陕西省“十二五”城镇化发展规划
二〇一〇年十二月陕西省住房和城乡建设厅
目 录
一 “十一五”城镇化发展回顾 ............................................................................................... 3
（一）主要成就....................................................................................................................... 3
1. 城镇化水平显著提高，城镇化的社会经济效应进一步显现 .................................. 3
2. 非农产业规模迅速壮大，城镇化的就业推动效应明显增强 .................................. 4
3. 城镇化规模进一步扩大，城镇建设水平大幅提升 .................................................. 4
4. 县域城镇化水平快速提升，城乡一体化建设稳步推进 .......................................... 5
5. 城镇化的政策引导不断加强，城乡规划编制工作成绩突出 .................................. 5
（二）存在问题....................................................................................................................... 6
1. 城镇化水平仍显落后，城镇规模总体偏小 .............................................................. 6
2. 城镇化的产业支撑有待进一步加强，小城镇特色产业基础薄弱 .......................... 6
3. 城镇特色不鲜明，城镇设施水平偏低 ...................................................................... 7
4. 城乡二元结构明显，城镇化发展不均衡 .................................................................. 7
5. 城镇管理方式落后，管理水平亟待提高 .................................................................. 8
6. 城镇化的资源环境制约凸显，城镇生态安全问题突出 .......................................... 8
二 “十二五”城镇化发展机遇与挑战 ................................................................................. 10
（一）发展机遇..................................................................................................................... 10
1. 我省已进入社会经济高速发展和城镇化快速推进的关键时期 ............................ 10
2. 金融危机导致的经济增长模式转变形成了城镇化快速发展的外在推力 ............ 10
3. 新时期农民进城发展的强烈需求构成了城镇化快速发展的内在动力 ................ 10
4. 新一轮西部大开发战略的实施为城镇化发展提供了政策支持 ............................ 11
5. 区域发展战略的进一步明晰为城镇化发展规定了明确导向 ................................ 11
（二）发展挑战..................................................................................................................... 12
1. 新时期的社会矛盾使城镇化发展面临考验 ............................................................ 12
2. 大规模劳动力转移给城镇化带来了巨大挑战 ........................................................ 12
3. 村庄人口的持续减少提出了重构城乡居民点体系的要求 .................................... 12
4. 两型社会和安全城镇的建设给城镇化提出了更高要求 ........................................ 13
三 “十二五”城镇化发展思路和目标 ................................................................................. 14
（一）指导思想..................................................................................................................... 14
（二）发展战略..................................................................................................................... 14
1. 新型城镇化战略 ........................................................................................................ 14
2. 统筹城乡战略 ............................................................................................................ 14
3. 低碳、环保、安全战略 ............................................................................................ 14
4. 分类指导、重点突破战略 ........................................................................................ 14
（三）发展目标..................................................................................................................... 15
1. 城镇规模发展目标 .................................................................................................... 15
2. 城镇设施建设目标 .................................................................................................... 16
3. 城镇空间格局目标 .................................................................................................... 17
四 “十二五”城镇化发展重点 ............................................................................................. 19
（一）打造核心，全力建设西安（咸阳）国际化大都市 ................................................. 19
1. 构筑国际化大都市的城市骨架 ................................................................................ 19
2. 加快推进西咸新区建设 ............................................................................................ 19
3. 加强和完善综合交通体系 ........................................................................................ 20
4. 强化历史文化遗存保护利用 .................................................................................... 20
（二）强化多级，切实推进大中城市建设 ......................................................................... 21
1. 宝鸡——重点推进宝鸡—蔡家坡一体化发展 ........................................................ 21
2. 渭南——着力打造“一区两组团”城市空间格局 ................................................ 21
3. 榆林——大力推进榆横一体化发展 ........................................................................ 22
4. 汉中——切实改善外围组团发展环境 .................................................................... 22
5. 延安——率先实现城乡统筹发展 ............................................................................ 23
6. 铜川——着力实现资源型城市转型 ........................................................................ 23
7. 安康——全面建设月河川道城镇带 ........................................................................ 24
