第网络出版地址：32卷第3期河北法学http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1023.D.20140118.1528.185.html
2014年3月HebeiLawScience网络出版时间：2014-01-18 15:28Vol.32，No.3Mar.，2014魏海深
﹙郑州大学法学院，河南摘要：实现行政
法治则进行了不同的探索，院制度，某种共同的趋势。对于
法院的建立。
关键词：行政法治；行政法院；中图分类号：DF3-3933﹙2014﹚03-0141-07
TheitiesierencesofAdministrative
FrenchandGerman
EIHai-shen
﹙LawSchoolUniversity，Zhengzhou450001China﹚
Abstract：Urgingthegovernmenttocarryoutthegoodadministrationwithinthelimitsofthelawisthecommon
pursuitofpeople.But，differentcountriesonhowtorealizetheruleofadministrativelawhavedifferent
exploration，andthentakedifferentsolutions.FranceandGermany，despiteusingthesame
administrativecourtsystem，buttherearemanydifferencesinthedesignofthesystem，andbehindthe
differentthattherearesomecommontrends.Analysisandreferenceofthesesimilaritiesanddifference
aswellasbehindedopportunities，willundoubtedlycontributetothedevelopmentofadministrativelaw
inChinaandtheestablishmentofadministrativecourtinthefuture.
Keywords：administrativelaw；theadministrativecourt；systemanalysis
一、问题的提出
20世纪已降，现代国家已经进入了“行政国”时代，管制性的政府几乎已经“承包”了公民从生到死的大多事务。所谓的“除了邮局和警察外，一个有守法意识的公民可以度过他的一生却几乎没有意收稿日期：2013-12-19该文已由“中国知网”﹙www.cnki.net﹚2013年12月日数字出版，全球发行
作者简介：魏海深﹙1978-﹚，男，河南兰考人，郑州大学法学院讲师，2011级博士研究生，研究方向：行政法学。
—141—
识到政府存在”的田园牧歌式的时代已经远去，成为一个遥远而古老的梦想。垄断和福利国家的出现要求政府必须全面且能动地介入到社会生活的各个方面。然而，行政权的行使如同一把“双刃剑”，不可避免地会在权力的有效行使和公民权利的有效保障之间产生冲突和紧张，而且基于理性的有限以及人性的贪婪同样可能产生“政府失败”。如果不对政府进行严格地规制，必然会把整个社会拉进“黑暗的深渊”。因此，如何有效地约束不断膨胀的行政权力成了世界各国在追求法治的道路上面临
甚至可以说追求行政法治已经成为建设法治的主要问题。在这个“宪法消灭，行政法长存”的时代①，
政府的核心问题。
不过，尽管敦促政府在法律的限度内进行善良行政是人们的共同追求，文化传统以及历史境遇，解决方案。
在英美法系，很长的一段时间内，人们对利用本国固有的法律司法满信心。在自信甚至有点骄傲的心态下，英国宪法学家戴雪﹙A.V.Dicey﹚的名言“”就
②于是，是佐证，而且其坚持认为“傲。”专门设立一套
直到2020做行政裁判所﹙administrativetribunals﹚的机构来处益庞政纠纷，美国的行政法法官﹙AdministrativeLawJudges﹚和行政法官﹙AdministrJudges﹚而且他们的裁决还要受到普通法院的严格司法审查。
并在此基础上不断发展出日益完善的行政法。不过，反而会让人忽视大陆法系内部各国行政法院之不同，尤其当家———二、法德各自解决方案
1885年。而在此100年前，处于大革命风暴中法国成立了国家参政院﹙1799年﹚，名义行使审判权，但是在其后的90年间，其以顽强的生命力在法国一次又一次的革命、复辟和暴力的洗礼中得以保留下来。并且在1889年的卡多﹙Cadot'scase﹚一案确立了自己对所有起诉行政行为的案件具有管辖权，当然法律有相反的规定除外。从而最终以一个独立公正的行政法院的姿态出现在世人面前③。而且这样一个法院系统也因对行政权力的有效控制和对公民的权利保护赢得了人们的尊敬。更为引人注目的是，法国的经典行政法理论大多是在19世纪到20世纪初根据最高行政法院判决而抽象和总结出来的，以至于人们甚至这样定义行政法，认为
