摘要：本文以G20框架内推进的IMF制度改革为视角，分析作为“国际社会首要经济合作平台”的G20在重塑IMF体系规则中的关键作用。G20领导人峰会明确了IMF在国际货币金融体系中的核心地位和作用，通过具有广泛代表性的非正式机制设定改革IMF的议题及框架，其形成的政治共識是IMF体系新规则形成的基础：G20所拥有的各类专业国际金融组织网络则为新规则的制定提供丰富资源，由G20会议促成的相关成员国配额认购、投票权分配等方面的确切承诺，提升了IMF体系的合法性和公信力。本文认为G20是IMF体系新规则形成的重要动力，其多元立法主体的跨政府网络立法模式具有国际法价值。 关键词：G20 IMF 体系 国际金融立法模式 中图分类号：D813 文献标識码：A 文章编号：1005-4812（2013）03-0020-26 由美国次贷危机引发的国际金融和经济危机促使国际社会对既有的国际金融体制与标准进行反思，引发了以国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）为代表的国际金融体系的改革，催生了一系列国际金融新规则。在2008年至今的短短几年里，《IMF协定》（以下简称《协定》）通过了3个修正案，改变了牙买加体系时代规则形成的困境。本文通过对比IMF协定几个修正案的制定过程，发现以重构国际金融体系为己任的G20是IMF体系新规则形成的主要推动力。G20不仅提供了各成员国间的政治共識，而且还形成了多元立法主体的跨政府网络立法模式（TRN）。本文以G20框架内推进IMF制度改革为视角，剖析G20机制在重塑国际货币金融体系方面的关键作用及其TRN模式的国际法价值。 一、国际货币金融法律制度的核心——《IMF协定》 《协定》是国际货币金融法律制度的核心，它确立了国际收支平衡、国际储备、汇率制度、外汇管制等方面的制度及对它们的监管合作机制。同时，它协调和减少各国货币金融政策及法律的冲突与摩擦，以维持着战后国际金融体系的稳定。但是，这一以美元为中心的国际货币金融体系一直绕不过“特里芬难题”，特别是上个世纪末一次次的金融危机给IMF带来了严峻考验。回顾战后国际货币金融体系的发展，IMF是一个颇具适应性的国际组织。战后的国际社会，在IMF机制内，不断地调整和更新着国际收支、国际储备、汇兑安排、外汇管制等制度。该《协定》在实施过程中多次修订，达成了6个修正案。随着权力结构的变化，国际金融规则也在不断的变化之中。《协定》的前3个修正案标志着世界货币制度从布雷顿森林体系转变为更为松散的牙买加体系，金融监管不断放松。《协定》的法制化程度日趋软化，也导致了一次次的全球性的金融与经济危机。因此，将重构国际金融体系，维护全球金融秩序为己任的G20则把改革IMF制度作为其每次峰会的重要内容。 1969年《协定》的第一次修订创立了特别提款权（Special drawing right，SDR），但这仍无法彻底解决“特里芬两难”问题。各国在货币领域的矛盾白热化使布雷顿森林体系下的国际货币合作秩序几近瓦解，IMF体系迎来了第二次修正。1978年，IMF协定第二次修正案正式生效，进入了牙买加体系。该体系试图沿袭布雷顿森林体系的基本原则和理念，但却没有形成具有约束力的制度安排。缺乏相应的法制化程度，“无序”就成了这一体系的最大特点。1992年11月11日的第三次修订则在普遍增资问题、强行退出机制和投票权问题上达成一致。 考察《协定》的前三次修订，规则软法化倾向明显。软法，在国际法学中一般是指虽然不具有法律约束力，但却会在实践中产生某种实际效果的行为规范。现实中，国际条约在国际金融事务上只是扮演着次要的角色。虽然作为国际货币制度核心的《协定》采用了条约形式，但其硬度仍在不断降低。国际上规范银行、股票等金融行为的主要是一些行业性规范或协调性规则，国家之间更愿意采用非正式的、法律上无约束力的协议、标准等文件形式来缓解和调控彼此间的金融关系。即使像《协定》这样原本比较硬的条约也在金融全球化和国家主权原则的冲突中不断软化。 不过，软法在约束力方面的缺陷表明，现有的IMF还将继续改革。IMF前三次修订，固定汇率制转化为浮动汇率制，汇兑制度软法化，以及金融监管的放松等都给国际货币体系带来不稳定因素。20世纪八十年代爆发的拉美债务危机和九十年代爆发的东南亚金融危机都源于此。据不完全统计，自1980到1997年的17年里，181个IMF成员国中有133个先后发生了不同程度的货币危机。一方面，20世纪八十年代爆发的债务危机削弱了基金组织的资金状况，导致IMF融资能力进一步下降；另一方面，发展中国家对不公正的国际货币制度的改革诉求越来越强烈。而2008年爆发的全球金融危机，很大程度上也是源于软化了的IMF法律制度在调控国际收支的软弱无力。美国长期通过维持国际收支逆差为其国内预算赤字融资，这种通过向全世界借钱进行膨胀性消费，最终爆发金融危机。IMF为实现作为国际金融市场的最后贷款人的功能必须改变“资金收入模式”，以提高“IMF的融资能力”，但为实现这一变法目标的第四修正案却经历了漫长而充满挫折的道路。 