资源查调评与价
!" 卷第
文
编号： 章!（%(% $%）%#&!$%’% #!%)%#’
耕保地护与策 政 之之 思
考吴香阳
南京农（业学大土 管理地学，院江 南京苏! %"$"#
）摘 要 根：据耕地保护质和本涵，内 出提对耕地
础。 从耕地
重的要用就可以作到看耕保护地具极有其 重的意义要。 保护是了为促经济社进可持续发会展 而不是，遏制济经会的社发。展此因 ，笔者认， 耕为保地的护质本是为了决耕解供求地矛盾 协，调经 发济对耕展需地与求保障稳定物供食所给需存 具保可靠生产有能力的地耕之间盾， 矛调整耕资地 源配置规则以优化其在的域区部门间与的置配 。这是对 耕保护本质地的面、 完全整理。 解对于地保耕护涵，内 者笔为， 耕地认护应保该
护本质保全认面，识 过考察通我不国阶同的耕段地保 护政， 从策耕地保政策制护与实施定的关相 体与制制机视， 角对耕地保政护进策了深刻思 行考，在 基此上引申础出几点助有于地保耕护政策 定制与施的启实。 示键关： 耕地保护词 ；耕地护政策保；思 中考分图类号： *"%-!%,...文 献识标： 码../
十“珍分惜合理和用利每土寸，切实保地护 耕地”是 我的基国本国策一之 耕，地保对我护们样 这个人一大国，口人 均耕地资源的少家国说来有极 具重其要的意义。国 通过制家定一列系耕地护政策 来保护保地耕源， 资保证国以家的粮食安。耕全地 护政策保我为国地资源的耕保发挥了一定作有， 随用着 经社会济环境变， 化策也随之不政断变，演耕地 保政护策效绩虽有所提然。高是但，我 耕地国少 减势仍趋然不得遏制到 耕地保，政策护存在层次问 题深值得我们深思同时，。 充认分识到地耕保护及 涉到会经济诸社方面， 多耕保护政策地及涉社到会 济经诸多的面，方 体如制、机制 等。因，此对 地耕保 护质本耕和地护保政的制定与实策有待我施们重 全面新审视与察考。
促耕进地源的可资续持利用，其 内涵包括：!界 定清 晰的产权并以予格保严。护明 的产权界定确资是源 合配置的前提条理，件产 经权学中济经的 “科 斯典定”理 充分说了明一点这界。定清晰的产权是 了对产权予为以充的分护保 ，权产保对护必象须明有 确权的利界限 不清。晰的地土权必产带来土地利 然的用确定不，性权容易被其他利益者乘机侵利占 。农的耕地民地被政方粗府暴征用就现是的实子例 ，农拥民有的土产地没有权到得确明定界和严格保护 导致，处强势地位的地于政府方占侵土地权，产 有没予与给民农拥所有权利对等经的补济；偿 保"护耕 资源地生产能力 。耕从地用利层面耕地和功 来看，能护保耕资地生
源产能表现力为三层面： 个 数量保、护质 保量护以生态及护。这三个保层内面 不断深涵，耕化地保护发展正是经历这样着一过个 程 ，从以纯数量单护为主要保内正向容质量生与 态保护层的发展。次 地总量耕生产力的能护保须在必 这三个层上结面。合首 耕先生地能力是产单位面
以一、耕 保护地质本内涵
耕地之重与作要用现在耕体地有具无可代替的 要重， 是人类生性和存社经济会发展之首要物基质
收稿日期
：改 日回： !"期"#"$#!!#； !"" ##!#%&% 基金项：目国 社 会家 科 基 学金 项目— ——耕 地保 的 体 护制 与 策 政 研究 "’(（)")* # ）者作介简：吴 阳 香%（$+# ）" ， 男 ，士研究硕生， 事土从地 经济 与 政 策 研 究。
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土资国科源管理
技