8. 商洛——大力推进商丹一体化 ................................................................................ 24
9. 杨凌——积极推动独立设市 .................................................................................... 25
（三）培育基层，着力加强县城和重点镇建设 ................................................................. 25
1. 实施“以城带镇”工程，在大中城市周边建设一批卫星城镇 ............................ 25
2. 结合县域产业园区建设，推进一批具备条件的县城设市 .... 错误！未定义书签。
3. 实施“村镇整合工程”，科学引导撤乡并镇和迁村进镇 ...... 错误！未定义书签。
（四）统筹城乡，全面推进城乡协调发展 ......................................................................... 26
1. 开展城乡统筹试点示范建设 .................................................................................... 27
2. 促进有条件农村人口转移转化 ................................................................................ 27
3. 推进城乡居民点体系重构 ........................................................................................ 27
4. 加强城镇社区和社区化新村建设 ............................................................................ 28
（五）完善功能，着力增强城镇承载力 ............................................................................. 28
1. 加强城镇设施承载能力 ............................................................................................ 28
2. 增强城镇住房保障能力 ............................................................................................ 29
（六）质量并重，积极提升城镇化品质 ............................................................................. 30
1. 优化城镇生态环境 .................................................................................................... 30
2. 彰显城镇自身特色 .................................................................................................... 30
3. 强化城镇安全建设 .................................................................................................... 30
五 “十二五”城镇化发展的保障措施 ................................................................................. 31
（一）强化城镇规划引导作用 ............................................................................................. 31
（二）改善城镇化政策制度环境 ......................................................................................... 31
（三）完善城镇组织管理体系 ............................................................................................. 32
（四）构建城镇建设资金保障机制 ..................................................................................... 32
附图 ........................................................................................................................................ 34
陕西省“十二五”城镇化发展规划
“十二五”时期是陕西省加快建设西部经济强省的关键时期，是加快城镇化速度、着力提高城镇化质量的重要时期，也是统筹城乡发展，优化城镇布局，实现以工促农、以城带乡，促进区域协调发展的关键时期。为抓住新一轮西部大开发和实施关中—天水经济区发展规划的重大机遇，科学合理、积极稳妥的推进城镇化，开创全省城镇化发展新局面，特编制《陕西省“十二五”城镇化发展规划》。
本规划，总结了“十一五”期间全省城镇化发展的成就与存在的问题，分析了“十二五”期间全省城镇化发展所面临的机遇及挑战，制定了“十二五”期间城镇化发展的指导思想、发展战略及发展目标，明确了“十二五”期间的发展重点，并提出了相应的保障措施。
一 “十一五”城镇化发展回顾
（一）主要成就
1. 城镇化水平显著提高，城镇化的社会经济效应进一步显现
全省城镇化水平均大幅提高。2010年全省城镇人口达1640.8万人，城镇化水平达46.5％，分别较2005年增加了255.8万人和6.3个百分点；关中、陕北、陕南城镇化率分别达46.6%、43.9%和34.7%，较2005年增加了3.6、10.6和7.9个百分点，且三大区域城镇化水平差距逐渐缩小1（图1.1）；各地市城镇化水平均超过30%，整体进入城镇化加速发展阶段（图1.2）。
城镇化的经济效应进一步显现。2005年以来城镇化率平均每增加1个百分点即可增加居民消费约24.3亿元，拉动GDP增长约81.1亿2，分别较“十五”期间增加了3.3亿元和10.9亿元。 图1.1关中、陕南、陕北城镇化水平
1
2图1.2 2009年各地级市城镇化水平
2009年陕南、陕北与关中地区城镇化水平差距分别较2005年缩小了4.3个百分点和7个百分点。 2005-2009年，陕西省城镇化率每增加一个百分点相应增加40.81万城镇人口，转移40.34万农村人口，若按居民消费对GDP的贡献率为30%计，则可增加居民消费24.33亿元，拉动GDP增长约81.09亿元。
2. 非农产业规模迅速壮大，城镇化的就业推动效应明显增强
非农产业规模进一步壮大。2009年全省非农产业产值达7380.2亿元，较2005年增加了4043亿元，非农产业占GDP总量的比重达90.33%，对GDP增加值贡献率达到96.9%，较2005年分别提高了1.4和3.4个百分点。
非农产业对城镇化的就业推动效应显著增强。2009年全省二三产业从业人员数达1218万人，城镇从业人员数达635万人，分别较2005年增加了199万人和96万人，二三产业从业人员占社会从业人员总数的比重达58.2%，城镇从业人员占社会从业人员总数的比重达30.3%，分别较2005年增加了6.6和3.1个百分点。
3. 城镇化规模进一步扩大，城镇建设水平大幅提升
城镇化的总体规模进一步扩大。2009年全省城镇建成区总面积达到2121.6平方公里，比2005年增加474.7平方公里。其中，设市城市建成区面积增加了134.4平方公里，县城建成区面积增加了85.8平方公里；与2005年相比，城镇人口规模在20-50万、10-20万的中等城市和小城市分别增加了2个和6个，城镇规模中间层次弱缺的现象得到一定改善。
城镇建设水平大幅提升。2009年城镇居民人均住房面积达27.9平方米，较2005年增加9.4平方米；城市内外交通建设跨越发展，郑西高铁建成通车，西安地铁二号线即将完成，一、三号线进展顺利，西安咸阳国际机场二期扩建工程全面开工，榆林新机场建成投运；城镇生态环境质量明显提高，园林城镇建设成绩突出3，人均公园绿地面积达8.7平方米，较2005年增加3.6平方米；城镇市政设施水平明显提高，具体见表1.1。
表1.1 城镇建设水平一览表
3 宝鸡、西安两市和麟游、千阳、凤翔三个县城分别通过国家园林城市和国家园林县城验收。延安、商洛被评为省级园林城市，扶风县、淳化县、洛南县、留坝县成为“省级园林县城”，长安区郭杜街办、蓝田县汤峪镇、凤县凤州镇成为“省级园林城镇”。
4. 县域城镇化水平快速提升，城乡一体化建设稳步推进
县域城镇化水平快速提升。2009年全省县域城镇化率达到34.8%，较2005年增长了8.1个百分点，其中，城镇化率大于30%的县占到60%以上，神木、甘泉两县的城镇化率超过60%；县域城镇人口达835万人，占全省城镇人口比重达50.9%，分别较2005年增长了408.万人和20.1个百分点，其中，县城人口规模超过10万的县达19个，较2005年增加一倍，小于3万的县有14个，较2005年减少了7个4。
城乡一体化建设稳步推进。2009年全省城镇化率达43.5%，人均GDP达21688元，非农产业产值占GDP的比重达90.3%，平均年增长速度达22.0%5，初步具备了“工业反哺农业，城市支持农村”的条件。按照《陕西省城乡规划条例》的要求，在全省范围内启动了城乡一体化规划编制工作，开展了神木、府谷、高陵、杨陵四县区的城乡统筹省级示范区改革试点工作，为城乡统筹工作的进一步开展奠定了良好基础。
5. 城镇化的政策引导不断加强，城乡规划编制工作成绩突出
城镇化发展的政策引导不断加强。“十一五”期间，省人大颁布了《陕西省城乡规划条例》，率先将城乡一体化规划列入法定规划，省政府印发了《陕西省加快县域城镇化发展纲要》，出台了《陕西省人民政府关于加快重点镇建设推进全省县域城镇化的意见》和《陕西省人民政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》等文件，为城镇化的快速健康发展提供了及时的政策引导。