二、从特别提款权分配到治理机制改革 IMF改革是上个世纪九十年代以来全球治理中的重要议题，但一直进展不畅。IMF第四修正案在提出的十多年里一直未能通过是一典型事例。不过，自从2008年G20开启改革IMF的进程，各国领导人确认了IMF在国际金融体系的重要性，IMF改革进入“快车道”，G20在短短几年间促成IMF达成了3个修正案。其中，1997年由IMF理事会批准的第四修正案最终在2009年8月10日生效；2008年5月5日由IMF理事会批准的第五修正案在2011年2月18日生效；在2008年4月28日获IMF理事会批准的第六修正案在2011年3月3日生效。 第一、IMF于1997年通过“建议第四次修订基金协定的报告”，建议解决SDR体系中的累积分配问题。这一时期，IMF进行了“收入模式”和“融资能力”的改革，其核心在于对SDR进行一次性特殊分配。该修订案生效后，使得所有的IMF成员参与到SDR体系中，公平地享受IMF的融资便利。而在这之前，1981年以后加入IMF的国家（一般为发展中国家），约占IMF成员国的1/5，没有得到过SDR的份额分配。另一方面，该修正案还设立了委托帐户。特别提款权将暂时存放在特别提款权部的委托帐户中，待成员国向基金履行完义务后再分配给它。不过，该修订案在得到131个成员国（占投票权比重的77.68%）政府的批准后，由于美国国会拖延批准，推迟了十多年。2008年，G20开启改革IMF的进程，各国领导人确认了IMF在国际金融体系的重要性。其后，该修正案在2009年达到3/5成员和85%表决权条件而最终生效。 第二、IMF一直没有解决资金资源和融资能力的问题。2008年金融危机爆发后，IMF在国际社会包括G20的推动下开始收入模式的深刻变革。2009年3月24日，IMF宣布对贷款框架进行“大修”，包括改进借款条件，适度放宽备用贷款安排（SBA）的放款条件。新“收入模式”的实现主要是通过修改《IMF协定》第12条第5款的规定，拓宽投资账户（IA）的授权，规定像黄金销售等收益可转入投资账户。2008年5月，IMF理事会通过了此项修订方案。而这一修正案已在2011年获得了《协定》所规定数量表决权的批准而正式生效。这一修改将有助于提高资金收入，也为改善借款安排的条件提供物质基础。而在第五修正案提出至通过期间，G20在伦敦峰会上就提出了向IMF注资5000亿美元的方案，这次方案将IMF的可用资金提高两倍，支持最新特别提款权配额。此外，它还批准了利用IMF出售黄金储备所得，为最贫穷国家提供优惠融资。在其后的匹兹堡峰会上，G20成员对IMF改革的核心内容“份额分配”达成一致。承诺各方将注资超过5000亿美元，并进一步扩大IMF的“新借款安排”机制。在2012年的洛斯卡沃斯峰会上，一些主要新兴市场国家公布了其对IMF增资4500亿美元的计划细节，以推动总增资承诺。 第三、IMF在2008年4月提出了关于投票权和份额的改革方案，以适当增加发展中国家的代表性和发言权。2010年11月6日，IMF执行董事会就份额和投票权改革一揽子方案达成一致。根据该方案，发展中国家份额将升至42.3%，我国份额占比将增加2.398个百分点至6.394%，投票权将升至6.07%，排名从并列第六跃居至第三。该方案将实现向有活力的新兴市场和发展中国家转移份额达6个百分点，基本满足G20匹兹堡峰会所要求的目标。该方案要求各成员国尽最大努力，加快各项审批程序，争取2012年IMF年会前使本轮份额改革方案正式生效。2011年3月3日，这份“份额和发言权改革”的决议获得代表IMF总投票权85%的117个成员国正式批准并生效，成为《协定》第六修正案。此次修订增强了有活力经济体在IMF的代表性，并增强了低收入国家的发言权和参与。实施此改革反映了成员国对加强IMF有效性、信誉和合法性的承诺。这也是IMF成立65年历史上的一次最根本性的治理改革，也是一次最大规模的有利于新兴市场和发展中国家的权力调整。这次改革让54个成员国的份额增加208亿特别提款权（约327亿美元），实现了代表权向有活力经济体的转移。在第六修正案前后历次的G20峰会上都涉及份额和投票权的议题。如匹兹堡峰会就IMF的“份额分配”达成一致，承诺新兴国家和发展中国家的份额至少提高5%以上。多伦多峰会则提出增加新兴市场国家官员和学者担任IM及其他国际金融机构高官的比例。而在首尔峰会上则进一步深化IMF治理改革，提出需建立一个更加稳定、具有恢复力的国际货币体系网。特别是，在韩国庆州召开的G20财长和央行行长会议就IMF份额改革达成“历史性协议”——IMF将在2012年之前向包括新兴国家在内的代表性不足的国家转移超过6%份额。而继续推进份额改革的墨西哥峰会则落实与兑现了IMF投票权的改革。 其实，要想解决IMF在资金资源收入和融资能力上的问题，需要进一步完善基金组织的治理机制。IMF关于份额与投票权存在的不公平现象使得基金组织的治理机制成为众矢之的，使得IMF在国际治理中处于被边缘化的趋势。早在上个世纪九十年代，IMF就开始了为解决资金资源和融资问题的改革，但是在这个方面进展缓慢。制度的改革需要外生性力量来推动，不改善IMF的机制治理是不可能有效实现基金宗旨的。