积产量来的衡的量； 其农产品的质量与次其种耕 植土地质量壤是极其相的，关果如耕地态生境恶 化环 、壤受土到染， 那么污此种在件条下植种农的产品 质肯定量存在题问 再次；一区定域的量总生产 能力另的一外影个响指标就是耕地数。量此，因 只有综合三个方 耕面地量生产能总力能得才到好的很 保。护
（二
）体环制境与耕地护政策保绩效互关相系 之思 体考环制境耕与地护保策政效是密绩切关的， 相体制境环对政制策和定施过实程都生产影响 评价 政。绩策， 首效要先判断政策定过制、程政 内策是 容合理否 再以政策预期，标与目际实实施结对比进果 行绩评价效因。此 ，以可两个从面方来考思体制 环境耕与地保护策绩效的政相互关系：
二、
地耕护保策政思考
之耕保地政护是策一项较为体具公共政的，策具 有公共政策 的遍普特； 性时也同是地政土策系中统的 子系统 ，在地土策政系体占有重要中地。位 者笔 察了我考各个社国经济发会阶段的耕展保护地政策与相关体 环制境 ， 合对结耕地保护本质内与的
!"涵
#" $ 体制 境环影 响党 和 国 决 家 层 策 在耕 地保 护
政制策过程中的决策行为定!。 策问政题界定。社会问题不 定都会上一到政升问题的策面， 当党层和国 决家层策识到一认个会社问需题通过要制定相关政策来 予以决的解候， 那这个时题问上就到升政策高度 。 如：高 集度的权政体行下制，政 问题界定 策完取决全中于政府决策层对社央问题会要重度 的程认， 基于自身定利益外部和环境作出的较为理 性而的判断； "政制策定程。在计过划济体经制和 市场经 体济制下政府，挥的职能发完全不同的， 所 是政策制定过有中相关程益者利的益表达利渠也 是道不同的；在民主 制逐体完善步的情下况 政策，制 过程定更多的体现要意民，政策
结果是多方博弈 均的结果。衡可见， 策决层的行方为与式制体境环 在存密联系。切
全面认
识 ，由此引出对申地耕保护策一些政值得 考的问思题， 时同有待也今在的耕地后保政策制护定 和施实程过中借和思考。鉴（ 一耕）地保政策护演变过程其未来及方选 向择思考 从耕之保护政策的地历史迁过变来程看 ，地保耕护政策从 忽到重视视、有 针性， 对政策独的立性 和效逐力步强化，耕 地保制护度越越来严；格 体总 看来 ，耕地策缺政乏有效宏的观体把握， 缺乏总系统 有的效机制来保护耕资源地 ，有进一步解待决政 制策和实施的定制体障碍。在这过程个， 人中关系地矛盾的提升 粮，食全安问题险风，促使党 国家决和 策对者地保耕问题的重视护， 会社问上升题为策政问题 ， 须用具体必政来策予以决， 解耕地护政策 就保在这是种景背下随着体和制济经环变境化而 逐步演。变演在变过的中程， 地保耕政策本身也是 一护完善个过程，的对 地保护认耕发识变化生，政策 目从单纯耕标数地量保护步逐上到升耕地数、量质 量和生态 三方面个合综保护层的。次在 面未来我临人国口续增继、长 济经续快持速 展、 发业化和城市化工水继平续推进客观经济环的境 ， 我未来国耕地保护政策方向择选必制定须和 施更为实备完的地保护耕策政 ，行实更严格为的地 耕护制度，保从耕 地数量、的质 量生和保护态三个 方综面合考虑， 粮以食安保障全为核，心逐步提 高 耕对地态系统生社功会和能态价值功能生认识的和政 策涵。内
$ %体制 环 境 决 定了涉 耕及地 保 护的相 关 部 门
行为， 经过相关部门为对行地保护政策实施耕过 的程响影 ， 而从 影响 到 耕地 保 护政策 绩 效 !% # 地。 方 府是政执行地保耕政护策主要责负人 中，央府政制 定政并策监督地方政府执行情， 由此产生况委托代 关系， 理在不同体的制境下环种关这系果效完是全 不的同，如 地管理体土、制财政体 制演变的得使方 地政耕府地保行护相应为生变化。 发就地土管体理制 言， 而各级在府政导领 、土地理管能职分散的面 下，局耕 占用完地取决于全地政府； 方中央在地方分税 财政体制改革后制 ，地政方府经济利益驱急动 剧加，增 成了造耕地大占用，量 各级地政府执行方耕 保地护策政没有极性， 积地保护政耕绩效明显策 受体制到影响的 。三（ 各利）益主间的目体冲突标变与之思考 耕异保地护政策调是整和约耕束地利用、转 用等 程过中相的行为关体主行的为规范，耕 保地护策政 实过施中必程触及到相然利关益体主的益利 。一在
