人有不同的观点。从绝对数而言，香港的教育经费在战后得到了比较快的增长。自60年代以来，香港的教育投资（政府投资部分）已由1960年的9508万元上升到1994年的2893000万元，增长了304倍。教育经费平均每年递增19.02%。然而，如果将香港经济增长速度、其与同等经济发达地区如亚洲“四小龙”中的其它三小龙及其它经济发达国家相比，以及香港防务支出甚微等多方面因素考虑在内，香港教育投资的增长实在与其经济实力不相称。以教育投资在GNP中的比例看，1990年美国为5.3%，日本为4.7%，德国（联邦德国）为4.1%，法国为5.4%，加拿大为7.4%，英国为4.7%，澳大利亚为5.4%，韩国为5.0%，台湾为5.88%，新加坡1987年为4.1%，1988年为3.4%，而香港1990年仅为2.86%（与GDP之比），到1994年也才3.0%[⑤]，显然低于上述所有国家。不仅如此，它还低于许多发展中国家。例如，1990年印度为3.5%，马来西亚为6.9%，菲律宾为2.9%，泰国为3.8%，埃及为6.7%，墨西哥为4.1%，巴西为4.6%[⑥]。由此可见，香港教育投资的状况不能盲目乐观。这里虽然有香港本身因征税率低而使财力有限的客观原因，但香港教育事业特点是90年代以来高等教育规模的飞速扩展，迫切需要香港政府增加对教育投资的力度，妥善处理好各级各类教育的投资比例，以促进香港各级各类教育的健康发展。否则，香港高等教育如果缺乏一种良好的内外环境，其发展的前景必然十分受限，高等教育资源的供求矛盾甚至资源危机便也可能立现眼前，香港高等教育科研薄弱状况的改变必将举步维艰。
当然，增加教育投资力度，提高高等教育投资在GDP中的比例只是香港高等教育经费管理所面临问题的一方面，而厉行节约、节省资源、降低教育成本则是其面临问题的另一方面。目前，香港高等教育投资占教育总投资的比重已高达30%以上，随着高等教育规模的扩展仍可望上升。如果不采取措施将高等教育投资比例稳定下来或略有下降，势必影响甚至阻碍其他各类教育的发展。其中降低过高的教育成本是稳定或缺少高等教育投资比例的根本途径。目前，香港高等教育成本很高，以1993—1994年度为例，港大、中大、科技大、理工大、城市大、浸会大学等6所院校的平均生均教育经费为112118港元，与当年中、小学的生均经费之比为10.53∶1.48∶1[⑦]，在世界发达国家和新兴工业化国家中是数一数二的，仅低于中国和其他发展中国家。中国1993年该项比值为25.2∶2.24∶1，1995年为20.48∶2.91∶1，非洲的平均值为53∶13∶1，墨西哥为13.39∶1.29∶1[⑧]。不过香港的这个比值已大大低于其80年代初的水平，其1982年大、中、小学生生均教育经费之比为19.3∶1.09∶1，同期英国该项比值为6.3∶1.9∶1，日本为1.4∶1.1∶1，法国为2.7∶1.8∶1[⑨]。这说明香港高等教育投资与基础教育投资的分配比例已朝合理化方向迈进了一大步。
影响到香港高等教育成本居高不下的因素主要是：1.从世界范围内聘任教师大大增加了教职人员的薪金支出及近年来香港政府持续的调资政策，使得高等教育经费中的人员经费比例过高；2.香港高等教育拨款制度中的“先规划，再预算”的拨款办法使得各高校缺乏勤俭节约、精打细算的观念，降低了建设资金的使用效益；3.过分追求“现代化”的价值取向和香港商业社会中那种“相互攀比”的文化心理特征使得高等教育发展中过分注重“外表”的装饰而忽视“内在”的修炼，助长了不求实用的高消费之风，促成了高等教育成本的上升；4.不合理的收费政策，个人负担的成本过低，也是造成成本过高的重要因素。如1992—1993年度，香港大专学费平均只占成本的8.2%[⑩]；5.过高的通货膨胀率、地价、房价昂贵等因素都影响高等教育成本的升高。
高等教育成本居高不下显然是影响香港高等教育持续发展的主要因素之一，若不采取措施降低，则既阻抑本身的发展，也制约其他层类教育尤其是与高等教育相关的基础教育的发展。而随着回归后与大陆联系的密切化，过高的成本将促成更多的香港青年回内地接受高等教育。这一方面将对内地高等教育构成一定冲击；另一方面也会从客观上造成一种竞争环境来促使香港高等教育界采取各种措施降低成本、提高质量来稳定生源，使一些家庭经济条件差、学业成绩优良的青年能在本港接受高等教育，它是保证香港高等教育持续发展的基础和关键所在。总之，增加投入与降低成本将成为世纪之交香港决策者和高等教育界需要积极思索的问题。
注释：
(12) 参见《香港教育透视》，香港广角镜出版社1982年版，第207、212页。
③④⑨⑩ 参见黄浩炯、何景安《今日香港教育》，广东教育出版社1996年版，第84、150、153页。
⑤⑥⑦ 同上书第133、135、141页。
⑧ 中国的统计数字为笔者依据国家公布的教育经费统计资料计算求得，非洲数字参照萧宗六主编《中国教育行政学》，人民教育出版社1996年版，第507—513页。
作者介绍：陈彬 汕头大学高等教育科学研究所 515063