《协定》的第四次修改拖而不决、IMF的地位日益尴尬，究其根源在于其运行机制存在着明显的法律缺陷。IMF的前总裁康德萨斯断言：在公众眼中，IMF的合法性已日益遭到质疑。但2008年爆发的金融危机却给IMF带来重新发展的机会，G20对于IMF改革的重视和积极推进使得IMF修法进入“快车道”。 三、G20机制是推动IMF体系新规则形成的重要动力 改革IMF是G20的重要议题，也是历次峰会最后公报中的固定内容。自华盛顿峰会后，“IMF的改革”就变成“改革IMF”。在IMF的改革中，推动制度变迁的历史事件除了有此次金融危机，更重要的应该是G20峰会机制。 根据制度变迁理论，特殊的历史事件能推动制度的变迁。当然，美国次贷危机是这一阶段IMF制度变迁的社会背景。危机中大多数成员国，无论是发达国家和发展中国家，都再度考虑寻求IMF的帮助。即使像美国和欧盟这样的国家也需要借款。IMF需要增强借款能力，也需要考虑IMF的储备，需要IMF制度变迁符合现实需求。但仅靠一次危机并不一定能引发制度变迁。如第四修正案提出于上个世纪九十年代，也是危机频发的时代。东南亚金融危机、俄罗斯金融危机的发生并没有让IMF制度有深刻变化，相反该修正案一直拖而不决。但2008年的危机却使IMF改革进入“快车道”，不仅在2009年第四修正案获得生效，而且在“收入模式”、“融资能力”和“份额和发言权”等治理机制方面进行了深入的改革。并且，第五、六修正案也在较短时间内得以通过。 IMF历史上的六次修定，有三次就发生在2008年。其中涉及SDR的改革是近30年的第一次，关于治理机制的修改则是IMF成立65年来最重大的一次。《协定》后三个修正案的生效，集中在2009年至2012年，而这段时间正是国际社会开始通过G20这个平台应对危机的时期。因此，此次美国次贷危机引发的全球危机是IMF体系规则变迁的原因之一，但更重要的是，IMF近期多次修法与G20的经济政策协调和行动计划有着密切关系。正如英国首相卡梅伦所说，在全球治理方面，国际社会“并不缺乏正式的国际组织，但因为G20这样的非正式国际机制更有利于领导人快速、灵活、有效地达成应对重大经济挑战的政治共識，所以G20成为应对国际金融危机、凝聚政治共識的首要平台”。这种共識是IMF体系形成新规则的关键动力。 2008年全球金融危机后，G20开始成为“国际经济合作的首要平台”，戛纳峰会则规划这个“首要平台”进一步发展和完善。G20通过一个“领导人引领的非正式国际机制将发达经济体与新兴经济体在平等的基础上组织起来，协调它们的政策，汇聚它们的政治意愿以共同解决我们当前面临的重大全球经济和金融挑战。”具体到IMF体系，根据G20制定的IMF改革框架和行动计划可见，G20提供了一个“布雷顿森林体系内”有着广泛代表性的对话和协商机制，宣示了国际社会协调合作共同应对全球金融危机的政治共識，制定了IMF的改革框架，进而将IMF改革落实为具体的行动。虽然G20机制下的金融货币改革并没有彻底将现行的牙买加体系升级成为布雷顿森林体系Ⅱ，但确实在IMF体系新规则形成方面取得了显著成果。 四、G20推动国际体系规则形成的动力分析 在G20机制下所形成的改革IMF的共識是IMF体系新规则形成的基础，G20所拥有的各类专业国际金融组织网络则为新规则的制定提供了丰富资源。由G20会议促成的相关成员国配额认购、投票权分配和借款安排等方面的确切承诺，则提升了IMF体系的公信力和合法性。 首先、G20明确了IMF（立法主体）在国际金融体系中的核心地位。布雷顿森林体系崩溃之后，IMF的有效性和合法性方面的缺陷愈发严重，国际社会对其地位和发展有着不同的看法。但是参加G20会议的各国领导人在2008年的华盛顿、2009年的伦敦和匹兹堡、2010年的多伦多和首尔、2011年的戛纳、2012年的墨西哥峰会相继阐述了IMF在金融稳定和危机治理中的核心作用和地位。G20领导人认为，IMF仍然是国际金融体系的核心组织，应加强它的职能，给予其更多的资金资源和权力，改革组织的治理结构，使其能够在未来监测全球经济的发展、预警危机并在向危机国家提供资金援助方面发挥重要作用。这些不仅明确了IMF这个立法主体在全球金融治理体系中的地位，也为IMF后续改革和制度建设明确了政治共識。 其次、G20设置IMF改革的基本框架和行动方案，提高规则的合法性。此次危机对世界经济平稳健康发展构成严重威胁，国际社会需要能提供有效监管和约束的IMF。但事实上是，牙买加体系下的制度变迁遇阻，IMF所确定的改革议案多年得不到推进。而根据制度变迁理论，引进适当的制度外变量可以对制度的外生层面和内生层面改变锁定状态。以此而言，G20担当起了这一重任。 1999年12月，G20财长和央行行长在德国柏林发表成立宣言，指出“20国集团的建立，旨在布雷顿森林体系内提供一个新的非正式对话机制，拓宽具有系统重要性的经济体在关键经济与金融政策问题上的探讨”。这一纲领性的文件，虽然没有规定集团成员的具体权利和义务，但“非正式对话机制”为改革IMF设定框架，并在历次峰会中确定改革IMF的议题。即G20为改革IMF制定了框架和行动方案。