突发事件预警信息发布平台建设调研报告
随着我国经济社会的快速发展，自然灾害、事故灾难、
公共卫生事件、社会安全事件四大类突发公共事件呈现多发
态势，严重影响了经济的健康发展，对百姓的生命、财产安
全也造成了严重威胁。
筹建突发事件预警信息发布平台，是建设突发公共事件
应急保障体系的重要组成部分，也是有效处置突发公共事
件，提高政府职能的重要体现。根据《国务院关于全面加强
应急管理工作的意见》的要求，为在全省率先筹建突发事件
预警信息发布平台，笔者在对全国中等城市全面了解的基础
上，重点对上海、陕西等地的应急平台建设进行调查研究，
在市应急办的协调下召开了宣传、公安、地震、交通、消防、
卫生、安监、规划、信息办、农业、城建等部门座谈会，实
地了解水利、公安、人防等相关部门应急管理平台建设使用
情况，重点探讨我市应急管理在组织体系、平台构建、应急
保障等方面如何整合资源、形成指挥畅通、信息共享、协同
作战的管理体系，积极探索我市突发事件预警信息发布平台
建设思路。按照国务院《“十一五”期间国家突发公共应急
体系建设规划》和《黑龙江省人民政府办公厅关于加强基层
应急管理工作的意见》,以及鸡西市人民政府关于加强基层
应急管理工作的通知精神，鸡西市气象局组织人员到鸡东、
密山、虎林3个县(市)政府以及鸡西市应急办、各应急成员
单位、电视台、广播电台、鸡西日报等新闻媒体、移动等相
关运营商，通过召开座谈会、发放调查表等方式，就如何加
大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的
投入，不断改进技术装备，建立健全预警信息发布平台，提
高我市公共安全科技水平等方面进行了实地调查和了解。
一、各地应急信息平台建设的基本模式
应急信息平台是政府处置突发公共事件的实战平台，是体
现政府应急管理成效的综合性演示场所。全国各大中城市根
据各自实际情况纷纷探索构建应急信息模式，概括起来主要
有以下几种模式：
陕西模式：陕西省应急指挥平台依托省气象部门已有的气
象业务系统和预警信息发布平台，扩建其信息收集、传输渠
道及与之配套的业务系统，增加发布信息内容，形成陕西省
突发公共事件预警信息的综合发布平台。建设1个省级突发
公共事件预警信息发布中心，11个市级分中心和98个县级
分中心；建立与省突发公共事件预警指挥中心和省各应急相
关厅局预警指挥机构畅通、可靠的通信电路；建设针对不同
群体的智能手机、预警专用接收机、预警电子显示屏、预警
专用调频接收机、有线广播前端接收系统和卫星预警接收机
等组成的信息发布平台。现有应急系统主要包括：
1．应急指挥视频系统，依托公安厅视频矩阵转换整合
多个系统，视频终端，在西安市初步实现对社会面的监控。
2．视频会议系统现已连接38个分会场。
3．应急值守指挥主要通过电话系统、电话内容记录、
电话记忆，IP电话。
4．建设200平米应急指挥中心兼有视频会议室、应急
值守、应急指挥职能。
上海模式：上海市自成立突发公共事件应急管理委员会
以来，将日常办事机构应急办设在市政府办公厅，应急办由
市政府应急指挥室和市政府总值班室组成，具有应急值守、
信息汇总和综合协调的职能。上海市应急联动中心采取代理
模式，外设在公安局，使得公安局作为全市突发公共事件应
急联动先期处置的职能机构和指挥平台，使得公安系统原先
的资源可以较好地利用，南昌、广州也采用这种代理模式。
此种模式以公安110、消防119等“多台合一”为基础，整
合了卫生、水务、煤气、电力等27家单位，形成全市性突
发公共事件应急联动处置指挥平台，体现“一般、较大(突
发事件)，联动处置；重大、特大(突发事件)，先期处置”
的功能。
二、我市构建突发事件预警信息发布平台的必要性和可行
性
突发公共事件产生的原因往往是多方面的，发生过程也不
是孤立的，其处置需要多个部门和地区的密切协作配合。因
此，建立统一高效的应急协调联动机制是应急管理工作的关