［1］“法国的行政法就是由行政法院适用的特殊法律，而行政法院正是为实施行政法而创立的。”
当一位法国行政法学家公然宣称，“如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在，如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国
［2］时，人们并未感觉的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不存在成文法中，而存在于判例之中”
但是行政法越来越重要是没有人怀疑的。①尽管奥托·迈耶先生的这句名言至今没有实现，
cey：Introductiontothestudyofthelawoftheconstitution，300﹙10thed.1959﹚。尽管在此后不久Dicey就很不情愿②A.V.Di
地承认他的这个论断是基于错误的材料，并认为“普通法的摇篮里也出现了行政法”。
可参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1997年版第553−③关于法国行政法院的发展和沿袭历史的考察，
556页。
—142—
这是一种狂妄和自大。
由于直到1871年，“铁血宰相”俾斯麦才以武力建立了统一的德意志帝国。但是由于种种原因，在此后相当长的一段时间内，德国并未能建立统一的法律体系和法律机构。帝国各诸侯国﹙邦﹚往往各行其是。这使得我们对德国解决行政纠纷机制的考察变得异常的困难。1808年，普鲁士﹙Brussia﹚决定由普通法院专门受理行政纠纷，以此来代替此前已经存在的行政专家小组。而在同一年，巴威略﹙Bayern﹚以及南方其他一些邦则纷纷效仿法国的模式，授予作为行政机构一部分的枢密院受理和裁决有关行政诉讼方面的控诉。尽管在1849年，帝国宪法草案﹙theDraftConstitoftheEmpireof1849﹚规定“停止行政裁决权，一切侵犯权力的案件均由法院负责判决”。然而规定并没有解决已有的分歧，却引发了人们对“法院”涵义——行政法院来裁决行政纠纷——纠纷的终审法院，并在争论中获胜。1872年—1875年间，统治期间，帝国行政法院﹙Reichsverwaltungsgericht﹚成立；二战以制定的《德国基本法》规定建立联邦行政法院机构，这个机构于1952年成立；而最终在德意志全境建立了统一的行政法院制度。
三、解决方案的比较及其原因分析
尽管两国都设立了行政法院，由于种种原因，它们的诸多方面存在很大的差异，法官的地位等等。
﹙一﹚机构的归属
法国行政法院的独特之处在于，之一而裁决行政纠纷的——其法定院长是由共和国总理担任，4年后，通常可因此在其内部有诉讼组和行政组之分。同时，为了避免最高行政法院的判脱工作的实践，1963年最高行政法院进行了一项改革，自然公正”的原则，自己是无论如何不能做自己的法官。然而，如果对于浅略了解18这样的机构设置并不难理解。当代表法国封建势力利益的法院——巴列门”———固执的拒绝登记和执行王室政府颁布的全部改革
它不仅成了人民的公敌，而且成了政府的敌人。人们对封建势力的痛恨也越来越集中到对法令时①，
保守的司法机构身上②。大革命后，正是这种不满和痛恨致使人们故意曲解孟德斯鸠的三权分立理论，拒绝普通法院涉足一切与行政机关有关的事务，甚至包括行政诉讼也没有被排除在外。
在1790年8月制宪会议所制定的关于司法组织的法律中，明确规定：
“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，也不能以其职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论”。
共和三年果月16日﹙1796年9月4日﹚的一项法令再次重申：
［3］“严格禁止法院审理任何行政活动。”
然而，在德国，行政法院的设立并没有这样复杂的背景，
“行政法院和行政裁判权（administrativejurisdiction）的分离与普通法院和普通裁判权的分离，不
然而受英国工业革命和3R﹙文艺复兴、宗教改革和启蒙运动﹚运动的影响，法国国①尽管当时的法国政府依然是封建体制，
王路易十四到路易十五都采取了很多促进资本主义经济发展的措施。
但是，这不也表明当时的司法机构让人②攻打巴士底狱成为法国大革命的标志固然是因为人们对贪婪腐败的政府的不满，
们痛恨到无以复加的地步了吗？
—143—
是依据权力分立学说，而是基于德国长期形成的公法和私法区别的观念形成的。此区别是从古罗马
［4］法（RomanLaw）的发展而来，认为由普通法法院处理公法方面的事务是不适当的。”
作为德国五种相互独立的法院体系中的重要组成部分之一，除了处理案件的性质不同以外，行政法院系统同其他任何法院系统并无多少本质区别。就行政法院的职能而言，法律特别禁止了行政法院执行除自身行政事务以外的任何行政职能，亦不能从事任何立法工作，而且不提供任何咨询的服务；而就法院的功能而言，
“［4］之内的机构，而是保障个人反对行政越权权力的保护人和捍卫者。”
这一点似乎更与普通法系的法院相似。同时，101条甚至规定，院院长或者由本法院以外的其他任何人来决定。