如前文所述，在增资方面，G20伦敦峰会决定扩大资金规模，增发特别提款权。匹兹堡峰会则就IMF治理结构改革的核心内容“份额分配”制定目标，如发达国家承诺将把部分份额转移给发展中国家，以提高发展中国家在IMF中的地位。这些改革目标和行动方案在其后的会议中不断得到推进。2012年4月，G20财长和央行行长会议再次将IMF增资和份额改革作为首要议题，强调在2012年全面落实上述IMF治理结构和份额改革方案，并在2013年前全面审议份额公式。 有关IMF资金收入方面的具体承诺和行动推动了份额和治理改革的一揽子方案在IMF秩序董事会通过，成为IMF的第六修正案。同时，这样的议题设置方式弥补了IMF因表决权增加所带来的国际制度的民主缺乏。IMF改革的议题不再由被认为缺乏民主和透明度的IMF自身提出，而是由具有相当代表性的G20提出。G20的成员国包括发达国家、新兴经济体和其他发展中国家。成员国人口占世界的2/3，GDP占85%，出口占59.9%，投票权占IMF的64.5%。G20将国际金融经济合作从发达国家扩展至新兴市场国家，给予后者以伙伴关系的地位，为成员国相互之间加强沟通提供了平台。 第三、在G20机制内各机构间协调与合作制定规则。在G20规范制定的程式中，制度所涉议题和框架由G20明确，但是具体规范和安排都是由IMF这样的专业性国际机构制定。在G20框架下，IMF体系的规则也并非完全由IMF一个机构独立制定。随着经济与金融的日益全球化，仅凭IMF一个监管机构的规范无法实现金融秩序的稳定。IMF需建立国际协调一致的反危机机制，加强与世界银行（WB）、国际清算银行（BIS）、巴塞尔委员会（BCBS）以及金融稳定论坛等国际机构的政策协调和合作。G20为这一现实需求提供了相应的国际机构合作平台，增强了相关国际金融机构间规则的一致性。 在G20的国际机构网络中，G20本身是一个由国家首脑参加，但并不直接参与规则制定的机构，主要负责国际规则制定日程的安排。具体规则制定者是一些重要国际金融机构，除上文提及的国际机构外还有其他一些特定领域金融事务标准制定机构。如国际证券委员会和国际保险业监督委员会，负责制定银行、证券监管和保险方面的国际标准；国际支付结算系统委员会（CPSS）负责解决支付体系的问题；金融行动小组（FATF）发布规则对抗洗钱和恐怖金融；金融稳定委员会（FSB）负责系统性风险的勘漏。 在整个G20机构网络中，FSB起到了一个枢纽的作用，促进了各主要国际金融机构之间的协调与合作。2009年伦敦峰会升级FSF建立的FSB，是一个以“国际层面协调各国主管机关和国际标准制定机构的工作，并同国际金融机构合作以处理那些影响金融体系的脆弱性的问题”为宗旨的国际机构。在G20峰会宣布的对国际金融体系进行改革的框架和行动方案中，曾多次要求IMF与WB、FSB，BIS，BCBS等国际金融机构的协调与合作。具体如：IMF与WB共同实行“金融部门评估规划”；IMF依据BCBS《巴塞尔协议Ⅲ》作为基准标准监管银行业，在《基金协定》“第4条磋商”项目下使用该标准来评估IMF各成员国；IMF与FSB在建立预警演习机制、金融行业监管、在货币和金融政策透明度、财政透明度和数据公布标准制定，以及有关规则遵守和实施国际金融标准的情况进行总体评估方面进行了广泛深入的合作，这些都体现了多机构间的规则协调和整合。由此可见，G20机制下的国际金融监管规则制定呈现出一种跨政府网络（Trans-governmental Networks，TRN）的特色。而这种跨政府网络立法是国际经济法发展的新趋势，国际组织间的协调和合作“使国际经济法律自由化进入更高层次的一体化阶段”。 第四、G20机制的执行效果提高了成员国对IMF的信心，这有助于成员国接受修改后的IMF规则。G20在国际货币金融体系改革方面的成果，如关于增资IMF一直是G20会议关注的重要事项。在匹兹堡峰会和伦敦峰会确定的注资方案，在洛斯卡沃斯峰会上有了实质性的进展，多个国家领导人承诺了向IMF注资的具体数目。IMF的《份额和治理改革》方案，将发展中国家份额升至42.3%，中国份额占比将增加2.398个百分点，投票权将升至6.07%，排名从第六跃居第三。该方案将实现向有活力的新兴市场和发展中国家转移份额达6个百分点，基本满足G20匹兹堡峰会所要求的目标。而在投票权方面，在韩国召开的G20会议上决定：欧盟国家将在IMF执行董事会中让出两个席位给发展中国家，发展中国家在IMF中的投票权将显著增加。此外，还达成了取消关于IMF总裁和世行行长必须分别由欧洲人和美国人担任的意向性共識。 审视上述改革IMF机制的成果，虽然注资和份额等实施还有待于成员国国内复杂的法律程序，但这已经是IMF成立65年来最重要的治理改革方案，也是针对发展中国家最大的份额转移方案，而其中涉及SDR的改革则是近30年的第一次改革，纠正了发展中国家在世界经济中的相对地位与IMF份额极不匹配的状况，有利于促进全球经济治理框架的合法性和有效性。G20对话促成的有关IMF增资和治理机制的改革成果，提高了国际社会对IMF制度的信心，而这种对于规则效果的认知则又会进一步促进遵约的发生。 （责任编辑：左品）