城乡规划编制工作成绩显著。《陕西省城镇体系规划》通过国务院审批，编制完成了《陕北能源化工基地城镇体系规划》、《关中城市群建设规划》、《陕南地区城镇体系规划》、《西咸一体化建设规划》、102个县（区）村庄布局规划、全省107个重点镇规划，完成了部分设市城市新一轮的城市总体规划，并启动了各市县的城乡一体化编制工作，使城镇化的发展建立在科学规划的基础上。 4 县城人口规模根据《陕西省城市建设统计年报》数据计算，2009年县城人口由《县城人口和建设用地综合表》中县城人口和县城暂住人口加和求得；2005年县城人口为《人口和建设用地表》中城市人口数据。 5 此处经济增长速度是指2005年-2009年非农产业GDP的年均增长速度。
（二）存在问题
1. 城镇化水平仍显落后，城镇规模总体偏小
城镇化水平相对于全国仍显落后。2009年全省城镇化水平落后于全国平均水平3.1个百分点，居全国27个省（区）第13位，与广东、江苏等东部省份差距较大（图1.3），与山西、内蒙古等周边省（区）相较也存在一定差距（图1.4）。
城镇规模总体偏小。全省10个地级市市辖区平均人口规模为125.7万人，比全国平均规模少5万人。建制镇平均人口规模为3322人，仅相当于全国平均水平64.3%。83个县城（市）中超过10万人口的只有19个，827个建制镇中，人口不到1万的小城镇占到城镇总数的90%；与人口规模相似，城镇空间规模也明显偏小。全省接近80%的县城建成区面积不足10平方公里，70%以上的建制镇建成区面积小于1平方公里。
图1.3 陕西省与东部省份城镇化水平
图1.4 陕西省与周边省份城镇化水平
2. 城镇化的产业支撑有待进一步加强，小城镇特色产业基础薄弱
城镇非农产业发展对劳动力的吸纳能力仍然较低。我省主要大中城市非农产业中技术密集型和资本密集型产业较多的特征决定了其单位投资的劳动力需求少、就业吸纳能力低。“十一五”期间，全省非农产业产值每增加1亿元能够带动增加220个城镇就业，仅相当于全国平均水平的81%。未来随着劳动生产率的进一步提高，产业对劳动力吸纳能力弱的问题将更为突出。
小城镇产业基础薄弱仍是县域城镇化发展的瓶颈。全省827个建制镇中只有160多个初步形成了特色产业，且已形成的特色产业因产业链短、附加值低，对县域经济带动效应不强。另一方面，县域产业园区6建设起步晚，建设条件差距6 截至2007年底，全省共建成县域工业园区187个。2008年11月《陕西省人民政府关于加快推进县域工业园区发展的指导意见》(陕政发〔2008〕58号)印发之后，全省共确定了发展规划基本符合要求的74个重点建设县域工业园区。
较大，对小城镇发展县域城镇化的推动力尚未显现出来。
3. 城镇特色不鲜明，城镇设施水平偏低
小城镇建设缺乏特色、城镇设施配建不足等问题突出，城镇化质量亟待提高。城镇建设尤其是小城镇建设中对自身的历史文化内涵和自然景观特色挖掘不够，城镇形态建设、建筑景观千城一面，缺乏自身特色。
我省城镇基础设施水平与全国平均水平相比存在较大差距（表1.2），县城人均市政公用设施投资比重低于全国平均水平10个百分点，建制镇人均市政公用设施建设投入仅相当于全国的56.16%。83个县城只有22个生活垃圾无害化处理场，处理率只达到7.1%，建制镇基本没有污水和垃圾处理设施。此外，城镇公共服务设施配套不完备，其中小城镇公共服务功能尤其薄弱。近三分之二的县城和建制镇没有体育场馆，文化设施功能不全，教育、医疗、卫生等基本公共服务设施的布局、配套和服务范围也不尽合理。
表1.2 2009年陕西省与全国城市设施水平比较
4. 城乡二元结构明显，城镇化发展不均衡
城乡二元结构依旧明显。城乡发展不均衡现象显著，城乡固定资产投资、城乡居民收支等方面差距均逐步扩大（表1.3），城乡在社会保障、户籍等方面的差别与隔阂仍然显著，进城人口“两栖化”现象普遍存在，相当一部分人在城镇居住但未在城镇落户。
城镇化发展不均衡问
题比较突出。2009年全省
10个地级市市区容纳城镇
人口747万人，占全省城镇
总人口的47.6%，83个县
（市）城容纳城镇人口464
万人，仅占全省城镇总人口的29.5%，建制镇建成区容纳城镇人口359万人，占全省城镇总人口的22.9%。
各层级城镇或区域内部发展也不均衡，西安与商洛城镇化水平相差近37个百分点，甘泉城镇化率超出麟游约42个百分点（图1.5）。
图1.5 城镇化发展的空间差异（2009年）
5. 城镇管理方式落后，管理水平亟待提高
城镇规划和建设管理的方式整体比较落后。城镇规划和建设管理的手段较为单一，以行政手段为主导，法律、经济、宣传教育等手段需要进一步加强，公众参与城镇规划与建设管理的平台亟待建立和完善；城镇规划和建设管理的信息化水平较低，基层县、镇的城镇规划和建设管理人员较缺乏，相关机构设置不完善；城镇管理普遍存在事后管理，重经济效益而忽视社会效益和生态效益，重眼前利益和局部利益而忽视长远利益和全局利益的现象。此外，城镇规划和建设管理的政策法规体系仍待进一步完善，相关的行政、财政、利益分配等管理政策和法规有待进一步规范。
6. 城镇化的资源环境制约凸显，城镇生态安全问题突出
随着人口和产业不断向城镇集聚，资源紧缺、环境污染、灾害频发等影响城镇安全的问题日益凸显。关中地区由于城镇、人口和产业的高度聚集，资源环境压力进一步增大，主要城市用地紧张、交通拥挤、环境污染等问题比较突出；陕北地区由于大规模、高强度开发，水土流失、土地沙化及矿产开发造成的水资源破坏和水源污染、地表塌陷等次生环境问题比较突出，资源性缺水和生态超载对
城镇发展的威胁比较严重；陕南地区作为重要水源保护地，城镇发展与生态环境保护之间的矛盾较为突出，建设用地缺乏，洪涝及泥石流灾害频发，客观上对城镇空间的进一步拓展造成了制约。
二 “十二五”城镇化发展机遇与挑战
（一）发展机遇
1. 我省已进入社会经济高速发展和城镇化快速推进的关键时期
2009年全省人均GDP首次突破3000美元，工业增加值占GDP比重达到42.9%，非农产业对GDP贡献率达到90.3%，城镇化率达到43.5%。据预测，“十二五”期间我省经济总量将在万亿元台阶上实现新的突破，非公经济将有望突破50%。根据国际经验及相关理论，我省已进入经济高速增长阶段和工业化快速推进阶段。可以预见，“十二五”时期将是我省人均GDP快速增长、工业化由中期阶段向更高级阶段跨越的关键时期。这一方面将为“十二五”期间城镇化的快速发展提供有力的产业经济支撑，同时也要求城镇化实现快速发展，为经济的高速增长提供更大的发展空间与设施保障。
2. 金融危机导致的经济增长模式转变形成了城镇化快速发展的外在推力
国际金融危机导致世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，各种形式的保护主义抬头，我国对外贸易的外部环境更趋复杂，以往投资和出口拉动型的经济增长模式已难以适应新的形势，必须扩大内需，转变经济增长模式，以内需推动经济发展和社会和谐。从我国和我省巨大的城乡收入与消费差别和庞大的农民群体存在的现实出发，扩大内需最直接的途径就是大力推进城镇化。通过城镇化使大量农村人口转化为城镇人口，同时具备较高的收入和消费水平，从而达到扩大内需、推动经济增长和社会和谐的目的7。可见，后金融危机时代我国经济增长方式转型与社会和谐发展要求我们必须加快推进城镇化发展。
3. 新时期农民进城发展的强烈需求构成了城镇化快速发展的内在动力
随着全省城镇人口老龄化现象的逐渐凸显，未来推进城镇发展的中坚力量逐渐转化为新进城人口，即农民的乡—城转移将成为下一阶段城镇化发展的主要形式。由于农村农业生产经营组织形式的创新、劳动生产率的提升以及农村交通与信息条件的大幅改善，新成长的农村劳动力文化程度普遍提高，受城乡在设施条7 2009年全省城乡居民消费水平差额达7357元，2005年至2009年城镇居民家庭人均可支配收入每增加1个百分点对应的人均消费支出仅增长0.88个百分点，而农村居民家庭人均纯收入每增加1个百分点对应的人均消费支出增长1.11个百分点，可见城乡居民在收入均等增长的情况下，乡村人口的消费欲望更为强烈。
件、发展机会上的差异影响，许多农民外出打工、进城落户的愿望愈加强烈。2009年，我省农民工总数达643万人，其中到东部沿海城市务工的有442万人。同时，随着打工经验的积累与视野的拓展，许多农民工及其二代已不甘于两栖打工，他们渴望在城市定居生活，改变被边缘化的生存现状，而受地缘、亲缘关系影响，更多的农民工更希望回乡创业发展。我省跨省务工人员中已有约30万人返乡创业，创办的各类企业和个体工商户约有10万家，如果条件许可，将还会有更多的人回乡发展。
4. 新一轮西部大开发战略的实施为城镇化发展提供了政策支持
新一轮西部大开发将为西部发展提供更多的政策支持，从而为城镇化的发展提供有利契机。一是对西部属于国家鼓励类行业的企业，按15%税率减征企业所得税，税率的优惠将有利于吸引大量企业入驻，在促进经济发展的同时将增强城镇就业承载能力；二是对煤炭、原油、天然气等的资源税由从量征收改为从价征收，将有利于推进我省资源优势向经济优势的转变，增加地方财政收入，为工业化和城镇化发展提供有力的资金支持；三是用于教育、医疗、社保、扶贫开发等方面的专项资金重点向西部地区倾斜，中央投资项目也将重点支持西部地区民生工程、基础设施等领域，将有利于提高城镇化发展的基础设施和公共服务设施的支撑保障水平；四是国家将推行生态补偿政策，有利于加速陕北黄土高原地区和陕南秦巴山区的农村劳动力转移。
5. 区域发展战略的进一步明晰为城镇化发展规定了明确导向
《关中—天水经济区发展规划》提出要着力打造西安国际化大都市，构筑以大都市为核心，以宝鸡、铜川、渭南、商洛、杨凌、天水等城市群和产业集聚带为轴线，以向外放射的交通干线为依托的空间格局，该规划的实施将进一步优化关中地区城镇空间结构，壮大关中城镇群，为省域城镇化发展注入强劲动力；《陕北能源化工基地规划》明确了陕北能源化工基地逐步由单一能源输出向精深加工转变，不断延伸产业链，建设大型化、国际化和可持续能源化工基地的发展方向，有利于实现资源型城镇的转型发展；《陕南循环经济产业发展规划》提出在汉中盆地、月河谷地和商丹盆地集中布局建设汉中、安康、商洛三大循环经济产业核心聚集区，明确了陕南地区以产业集聚带动人口集聚的城镇化发展道路。
综上所述，“十二五”时期将是我省城镇化快速发展，城镇化水平显著提高
的五年，乡—城人口大规模转移、城镇规模持续壮大将成为“十二五”期间我省城镇化发展的主要形态。
（二）发展挑战
1. 新时期的社会矛盾使城镇化发展面临考验
虽然陕西省经济发展进入高速增长时期，但如果经济发展不能惠及广大民众，社会发展将会面临新的挑战，城镇化发展也将会受到制约。2009年和2005年相比，关中、陕北、陕南三大区域人均GDP由2:2.6:1变为2:3.5:1，省域城乡居民收入差额由6220增加为10691元，城乡在教育、医疗、社会保障、就业、政府公共投入等社会发展方面的差距更为明显。如果区域差距、城乡差距、贫富差距继续扩大，不但会抑制消费需求对经济增长的拉动作用，还将会使社会和谐发展受到威胁，影响城镇化的稳定发展。因此，能否在社会矛盾凸显期间实现经济稳定增长和城镇化持续发展，将是全省未来发展面临的新的挑战之一。
2. 大规模劳动力转移给城镇化带来了巨大挑战