﹙二﹚法官的遴选以及法律地位
人们普遍认为，最高行政法院为例，业，然后在“国家行政学院”接受培训，最高行政法院担任初级职务①。高级成员则主要部晋而最高行政法院与外界的沟通和接触，1］因为人们认为后者“PrLayJudges﹚的搭配。不同的是，最少应在大学学习三年半后参加，行政机构和法律机构实习两年半后理论上来讲，凡年满30岁的德国公民，无法律禁止的情形都可以被任命为行政发源的非专业法官，两个国家的法律对行政法官和行政受公务员一般地位法的支配，但是又受职系特别地位法的支配，在职业保障方面比一般的行政官员优越。而且为了避免法院内部的过度行政化，最高行政法院的成员实行年资制，地位的升迁不受主管长官爱恶的影响，纪律处分也必须由纪律委员会讨论并提出意见后方能进行。强有力的职位保障逐渐演变成了一种具有宪法效力的规则。法国宪法委员会在1980年7月22日的一个判决中宣称行政法
3］官独立的原则是共和国法律所承认的基本原则之一［。
德国的法律同样保障了法官的高度独立，而且法院的独立性和权威一直受到人民和政府的尊重。人们普遍认为，
“法院的独立性和权威是维护和实现建立在法治（theruleoflaw）基础上的宪政国家的必备条件
［4］（thesineguanon）”。
联邦基本法更是以详尽的条款维护司法制度的独立性。在其第97条规定“法官独立，只服从法律。”当一个人被任命为终身专业法官后，不得违背其本人的意志而解除其职务，也不得长期地或者暂时中止其职务。除非联邦宪法法院根据法律规定的理由并按照法律规定的程序做出的判决。而1960年《行政法院法》规定法官独立的普遍要求同时适用于专业法官和非专业法官。
除了其是从法国国家司法官学院选拔以外。①最高法院的初级人员选拔同最高行政法院没有太大的区别，
—144—
﹙三﹚审判权的范围以及与其他法院系统权限争议的解决
由于法国事实上存在了两套法院系统，而德国除了宪法法院以外，事实上存在着五套独立的法院因此明确行政法院的行政审判权的范围就变得异常重要。不过，大致说来，对于审判权的确系统①，
定有赖于以下三个问题的解决：﹙1﹚裁决主体采取何种方式来确定审判权的范围；﹙2﹚何种机构担当裁决的主体；﹙3﹚裁决主体以何种标准来裁决行政审判的范围。对此，法德两国的解决方案各具特色。
对于一个以成文法著称的国家来说，人们期待法国通过法律来确定两个法院系统的权限划分似乎并不过分。然而，让人惊讶的是，法国在权限划分方式上，限争议的法院，对它们各自做
5］出了相互冲突的判决的案件重新受理重新判决［。不过，案的基础之上的，了一种对于成文法传统及其背后的理性建构主义的彻底“反叛”机关﹚关的行为排除；其次，在行政机关的范围内，了由公共权力标准到布朗戈﹙Blanco﹚务标准危机而产生的多元标准。
政机关的行政行为侵犯公民或其他组织益而种纠纷，他案件则由专门行政法院受6］理［者权限争议法院的需要。只是到了年，德国建立了一个由五个联邦Geinsamer———这个机构并非一个正式的法院，而仅仅是在发生争议或者纠纷时，当然，明确了各类法院的管辖权以及彼此间冲突的解决，法律就纠纷规定了最先受理案件的法院。如果其他四类法院都受该法院判决的拘束；其次，最先受理案件的法院根据原告之要求，被移送的法院具有约束力；最后，如果发生移送案件错误，惟一的补救措施是原告向最先受理案件法院的上级法院上诉或者请求变更，除此以外别无他途。不过，该项管辖权冲突解决标准的惟一例外是其不适用于宪法方面的事项。宪法法院不受其他任何法院体系对宪法事项管辖权的裁定，其他法院如认为
4］被移送的案件属于宪法纠纷也不受该移送裁定的拘束，而必须将案件移送给宪法法院［。
四、可能的趋势
上述对两个国家行政法院的考察、比较和分析表明人类生活是何等复杂。由于人类生活在不同的社会和组织环境中，民族和国家历史的深远影响，社会的不同需要，甚至人们因彼此生疏而带来的偏见，都可能会对制度的设计产生实质的影响。不过，面对共同的时代挑战以及特定却相似的人类问题不可回避的解决需求，在各个国家所采取的应对方案中找到某种共同的趋势似乎并非难事，尽管我们永远无法提供“全景式”的关于某个或者某类国家法律制度的完整描述。
就法国行政法院和德国行政法院而言，以下的趋势似乎是明显而较少引起人们争议的。而我们
除了联邦行政法院以外，还分别存在着联邦法院、联邦劳动法院、联邦财政法院、联邦社会法院四个独立的法院①在德国，
系统，它们同属德国的司法系统的组成部分却相互独立。另外，联邦宪法法院亦是独立运作，不过由于德国建立的是集中型的违宪审查机制，联邦宪法法院并不被人们看作是一种法院系统，而只是一个进行违宪审查的机构。
—145—
发现，似乎正是这些共同的趋势使得它们可能并可以长久且有效地在制度的竞争中保留下来。