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资
调查与源评价
第 !"卷
的体制定件下条 不同，益主利体政在实施过程中策 往会往发目生标突。冲在 制存在体定缺一陷的况情 下 相，关益利体的目主甚至会标政策在施过实中程产 生异变 偏，离策政本质标。中央政目府保耕地护的目标 要是通过定一制系列政解策耕地资决过 度源占用 耕、地量退质化、耕地生 环态境化的问恶题 以保障我，粮食安全，国证社保经济可会续持展； 发而方政府需要迅速地发展方经地， 各种建设济都 要需占用大量耕的地，别特是城市建和设发区开设 立， 时为同改了传变农业统业内产部结构行进业 结农构调整也要占大用耕量地 ，地非土农化地方为政 府带了巨来大治政收和经济益益收 ，并绝且大部 收分益纳都入地到预方外的算财政入； 收而分别为 耕 地 作 权产 体—主 —农 —民 ， 由于 农 生 业 经产 济收 益 低 土地，农化同样非够给他能们带来农业比利高 的经用济益， 农收结业构整调变农用地改用结构同 样会增利加农收入，民同农时生民水平提高活，后希 望改居住善件，条因此 引农起宅基民扩张地要也 用耕占。地从几这来点看 ，中央府和政地政方府及 农以的目民标是不一的样 几个利，主益间体目的发标 冲生突。 中政府央通过定耕制保地政护策来调整 方地府政和民的行为，农限 过度占用制耕地的济经冲 。动 当策政系不体完甚善、 制体存缺在时陷，中央 政府 与 地 方 政府 间 形之成 的 托 委代# 关理系 ，监督 本成高 耕地，保护策政执行难以位到 ，方政地府在耕 地护保策政实过程发生施了异，变 划如基定本田 保护区时， 将劣农的等地划为耕本农基；田农民 为 耕作实地际利主用体，该得应一到的定经回济报，但 种是成植本增而农加品产格比价低较，农 民益收 以难高提因此，。耕 保护政地的策善完及其配制度套 建有设待一步进加 强
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"是农民
的耕地经被常地方府粗政暴征，用 民农拥有的 地产土没权得有到明确定界严和保格，护导 处 于强势地致位地方的府侵政占土地权，产没 给予与有农 所拥民有利权对的经等补偿济 但。， 这是问些一题 直以来没有都较的方式好予解决以，由看出此政府 在保护农基本民产方权面乏缺效有动的，力 激是机制励的贫乏上 ，有强没有的约力机束，制 以牺 农牲民人生个存利为代权谋求价届政一的府济经发 政绩，展这是民耕地产农保权障制完善的最 度大障碍
。
三、 基于耕对保地护政 思考的几策启示
耕点保护问题地， 不仅是经仅济问题，更是体 制和政 策问题 耕。地护政保策定制实和需要综合考 施诸多因虑，素 策政目的实现需要标政实策主施体 的
积