摘要：本文以G20框架内推进的IMF制度改革为视角，分析作为“国际社会首要经济合作平台”的G20在重塑IMF体系规则中的关键作用。G20领导人峰会明确了IMF在国际货币金融体系中的核心地位和作用，通过具有广泛代表性的非正式机制设定改革IMF的议题及框架，其形成的政治共識是IMF体系新规则形成的基础：G20所拥有的各类专业国际金融组织网络则为新规则的制定提供丰富资源，由G20会议促成的相关成员国配额认购、投票权分配等方面的确切承诺，提升了IMF体系的合法性和公信力。本文认为G20是IMF体系新规则形成的重要动力，其多元立法主体的跨政府网络立法模式具有国际法价值。 关键词：G20 IMF 体系 国际金融立法模式 中图分类号：D813 文献标識码：A 文章编号：1005-4812（2013）03-0020-26 由美国次贷危机引发的国际金融和经济危机促使国际社会对既有的国际金融体制与标准进行反思，引发了以国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）为代表的国际金融体系的改革，催生了一系列国际金融新规则。在2008年至今的短短几年里，《IMF协定》（以下简称《协定》）通过了3个修正案，改变了牙买加体系时代规则形成的困境。本文通过对比IMF协定几个修正案的制定过程，发现以重构国际金融体系为己任的G20是IMF体系新规则形成的主要推动力。G20不仅提供了各成员国间的政治共識，而且还形成了多元立法主体的跨政府网络立法模式（TRN）。本文以G20框架内推进IMF制度改革为视角，剖析G20机制在重塑国际货币金融体系方面的关键作用及其TRN模式的国际法价值。 一、国际货币金融法律制度的核心——《IMF协定》 《协定》是国际货币金融法律制度的核心，它确立了国际收支平衡、国际储备、汇率制度、外汇管制等方面的制度及对它们的监管合作机制。同时，它协调和减少各国货币金融政策及法律的冲突与摩擦，以维持着战后国际金融体系的稳定。但是，这一以美元为中心的国际货币金融体系一直绕不过“特里芬难题”，特别是上个世纪末一次次的金融危机给IMF带来了严峻考验。回顾战后国际货币金融体系的发展，IMF是一个颇具适应性的国际组织。战后的国际社会，在IMF机制内，不断地调整和更新着国际收支、国际储备、汇兑安排、外汇管制等制度。该《协定》在实施过程中多次修订，达成了6个修正案。随着权力结构的变化，国际金融规则也在不断的变化之中。《协定》的前3个修正案标志着世界货币制度从布雷顿森林体系转变为更为松散的牙买加体系，金融监管不断放松。《协定》的法制化程度日趋软化，也导致了一次次的全球性的金融与经济危机。因此，将重构国际金融体系，维护全球金融秩序为己任的G20则把改革IMF制度作为其每次峰会的重要内容。 1969年《协定》的第一次修订创立了特别提款权（Special drawing right，SDR），但这仍无法彻底解决“特里芬两难”问题。各国在货币领域的矛盾白热化使布雷顿森林体系下的国际货币合作秩序几近瓦解，IMF体系迎来了第二次修正。1978年，IMF协定第二次修正案正式生效，进入了牙买加体系。该体系试图沿袭布雷顿森林体系的基本原则和理念，但却没有形成具有约束力的制度安排。缺乏相应的法制化程度，“无序”就成了这一体系的最大特点。1992年11月11日的第三次修订则在普遍增资问题、强行退出机制和投票权问题上达成一致。 考察《协定》的前三次修订，规则软法化倾向明显。软法，在国际法学中一般是指虽然不具有法律约束力，但却会在实践中产生某种实际效果的行为规范。现实中，国际条约在国际金融事务上只是扮演着次要的角色。虽然作为国际货币制度核心的《协定》采用了条约形式，但其硬度仍在不断降低。国际上规范银行、股票等金融行为的主要是一些行业性规范或协调性规则，国家之间更愿意采用非正式的、法律上无约束力的协议、标准等文件形式来缓解和调控彼此间的金融关系。即使像《协定》这样原本比较硬的条约也在金融全球化和国家主权原则的冲突中不断软化。 不过，软法在约束力方面的缺陷表明，现有的IMF还将继续改革。IMF前三次修订，固定汇率制转化为浮动汇率制，汇兑制度软法化，以及金融监管的放松等都给国际货币体系带来不稳定因素。20世纪八十年代爆发的拉美债务危机和九十年代爆发的东南亚金融危机都源于此。据不完全统计，自1980到1997年的17年里，181个IMF成员国中有133个先后发生了不同程度的货币危机。一方面，20世纪八十年代爆发的债务危机削弱了基金组织的资金状况，导致IMF融资能力进一步下降；另一方面，发展中国家对不公正的国际货币制度的改革诉求越来越强烈。而2008年爆发的全球金融危机，很大程度上也是源于软化了的IMF法律制度在调控国际收支的软弱无力。美国长期通过维持国际收支逆差为其国内预算赤字融资，这种通过向全世界借钱进行膨胀性消费，最终爆发金融危机。IMF为实现作为国际金融市场的最后贷款人的功能必须改变“资金收入模式”，以提高“IMF的融资能力”，但为实现这一变法目标的第四修正案却经历了漫长而充满挫折的道路。 