首先，独立的法律地位是两者进行独立公正裁决的前提。尽管在司法独立和司法公正之间是否存在完全地对应关系，人类没有也不可能在实验室中予以量化。然而，人们却普遍相信，如果没有足够的独立性却试图让司法机构做出公正的判决是强人所难。法国行政法院成立之初时，由于同行政机关关系过于紧密而受到颇多诟病，然而随着自身组织的不断完善，其所创制出来的规则一方面保护了公民的权利不受公权力的肆意侵害；另一方面，其高度的专业和公正的裁判也受到行政部门的尊重。1940年，当议会不能召集会议，宪法的适用暂时停止，行政法院感到自身责任重大，它创设出“行政法一般原则”，宜讨论人权和民主的特殊时期，这为行政法院赢得了极高的荣誉，和是：系以外，基本法明确规定将国家的司法权委托给法官而不是法院①德法官是经基本法授权，而并非行政机关和行政人员的管理关系。而在司法事务层面上，不接受议会或者行政机关的指令，而且在第97条第1只服从法律”，除了依法裁判以外，不接受和服从任何指令，包括来自议会、其次，公民的生活的干预空前膨胀，随之而来的变化是，如此众多，如此多变的目标，”而为了避免瘫痪，它们又“他们的雄心最终导致了放弃
［7］而福利国家就有演变为行某些权力。”于是“”
政国家的危险。
面对这种挑战，1959年的“顾问工程师总工会案”中，——在法国，行政立法同议会立法是同等地位和同等重要的，我们就不最高行政法院赋予自身审查行政立法的权力不是依据一般的法律，、《权利法案》以及法国的“共和主义传统”。此
②。在德国，除了宪法性质的纠纷案后，宪法法院”
以外，由行政法院管辖。这使得德国行政法院试图解决更多范围的行政纠纷，对此问题的解决方案不是到现有的行政法院系统外另觅他途，而是应该“发展出一些其他审查机制，从而使行政法院有精力审查那些问题较大的政策案件。”有的学者甚至认为“即使在制定计划，建立核工
［4］厂等事务方面，行政法院也完全是有效的，始终如一的平衡组织。”
再次，在遴选方面都注重职业法官和非职业法官的搭配。长久以来大陆法系的职业法官制意味着，一个人在年轻的时候通过专业学习，并通过考试和和竞争就可以成为法官，而后的升迁主要是基于资历而非在社会的其他成功经历———比如成功的律师生涯———而实现。职业法官训练和培养出来的是对于制定法的技术性适用技巧，而非做出政策性裁决的能力。这无疑会产生一种司法人员与社会隔离的倾向，从而可能使法官与政府以及社会疏远和脱节。因此，两国的行政法院一方面努力提高行政法官对于行政事务的熟识程度———比如在大学的教育中讲授相关知识；另一方面则是吸收“非职业”法官的加入，以便让司法机构与其他政治机构以及与民众保持联系却不失去应有的独立。有趣的
司法权委托给法官，司法权通过联邦宪法法院、基本法规定的其他联邦法院和州法院得到行使。”①联邦基本法第92条规定“
“宪法委员会”被认为是“对准议会的一门大炮”。而对于行政机关立法的司法审查———包括违宪审查则事实上②在法国，
落到了行政法院的身上。这一点与德国行政法院极为不同。
—146—
是，这样一种做法似乎也是一种世界性的潮流，无论大陆法系国家或者英美法系国家并不例外①。
最后，但并非不重要的是，两国的行政法院都以独立公正为自身赢得了声誉。一个机构的存在如同一个人一般，能否为自身赢得存在正当性并受到人们的尊重，并非仅仅凭借理论的推演就可以完全证成。人们更加重视的是这个机构是否能够担当人民赋予其应有的使命。明显的例子是，尽管三权的分立和司法的独立在西方法治发达国家是毋庸置疑的“大写的真理”。然而大革命前法国法院的糟糕表现不仅让自己声名狼藉，而且最终使自己永久地丧失了裁决行政纠纷的权力。而法国行政法院之所以能够在一个非判例法的国家———在法国，“②———以自己决确立行政法的某个法院在以前的判例中曾如此判决或持有过这样的法律观点”
基本原则并为行政机关欣然接受，构来说———相对于他们国家各自古老的法院系统，质和独立特性，不但为自身赢得了正当性，笔者不厌其烦地提到，概是因为我们需要看到，建设以及行政法院的发展也是至关重要的。
结语
进行比较更引人注目。然而，人知但却至关重要的不同，后的种种机缘的分析，［8］在争议时，“”
在相隔大半个世纪之后，——清末民初我们进行过这样的尝试③，仅仅关注理念的呼唤并不能构成制度建立的充分条件，更为细致的制度考察、也应看到，这不仅仅需要我们智识上的努力、都不可或缺。参考文献：
［1］［法］勒内·达维.潘华仿，高鸿钧，一种实质性比较［M］.北京：清华大学出版社，2002.102，63.［2］弗德尔.行政法［M］.1984.107；M］.北京：中国政法大学出版社，1997.21−22.
［3］达罗斯.行政法典［M］.1985﹙法文版﹚.18.转引自王名扬.法国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1997.553，610.［4］［印］赛夫.周伟译.德国行政法：普通法的分析［M］.济南：山东人民出版社，2006.19，194，187.
［5］王希仁.当代各国行政诉讼比较［J］.河北法学，1993，﹙1﹚.
［6］谢伟.司法在环境治理中的作用：德国之考量［J］.河北法学，2013，﹙2﹚.
［7］Koopmans﹙supra，n.24﹚，at314.转引自［意］莫诺·卡佩来蒂.徐昕，王奕译.比较视野中的司法程序［M］.北京：清华大
学出版社，2005.20，23.
［8］A.M.Bickel.TheleastDangerousBranch.NewHaven.1962.p.25−27.