极性 建，立完善耕地的护机制来保障保耕保地 政策目标护的实，现 我为国社经济的可持续会发作展出 重贡要献。（ 一 以）学科展发观指导耕保护政地的制定，策 提各高级府对耕地政护保要重性的识认，强化 地 保耕护工作 的党十六届中三全会提出 ：“坚持 人为以， 本 面全 、调、协可持续 的发展”观 ，科学 展发观仅不发是 观念的展升，提 也政是政策调整府的导方指。向各级政府 要转发变展念， 观实树立和落切实学发科 观，展 革与科改发学观相展冲的体制障突碍制度缺与陷。以 为基础， 此级各政府该提高应地耕护保意 的， 中央政识府强加协调， 级政府对各护耕地资源保 念达成观一致的认识 这，是制具有前瞻性的耕地定保 护策政基的础 。也有这只才能样定适合制社会 济可持经发续的耕地保展政策，护 能才够为耕地保 工作护定奠实基础。坚 （二）立建健和耕地保护机全制，取行采政、经 济、 法以及技律等术综合手段， 保障策政标目的实 现我从国地保耕政策演变护过来程看， 地保护 政耕目标的实策现缺乏整机制完来障。 保地耕护是保一个复 的系杂统程，工 涉及到济、经 政治社会和等 各方面，所以个耕地保机护制涉及内容所也很多 需，要过行政通、 经、济法律和 术等技段的综合运
手（四） 耕
地际实利主体用利权保障制残缺和激 度机制励贫乏思考之界 定清的晰产是为了对权权予产充以分保 的护 产权保，护象必对须有明的权利界限。不清晰 确的土地权产必带然土来地用利的不确定性，权 利 容易被他利其益者乘侵机占。权界产定模糊 土，地 用权征随意力扩和张用， 权滥保利障制度缺造乏成资 的源度过利和用费， 我浪耕国地权状产况就是于处这种 态。虽然状前目有《土地管理法》 和农《村地土 承法》对农民包耕地的权产行进了界定和护， 但保
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国土资源科
管理技
，建用立个一整的机制完来解决杂复的耕保护 问题地 政。府定制列耕系地保护政后， 策其实过程 需施要取行采、政经 济、法 律技术和综等合手，段 在充 研分究耕保护地问的机制题性缺陷，后据根耕地 消耗的因和动力原利上述综用合手段建立来 以经机制为济主， 行政、法律 和术技制为辅的机耕 保地机护制 。（） 三土以非农地利化为核益心， 理合平衡 与适 调度利整分配格局，调益整 现 行相 政 策关 的价 值 取 向动的产生机源现于需要实的满足与益利的存在 ，政制策定该应利益以考为核心。土察非农地化带来巨 的经济利大益，同时也产生大极的部效 应外 这，就涉到及土非农化地程过中利益各关者的相利 益
分配 。地非农土推化动往往在利者益配原分 则确的中拥立有大较话的权， 语虽然受其他利到益 相者关约束的，但规 从整体上来说是极则大偏向的 于土地农非推化动。者在种这形情下 ，土非地化农 以得难到有制效约 很，易容造成过非农化度而浪费大 量地资耕源。此， 因需要合平衡和适度理调利益整 配分格局 形，成一个各方相互制衡的束约系体限 来制利的益过扩张；度调相关政整的价策值取，向经
济展不能只看发 "#! 的长增，限要以制耗大费量 资为源代的价发方展式， 别特以是土地资源量耗大费为 价。 代四） 以耕地（用利微观体主核心为 ，强化地产 耕主权体的障， 建立和健全保进耕地促量质与生态 保的激护机励制耕地利 用微主体观政在目策实现过标中程 具重有作用， 其要态与度利用行为耕对地产直接生影响， 主要 响影耕地到的量质与态生护保。如果对 地产权主体耕权的加以明确， 利通并法过和行律手 段政保来，障如 通制定 过物权《》 来法增加关耕地于 产权保护的款，条 明确权利主体权利的，制定具 体产权 护保施措 。法律在保障提前下之 建立健全，一促 进耕个利用微地主观科学合理利体用地的激土机励制 ，以经 激励济基础，为 善完农管业体制。 参考文献：
当理中国代版社，出$ %&’’ 邹玉 川 ( 当 中代国 土 地 理管 $)&* 北 + 京：