“十二五”时期是我国城镇化高速度大规模推进的关键时期。大批农村人口涌入城镇，将给城镇化发展带来巨大挑战。一方面，大量农村人口进城，对城镇保障性住房、基础设施和公共服务设施提出扩容增量提质要求；另一方面，大量农村劳动力进城对扩大城镇就业空间提出了新的要求。然而，以资本和技术密集型产业为主导的产业结构对劳动力素质和能力要求高，吸纳农村劳动力就业能力有限，且随着产业升级、新兴产业的发展和劳动生产率的提高，单位投资对劳动力需求将进一步减少，从而对劳动力素质和能力提出更高要求。如何拓展城镇的就业空间，加强进城农村劳动力的就业培训，解决劳动力素质低与产业结构升级之间的矛盾，将成为今后推进城镇化发展的关键问题。
3. 村庄人口的持续减少提出了重构城乡居民点体系的要求
伴随着农村劳动力向城镇的转移，农村居民点人口将持续减少，农村居民点基础设施和公共服务设施配套的人均成本会越来越高。2005年至2009年间，全省农村村庄人口平均每年减少112.3万人，村庄平均规模由991人/村减少到804人/村，相当一批农村中小学因生源减少而不得不撤并，医疗等其他农村公共服务设施也因达不到门槛人口而难以正常运行，水、电、路、通讯等基础设施向农村延伸的人均成本也越来越高。因此，在现有居民点格局下实现基础设施向农村
延伸和城乡基本公共服务均等化的难度越来越大，这种在农业经济条件下形成的农村居民点布局已不适应新时期工业化和农业现代化的要求，将必然导致实施以村庄迁移合并为重点的城乡居民点体系重构。
4. 两型社会和安全城镇的建设给城镇化提出了更高要求
环境友好、资源节约的两型社会的建设和低碳、环保、可持续发展理念的深入贯彻，对我省资源型产业发展带来严峻挑战，对城镇化过程中生态环境的保护和整治、资源的节约利用和生态城市与宜居城市的建设提出了更高的要求。近年来全省土地资源保护与城镇建设用地需求之间的矛盾日益突出，频繁出现的威胁城镇安全的自然灾害又给城镇防灾提出了更高的要求，在城镇化进程中必须加强城镇安全体系建设。
综上所述，新时期的社会矛盾、资源冲突，以及城镇容纳空间的扩展以及安全生态的人居环境的建设等将成为“十二五”期间我省城镇化建设所面临的挑战。
三 “十二五”城镇化发展思路和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，抓住新一轮西部大开发和省域不同区域发展战略实施的机遇，坚持城乡统筹、质量并重、重点突破的新型城镇化道路，以全力打造西安国际化大都市、进一步完善城镇体系、提升城镇综合承载能力为重点，积极稳妥地推进农村人口向城镇转移，建设生态、宜居、和谐、安全城镇，促进城镇化快速、健康发展。
（二）发展战略
1. 新型城镇化战略
着力解决以往城镇化发展中人口“两栖化”和伪城市化的问题，摒弃重“量”轻“质”的城镇化模式，推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，走扩容提质并重的新型城镇化道路8。
2. 统筹城乡战略
按照“三集一化”9的原则，结合城镇建设、产业布局、资源开发、生态环境治理和扶贫开发等，建设城乡统筹重点示范区，通过制度创新、统筹规划，推动产业聚集发展与人口集中居住，实现城乡基本公共服务均等化，示范引导全省城乡统筹全面发展。
3. 低碳、环保、安全战略
坚持节约集约利用资源的原则，大力发展循环经济，使城镇化发展与资源承载力相协调；加大生态环境整治及保护力度，创建生态、宜居城镇，使城镇化发展与生态环境保护相协调；着力加强城镇防灾体系建设，提升城镇综合防灾减灾能力，使城镇化发展与人居安全相协调。
4. 分类指导、重点突破战略
以设市城市、县城和重点镇为建设重点。关中地区以建设西安国际化大都市8 鉴于未来我省扩大内需、缓解社会矛盾的客观需要，未来一段时期我省仍将出现大规模的乡—城人口迁移，根据《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，“十二五”期间我省将有1/4的农民（600万）进入城镇。因而，“十二五”时期不仅要着力提升城镇化质量，同时还要大力推进城镇化的快速发展，实现城镇质量、规模的全面发展。
9 “三集一化”即：土地集约，居住集中，产业聚集、管理和服务城镇化。
为重点，着力提高中心城市竞争力；陕北地区以资源型城市转型为重点，着重增强城镇对农村劳动力的吸纳能力；陕南地区以增强城镇化产业支撑为重点，积极推进移民建镇和农村人口异地城镇化转移。
（三）发展目标
至“十二五”末，转移600万农村居民进城落户，城镇化水平达到57%；基本形成“一核四极，两轴两带”的城镇体系格局。使城镇基础设施建设水平明显提升，城乡基本公共服务均等化取得显著进展，城镇减灾防灾体系进一步完善，人居环境显著改善，城镇化和城乡统筹发展跃上新台阶。
1. 城镇规模发展目标
全省及三大区域发展规模
到2015年，城镇人口约达到2230万人，城镇化率达57%10，城镇建设用地规模为2342平方公里，人均建设用地为105平方米（表3.1）。
设市城市发展规模
“十二五”末，西安国际化大都市人口规模达700万人以上，将宝鸡建成百万人口以上的特大城市，将榆林、渭南、铜川、汉中、延安培育为大城市，使中等城市达到6个（表3.2）。
县城发展规模
“十二五”末，使人口规模在20万人以上的县城达到7个，10~20万人的县城达到28个，5~10万人以上的县城达到28个（表3.3）。争取使20个县达到10 城镇人口规模的发展目标和城镇化率目标的确定测算过程具体见附件2。
撤县设市或设区标准。
表3.3 县城发展规模
建制镇发展规模
“十二五”期间，着重培养一批重点镇，使其发展为县域副中心。至
2015年，人口规模达5万人以上的建制镇达22个，人口规模在3万到5万之间的建制镇达25个（表3.4）。
表3.4 除县城以外建制镇规模发展目标
2. 城镇设施建设目标
“十二五”期间，大中城市设施建设以完善、更新为重点，小城市和建制镇要以配建、提升为重点，使市镇设施水平得到显著提升，对人口和产业的承载能力大幅度增强。
（1）市镇设施水平
不同规模等级城镇设施水平建设目标详见表3.5。
表3.5 市镇设施水平建设目标
（2）公共服务设施水平
发挥建制镇在推进城乡基本公共服务均等化中的重要作用，重点加强县城和重点镇的公共服务设施配套建设，具体建设目标见表3.6。
3. 城镇空间格局目标
总体城镇空间格局
构建“一核四极，两轴两带”的城镇空间架构。“一核”即以西安国际化大都市为核心；“四极”即以宝鸡、渭南、榆林、汉中为省域次核心城市；“两轴”即陇海铁路和连霍高速公路沿线东西向城镇发展主轴，西包—西康铁路和包茂高速公路沿线南北向城镇发展主轴；“两带”即陕北长城沿线城镇发展带和陕南十天高速及阳安铁路沿线城镇发展带（见附图）。
三大区域城镇空间格局
关中地区——配合关中天水经济区建设，以西安国家化大都市建设为核心，
加快创新发展，构筑“一核两副、一轴三走廊”的城镇空间格局。“一核”即西安国际化大都市；“两副”即宝鸡、渭南两个大城市；“一轴”即陇海铁路和连霍高速沿线城镇发展轴；“三走廊”即沿福银高速和西安至银川铁路为轴线的城镇发展带、包茂高速沿线的城镇发展带、西禹高速沿线城镇发展带。
陕北地区——与陕北能源化工基地建设相协调，依托能源化工及配套产业发展和园区建设，推动跨越发展，构建“一轴一带、两心六区”的城镇空间格局。“一轴”即西包铁路沿线城镇发展轴；“一带”即长城沿线城镇发展带；“两心”即榆林、延安两个中心城市；“六区”即按照“城园分工、产居分离”原则，与城镇布局相协调的府谷火电工业区、榆神煤电化工业区、榆横煤化载能工业区、鱼米绥盐化工业区、定靖吴志石化工业区、延安石化工业区。
陕南地区——与陕南循环经济产业发展规划相协调，依托汉中盆地、月河川道和丹江谷地三大循环经济产业核心集聚区，促进突破发展。构建“一带、两轴、三心”的城镇空间格局。“一带”即陕南十天高速及阳安铁路沿线城镇发展带；“两轴”即西康铁路和包茂高速公路沿线城镇发展轴和沪陕高速公路与丹江沿线城镇发展轴；“三心”即汉中、安康、商洛三个区域性中心城市。
四 “十二五”城镇化发展重点
（一）打造核心，全力建设西安（咸阳）国际化大都市
以建设大西安、带动大关中、引领大西北为目标，以西咸新区建设和综合交通系统、历史文化遗产保护利用、生态景观体系的一体化建设为切入点，加快推进西线一体化、同城化，全力打造西安（咸阳）国际化大都市。
1. 构筑国际化大都市的城市骨架
统筹协调西安、咸阳城区功能定位和产业布局，优化提升西安、咸阳主城区，加快建设洪庆、常宁、草堂、渭北（临潼）工业区组团，发展壮大泾阳、三原、高陵、阎良、临潼、蓝田、户县卫星城，形成以主城区为核心，外围组团分担产业功能，卫星城带动次区域全面发展的“一核、四组团、七卫星城”城镇体系结构。着力打造贯穿南北、串接曲江国际会展中心、曲江国际文化艺术中心、皇城商贸旅游中心、大明宫国家遗址公园、西安行政中心、金融商务中心、体育中心的具有国际影响力的“大都市南北主轴带”；塑造渭河百里生态景观长廊，建设集湿地生态和CBD功能于一体的大都市滨水核心景观区；依托秦岭山水风光和已有森林公园、自然保护区、地质公园、风景名胜区等，建设集自然保护、旅游、休闲为一体的秦岭北麓山水风光带；以渭河北岸帝陵群为依托，建设集帝陵保护、旅游、影视创意于一体的渭北帝陵生态景观带，构筑“一轴、一河、两带、七片区”的大都市骨架（图4.1），形成主城区、卫星城和城市组团相协调的大都市空间格局。以2020年主城区建设面积达850平方公里，都市区人口达1280万人为目标，争取到2015年，都市区人口规模达880万，主城区人口规模达到730万。
2. 加快推进西咸新区建设
以建设历史文化一脉相连、高端产业集群化发展、人居环境适宜优美、城乡统筹社会和谐、基础设施和公共设施完备、具有强大积聚和辐射带动功能的城市特色新区为目标，重点抓好城镇综合改造与城乡统筹发展、基础设施建设、公共服务设施配套、科技资源统筹与新兴产业培育、遗址保护及其文化旅游开发建设等五大工程，加快沣渭新区、泾渭新区和河流（渭河、泾河、沣河）生态景观带建设，加快西线快速干道、沣渭大道等四纵四横主干道建设，启动先进制造、临空经济、奥体休闲组团、环保节能设备制造等十大组团建设，构建“一河三轴十
组团”的新区空间形态（图4.2），把西咸新区打造成西安国际化大都市的核心区和适宜人居的生态田园新城。到“十二五”末，规划区内城市人口达到120万人，建设用地达到130平方公里。
图4.1西安国际化大都市区空间结构 图4.2 西咸新区空间结构示意图
3. 加强和完善综合交通体系
以建设中西部和北方内陆地区的现代国际交通中心为目标，构建都市区对外2小时辐射圈、内部1小时通勤圈、主城区半小时通达圈的一体化综合交通网络体系。“十二五”期间，完成西安—宝鸡、西安—成都、西安—太原客运专线和西安—银川快速铁路、西安北客站与新筑港务区建设、西安站改扩建工程；推进西安—重庆、西安—武汉、西安—包头客运专线实施；建设泾渭铁路物流专用线、关中城市群“V”字型城际轨道交通、西咸高速大环线；加快西安咸阳国际机场扩建工程，并积极拓展西安直达东南亚、大洋洲及欧洲等国际航线，提高西安国际化水平。
以推进西咸同城化发展为目标，加强加快主城区快速干道、轨道交通建设，优化交通网络，实现轨道交通、对外交通、地面快速交通、普通交通网络站点间的良好换乘衔接，形成内外交通组织有序、“环网相连、节点畅通、便捷高效、安全可靠”的立体城市路网体系。“十二五”期间重点推进西咸城市轨道交通和快速公交（BRT）系统建设，以及城市道路和公共公交网络的贯通衔接，实施交通瓶颈节点改造工程、停车场建设工程。
4. 强化历史文化遗存保护利用