二、从特别提款权分配到治理机制改革 IMF改革是上个世纪九十年代以来全球治理中的重要议题，但一直进展不畅。IMF第四修正案在提出的十多年里一直未能通过是一典型事例。不过，自从2008年G20开启改革IMF的进程，各国领导人确认了IMF在国际金融体系的重要性，IMF改革进入“快车道”，G20在短短几年间促成IMF达成了3个修正案。其中，1997年由IMF理事会批准的第四修正案最终在2009年8月10日生效；2008年5月5日由IMF理事会批准的第五修正案在2011年2月18日生效；在2008年4月28日获IMF理事会批准的第六修正案在2011年3月3日生效。 第一、IMF于1997年通过“建议第四次修订基金协定的报告”，建议解决SDR体系中的累积分配问题。这一时期，IMF进行了“收入模式”和“融资能力”的改革，其核心在于对SDR进行一次性特殊分配。该修订案生效后，使得所有的IMF成员参与到SDR体系中，公平地享受IMF的融资便利。而在这之前，1981年以后加入IMF的国家（一般为发展中国家），约占IMF成员国的1/5，没有得到过SDR的份额分配。另一方面，该修正案还设立了委托帐户。特别提款权将暂时存放在特别提款权部的委托帐户中，待成员国向基金履行完义务后再分配给它。不过，该修订案在得到131个成员国（占投票权比重的77.68%）政府的批准后，由于美国国会拖延批准，推迟了十多年。2008年，G20开启改革IMF的进程，各国领导人确认了IMF在国际金融体系的重要性。其后，该修正案在2009年达到3/5成员和85%表决权条件而最终生效。 第二、IMF一直没有解决资金资源和融资能力的问题。2008年金融危机爆发后，IMF在国际社会包括G20的推动下开始收入模式的深刻变革。2009年3月24日，IMF宣布对贷款框架进行“大修”，包括改进借款条件，适度放宽备用贷款安排（SBA）的放款条件。新“收入模式”的实现主要是通过修改《IMF协定》第12条第5款的规定，拓宽投资账户（IA）的授权，规定像黄金销售等收益可转入投资账户。2008年5月，IMF理事会通过了此项修订方案。而这一修正案已在2011年获得了《协定》所规定数量表决权的批准而正式生效。这一修改将有助于提高资金收入，也为改善借款安排的条件提供物质基础。而在第五修正案提出至通过期间，G20在伦敦峰会上就提出了向IMF注资5000亿美元的方案，这次方案将IMF的可用资金提高两倍，支持最新特别提款权配额。此外，它还批准了利用IMF出售黄金储备所得，为最贫穷国家提供优惠融资。在其后的匹兹堡峰会上，G20成员对IMF改革的核心内容“份额分配”达成一致。承诺各方将注资超过5000亿美元，并进一步扩大IMF的“新借款安排”机制。在2012年的洛斯卡沃斯峰会上，一些主要新兴市场国家公布了其对IMF增资4500亿美元的计划细节，以推动总增资承诺。 第三、IMF在2008年4月提出了关于投票权和份额的改革方案，以适当增加发展中国家的代表性和发言权。2010年11月6日，IMF执行董事会就份额和投票权改革一揽子方案达成一致。根据该方案，发展中国家份额将升至42.3%，我国份额占比将增加2.398个百分点至6.394%，投票权将升至6.07%，排名从并列第六跃居至第三。该方案将实现向有活力的新兴市场和发展中国家转移份额达6个百分点，基本满足G20匹兹堡峰会所要求的目标。该方案要求各成员国尽最大努力，加快各项审批程序，争取2012年IMF年会前使本轮份额改革方案正式生效。2011年3月3日，这份“份额和发言权改革”的决议获得代表IMF总投票权85%的117个成员国正式批准并生效，成为《协定》第六修正案。此次修订增强了有活力经济体在IMF的代表性，并增强了低收入国家的发言权和参与。实施此改革反映了成员国对加强IMF有效性、信誉和合法性的承诺。这也是IMF成立65年历史上的一次最根本性的治理改革，也是一次最大规模的有利于新兴市场和发展中国家的权力调整。这次改革让54个成员国的份额增加208亿特别提款权（约327亿美元），实现了代表权向有活力经济体的转移。在第六修正案前后历次的G20峰会上都涉及份额和投票权的议题。如匹兹堡峰会就IMF的“份额分配”达成一致，承诺新兴国家和发展中国家的份额至少提高5%以上。多伦多峰会则提出增加新兴市场国家官员和学者担任IM及其他国际金融机构高官的比例。而在首尔峰会上则进一步深化IMF治理改革，提出需建立一个更加稳定、具有恢复力的国际货币体系网。特别是，在韩国庆州召开的G20财长和央行行长会议就IMF份额改革达成“历史性协议”——IMF将在2012年之前向包括新兴国家在内的代表性不足的国家转移超过6%份额。而继续推进份额改革的墨西哥峰会则落实与兑现了IMF投票权的改革。 其实，要想解决IMF在资金资源收入和融资能力上的问题，需要进一步完善基金组织的治理机制。IMF关于份额与投票权存在的不公平现象使得基金组织的治理机制成为众矢之的，使得IMF在国际治理中处于被边缘化的趋势。早在上个世纪九十年代，IMF就开始了为解决资金资源和融资问题的改革，但是在这个方面进展缓慢。制度的改革需要外生性力量来推动，不改善IMF的机制治理是不可能有效实现基金宗旨的。