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理 *论框 架 与 用应分 析 $) *&+北 $ .+& 李 +成贵 + * 中 农国业 政 策 京：：社 会 学 文科献 出版 社 ，%,,, 谭*永 忠* 制度 缺 陷 与 耕 地 保护$0 *+ & 中国 农村 经 $ &++ /吴 次 ， 芳， 济（ 2 ）： .11. 3,，% /2
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耕保地护与策 政 之之 思
考吴香阳
南京农（业学大土 管理地学，院江 南京苏! %"$"#
）摘 要 根：据耕地保护质和本涵，内 出提对耕地
础。 从耕地
重的要用就可以作到看耕保护地具极有其 重的意义要。 保护是了为促经济社进可持续发会展 而不是，遏制济经会的社发。展此因 ，笔者认， 耕为保地的护质本是为了决耕解供求地矛盾 协，调经 发济对耕展需地与求保障稳定物供食所给需存 具保可靠生产有能力的地耕之间盾， 矛调整耕资地 源配置规则以优化其在的域区部门间与的置配 。这是对 耕保护本质地的面、 完全整理。 解对于地保耕护涵，内 者笔为， 耕地认护应保该
护本质保全认面，识 过考察通我不国阶同的耕段地保 护政， 从策耕地保政策制护与实施定的关相 体与制制机视， 角对耕地保政护进策了深刻思 行考，在 基此上引申础出几点助有于地保耕护政策 定制与施的启实。 示键关： 耕地保护词 ；耕地护政策保；思 中考分图类号： *"%-!%,...文 献识标： 码../
十“珍分惜合理和用利每土寸，切实保地护 耕地”是 我的基国本国策一之 耕，地保对我护们样 这个人一大国，口人 均耕地资源的少家国说来有极 具重其要的意义。国 通过制家定一列系耕地护政策 来保护保地耕源， 资保证国以家的粮食安。耕全地 护政策保我为国地资源的耕保发挥了一定作有， 随用着 经社会济环境变， 化策也随之不政断变，演耕地 保政护策效绩虽有所提然。高是但，我 耕地国少 减势仍趋然不得遏制到 耕地保，政策护存在层次问 题深值得我们深思同时，。 充认分识到地耕保护及 涉到会经济诸社方面， 多耕保护政策地及涉社到会 济经诸多的面，方 体如制、机制 等。因，此对 地耕保 护质本耕和地护保政的制定与实策有待我施们重 全面新审视与察考。
促耕进地源的可资续持利用，其 内涵包括：!界 定清 晰的产权并以予格保严。护明 的产权界定确资是源 合配置的前提条理，件产 经权学中济经的 “科 斯典定”理 充分说了明一点这界。定清晰的产权是 了对产权予为以充的分护保 ，权产保对护必象须明有 确权的利界限 不清。晰的地土权必产带来土地利 然的用确定不，性权容易被其他利益者乘机侵利占 。农的耕地民地被政方粗府暴征用就现是的实子例 ，农拥民有的土产地没有权到得确明定界和严格保护 导致，处强势地位的地于政府方占侵土地权，产 有没予与给民农拥所有权利对等经的补济；偿 保"护耕 资源地生产能力 。耕从地用利层面耕地和功 来看，能护保耕资地生
源产能表现力为三层面： 个 数量保、护质 保量护以生态及护。这三个保层内面 不断深涵，耕化地保护发展正是经历这样着一过个 程 ，从以纯数量单护为主要保内正向容质量生与 态保护层的发展。次 地总量耕生产力的能护保须在必 这三个层上结面。合首 耕先生地能力是产单位面
以一、耕 保护地质本内涵
耕地之重与作要用现在耕体地有具无可代替的 要重， 是人类生性和存社经济会发展之首要物基质
收稿日期
：改 日回： !"期"#"$#!!#； !"" ##!#%&% 基金项：目国 社 会家 科 基 学金 项目— ——耕 地保 的 体 护制 与 策 政 研究 "’(（)")* # ）者作介简：吴 阳 香%（$+# ）" ， 男 ，士研究硕生， 事土从地 经济 与 政 策 研 究。