以建设东方历史人文之都，打造国际一流旅游目的地为目标，保护历史文化遗存。以最具影响力的周秦汉唐历史遗存为依托，梳理城市历史文化脉络，建设
文化产业聚集区，彰显华夏文明和城市特色。“十二五”期间，在完善秦始皇陵国家遗址公园、大明宫国家遗址公园建设和周边地区改造工程的基础上，重点实施五陵塬帝陵文化景观带、汉长安城遗址公园、秦咸阳宫遗址公园、周丰镐遗址公园、阿房宫考古遗址公园、杜陵遗址公园、昆明池遗址公园建设和遗址保护工作。依托这些资源发展文化产业，推进文化旅游发展。
（二）强化多级，切实推进大中城市建设
以重点发展片区为着力点，努力将宝鸡、渭南、榆林、汉中建成百万人口大城市和省际毗邻区域中心城市，同时大力增强铜川、延安、安康、商洛、杨凌等城市的承载能力和辐射功能，发挥大中城市在区域经济发展和城镇化进程中的增长极作用。
1. 宝鸡——重点推进宝鸡—蔡家坡一体化发展
以建设关中—天水经济区副
中心城市、全国重要的新材料和先
进制造业基地，区域重要的交通枢
纽、商贸物流中心和文化旅游中心
为目标，加快宝鸡—蔡家坡百里城
镇带建设，完善蔡家坡镇城市基础
设施，增强服务功能，提升产业职
能，将蔡家坡建成宝鸡城市副中心图4.3 宝鸡市空间结构示意图
和国家重型汽车制造业基地，构筑“一主一副”的城市格局（图4.3）。“十二五”末使宝鸡市区（含蔡家坡）人口规模达到115万人，其中，中心城区100万人，蔡家坡15万人。
2. 渭南——着力打造“一区两组团”城市空间格局
以建成关中东部中心城市，秦晋豫黄河三角区区域中心城市和西安国际化东部门户为目标，完善中心城区服务职能，加快高新区产业发展，大力推进渭北经开区、卤阳湖通用航空基地建设。以渭北经开区建设为契机，带动主城区跨河发展，拉大城市骨架；以卤阳湖通用航空基地建设带动卤阳湖组团建设。同时，积极推进渭（临渭区）—华（华县）一体化发展，建设华州组团，构建“一城两组团”的大渭南城市空间形态（图4.4）。到2015年，使人口规模达到80万人，其
中，主城区55万人，华州组团15万人，卤阳湖组团10万人。
图4.4 渭南市空间结构示意图
3. 榆林——大力推进榆横一体化发展
以建设陕甘宁蒙晋毗邻区域国家能源化工基地中心城市、打造陕西第二经济增长极为目标，积极推进横山撤县设区和榆横一体化建设，加快榆横工业园区建设，促进中心城区生产功能向横山转移；建设连接主城区、榆横工业区和横山组团的快捷交通系统，构建“一城三区”的大榆林城市框架（图4.5）。加强和完善主城区服务功能，强化城市对外交通联系，彰显榆林城市特色，打造陕甘宁蒙晋毗邻区域具有独特文化魅力和最优人居环境的宜居城市。至2015年，人口规模达到85万人，其中，中心城区65万人，榆横工业区10万人，横山区10万人。
4. 汉中——切实改善外围组团发展环境
以建设陕甘川渝毗邻地区中心城
市、先进装备制造业基地和特色旅游城
市为目标，重点改善和优化外围“三线”
工业组团发展环境，夯实城市发展的产
业基础。启动褒河—河东店—宗营、铺
镇—柳林、大河坎等北、东、南三翼的
城市组团发展环境改善工程，同时建设
图4.6 汉中市空间结构示意图 图4.5 榆林市空间结构示意图
外围组团与中心城区间的快捷交通系统；优化区域空间结构，形成“中心集团、
外围组团、方便生活、有利生产、人地相融、环境宜居”的城市发展格局（图
4.6）。“十二五”末，中心城区人口达80万。
5. 延安——率先实现城乡统筹发展
以建设中国革命圣地、能源工业城市，全省城乡统筹示范市和陕北区域性中心城市为目标，按照“中疏、北进、西控、南下、东扩”的城市用地发展方向，加快城市新区建设，并积极推动安塞、甘泉与中心城区的一体化发展，拉大城市骨架。使城市建设由单中心向多中心发展，由带状向网状发展，由平面向立体发展（图4.7）；重点加强市政工程建设、旧城改造、沟道治理，搞好“三山两河”整治，做美延安；加强城市综合交通建
设，做到“过境分流，沟道环通、两岸
双行、人车分流”，并加强公交建设，提
高停车设施配建标准，加快停车场建设，
缓解城市交通压力。按照基本公共服务
均等化和“三集一化”的原则，加快基
础设施和公共服务向农村延伸和覆盖，
建设好农村社区，推进农村经济社会和
谐发展。到“十二五”末，人口规模达
图4.7 延安市空间结构示意图
到60万人，其中，中心城区45万人，
甘泉组团7万人，安塞组团8万人。
6. 铜川——着力实现资源型城市转型
以加快资源型城市转型，建设煤电铝联产、现代建材、食品医药为主的工业基地和渭北地区中心城市为目标，以产业结构优化升级为先导，积极发展旅游、食品产业和服务业，实现高碳经济向低碳经济转变；以发展循环经济为主攻方向，积极发展煤一电一铝一水泥联产循环，实现经济发展由粗放向集约转变；以新技术创新为突破口，积极采用新技术、新工艺，发展新能源、新材料等新兴产业，实现由资源依赖型向技术创新型转变。调整老城区用地布局，加快建设铜川新区，开辟绿色工业走廊，合理布置新兴产业园，实施城市环境景观治理工程，构建“一城三区一廊”的城市空间格局（图4.8），使人口规模达到50万人，其中，老城区14万人，耀州组团8万人，铜川新区30万人，绿色工业走廊3万人。
图4.8 铜川市区空间结构示意图
7. 安康——全面建设月河川道城镇带
以建设连接关中-天水、成渝、江汉三大经济区的重要交通枢纽，陕渝鄂接壤区中心城市，西北地区清洁能源、新型材料、富硒食品、生物医药基地和循环产业示范区为目标，实施月河川道一体
化建设工程，大力推进恒口设区、汉阴
撤县设区和石泉撤县设市，建设 “一
区多园、协同发展”的大产业格局11，
构筑“一核三极、串珠相连”的大城市
格局12，“一内两外、百里贯通”的大交
通格局13，“以山为屏、绿心相间”的大
生态格局，至“十二五”末，月河川道
城镇带人口规模达到80万人，其中，
安康城区45万人，恒口8万人、石泉8
万人、汉阴5.5万人，其他城镇13.5万
人。
8. 商洛——大力推进商丹一体化
以建设陕西东南部中心城市、循环经济产业示范区和西安第二生活区为目标，重点推进商州—丹凤一体化进程，加快商丹循环经济产业园区、南秦河休闲居住组团建设，加强基础设施建设，完善城市服务功能，为产业和人口聚集创造良好环境（图4.10）。到“十二五”末，使商丹一体化区人口规模达到40万人，11图4.9 月河川道城镇带空间结构图
“一区多园”：“一区”即安康高新技术产业开发区，“多园”即分布于月河川道并与城镇布局相协调的新型材料、清洁能源、富硒食品、生物制药、丝绸纺织等工业园。
12 “一核三极”即以安康中心城区为龙头，恒口、石泉和汉阴为三大节点的串珠状带型城镇群。 13 “一内两外、百里贯通”：为推进月河川道带状城镇群发展，规划在城镇外部沿南北两山建设两条快速过境交通，内部建设一条公交主动脉，以形成便捷的内外交通系统，加强城镇带内外联系。
其中，商洛中心城区25万人，丹凤县城8万人，商镇3万人，白杨店镇、夜村镇、孝义镇、棣花等城镇各1-2万人。
图4.10 商丹一体化区空间结构示意图
9. 杨凌——积极推动独立设市
以建设集农业科教及技术交易、农业高新技术产业示范为一体的现代农科城、关天经济区次核心城市为目标，依托农业科教优势，发展现代农业高技术产业群，示范带动我国干旱半干旱及相关区域农业与农村发展。“十二五”期间，要积极拓展发展空间，实现独立设市，使杨凌城区人口达到20万。
（三）培育基层，着力加强县城和重点镇建设
以县城和发展条件较优的建制镇（即重点镇）为重点，培育城镇特色产业，因地制宜的推进县域城镇化发展，缓解快速城镇化过程中大中城市的发展压力，构建科学合理的城镇体系。“十二五”期间，使县域城镇人口规模达到925万人，县域城镇化水平达到40%。
1. 实施“以城带镇”工程，在大中城市周边建设一批卫星城镇
在大中城市外围紧密影响区内，选择发展基础较好并且在发展上与大中城市有互补条件的若干城镇，科学规划，加强与主城区间交通联系条件，加快基础设施和公共服务设施建设，改善城镇发展环境，提升综合承载力，积极疏解大中城市工业、交通物流、文体或旅游休闲服务等功能，截留涌向大中城市的人口和相关活动，建设一批与大中城市联系密切、功能相对单一的卫星城镇和外围组团，有效防治城市病的产生和发展。
2. 加快县城建设，推进一批具备条件的县城设市
按照《陕西省人民政府办公厅关于加快县城建设的意见》的要求，各县要充分发挥自身优势，以培育和壮大县城非农产业，加强和完善县城基础设施和教育、医疗等公共服务体系建设为抓手，增强县城对人口和劳动力的吸纳能力，为农村人口就近转移创造条件，有效分流大城市人口与就业压力。“十二五”期间，每个县城应该至少培育形成一到两个特色优势产业部门，建成一到两个有一定规模的集约发展的产业园区，基础设施和公共服务设施达到《陕西省县城建设标准（试行）》的要求，并且在教育和医疗服务设施建设上适当超前。争取到2015年，使神木、府谷、靖边、横山、安塞、甘泉、黄陵、高陵、户县、泾阳、三原、彬县、凤翔、华县、蒲城、富平、城固、勉县、旬阳、石泉等20个县撤县设市或设区。
3. 择优发展小城镇，建成一批具有地域特色的重点镇
在加快县城发展的同时，优先选择区位有优势、产业有特色、发展有潜力的建制镇，加大支持力度，进行重点建设。重点镇建设要以培育特色优势产业、增强产业支撑为突破，立足地理环境特征和资源优势，合理确定产业发展方向和建设布局，形成以产业发展带动人口聚集，进而推动城镇增长的发展态势。“十二五”期间，优先建设一批产业优势和地域特色突出的重点城镇，使其具备与县城相当的发展和建设水平，成为县域副中心。
（四）统筹城乡，全面推进城乡协调发展
开展城乡统筹试点工作，以重构居民点体系为主要途径，探索城乡统筹发展经验，发挥统筹试点区的示范引领作用，全面推进全省城乡统筹发展。
1. 开展城乡统筹试点示范建设
积极实施延安城乡统筹试点，落实好各项扶持政策，促进城乡优势互补和公共资源均衡配置，实现城乡产业、设施、社会和生态一体化发展，建成全省乃至全国城乡一体化先行示范区，发挥全国革命老区城乡统筹发展的示范作用；支持西安搞好城乡统筹，鼓励杨凌、高陵、神木、府谷等有条件的市县或区域先行先试；加快推进扶风—武功、礼泉—乾县、彬县—长武—旬邑、铜川—富平、渭南—华阴、韩城—蒲城、横山—榆林、米脂—绥德、商丹谷地、汉中盆地、月河川道等城乡统筹示范带建设。在试点地区和重点地块，做好城乡统筹发展规划，协调好城乡产业发展与布局、居民点布局、公共服务设施和基础设施配套、生态环境保护治理等问题，建立起城乡一体化发展的体制、机制和政策保障，构建新型的城乡关系。
2. 促进有条件农村人口转移转化
依托中心城市、县城和重点镇，以在城镇有一定的工作和生活基础的农村居民为重点，积极促进农村居民进城落户。加快户籍制度以及与之相关联的社会保障制度改革，有序推进“城市居住证”和“城市居民证”制度，完善教育、医疗、就业、住房等制度和政策，消除制约农村人口市民化转化的体制障碍，使进城农村人口与城市居民享有同等权益，五年转移600万农村人口进城。要充分注意农村人口的异地城镇化转移转化现象，完善进城农村人口宅基地和承包地退出补偿机制，建立统一、开放、相互衔接的社会保障体系，实现省内省际转移、接续，积极创造人口异地城镇化的政策和体制环境。
3. 推进城乡居民点体系重构