《协定》的第四次修改拖而不决、IMF的地位日益尴尬，究其根源在于其运行机制存在着明显的法律缺陷。IMF的前总裁康德萨斯断言：在公众眼中，IMF的合法性已日益遭到质疑。但2008年爆发的金融危机却给IMF带来重新发展的机会，G20对于IMF改革的重视和积极推进使得IMF修法进入“快车道”。 三、G20机制是推动IMF体系新规则形成的重要动力 改革IMF是G20的重要议题，也是历次峰会最后公报中的固定内容。自华盛顿峰会后，“IMF的改革”就变成“改革IMF”。在IMF的改革中，推动制度变迁的历史事件除了有此次金融危机，更重要的应该是G20峰会机制。 根据制度变迁理论，特殊的历史事件能推动制度的变迁。当然，美国次贷危机是这一阶段IMF制度变迁的社会背景。危机中大多数成员国，无论是发达国家和发展中国家，都再度考虑寻求IMF的帮助。即使像美国和欧盟这样的国家也需要借款。IMF需要增强借款能力，也需要考虑IMF的储备，需要IMF制度变迁符合现实需求。但仅靠一次危机并不一定能引发制度变迁。如第四修正案提出于上个世纪九十年代，也是危机频发的时代。东南亚金融危机、俄罗斯金融危机的发生并没有让IMF制度有深刻变化，相反该修正案一直拖而不决。但2008年的危机却使IMF改革进入“快车道”，不仅在2009年第四修正案获得生效，而且在“收入模式”、“融资能力”和“份额和发言权”等治理机制方面进行了深入的改革。并且，第五、六修正案也在较短时间内得以通过。 IMF历史上的六次修定，有三次就发生在2008年。其中涉及SDR的改革是近30年的第一次，关于治理机制的修改则是IMF成立65年来最重大的一次。《协定》后三个修正案的生效，集中在2009年至2012年，而这段时间正是国际社会开始通过G20这个平台应对危机的时期。因此，此次美国次贷危机引发的全球危机是IMF体系规则变迁的原因之一，但更重要的是，IMF近期多次修法与G20的经济政策协调和行动计划有着密切关系。正如英国首相卡梅伦所说，在全球治理方面，国际社会“并不缺乏正式的国际组织，但因为G20这样的非正式国际机制更有利于领导人快速、灵活、有效地达成应对重大经济挑战的政治共識，所以G20成为应对国际金融危机、凝聚政治共識的首要平台”。这种共識是IMF体系形成新规则的关键动力。 2008年全球金融危机后，G20开始成为“国际经济合作的首要平台”，戛纳峰会则规划这个“首要平台”进一步发展和完善。G20通过一个“领导人引领的非正式国际机制将发达经济体与新兴经济体在平等的基础上组织起来，协调它们的政策，汇聚它们的政治意愿以共同解决我们当前面临的重大全球经济和金融挑战。”具体到IMF体系，根据G20制定的IMF改革框架和行动计划可见，G20提供了一个“布雷顿森林体系内”有着广泛代表性的对话和协商机制，宣示了国际社会协调合作共同应对全球金融危机的政治共識，制定了IMF的改革框架，进而将IMF改革落实为具体的行动。虽然G20机制下的金融货币改革并没有彻底将现行的牙买加体系升级成为布雷顿森林体系Ⅱ，但确实在IMF体系新规则形成方面取得了显著成果。 四、G20推动国际体系规则形成的动力分析 在G20机制下所形成的改革IMF的共識是IMF体系新规则形成的基础，G20所拥有的各类专业国际金融组织网络则为新规则的制定提供了丰富资源。由G20会议促成的相关成员国配额认购、投票权分配和借款安排等方面的确切承诺，则提升了IMF体系的公信力和合法性。 首先、G20明确了IMF（立法主体）在国际金融体系中的核心地位。布雷顿森林体系崩溃之后，IMF的有效性和合法性方面的缺陷愈发严重，国际社会对其地位和发展有着不同的看法。但是参加G20会议的各国领导人在2008年的华盛顿、2009年的伦敦和匹兹堡、2010年的多伦多和首尔、2011年的戛纳、2012年的墨西哥峰会相继阐述了IMF在金融稳定和危机治理中的核心作用和地位。G20领导人认为，IMF仍然是国际金融体系的核心组织，应加强它的职能，给予其更多的资金资源和权力，改革组织的治理结构，使其能够在未来监测全球经济的发展、预警危机并在向危机国家提供资金援助方面发挥重要作用。这些不仅明确了IMF这个立法主体在全球金融治理体系中的地位，也为IMF后续改革和制度建设明确了政治共識。 其次、G20设置IMF改革的基本框架和行动方案，提高规则的合法性。此次危机对世界经济平稳健康发展构成严重威胁，国际社会需要能提供有效监管和约束的IMF。但事实上是，牙买加体系下的制度变迁遇阻，IMF所确定的改革议案多年得不到推进。而根据制度变迁理论，引进适当的制度外变量可以对制度的外生层面和内生层面改变锁定状态。以此而言，G20担当起了这一重任。 1999年12月，G20财长和央行行长在德国柏林发表成立宣言，指出“20国集团的建立，旨在布雷顿森林体系内提供一个新的非正式对话机制，拓宽具有系统重要性的经济体在关键经济与金融政策问题上的探讨”。这一纲领性的文件，虽然没有规定集团成员的具体权利和义务，但“非正式对话机制”为改革IMF设定框架，并在历次峰会中确定改革IMF的议题。即G20为改革IMF制定了框架和行动方案。