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（二
）体环制境与耕地护政策保绩效互关相系 之思 体考环制境耕与地护保策政效是密绩切关的， 相体制境环对政制策和定施过实程都生产影响 评价 政。绩策， 首效要先判断政策定过制、程政 内策是 容合理否 再以政策预期，标与目际实实施结对比进果 行绩评价效因。此 ，以可两个从面方来考思体制 环境耕与地保护策绩效的政相互关系：
二、
地耕护保策政思考
之耕保地政护是策一项较为体具公共政的，策具 有公共政策 的遍普特； 性时也同是地政土策系中统的 子系统 ，在地土策政系体占有重要中地。位 者笔 察了我考各个社国经济发会阶段的耕展保护地政策与相关体 环制境 ， 合对结耕地保护本质内与的
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#" $ 体制 境环影 响党 和 国 决 家 层 策 在耕 地保 护
政制策过程中的决策行为定!。 策问政题界定。社会问题不 定都会上一到政升问题的策面， 当党层和国 决家层策识到一认个会社问需题通过要制定相关政策来 予以决的解候， 那这个时题问上就到升政策高度 。 如：高 集度的权政体行下制，政 问题界定 策完取决全中于政府决策层对社央问题会要重度 的程认， 基于自身定利益外部和环境作出的较为理 性而的判断； "政制策定程。在计过划济体经制和 市场经 体济制下政府，挥的职能发完全不同的， 所 是政策制定过有中相关程益者利的益表达利渠也 是道不同的；在民主 制逐体完善步的情下况 政策，制 过程定更多的体现要意民，政策
结果是多方博弈 均的结果。衡可见， 策决层的行方为与式制体境环 在存密联系。切
全面认
识 ，由此引出对申地耕保护策一些政值得 考的问思题， 时同有待也今在的耕地后保政策制护定 和施实程过中借和思考。鉴（ 一耕）地保政策护演变过程其未来及方选 向择思考 从耕之保护政策的地历史迁过变来程看 ，地保耕护政策从 忽到重视视、有 针性， 对政策独的立性 和效逐力步强化，耕 地保制护度越越来严；格 体总 看来 ，耕地策缺政乏有效宏的观体把握， 缺乏总系统 有的效机制来保护耕资源地 ，有进一步解待决政 制策和实施的定制体障碍。在这过程个， 人中关系地矛盾的提升 粮，食全安问题险风，促使党 国家决和 策对者地保耕问题的重视护， 会社问上升题为策政问题 ， 须用具体必政来策予以决， 解耕地护政策 就保在这是种景背下随着体和制济经环变境化而 逐步演。变演在变过的中程， 地保耕政策本身也是 一护完善个过程，的对 地保护认耕发识变化生，政策 目从单纯耕标数地量保护步逐上到升耕地数、量质 量和生态 三方面个合综保护层的。次在 面未来我临人国口续增继、长 济经续快持速 展、 发业化和城市化工水继平续推进客观经济环的境 ， 我未来国耕地保护政策方向择选必制定须和 施更为实备完的地保护耕策政 ，行实更严格为的地 耕护制度，保从耕 地数量、的质 量生和保护态三个 方综面合考虑， 粮以食安保障全为核，心逐步提 高 耕对地态系统生社功会和能态价值功能生认识的和政 策涵。内