适应农村村庄人口持续减少的趋势，按照村庄服务设施配建投资的最低人口门槛要求，实施村庄迁并和迁村进镇、移民建镇工程，重构城乡居民点体系，使居民点布局适应工业化和城镇化发展的要求。关中地区要结合“空心村”改造，促进村民向城镇集聚，积极推进城中村、城郊村、城边村等城乡结合部的人口城镇化；陕北地区结合“扶贫移民”、“生态移民”和小范围“迁村并点”，在区位、用地条件较好的区域建设移民新镇或社区化新村，切实改变陕北地区农村居民点规模小、结构散、设施配套难的状况，五年内对白于山区实施扶贫移民约27万人；陕南地区要结合生态移民、扶贫开发和灾害治理，引导位置偏远、灾害频发
的“山地危居”人口向县城、重点镇和社区化新村集聚，用10年时间移民搬迁60多万户240多万人，争取五年内见成效，彻底解决陕南地质灾害问题。
4. 加强城镇社区和社区化新村建设
加强县城和重点镇的社区建设和社区化新农村建设，完善公共服务功能，提高综合管理能力。在有条件的地方，适时把县城和重点镇的镇区中心村改造为城市型社区，结合村庄迁并建设社区化管理的新型农村社区，建立社区民主管理方式和管理机制。整合社区资源，加强社区公共服务设施建设，不断提升社区综合服务能力。“十二五”期间，实施千项“小城镇社区建设计划”，力争建成1000个左右的小城镇社区；实施“社区化新农村建设工程”，力争建成2000个社区化新农村。
（五）完善功能，着力增强城镇承载力
1. 加强城镇设施承载能力
“十二五”期间，加强城镇交通、市政基础设施和公共服务设施建设，为大规模乡—城人口转移提供设施支撑。
（1）完善城镇交通设施建设
完成西安咸阳机场二期和榆林机场扩建及延安、汉中和安康机场迁建工程，新建宝鸡机场；加快城镇间公路交通和城市路网的全面对接，启动城际铁路建设，完成合（阳）凤（翔）、大（荔）凤（翔）、榆（林）商（洛）高速和十（堰）天（水）高速陕西段建设，基本实现县县通高速，实施连霍、包茂等路段扩能改造和韦庄—罗敷、商州—柞水等高速连接线工程；加快城市轨道交通和快速干道建设，建立大中城市路网完善、密度合理、市政交通和城际道路互联互通的城镇交通体系，加快西安（咸阳）地铁建设，基本建成西安城市轨道交通1、2、3号线，开工建设4号线一期工程，加快推进5、6号线前期工作，积极推进咸阳—兴平轻轨前期工程和关中城市群城际铁路网一期工程；优先发展城市公共交通，积极推进城市公共交通向县城和重点镇延伸，使每万人拥有公交车辆达15标台。
（2）完善城镇市政基础设施建设
实施城市供水管网扩容改造，完善天然气输配、集中供热和污水处理设施。“十二五”期间，建成区道路全部硬化，人均道路面积达16平方米。推进全省107个重点镇和汉丹江流域县城污水处理厂、垃圾处理场建设，同步建设中水回
用设施；推进“气化陕西”工程向县城延伸，启动建设汉中—安康、韩城—商州、渭南—潼关等输气管道，至2015年50%以上重点镇实现气化；考虑城市形象提升，启动有条件地区的架空线路落地工程；县级以上城市和重点产业园区新建72个污水、46个垃圾处理设施，到2015年县城全部建有污水和垃圾处理设施，中等城市污水处理率达到85%，县城达到80%；设区城市垃圾无害处理率达到95%，县城达到80%。
（3）完善城镇公共服务设施建设
完善多层次的教育服务体系。进一步加强学前教育，重点改善郊区和广大农村地区幼儿园条件；全面推进九年义务教育，提高基础教育的质量和均衡化水平；大力开展职业教育，重点建设83个县及重点镇的职业技术学校。加快公共文化设施建设。完成覆盖全省各城市的社区文化活动中心建设；加快各个县城图书馆、影剧院、文化活动中心的标准化建设。完善基本医疗服务体系。加强对县城和重点镇医疗建设的扶持力度。结合城乡居民点体系重构，对空置或使用率低的公共服务设施进行拆并，提高城镇公共服务设施配建标准。
2. 增强城镇住房保障能力
以“政府保障基本需求，市场提高住房水平”为基本思路，深入完善由政府提供廉租房、经适房、公租房、限价房4类保障性住房，市场提供商品房，形成的“4+1”住房供应体系。推动保障性安居工程建设，降低农民进城居住的门槛，为600万进城农村居民提供住房保障。将进城落户农村居民住房纳入城镇住房建设规划，合理确定各类保障性住房的建设规模及项目布局：大中城市加大廉租房和公共租赁房建设规模，解决新就业职工和进城务工人员住房问题；县城和重点镇加大经济适用房建设规模，与农村移民搬迁、农村灾后重建相结合，建设集中安置小区，吸引农村居民落户。“十二五”期间，全省建设保障性住房210万套，其中建设四类保障性住房和发放租赁补贴保障165万户，改造棚户区45万户。力争使全省城镇保障性住房的覆盖面提高到30%。同时，“十二五”期间应积极落实中央出台的一系列房地产价格调控政策，使房价控制合理范围内，通过贯彻落实调控制度和积极推进保障性安居工程，平抑房价，切实保障进城农民及城镇居民居得其所。
（六）质量并重，积极提升城镇化品质
摒弃以往城镇化发展重规模轻质量的弊病，要从优化城镇生态环境、彰显城镇自身特色、加强住房保障、强化城镇安全建设等四个方面着手，提高城镇化质量，积极提升城镇品位。
1. 优化城镇生态环境
抓住国家低碳省区建设试点机遇，贯彻低碳节能理念，推进城镇绿化建设，提升城镇生态环境。大力推动低碳绿色发展，推行建筑节能，鼓励建设低能耗建筑；优化城镇布局，发展绿色交通，减少小汽车出行量；提高清洁能源比重，优化能源结构，促进城镇节水、集中供热、热电联产，降低城镇能源消耗。“十二五”期间在西安市开展“低碳城市”试点建设工作。
大力推进城镇污水、生活垃圾、工业固体废物的无害化处理，至“十二五”末，重点城市空气质量良好天数超过320天，重点城市集中式饮用水源地水质达标率达100%，噪声达标区覆盖率达80%，城市人均公共绿地面积达12平方米，县城人均公共绿地面积达7平方米。
2. 彰显城镇文化特色
在城镇建设中紧密结合地方文化及自然景观，彰显城镇自身特色。保护地方历史文化遗存，加大对历史和传统文化的深层开发，凸显城镇文化底蕴，保护城镇自然生态景观，将自身生态环境、人文底蕴融于城镇公共服务设施、基础设施及住宅建设等各方面，呈现个性鲜明、特色突出的城镇建筑景观，切实提升城镇品味。
3. 强化城镇安全建设
加快编制城镇避难疏散场所规划、消防规划、防震规划，着力加强城镇防灾减灾体系建设，形成完善可靠的城市防灾减灾和预警、应急处理系统；加强城乡建（构）筑物抗震设防能力，新建工程全部达到抗震设防要求，完成不达标建设工程加固改造工程；实施干支流堤防工程除险加固工程，重要城市和县城以及重点建制镇达到国家规范防洪标准；加快应急疏散场所建设，加强城镇生命线系统建设，完善灾害物资储备，健全救援队伍体系，制定综合灾害应急救助预案，增强公众防灾减灾意识。
五 “十二五”城镇化发展的保障措施
（一）强化城镇规划引导作用
加强城镇规划编制工作。建立层次分明、功能明晰的规划体系，增强规划的指导性。贯彻实施《关中—天水经济区发展规划》，《西安国际化大都市发展战略规划》、《关中城市群建设规划》、《陕北能源化工基地城镇体系规划》、《陕南地区城镇体系规划》等区域规划，严格按照各地市规划进行城市建设，提高城镇控制性详细规划的覆盖率。“十二五”期间修编《陕西省城镇体系规划》，编制《西咸新区总体规划》、《延安城乡统筹示范区发展规划》。至2015年，城市控制性详细规划全部覆盖，县城控制性详细规划覆盖率达到80%，村镇规划全部覆盖，完成县城以上城镇历史文化名城（街区）保护规划、绿地系统规划、基础设施建设规划、公共服务设施规划、防灾减灾规划等专项规划，重要地段编制城市设计或详细规划，主要街道编制街景治理规划。
强化城镇规划的实施落实。创新城镇管理体制和规划机制，提高政府驾驭城镇化发展的能力。充分发挥城镇规划对城镇化的调控和引导作用，维护城镇规划权威。建立和完善各级规划委员会，实现民主决策和科学决策，提高规划水平；强化规划刚性原则，规范规划调整程序，严格实施城市规划，减少无序建设；健全公众参与和监督机制，保障城镇健康发展
（二）改善城镇化政策制度环境
深化户籍制度改革。落实《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》文件精神，有序推进“城市居住证”和“城市居民证”制度，解决目前已在城镇工作但尚未落户的“两栖人口”落户问题，并为未来600万农村人口进城提供保障。充分注重政策联动，深化与户籍相关的住房、养老、医疗等配套政策改革，逐步消除农民向城镇转移过程中的制度障碍问题。
推进城乡土地制度革新。重点落实进城落户农村居民宅基地换保障性住房、承包地换社会保障等工作，盘活农村土地。首先，结合实际，明确退出宅基地的经济补偿标准，对举家进城落户农村居民自愿退出的原有宅基地，由当地政府按照每户实际退出的宅基地以土地征用均价予以一次性经济补偿14。对于进城农民14 根据我省各地征地统一年产值平均标准，结合推进农村居民进城落户的鼓励政策，确定汉中、安康和商洛退出的宅基地每亩补助价格为10-20万元；宝鸡、咸阳、渭南、铜川和杨凌为每亩14-16万元；延安、榆林为16-18万元；西安为20-25万元。
退出的宅基地，还可通过复垦增加耕地缓解用地矛盾，也可以通过城乡建设用地增减挂钩，以腾出大量建设用地指标拓展城镇发展空间；其次，举家迁入县城及其他建制镇落户的农村居民，依法自愿保留土地承包经营权；同时，合理制定城乡结合部土地征地补偿以及被征地农民安置标准，增加城镇建设用地的同时确保安置农民的生活质量不下降。
完善社会保障制度。首先，贯彻落实《关于农村居民在城镇落户缴纳社会保险的实施办法》，对于在城镇落户的农村居民，在单位就业的随同单位继续参加养老保险及城镇职工基本医疗保险，灵活就业的以个人身份参加养老保险及城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险，并建立灵活有效的各项农村社会保险向城镇居民社会保险的转移制度；其次，将农村居民进城落户人员随迁子女平等接受义务教育纳入推进教育均衡发展规划，合理规划学校空间布局，方便进城落户农民子女就近入学；再次，完善各项社会救助制度，做好安置工作。
（三）完善城镇组织管理体系
建立组织机构、简化行政程序。省市县镇四级成立农村居民进城落户领导小组，下设实体性办公室，抽调专门人员负责办理农村落户的有关手续。
细化管理措施、完善配套措施。针对农民进城制定详细的培训、指导计划，明确主管部门和社区职责，使各项措施具有较强操作性。
创新管理模式，创新工作机制。通过机构改革，大胆创新，形成各负其责、部门联动、有序高效的管理机制。
（四）构建城镇建设资金保障机制
探索多元化的城镇建设投资方式。发挥政府投资的引导作用，把城镇基础设施建设纳入社会固定资产投资规划和年度计划，逐年增加城镇建设投入；建立符合市场经济规则的投融资平台，通过大力引进外来资本、吸引民间资本参与城市建设，借助社会力量参与城市管理，进一步增强政府在城乡统筹中提供一体化公共产品的能力。
创新土地融资模式。坚持市场化配置土地资源，引入市场化配置土地资源的机制，解决城市发展资金不足的瓶颈；土地出让金收入剔除上级规定必须提取的农业开发资金、新增建设用地有偿使用费、土地出让业务费等成本支出后，剩余部分应优先用于推进有条件农村居民进城落户工作的财政扶持工作，用于补贴进城落户居民的社会保障及相关优惠鼓励政策支出。
通过BOT、TOT、BT等多种方式，提高运营效益。积极利用民间资本和外资，缓解基础设施建设中资金集中支付的压力，加快城镇环境的改善力度；整合相关的政府投资、财政资金，在财政支出上向扶贫搬迁、整村推进、生态开发等方面倾斜。
附图
附图一：城镇体系结构图