（全文共11，727字）
比较视野中的司法程序》一书第138页以下。①相关讨论可以参见莫诺·卡佩来蒂《
因为人们似乎产生了一种普遍的误解，认为法国已经发展出了同英美判例法相似②这一点对于理解法国行政法尤为重要，
的法律制度。事实上，在法国，法学家们不厌其烦地重复着“司法判决不是法源”的格言。对于法国任何一个行政法院来说，不遵循先前判决的全部或一部分，而以自己的理解对制定法条文做出解释总是可能的。最高行政法院或者上级行政法院的判决仅仅具有说服力。这种洞见来源于勒内·达维教授的《英国法与法国法：一种实质性比较》一书第29页以下。在这本书中，达维教授对法国法与英国法、大陆法系和英美法系的异同进行了极为出色的探讨。
中国司法改革的过程，就遵循了设立二元司法体系的思路。清朝末年，已经开始筹划设立“行政审③从清末到新中国成立，
判院”，民国北京政府时期设立了平政院，民国南京政府时期设立行政法院。讨论参见张生著：《中国近代行政法院之沿革》，载《行政法学》，2002年第4期。
—147—
第网络出版地址：32卷第3期河北法学http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1023.D.20140118.1528.185.html
2014年3月HebeiLawScience网络出版时间：2014-01-18 15:28Vol.32，No.3Mar.，2014魏海深
﹙郑州大学法学院，河南摘要：实现行政
法治则进行了不同的探索，院制度，某种共同的趋势。对于
法院的建立。
关键词：行政法治；行政法院；中图分类号：DF3-3933﹙2014﹚03-0141-07
TheitiesierencesofAdministrative
FrenchandGerman
EIHai-shen
﹙LawSchoolUniversity，Zhengzhou450001China﹚
Abstract：Urgingthegovernmenttocarryoutthegoodadministrationwithinthelimitsofthelawisthecommon
pursuitofpeople.But，differentcountriesonhowtorealizetheruleofadministrativelawhavedifferent
exploration，andthentakedifferentsolutions.FranceandGermany，despiteusingthesame
administrativecourtsystem，buttherearemanydifferencesinthedesignofthesystem，andbehindthe
differentthattherearesomecommontrends.Analysisandreferenceofthesesimilaritiesanddifference
aswellasbehindedopportunities，willundoubtedlycontributetothedevelopmentofadministrativelaw
inChinaandtheestablishmentofadministrativecourtinthefuture.
Keywords：administrativelaw；theadministrativecourt；systemanalysis
一、问题的提出
20世纪已降，现代国家已经进入了“行政国”时代，管制性的政府几乎已经“承包”了公民从生到死的大多事务。所谓的“除了邮局和警察外，一个有守法意识的公民可以度过他的一生却几乎没有意收稿日期：2013-12-19该文已由“中国知网”﹙www.cnki.net﹚2013年12月日数字出版，全球发行
作者简介：魏海深﹙1978-﹚，男，河南兰考人，郑州大学法学院讲师，2011级博士研究生，研究方向：行政法学。
—141—
识到政府存在”的田园牧歌式的时代已经远去，成为一个遥远而古老的梦想。垄断和福利国家的出现要求政府必须全面且能动地介入到社会生活的各个方面。然而，行政权的行使如同一把“双刃剑”，不可避免地会在权力的有效行使和公民权利的有效保障之间产生冲突和紧张，而且基于理性的有限以及人性的贪婪同样可能产生“政府失败”。如果不对政府进行严格地规制，必然会把整个社会拉进“黑暗的深渊”。因此，如何有效地约束不断膨胀的行政权力成了世界各国在追求法治的道路上面临
甚至可以说追求行政法治已经成为建设法治的主要问题。在这个“宪法消灭，行政法长存”的时代①，
政府的核心问题。
不过，尽管敦促政府在法律的限度内进行善良行政是人们的共同追求，文化传统以及历史境遇，解决方案。
在英美法系，很长的一段时间内，人们对利用本国固有的法律司法满信心。在自信甚至有点骄傲的心态下，英国宪法学家戴雪﹙A.V.Dicey﹚的名言“”就
②于是，是佐证，而且其坚持认为“傲。”专门设立一套
直到2020做行政裁判所﹙administrativetribunals﹚的机构来处益庞政纠纷，美国的行政法法官﹙AdministrativeLawJudges﹚和行政法官﹙AdministrJudges﹚而且他们的裁决还要受到普通法院的严格司法审查。
并在此基础上不断发展出日益完善的行政法。不过，反而会让人忽视大陆法系内部各国行政法院之不同，尤其当家———二、法德各自解决方案