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行为， 经过相关部门为对行地保护政策实施耕过 的程响影 ， 而从 影响 到 耕地 保 护政策 绩 效 !% # 地。 方 府是政执行地保耕政护策主要责负人 中，央府政制 定政并策监督地方政府执行情， 由此产生况委托代 关系， 理在不同体的制境下环种关这系果效完是全 不的同，如 地管理体土、制财政体 制演变的得使方 地政耕府地保行护相应为生变化。 发就地土管体理制 言， 而各级在府政导领 、土地理管能职分散的面 下，局耕 占用完地取决于全地政府； 方中央在地方分税 财政体制改革后制 ，地政方府经济利益驱急动 剧加，增 成了造耕地大占用，量 各级地政府执行方耕 保地护策政没有极性， 积地保护政耕绩效明显策 受体制到影响的 。三（ 各利）益主间的目体冲突标变与之思考 耕异保地护政策调是整和约耕束地利用、转 用等 程过中相的行为关体主行的为规范，耕 保地护策政 实过施中必程触及到相然利关益体主的益利 。一在
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调查与源评价
第 !"卷
的体制定件下条 不同，益主利体政在实施过程中策 往会往发目生标突。冲在 制存在体定缺一陷的况情 下 相，关益利体的目主甚至会标政策在施过实中程产 生异变 偏，离策政本质标。中央政目府保耕地护的目标 要是通过定一制系列政解策耕地资决过 度源占用 耕、地量退质化、耕地生 环态境化的问恶题 以保障我，粮食安全，国证社保经济可会续持展； 发而方政府需要迅速地发展方经地， 各种建设济都 要需占用大量耕的地，别特是城市建和设发区开设 立， 时为同改了传变农业统业内产部结构行进业 结农构调整也要占大用耕量地 ，地非土农化地方为政 府带了巨来大治政收和经济益益收 ，并绝且大部 收分益纳都入地到预方外的算财政入； 收而分别为 耕 地 作 权产 体—主 —农 —民 ， 由于 农 生 业 经产 济收 益 低 土地，农化同样非够给他能们带来农业比利高 的经用济益， 农收结业构整调变农用地改用结构同 样会增利加农收入，民同农时生民水平提高活，后希 望改居住善件，条因此 引农起宅基民扩张地要也 用耕占。地从几这来点看 ，中央府和政地政方府及 农以的目民标是不一的样 几个利，主益间体目的发标 冲生突。 中政府央通过定耕制保地政护策来调整 方地府政和民的行为，农限 过度占用制耕地的济经冲 。动 当策政系不体完甚善、 制体存缺在时陷，中央 政府 与 地 方 政府 间 形之成 的 托 委代# 关理系 ，监督 本成高 耕地，保护策政执行难以位到 ，方政地府在耕 地护保策政实过程发生施了异，变 划如基定本田 保护区时， 将劣农的等地划为耕本农基；田农民 为 耕作实地际利主用体，该得应一到的定经回济报，但 种是成植本增而农加品产格比价低较，农 民益收 以难高提因此，。耕 保护政地的策善完及其配制度套 建有设待一步进加 强
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"是农民
的耕地经被常地方府粗政暴征，用 民农拥有的 地产土没权得有到明确定界严和保格，护导 处 于强势地致位地方的府侵政占土地权，产没 给予与有农 所拥民有利权对的经等补偿济 但。， 这是问些一题 直以来没有都较的方式好予解决以，由看出此政府 在保护农基本民产方权面乏缺效有动的，力 激是机制励的贫乏上 ，有强没有的约力机束，制 以牺 农牲民人生个存利为代权谋求价届政一的府济经发 政绩，展这是民耕地产农保权障制完善的最 度大障碍
。
三、 基于耕对保地护政 思考的几策启示
耕点保护问题地， 不仅是经仅济问题，更是体 制和政 策问题 耕。地护政保策定制实和需要综合考 施诸多因虑，素 策政目的实现需要标政实策主施体 的
积