键环节。鸡西在现行的应急管理体制下，各级政府都具有公
安、卫生、消防、防汛、人防、气象、民政等部门各自处置
分管领域的应急事务，但缺乏一个综合性的应急协调指挥中
心，特别在遇到重大的、综合性的突发公共事件情况下，不
利于统一协调、调度各种应急管理资源，形成整体合力，同
时部门之间也容易产生相互等待、相互推诿、相互脱节等问
题，以至贻误战机。目前，鸡西公安、卫生、水利、人防、
环保等部门都建成了各自信息平台，这就需要将现有部门资
源，依托政府电子政务网络，筹建一个市政府应急联动指挥
平台，将市防汛防旱指挥中心、市公安局指挥中心、市疾控
中心，市环保监控中心、市人防信息指挥中心等多部门资源
整合接入后与各县(市、区)互联互通，形成一个融应急信息
平台和应急指挥平台于一体的应急联动指挥中心，为市政府
应急值守和处置各类突发公共事件提供保障。
三、对我市构建应急体系建设的构想
（一）突发事件预警信息发布平台建设。目前，鸡西市
已有几个专业性的应急指挥平台，但这些平台在综合指挥，
特别是启动鸡西总体应急预案水平下信息不全，综合指挥协
调能力显得不足，例如110指挥中心在几个指挥中心中作用
最大，但该指挥中心同样没有协同指挥功能，因此对鸡西市
突发事件预警信息发布平台建设有如下设想：
根据我市实际情况，我市突发公共事件主要包括四个方
面：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，
其中自然灾害占我市突发事件的一半以上，气象灾害又占自
然灾害的六成以上。所以说，气象灾害及衍生灾害的应对工
作是我市应急工作的重点之一。
自2004年起，随着社会需求的不断增强和气象现代化
建设的不断推进，鸡西市气象局就加强了气象预警信息发布
平台建设，已初步形成了涵盖广播电视、手机短信、网络等
媒体的气象预警信息发布平台。通过近几年的气象预警信息
的发布工作，鸡西市气象局已经在预警信息发布方面积累了
丰富经验，也为全市应急工作做出了突出贡献。目前，市气
象局已经建立了三级联动的应急工作组织体系，制定了多层
次、分灾种应急预案，建立了应急信息指挥平台、气象监测
网络应急保障系统和气象灾害预警预测信息发布系统，不断
完善内部应急管理机制，为我市气象应急管理工作打下了坚
实基础，在应急事件处置中发挥了积极作用。
开展鸡西市突发公共事件预警信息发布平台建设项目，
可以依托鸡西市气象部门已有的气象业务系统和预警信息
发布平台，扩建信息收集、传输渠道及与之配套的业务系统，
增加发布信息内容，形成鸡西市突发公共事件预警信息的综
合发布系统。平台建成后，将形成部门间信息实时交换共享
机制，上联市政府突发公共事件应急指挥中心，下联县(市)
级突发公共事件预警信息发布系统，横向连接各局相关应急
指挥部，负责发布自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社
会安全事件4大类突发公共事件预警信息，提高突发公共事
件预警信息发布的时效性和可控性，从而增强社会公众的防
灾减灾和正确应对突发公共事件的能力，最大限度地减少国 家以及人民生命和财产损失，促进和谐社会建设和地方经济
社会的可持续发展。
项目建设内容主要包括：建设1个市级突发公共事件预
警信息发布中心，3个县（市）级分中心；建立与市突发公
共事件预警指挥中心和市各应急相关局预警指挥机构畅通、
可靠的通信电路；建设针对不同群体的电视、广播、手机、
预警专用接收机、预警电子显示屏等组成的信息发布平台。
（二）加强应急体系建设。突发事件预警信息发布平台
是一个综合体现城市应急管理能力的平台，它不仅需要应急
信息平台高效和顺畅，更需要整个应急体系互相配合，才能
在实际处置中发挥作用，结合我市突发事件预警信息发布平
台建设的实际，需要在完善应急管理体系上有重点解决我市
应急管理中几个共性问题，着力摆脱各地“有应急，无管理”
的工作软肋，切实提高我市预防和处置突发公共事件综合能
力。