如前文所述，在增资方面，G20伦敦峰会决定扩大资金规模，增发特别提款权。匹兹堡峰会则就IMF治理结构改革的核心内容“份额分配”制定目标，如发达国家承诺将把部分份额转移给发展中国家，以提高发展中国家在IMF中的地位。这些改革目标和行动方案在其后的会议中不断得到推进。2012年4月，G20财长和央行行长会议再次将IMF增资和份额改革作为首要议题，强调在2012年全面落实上述IMF治理结构和份额改革方案，并在2013年前全面审议份额公式。 有关IMF资金收入方面的具体承诺和行动推动了份额和治理改革的一揽子方案在IMF秩序董事会通过，成为IMF的第六修正案。同时，这样的议题设置方式弥补了IMF因表决权增加所带来的国际制度的民主缺乏。IMF改革的议题不再由被认为缺乏民主和透明度的IMF自身提出，而是由具有相当代表性的G20提出。G20的成员国包括发达国家、新兴经济体和其他发展中国家。成员国人口占世界的2/3，GDP占85%，出口占59.9%，投票权占IMF的64.5%。G20将国际金融经济合作从发达国家扩展至新兴市场国家，给予后者以伙伴关系的地位，为成员国相互之间加强沟通提供了平台。 第三、在G20机制内各机构间协调与合作制定规则。在G20规范制定的程式中，制度所涉议题和框架由G20明确，但是具体规范和安排都是由IMF这样的专业性国际机构制定。在G20框架下，IMF体系的规则也并非完全由IMF一个机构独立制定。随着经济与金融的日益全球化，仅凭IMF一个监管机构的规范无法实现金融秩序的稳定。IMF需建立国际协调一致的反危机机制，加强与世界银行（WB）、国际清算银行（BIS）、巴塞尔委员会（BCBS）以及金融稳定论坛等国际机构的政策协调和合作。G20为这一现实需求提供了相应的国际机构合作平台，增强了相关国际金融机构间规则的一致性。 在G20的国际机构网络中，G20本身是一个由国家首脑参加，但并不直接参与规则制定的机构，主要负责国际规则制定日程的安排。具体规则制定者是一些重要国际金融机构，除上文提及的国际机构外还有其他一些特定领域金融事务标准制定机构。如国际证券委员会和国际保险业监督委员会，负责制定银行、证券监管和保险方面的国际标准；国际支付结算系统委员会（CPSS）负责解决支付体系的问题；金融行动小组（FATF）发布规则对抗洗钱和恐怖金融；金融稳定委员会（FSB）负责系统性风险的勘漏。 在整个G20机构网络中，FSB起到了一个枢纽的作用，促进了各主要国际金融机构之间的协调与合作。2009年伦敦峰会升级FSF建立的FSB，是一个以“国际层面协调各国主管机关和国际标准制定机构的工作，并同国际金融机构合作以处理那些影响金融体系的脆弱性的问题”为宗旨的国际机构。在G20峰会宣布的对国际金融体系进行改革的框架和行动方案中，曾多次要求IMF与WB、FSB，BIS，BCBS等国际金融机构的协调与合作。具体如：IMF与WB共同实行“金融部门评估规划”；IMF依据BCBS《巴塞尔协议Ⅲ》作为基准标准监管银行业，在《基金协定》“第4条磋商”项目下使用该标准来评估IMF各成员国；IMF与FSB在建立预警演习机制、金融行业监管、在货币和金融政策透明度、财政透明度和数据公布标准制定，以及有关规则遵守和实施国际金融标准的情况进行总体评估方面进行了广泛深入的合作，这些都体现了多机构间的规则协调和整合。由此可见，G20机制下的国际金融监管规则制定呈现出一种跨政府网络（Trans-governmental Networks，TRN）的特色。而这种跨政府网络立法是国际经济法发展的新趋势，国际组织间的协调和合作“使国际经济法律自由化进入更高层次的一体化阶段”。 第四、G20机制的执行效果提高了成员国对IMF的信心，这有助于成员国接受修改后的IMF规则。G20在国际货币金融体系改革方面的成果，如关于增资IMF一直是G20会议关注的重要事项。在匹兹堡峰会和伦敦峰会确定的注资方案，在洛斯卡沃斯峰会上有了实质性的进展，多个国家领导人承诺了向IMF注资的具体数目。IMF的《份额和治理改革》方案，将发展中国家份额升至42.3%，中国份额占比将增加2.398个百分点，投票权将升至6.07%，排名从第六跃居第三。该方案将实现向有活力的新兴市场和发展中国家转移份额达6个百分点，基本满足G20匹兹堡峰会所要求的目标。而在投票权方面，在韩国召开的G20会议上决定：欧盟国家将在IMF执行董事会中让出两个席位给发展中国家，发展中国家在IMF中的投票权将显著增加。此外，还达成了取消关于IMF总裁和世行行长必须分别由欧洲人和美国人担任的意向性共識。 审视上述改革IMF机制的成果，虽然注资和份额等实施还有待于成员国国内复杂的法律程序，但这已经是IMF成立65年来最重要的治理改革方案，也是针对发展中国家最大的份额转移方案，而其中涉及SDR的改革则是近30年的第一次改革，纠正了发展中国家在世界经济中的相对地位与IMF份额极不匹配的状况，有利于促进全球经济治理框架的合法性和有效性。G20对话促成的有关IMF增资和治理机制的改革成果，提高了国际社会对IMF制度的信心，而这种对于规则效果的认知则又会进一步促进遵约的发生。 （责任编辑：左品）