极性 建，立完善耕地的护机制来保障保耕保地 政策目标护的实，现 我为国社经济的可持续会发作展出 重贡要献。（ 一 以）学科展发观指导耕保护政地的制定，策 提各高级府对耕地政护保要重性的识认，强化 地 保耕护工作 的党十六届中三全会提出 ：“坚持 人为以， 本 面全 、调、协可持续 的发展”观 ，科学 展发观仅不发是 观念的展升，提 也政是政策调整府的导方指。向各级政府 要转发变展念， 观实树立和落切实学发科 观，展 革与科改发学观相展冲的体制障突碍制度缺与陷。以 为基础， 此级各政府该提高应地耕护保意 的， 中央政识府强加协调， 级政府对各护耕地资源保 念达成观一致的认识 这，是制具有前瞻性的耕地定保 护策政基的础 。也有这只才能样定适合制社会 济可持经发续的耕地保展政策，护 能才够为耕地保 工作护定奠实基础。坚 （二）立建健和耕地保护机全制，取行采政、经 济、 法以及技律等术综合手段， 保障策政标目的实 现我从国地保耕政策演变护过来程看， 地保护 政耕目标的实策现缺乏整机制完来障。 保地耕护是保一个复 的系杂统程，工 涉及到济、经 政治社会和等 各方面，所以个耕地保机护制涉及内容所也很多 需，要过行政通、 经、济法律和 术等技段的综合运
手（四） 耕
地际实利主体用利权保障制残缺和激 度机制励贫乏思考之界 定清的晰产是为了对权权予产充以分保 的护 产权保，护象必对须有明的权利界限。不清晰 确的土地权产必带然土来地用利的不确定性，权 利 容易被他利其益者乘侵机占。权界产定模糊 土，地 用权征随意力扩和张用， 权滥保利障制度缺造乏成资 的源度过利和用费， 我浪耕国地权状产况就是于处这种 态。虽然状前目有《土地管理法》 和农《村地土 承法》对农民包耕地的权产行进了界定和护， 但保
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国土资源科
管理技
，建用立个一整的机制完来解决杂复的耕保护 问题地 政。府定制列耕系地保护政后， 策其实过程 需施要取行采、政经 济、法 律技术和综等合手，段 在充 研分究耕保护地问的机制题性缺陷，后据根耕地 消耗的因和动力原利上述综用合手段建立来 以经机制为济主， 行政、法律 和术技制为辅的机耕 保地机护制 。（） 三土以非农地利化为核益心， 理合平衡 与适 调度利整分配格局，调益整 现 行相 政 策关 的价 值 取 向动的产生机源现于需要实的满足与益利的存在 ，政制策定该应利益以考为核心。土察非农地化带来巨 的经济利大益，同时也产生大极的部效 应外 这，就涉到及土非农化地程过中利益各关者的相利 益
分配 。地非农土推化动往往在利者益配原分 则确的中拥立有大较话的权， 语虽然受其他利到益 相者关约束的，但规 从整体上来说是极则大偏向的 于土地农非推化动。者在种这形情下 ，土非地化农 以得难到有制效约 很，易容造成过非农化度而浪费大 量地资耕源。此， 因需要合平衡和适度理调利益整 配分格局 形，成一个各方相互制衡的束约系体限 来制利的益过扩张；度调相关政整的价策值取，向经
济展不能只看发 "#! 的长增，限要以制耗大费量 资为源代的价发方展式， 别特以是土地资源量耗大费为 价。 代四） 以耕地（用利微观体主核心为 ，强化地产 耕主权体的障， 建立和健全保进耕地促量质与生态 保的激护机励制耕地利 用微主体观政在目策实现过标中程 具重有作用， 其要态与度利用行为耕对地产直接生影响， 主要 响影耕地到的量质与态生护保。如果对 地产权主体耕权的加以明确， 利通并法过和行律手 段政保来，障如 通制定 过物权《》 来法增加关耕地于 产权保护的款，条 明确权利主体权利的，制定具 体产权 护保施措 。法律在保障提前下之 建立健全，一促 进耕个利用微地主观科学合理利体用地的激土机励制 ，以经 激励济基础，为 善完农管业体制。 参考文献：
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