1．健全预测预警体系建设。各乡镇(街道)、社区等基
层单位要继续设立集日常服务和应急指挥于一体的应急举
报电话，建立群众举报和基层单位续报相结合的基层信息报送网络，做好对气象灾害、地质灾害、地震灾难、易发事件和多发事故的应急信息动态监测和报送工作，加强基层苗头性信息的预报功能，为指挥决策提供第一手可靠信息资料。
2．规范应急队伍建设。各县(市、区)已有的各类专兼职的应急救援队伍，要落实单位和责任人，进行登记入册，建立电子档案并及时更新。全市范围内要逐步建立乡镇(街道)及各社区、行政村、规模以上企业、学校的基层应急救援队伍，做到平战结合，具备战斗力。
3．建立鸡西市重大危险源数据库。按照“统一组织、分线负责、属地管理”的原则，全市各专项应急指挥部办公室要牵头对全市的重大危险源隐患进行全面排查，存档入册，逐步建立鸡西市重大危险源的地理信息系统(GIS)，为指挥决策及时提供依据。
4．建立健全我市应急管理专家库。我市要规范和加强应急管理专家库建设，发挥应急管理专家在处置突发公共事件中的决策咨询和技术指导作用，从而提高应急管理在常态预防和灾后重建的科学依据。
5．加强专兼职应急工作人员的培训。各有关部门要定期不定期的开展各类专兼职应急管理、救援人员的业务知识和技能培训，切实提高各级各类应急工作人员的应急处置能力。
6．建立鸡西市应急物资数据库。全市各专项应急指挥部办公室对全市范围内的应急物资要进行整合，存档入册，逐步建立鸡西市应急物资地理信息系统(GIS)和应急物资调配、使用、维护等一系列完整制度，可以使应急信息平台指挥决策更加全面性、科学性。
筹建突发事件预警信息发布平台，是建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急保障体系的重要组成部分。我市需要从应急管理、应急指挥的实际需要出发，通过整合现有资源，积极加强应急体系建设，发挥突发事件预警信息发布平台在抗灾救灾、应对突发公共事件中的积极作用。
突发事件预警信息发布平台建设调研报告
随着我国经济社会的快速发展，自然灾害、事故灾难、
公共卫生事件、社会安全事件四大类突发公共事件呈现多发
态势，严重影响了经济的健康发展，对百姓的生命、财产安
全也造成了严重威胁。
筹建突发事件预警信息发布平台，是建设突发公共事件
应急保障体系的重要组成部分，也是有效处置突发公共事
件，提高政府职能的重要体现。根据《国务院关于全面加强
应急管理工作的意见》的要求，为在全省率先筹建突发事件
预警信息发布平台，笔者在对全国中等城市全面了解的基础
上，重点对上海、陕西等地的应急平台建设进行调查研究，
在市应急办的协调下召开了宣传、公安、地震、交通、消防、
卫生、安监、规划、信息办、农业、城建等部门座谈会，实
地了解水利、公安、人防等相关部门应急管理平台建设使用
情况，重点探讨我市应急管理在组织体系、平台构建、应急
保障等方面如何整合资源、形成指挥畅通、信息共享、协同
作战的管理体系，积极探索我市突发事件预警信息发布平台
建设思路。按照国务院《“十一五”期间国家突发公共应急
体系建设规划》和《黑龙江省人民政府办公厅关于加强基层
应急管理工作的意见》,以及鸡西市人民政府关于加强基层
应急管理工作的通知精神，鸡西市气象局组织人员到鸡东、
密山、虎林3个县(市)政府以及鸡西市应急办、各应急成员
单位、电视台、广播电台、鸡西日报等新闻媒体、移动等相
关运营商，通过召开座谈会、发放调查表等方式，就如何加
大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的
投入，不断改进技术装备，建立健全预警信息发布平台，提
高我市公共安全科技水平等方面进行了实地调查和了解。
一、各地应急信息平台建设的基本模式
应急信息平台是政府处置突发公共事件的实战平台，是体
现政府应急管理成效的综合性演示场所。全国各大中城市根
据各自实际情况纷纷探索构建应急信息模式，概括起来主要
有以下几种模式：