附图二：城镇空间格局规划图
陕西省“十二五”城镇化发展规划
二〇一〇年十二月陕西省住房和城乡建设厅
目 录
一 “十一五”城镇化发展回顾 ............................................................................................... 3
（一）主要成就....................................................................................................................... 3
1. 城镇化水平显著提高，城镇化的社会经济效应进一步显现 .................................. 3
2. 非农产业规模迅速壮大，城镇化的就业推动效应明显增强 .................................. 4
3. 城镇化规模进一步扩大，城镇建设水平大幅提升 .................................................. 4
4. 县域城镇化水平快速提升，城乡一体化建设稳步推进 .......................................... 5
5. 城镇化的政策引导不断加强，城乡规划编制工作成绩突出 .................................. 5
（二）存在问题....................................................................................................................... 6
1. 城镇化水平仍显落后，城镇规模总体偏小 .............................................................. 6
2. 城镇化的产业支撑有待进一步加强，小城镇特色产业基础薄弱 .......................... 6
3. 城镇特色不鲜明，城镇设施水平偏低 ...................................................................... 7
4. 城乡二元结构明显，城镇化发展不均衡 .................................................................. 7
5. 城镇管理方式落后，管理水平亟待提高 .................................................................. 8
6. 城镇化的资源环境制约凸显，城镇生态安全问题突出 .......................................... 8
二 “十二五”城镇化发展机遇与挑战 ................................................................................. 10
（一）发展机遇..................................................................................................................... 10
1. 我省已进入社会经济高速发展和城镇化快速推进的关键时期 ............................ 10
2. 金融危机导致的经济增长模式转变形成了城镇化快速发展的外在推力 ............ 10
3. 新时期农民进城发展的强烈需求构成了城镇化快速发展的内在动力 ................ 10
4. 新一轮西部大开发战略的实施为城镇化发展提供了政策支持 ............................ 11
5. 区域发展战略的进一步明晰为城镇化发展规定了明确导向 ................................ 11
（二）发展挑战..................................................................................................................... 12
1. 新时期的社会矛盾使城镇化发展面临考验 ............................................................ 12
2. 大规模劳动力转移给城镇化带来了巨大挑战 ........................................................ 12
3. 村庄人口的持续减少提出了重构城乡居民点体系的要求 .................................... 12
4. 两型社会和安全城镇的建设给城镇化提出了更高要求 ........................................ 13
三 “十二五”城镇化发展思路和目标 ................................................................................. 14
（一）指导思想..................................................................................................................... 14
（二）发展战略..................................................................................................................... 14
1. 新型城镇化战略 ........................................................................................................ 14
2. 统筹城乡战略 ............................................................................................................ 14
3. 低碳、环保、安全战略 ............................................................................................ 14
4. 分类指导、重点突破战略 ........................................................................................ 14
（三）发展目标..................................................................................................................... 15
1. 城镇规模发展目标 .................................................................................................... 15
2. 城镇设施建设目标 .................................................................................................... 16
3. 城镇空间格局目标 .................................................................................................... 17
四 “十二五”城镇化发展重点 ............................................................................................. 19
（一）打造核心，全力建设西安（咸阳）国际化大都市 ................................................. 19
1. 构筑国际化大都市的城市骨架 ................................................................................ 19
2. 加快推进西咸新区建设 ............................................................................................ 19
3. 加强和完善综合交通体系 ........................................................................................ 20
4. 强化历史文化遗存保护利用 .................................................................................... 20
（二）强化多级，切实推进大中城市建设 ......................................................................... 21
1. 宝鸡——重点推进宝鸡—蔡家坡一体化发展 ........................................................ 21
2. 渭南——着力打造“一区两组团”城市空间格局 ................................................ 21
3. 榆林——大力推进榆横一体化发展 ........................................................................ 22
4. 汉中——切实改善外围组团发展环境 .................................................................... 22
5. 延安——率先实现城乡统筹发展 ............................................................................ 23
6. 铜川——着力实现资源型城市转型 ........................................................................ 23
7. 安康——全面建设月河川道城镇带 ........................................................................ 24