1885年。而在此100年前，处于大革命风暴中法国成立了国家参政院﹙1799年﹚，名义行使审判权，但是在其后的90年间，其以顽强的生命力在法国一次又一次的革命、复辟和暴力的洗礼中得以保留下来。并且在1889年的卡多﹙Cadot'scase﹚一案确立了自己对所有起诉行政行为的案件具有管辖权，当然法律有相反的规定除外。从而最终以一个独立公正的行政法院的姿态出现在世人面前③。而且这样一个法院系统也因对行政权力的有效控制和对公民的权利保护赢得了人们的尊敬。更为引人注目的是，法国的经典行政法理论大多是在19世纪到20世纪初根据最高行政法院判决而抽象和总结出来的，以至于人们甚至这样定义行政法，认为
［1］“法国的行政法就是由行政法院适用的特殊法律，而行政法院正是为实施行政法而创立的。”
当一位法国行政法学家公然宣称，“如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在，如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国
［2］时，人们并未感觉的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不存在成文法中，而存在于判例之中”
但是行政法越来越重要是没有人怀疑的。①尽管奥托·迈耶先生的这句名言至今没有实现，
cey：Introductiontothestudyofthelawoftheconstitution，300﹙10thed.1959﹚。尽管在此后不久Dicey就很不情愿②A.V.Di
地承认他的这个论断是基于错误的材料，并认为“普通法的摇篮里也出现了行政法”。
可参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1997年版第553−③关于法国行政法院的发展和沿袭历史的考察，
556页。
—142—
这是一种狂妄和自大。
由于直到1871年，“铁血宰相”俾斯麦才以武力建立了统一的德意志帝国。但是由于种种原因，在此后相当长的一段时间内，德国并未能建立统一的法律体系和法律机构。帝国各诸侯国﹙邦﹚往往各行其是。这使得我们对德国解决行政纠纷机制的考察变得异常的困难。1808年，普鲁士﹙Brussia﹚决定由普通法院专门受理行政纠纷，以此来代替此前已经存在的行政专家小组。而在同一年，巴威略﹙Bayern﹚以及南方其他一些邦则纷纷效仿法国的模式，授予作为行政机构一部分的枢密院受理和裁决有关行政诉讼方面的控诉。尽管在1849年，帝国宪法草案﹙theDraftConstitoftheEmpireof1849﹚规定“停止行政裁决权，一切侵犯权力的案件均由法院负责判决”。然而规定并没有解决已有的分歧，却引发了人们对“法院”涵义——行政法院来裁决行政纠纷——纠纷的终审法院，并在争论中获胜。1872年—1875年间，统治期间，帝国行政法院﹙Reichsverwaltungsgericht﹚成立；二战以制定的《德国基本法》规定建立联邦行政法院机构，这个机构于1952年成立；而最终在德意志全境建立了统一的行政法院制度。
三、解决方案的比较及其原因分析
尽管两国都设立了行政法院，由于种种原因，它们的诸多方面存在很大的差异，法官的地位等等。
﹙一﹚机构的归属
法国行政法院的独特之处在于，之一而裁决行政纠纷的——其法定院长是由共和国总理担任，4年后，通常可因此在其内部有诉讼组和行政组之分。同时，为了避免最高行政法院的判脱工作的实践，1963年最高行政法院进行了一项改革，自然公正”的原则，自己是无论如何不能做自己的法官。然而，如果对于浅略了解18这样的机构设置并不难理解。当代表法国封建势力利益的法院——巴列门”———固执的拒绝登记和执行王室政府颁布的全部改革
它不仅成了人民的公敌，而且成了政府的敌人。人们对封建势力的痛恨也越来越集中到对法令时①，
保守的司法机构身上②。大革命后，正是这种不满和痛恨致使人们故意曲解孟德斯鸠的三权分立理论，拒绝普通法院涉足一切与行政机关有关的事务，甚至包括行政诉讼也没有被排除在外。
在1790年8月制宪会议所制定的关于司法组织的法律中，明确规定：
“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，也不能以其职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论”。
共和三年果月16日﹙1796年9月4日﹚的一项法令再次重申：
［3］“严格禁止法院审理任何行政活动。”
然而，在德国，行政法院的设立并没有这样复杂的背景，
“行政法院和行政裁判权（administrativejurisdiction）的分离与普通法院和普通裁判权的分离，不
然而受英国工业革命和3R﹙文艺复兴、宗教改革和启蒙运动﹚运动的影响，法国国①尽管当时的法国政府依然是封建体制，
王路易十四到路易十五都采取了很多促进资本主义经济发展的措施。
但是，这不也表明当时的司法机构让人②攻打巴士底狱成为法国大革命的标志固然是因为人们对贪婪腐败的政府的不满，
们痛恨到无以复加的地步了吗？
—143—
是依据权力分立学说，而是基于德国长期形成的公法和私法区别的观念形成的。此区别是从古罗马
［4］法（RomanLaw）的发展而来，认为由普通法法院处理公法方面的事务是不适当的。”
作为德国五种相互独立的法院体系中的重要组成部分之一，除了处理案件的性质不同以外，行政法院系统同其他任何法院系统并无多少本质区别。就行政法院的职能而言，法律特别禁止了行政法院执行除自身行政事务以外的任何行政职能，亦不能从事任何立法工作，而且不提供任何咨询的服务；而就法院的功能而言，
“［4］之内的机构，而是保障个人反对行政越权权力的保护人和捍卫者。”
这一点似乎更与普通法系的法院相似。同时，101条甚至规定，院院长或者由本法院以外的其他任何人来决定。