陕西模式：陕西省应急指挥平台依托省气象部门已有的气
象业务系统和预警信息发布平台，扩建其信息收集、传输渠
道及与之配套的业务系统，增加发布信息内容，形成陕西省
突发公共事件预警信息的综合发布平台。建设1个省级突发
公共事件预警信息发布中心，11个市级分中心和98个县级
分中心；建立与省突发公共事件预警指挥中心和省各应急相
关厅局预警指挥机构畅通、可靠的通信电路；建设针对不同
群体的智能手机、预警专用接收机、预警电子显示屏、预警
专用调频接收机、有线广播前端接收系统和卫星预警接收机
等组成的信息发布平台。现有应急系统主要包括：
1．应急指挥视频系统，依托公安厅视频矩阵转换整合
多个系统，视频终端，在西安市初步实现对社会面的监控。
2．视频会议系统现已连接38个分会场。
3．应急值守指挥主要通过电话系统、电话内容记录、
电话记忆，IP电话。
4．建设200平米应急指挥中心兼有视频会议室、应急
值守、应急指挥职能。
上海模式：上海市自成立突发公共事件应急管理委员会
以来，将日常办事机构应急办设在市政府办公厅，应急办由
市政府应急指挥室和市政府总值班室组成，具有应急值守、
信息汇总和综合协调的职能。上海市应急联动中心采取代理
模式，外设在公安局，使得公安局作为全市突发公共事件应
急联动先期处置的职能机构和指挥平台，使得公安系统原先
的资源可以较好地利用，南昌、广州也采用这种代理模式。
此种模式以公安110、消防119等“多台合一”为基础，整
合了卫生、水务、煤气、电力等27家单位，形成全市性突
发公共事件应急联动处置指挥平台，体现“一般、较大(突
发事件)，联动处置；重大、特大(突发事件)，先期处置”
的功能。
二、我市构建突发事件预警信息发布平台的必要性和可行
性
突发公共事件产生的原因往往是多方面的，发生过程也不
是孤立的，其处置需要多个部门和地区的密切协作配合。因
此，建立统一高效的应急协调联动机制是应急管理工作的关
键环节。鸡西在现行的应急管理体制下，各级政府都具有公
安、卫生、消防、防汛、人防、气象、民政等部门各自处置
分管领域的应急事务，但缺乏一个综合性的应急协调指挥中
心，特别在遇到重大的、综合性的突发公共事件情况下，不
利于统一协调、调度各种应急管理资源，形成整体合力，同
时部门之间也容易产生相互等待、相互推诿、相互脱节等问
题，以至贻误战机。目前，鸡西公安、卫生、水利、人防、
环保等部门都建成了各自信息平台，这就需要将现有部门资
源，依托政府电子政务网络，筹建一个市政府应急联动指挥
平台，将市防汛防旱指挥中心、市公安局指挥中心、市疾控
中心，市环保监控中心、市人防信息指挥中心等多部门资源
整合接入后与各县(市、区)互联互通，形成一个融应急信息
平台和应急指挥平台于一体的应急联动指挥中心，为市政府
应急值守和处置各类突发公共事件提供保障。
三、对我市构建应急体系建设的构想
（一）突发事件预警信息发布平台建设。目前，鸡西市
已有几个专业性的应急指挥平台，但这些平台在综合指挥，
特别是启动鸡西总体应急预案水平下信息不全，综合指挥协
调能力显得不足，例如110指挥中心在几个指挥中心中作用
最大，但该指挥中心同样没有协同指挥功能，因此对鸡西市
突发事件预警信息发布平台建设有如下设想：
根据我市实际情况，我市突发公共事件主要包括四个方
面：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，
其中自然灾害占我市突发事件的一半以上，气象灾害又占自
然灾害的六成以上。所以说，气象灾害及衍生灾害的应对工
作是我市应急工作的重点之一。
自2004年起，随着社会需求的不断增强和气象现代化
建设的不断推进，鸡西市气象局就加强了气象预警信息发布
平台建设，已初步形成了涵盖广播电视、手机短信、网络等
媒体的气象预警信息发布平台。通过近几年的气象预警信息
的发布工作，鸡西市气象局已经在预警信息发布方面积累了
丰富经验，也为全市应急工作做出了突出贡献。目前，市气
象局已经建立了三级联动的应急工作组织体系，制定了多层
次、分灾种应急预案，建立了应急信息指挥平台、气象监测
网络应急保障系统和气象灾害预警预测信息发布系统，不断
完善内部应急管理机制，为我市气象应急管理工作打下了坚
实基础，在应急事件处置中发挥了积极作用。
开展鸡西市突发公共事件预警信息发布平台建设项目，
可以依托鸡西市气象部门已有的气象业务系统和预警信息
发布平台，扩建信息收集、传输渠道及与之配套的业务系统，
增加发布信息内容，形成鸡西市突发公共事件预警信息的综
合发布系统。平台建成后，将形成部门间信息实时交换共享
机制，上联市政府突发公共事件应急指挥中心，下联县(市)
级突发公共事件预警信息发布系统，横向连接各局相关应急
指挥部，负责发布自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社
会安全事件4大类突发公共事件预警信息，提高突发公共事
件预警信息发布的时效性和可控性，从而增强社会公众的防
灾减灾和正确应对突发公共事件的能力，最大限度地减少国 家以及人民生命和财产损失，促进和谐社会建设和地方经济
社会的可持续发展。
项目建设内容主要包括：建设1个市级突发公共事件预
警信息发布中心，3个县（市）级分中心；建立与市突发公
共事件预警指挥中心和市各应急相关局预警指挥机构畅通、
可靠的通信电路；建设针对不同群体的电视、广播、手机、
预警专用接收机、预警电子显示屏等组成的信息发布平台。
（二）加强应急体系建设。突发事件预警信息发布平台
是一个综合体现城市应急管理能力的平台，它不仅需要应急
信息平台高效和顺畅，更需要整个应急体系互相配合，才能
在实际处置中发挥作用，结合我市突发事件预警信息发布平
台建设的实际，需要在完善应急管理体系上有重点解决我市
应急管理中几个共性问题，着力摆脱各地“有应急，无管理”
的工作软肋，切实提高我市预防和处置突发公共事件综合能
力。
1．健全预测预警体系建设。各乡镇(街道)、社区等基
层单位要继续设立集日常服务和应急指挥于一体的应急举
报电话，建立群众举报和基层单位续报相结合的基层信息报送网络，做好对气象灾害、地质灾害、地震灾难、易发事件和多发事故的应急信息动态监测和报送工作，加强基层苗头性信息的预报功能，为指挥决策提供第一手可靠信息资料。
2．规范应急队伍建设。各县(市、区)已有的各类专兼职的应急救援队伍，要落实单位和责任人，进行登记入册，建立电子档案并及时更新。全市范围内要逐步建立乡镇(街道)及各社区、行政村、规模以上企业、学校的基层应急救援队伍，做到平战结合，具备战斗力。
3．建立鸡西市重大危险源数据库。按照“统一组织、分线负责、属地管理”的原则，全市各专项应急指挥部办公室要牵头对全市的重大危险源隐患进行全面排查，存档入册，逐步建立鸡西市重大危险源的地理信息系统(GIS)，为指挥决策及时提供依据。
4．建立健全我市应急管理专家库。我市要规范和加强应急管理专家库建设，发挥应急管理专家在处置突发公共事件中的决策咨询和技术指导作用，从而提高应急管理在常态预防和灾后重建的科学依据。
5．加强专兼职应急工作人员的培训。各有关部门要定期不定期的开展各类专兼职应急管理、救援人员的业务知识和技能培训，切实提高各级各类应急工作人员的应急处置能力。
6．建立鸡西市应急物资数据库。全市各专项应急指挥部办公室对全市范围内的应急物资要进行整合，存档入册，逐步建立鸡西市应急物资地理信息系统(GIS)和应急物资调配、使用、维护等一系列完整制度，可以使应急信息平台指挥决策更加全面性、科学性。
筹建突发事件预警信息发布平台，是建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急保障体系的重要组成部分。我市需要从应急管理、应急指挥的实际需要出发，通过整合现有资源，积极加强应急体系建设，发挥突发事件预警信息发布平台在抗灾救灾、应对突发公共事件中的积极作用。