﹙二﹚法官的遴选以及法律地位
人们普遍认为，最高行政法院为例，业，然后在“国家行政学院”接受培训，最高行政法院担任初级职务①。高级成员则主要部晋而最高行政法院与外界的沟通和接触，1］因为人们认为后者“PrLayJudges﹚的搭配。不同的是，最少应在大学学习三年半后参加，行政机构和法律机构实习两年半后理论上来讲，凡年满30岁的德国公民，无法律禁止的情形都可以被任命为行政发源的非专业法官，两个国家的法律对行政法官和行政受公务员一般地位法的支配，但是又受职系特别地位法的支配，在职业保障方面比一般的行政官员优越。而且为了避免法院内部的过度行政化，最高行政法院的成员实行年资制，地位的升迁不受主管长官爱恶的影响，纪律处分也必须由纪律委员会讨论并提出意见后方能进行。强有力的职位保障逐渐演变成了一种具有宪法效力的规则。法国宪法委员会在1980年7月22日的一个判决中宣称行政法
3］官独立的原则是共和国法律所承认的基本原则之一［。
德国的法律同样保障了法官的高度独立，而且法院的独立性和权威一直受到人民和政府的尊重。人们普遍认为，
“法院的独立性和权威是维护和实现建立在法治（theruleoflaw）基础上的宪政国家的必备条件
［4］（thesineguanon）”。
联邦基本法更是以详尽的条款维护司法制度的独立性。在其第97条规定“法官独立，只服从法律。”当一个人被任命为终身专业法官后，不得违背其本人的意志而解除其职务，也不得长期地或者暂时中止其职务。除非联邦宪法法院根据法律规定的理由并按照法律规定的程序做出的判决。而1960年《行政法院法》规定法官独立的普遍要求同时适用于专业法官和非专业法官。
除了其是从法国国家司法官学院选拔以外。①最高法院的初级人员选拔同最高行政法院没有太大的区别，
—144—
﹙三﹚审判权的范围以及与其他法院系统权限争议的解决
由于法国事实上存在了两套法院系统，而德国除了宪法法院以外，事实上存在着五套独立的法院因此明确行政法院的行政审判权的范围就变得异常重要。不过，大致说来，对于审判权的确系统①，
定有赖于以下三个问题的解决：﹙1﹚裁决主体采取何种方式来确定审判权的范围；﹙2﹚何种机构担当裁决的主体；﹙3﹚裁决主体以何种标准来裁决行政审判的范围。对此，法德两国的解决方案各具特色。
对于一个以成文法著称的国家来说，人们期待法国通过法律来确定两个法院系统的权限划分似乎并不过分。然而，让人惊讶的是，法国在权限划分方式上，限争议的法院，对它们各自做
5］出了相互冲突的判决的案件重新受理重新判决［。不过，案的基础之上的，了一种对于成文法传统及其背后的理性建构主义的彻底“反叛”机关﹚关的行为排除；其次，在行政机关的范围内，了由公共权力标准到布朗戈﹙Blanco﹚务标准危机而产生的多元标准。
政机关的行政行为侵犯公民或其他组织益而种纠纷，他案件则由专门行政法院受6］理［者权限争议法院的需要。只是到了年，德国建立了一个由五个联邦Geinsamer———这个机构并非一个正式的法院，而仅仅是在发生争议或者纠纷时，当然，明确了各类法院的管辖权以及彼此间冲突的解决，法律就纠纷规定了最先受理案件的法院。如果其他四类法院都受该法院判决的拘束；其次，最先受理案件的法院根据原告之要求，被移送的法院具有约束力；最后，如果发生移送案件错误，惟一的补救措施是原告向最先受理案件法院的上级法院上诉或者请求变更，除此以外别无他途。不过，该项管辖权冲突解决标准的惟一例外是其不适用于宪法方面的事项。宪法法院不受其他任何法院体系对宪法事项管辖权的裁定，其他法院如认为
4］被移送的案件属于宪法纠纷也不受该移送裁定的拘束，而必须将案件移送给宪法法院［。
四、可能的趋势
上述对两个国家行政法院的考察、比较和分析表明人类生活是何等复杂。由于人类生活在不同的社会和组织环境中，民族和国家历史的深远影响，社会的不同需要，甚至人们因彼此生疏而带来的偏见，都可能会对制度的设计产生实质的影响。不过，面对共同的时代挑战以及特定却相似的人类问题不可回避的解决需求，在各个国家所采取的应对方案中找到某种共同的趋势似乎并非难事，尽管我们永远无法提供“全景式”的关于某个或者某类国家法律制度的完整描述。
就法国行政法院和德国行政法院而言，以下的趋势似乎是明显而较少引起人们争议的。而我们
除了联邦行政法院以外，还分别存在着联邦法院、联邦劳动法院、联邦财政法院、联邦社会法院四个独立的法院①在德国，
系统，它们同属德国的司法系统的组成部分却相互独立。另外，联邦宪法法院亦是独立运作，不过由于德国建立的是集中型的违宪审查机制，联邦宪法法院并不被人们看作是一种法院系统，而只是一个进行违宪审查的机构。
—145—
发现，似乎正是这些共同的趋势使得它们可能并可以长久且有效地在制度的竞争中保留下来。
首先，独立的法律地位是两者进行独立公正裁决的前提。尽管在司法独立和司法公正之间是否存在完全地对应关系，人类没有也不可能在实验室中予以量化。然而，人们却普遍相信，如果没有足够的独立性却试图让司法机构做出公正的判决是强人所难。法国行政法院成立之初时，由于同行政机关关系过于紧密而受到颇多诟病，然而随着自身组织的不断完善，其所创制出来的规则一方面保护了公民的权利不受公权力的肆意侵害；另一方面，其高度的专业和公正的裁判也受到行政部门的尊重。1940年，当议会不能召集会议，宪法的适用暂时停止，行政法院感到自身责任重大，它创设出“行政法一般原则”，宜讨论人权和民主的特殊时期，这为行政法院赢得了极高的荣誉，和是：系以外，基本法明确规定将国家的司法权委托给法官而不是法院①德法官是经基本法授权，而并非行政机关和行政人员的管理关系。而在司法事务层面上，不接受议会或者行政机关的指令，而且在第97条第1只服从法律”，除了依法裁判以外，不接受和服从任何指令，包括来自议会、其次，公民的生活的干预空前膨胀，随之而来的变化是，如此众多，如此多变的目标，”而为了避免瘫痪，它们又“他们的雄心最终导致了放弃
［7］而福利国家就有演变为行某些权力。”于是“”
政国家的危险。
面对这种挑战，1959年的“顾问工程师总工会案”中，——在法国，行政立法同议会立法是同等地位和同等重要的，我们就不最高行政法院赋予自身审查行政立法的权力不是依据一般的法律，、《权利法案》以及法国的“共和主义传统”。此
②。在德国，除了宪法性质的纠纷案后，宪法法院”
以外，由行政法院管辖。这使得德国行政法院试图解决更多范围的行政纠纷，对此问题的解决方案不是到现有的行政法院系统外另觅他途，而是应该“发展出一些其他审查机制，从而使行政法院有精力审查那些问题较大的政策案件。”有的学者甚至认为“即使在制定计划，建立核工
［4］厂等事务方面，行政法院也完全是有效的，始终如一的平衡组织。”
再次，在遴选方面都注重职业法官和非职业法官的搭配。长久以来大陆法系的职业法官制意味着，一个人在年轻的时候通过专业学习，并通过考试和和竞争就可以成为法官，而后的升迁主要是基于资历而非在社会的其他成功经历———比如成功的律师生涯———而实现。职业法官训练和培养出来的是对于制定法的技术性适用技巧，而非做出政策性裁决的能力。这无疑会产生一种司法人员与社会隔离的倾向，从而可能使法官与政府以及社会疏远和脱节。因此，两国的行政法院一方面努力提高行政法官对于行政事务的熟识程度———比如在大学的教育中讲授相关知识；另一方面则是吸收“非职业”法官的加入，以便让司法机构与其他政治机构以及与民众保持联系却不失去应有的独立。有趣的
司法权委托给法官，司法权通过联邦宪法法院、基本法规定的其他联邦法院和州法院得到行使。”①联邦基本法第92条规定“
“宪法委员会”被认为是“对准议会的一门大炮”。而对于行政机关立法的司法审查———包括违宪审查则事实上②在法国，
落到了行政法院的身上。这一点与德国行政法院极为不同。
—146—
是，这样一种做法似乎也是一种世界性的潮流，无论大陆法系国家或者英美法系国家并不例外①。
最后，但并非不重要的是，两国的行政法院都以独立公正为自身赢得了声誉。一个机构的存在如同一个人一般，能否为自身赢得存在正当性并受到人们的尊重，并非仅仅凭借理论的推演就可以完全证成。人们更加重视的是这个机构是否能够担当人民赋予其应有的使命。明显的例子是，尽管三权的分立和司法的独立在西方法治发达国家是毋庸置疑的“大写的真理”。然而大革命前法国法院的糟糕表现不仅让自己声名狼藉，而且最终使自己永久地丧失了裁决行政纠纷的权力。而法国行政法院之所以能够在一个非判例法的国家———在法国，“②———以自己决确立行政法的某个法院在以前的判例中曾如此判决或持有过这样的法律观点”
基本原则并为行政机关欣然接受，构来说———相对于他们国家各自古老的法院系统，质和独立特性，不但为自身赢得了正当性，笔者不厌其烦地提到，概是因为我们需要看到，建设以及行政法院的发展也是至关重要的。
结语
进行比较更引人注目。然而，人知但却至关重要的不同，后的种种机缘的分析，［8］在争议时，“”
在相隔大半个世纪之后，——清末民初我们进行过这样的尝试③，仅仅关注理念的呼唤并不能构成制度建立的充分条件，更为细致的制度考察、也应看到，这不仅仅需要我们智识上的努力、都不可或缺。参考文献：
［1］［法］勒内·达维.潘华仿，高鸿钧，一种实质性比较［M］.北京：清华大学出版社，2002.102，63.［2］弗德尔.行政法［M］.1984.107；M］.北京：中国政法大学出版社，1997.21−22.
［3］达罗斯.行政法典［M］.1985﹙法文版﹚.18.转引自王名扬.法国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1997.553，610.［4］［印］赛夫.周伟译.德国行政法：普通法的分析［M］.济南：山东人民出版社，2006.19，194，187.
［5］王希仁.当代各国行政诉讼比较［J］.河北法学，1993，﹙1﹚.
［6］谢伟.司法在环境治理中的作用：德国之考量［J］.河北法学，2013，﹙2﹚.
［7］Koopmans﹙supra，n.24﹚，at314.转引自［意］莫诺·卡佩来蒂.徐昕，王奕译.比较视野中的司法程序［M］.北京：清华大
学出版社，2005.20，23.
［8］A.M.Bickel.TheleastDangerousBranch.NewHaven.1962.p.25−27.
（全文共11，727字）
比较视野中的司法程序》一书第138页以下。①相关讨论可以参见莫诺·卡佩来蒂《
因为人们似乎产生了一种普遍的误解，认为法国已经发展出了同英美判例法相似②这一点对于理解法国行政法尤为重要，
的法律制度。事实上，在法国，法学家们不厌其烦地重复着“司法判决不是法源”的格言。对于法国任何一个行政法院来说，不遵循先前判决的全部或一部分，而以自己的理解对制定法条文做出解释总是可能的。最高行政法院或者上级行政法院的判决仅仅具有说服力。这种洞见来源于勒内·达维教授的《英国法与法国法：一种实质性比较》一书第29页以下。在这本书中，达维教授对法国法与英国法、大陆法系和英美法系的异同进行了极为出色的探讨。
中国司法改革的过程，就遵循了设立二元司法体系的思路。清朝末年，已经开始筹划设立“行政审③从清末到新中国成立，
判院”，民国北京政府时期设立了平政院，民国南京政府时期设立行政法院。讨论参见张生著：《中国近代行政法院之沿革》，载《行政法学》，2002年第4期。
—147—