8. 商洛——大力推进商丹一体化 ................................................................................ 24
9. 杨凌——积极推动独立设市 .................................................................................... 25
（三）培育基层，着力加强县城和重点镇建设 ................................................................. 25
1. 实施“以城带镇”工程，在大中城市周边建设一批卫星城镇 ............................ 25
2. 结合县域产业园区建设，推进一批具备条件的县城设市 .... 错误！未定义书签。
3. 实施“村镇整合工程”，科学引导撤乡并镇和迁村进镇 ...... 错误！未定义书签。
（四）统筹城乡，全面推进城乡协调发展 ......................................................................... 26
1. 开展城乡统筹试点示范建设 .................................................................................... 27
2. 促进有条件农村人口转移转化 ................................................................................ 27
3. 推进城乡居民点体系重构 ........................................................................................ 27
4. 加强城镇社区和社区化新村建设 ............................................................................ 28
（五）完善功能，着力增强城镇承载力 ............................................................................. 28
1. 加强城镇设施承载能力 ............................................................................................ 28
2. 增强城镇住房保障能力 ............................................................................................ 29
（六）质量并重，积极提升城镇化品质 ............................................................................. 30
1. 优化城镇生态环境 .................................................................................................... 30
2. 彰显城镇自身特色 .................................................................................................... 30
3. 强化城镇安全建设 .................................................................................................... 30
五 “十二五”城镇化发展的保障措施 ................................................................................. 31
（一）强化城镇规划引导作用 ............................................................................................. 31
（二）改善城镇化政策制度环境 ......................................................................................... 31
（三）完善城镇组织管理体系 ............................................................................................. 32
（四）构建城镇建设资金保障机制 ..................................................................................... 32
附图 ........................................................................................................................................ 34
陕西省“十二五”城镇化发展规划
“十二五”时期是陕西省加快建设西部经济强省的关键时期，是加快城镇化速度、着力提高城镇化质量的重要时期，也是统筹城乡发展，优化城镇布局，实现以工促农、以城带乡，促进区域协调发展的关键时期。为抓住新一轮西部大开发和实施关中—天水经济区发展规划的重大机遇，科学合理、积极稳妥的推进城镇化，开创全省城镇化发展新局面，特编制《陕西省“十二五”城镇化发展规划》。
本规划，总结了“十一五”期间全省城镇化发展的成就与存在的问题，分析了“十二五”期间全省城镇化发展所面临的机遇及挑战，制定了“十二五”期间城镇化发展的指导思想、发展战略及发展目标，明确了“十二五”期间的发展重点，并提出了相应的保障措施。
一 “十一五”城镇化发展回顾
（一）主要成就
1. 城镇化水平显著提高，城镇化的社会经济效应进一步显现
全省城镇化水平均大幅提高。2010年全省城镇人口达1640.8万人，城镇化水平达46.5％，分别较2005年增加了255.8万人和6.3个百分点；关中、陕北、陕南城镇化率分别达46.6%、43.9%和34.7%，较2005年增加了3.6、10.6和7.9个百分点，且三大区域城镇化水平差距逐渐缩小1（图1.1）；各地市城镇化水平均超过30%，整体进入城镇化加速发展阶段（图1.2）。
城镇化的经济效应进一步显现。2005年以来城镇化率平均每增加1个百分点即可增加居民消费约24.3亿元，拉动GDP增长约81.1亿2，分别较“十五”期间增加了3.3亿元和10.9亿元。 图1.1关中、陕南、陕北城镇化水平
1
2图1.2 2009年各地级市城镇化水平
2009年陕南、陕北与关中地区城镇化水平差距分别较2005年缩小了4.3个百分点和7个百分点。 2005-2009年，陕西省城镇化率每增加一个百分点相应增加40.81万城镇人口，转移40.34万农村人口，若按居民消费对GDP的贡献率为30%计，则可增加居民消费24.33亿元，拉动GDP增长约81.09亿元。
2. 非农产业规模迅速壮大，城镇化的就业推动效应明显增强
非农产业规模进一步壮大。2009年全省非农产业产值达7380.2亿元，较2005年增加了4043亿元，非农产业占GDP总量的比重达90.33%，对GDP增加值贡献率达到96.9%，较2005年分别提高了1.4和3.4个百分点。
非农产业对城镇化的就业推动效应显著增强。2009年全省二三产业从业人员数达1218万人，城镇从业人员数达635万人，分别较2005年增加了199万人和96万人，二三产业从业人员占社会从业人员总数的比重达58.2%，城镇从业人员占社会从业人员总数的比重达30.3%，分别较2005年增加了6.6和3.1个百分点。
3. 城镇化规模进一步扩大，城镇建设水平大幅提升
城镇化的总体规模进一步扩大。2009年全省城镇建成区总面积达到2121.6平方公里，比2005年增加474.7平方公里。其中，设市城市建成区面积增加了134.4平方公里，县城建成区面积增加了85.8平方公里；与2005年相比，城镇人口规模在20-50万、10-20万的中等城市和小城市分别增加了2个和6个，城镇规模中间层次弱缺的现象得到一定改善。
城镇建设水平大幅提升。2009年城镇居民人均住房面积达27.9平方米，较2005年增加9.4平方米；城市内外交通建设跨越发展，郑西高铁建成通车，西安地铁二号线即将完成，一、三号线进展顺利，西安咸阳国际机场二期扩建工程全面开工，榆林新机场建成投运；城镇生态环境质量明显提高，园林城镇建设成绩突出3，人均公园绿地面积达8.7平方米，较2005年增加3.6平方米；城镇市政设施水平明显提高，具体见表1.1。
表1.1 城镇建设水平一览表
3 宝鸡、西安两市和麟游、千阳、凤翔三个县城分别通过国家园林城市和国家园林县城验收。延安、商洛被评为省级园林城市，扶风县、淳化县、洛南县、留坝县成为“省级园林县城”，长安区郭杜街办、蓝田县汤峪镇、凤县凤州镇成为“省级园林城镇”。
4. 县域城镇化水平快速提升，城乡一体化建设稳步推进
县域城镇化水平快速提升。2009年全省县域城镇化率达到34.8%，较2005年增长了8.1个百分点，其中，城镇化率大于30%的县占到60%以上，神木、甘泉两县的城镇化率超过60%；县域城镇人口达835万人，占全省城镇人口比重达50.9%，分别较2005年增长了408.万人和20.1个百分点，其中，县城人口规模超过10万的县达19个，较2005年增加一倍，小于3万的县有14个，较2005年减少了7个4。
城乡一体化建设稳步推进。2009年全省城镇化率达43.5%，人均GDP达21688元，非农产业产值占GDP的比重达90.3%，平均年增长速度达22.0%5，初步具备了“工业反哺农业，城市支持农村”的条件。按照《陕西省城乡规划条例》的要求，在全省范围内启动了城乡一体化规划编制工作，开展了神木、府谷、高陵、杨陵四县区的城乡统筹省级示范区改革试点工作，为城乡统筹工作的进一步开展奠定了良好基础。
5. 城镇化的政策引导不断加强，城乡规划编制工作成绩突出
城镇化发展的政策引导不断加强。“十一五”期间，省人大颁布了《陕西省城乡规划条例》，率先将城乡一体化规划列入法定规划，省政府印发了《陕西省加快县域城镇化发展纲要》，出台了《陕西省人民政府关于加快重点镇建设推进全省县域城镇化的意见》和《陕西省人民政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》等文件，为城镇化的快速健康发展提供了及时的政策引导。
城乡规划编制工作成绩显著。《陕西省城镇体系规划》通过国务院审批，编制完成了《陕北能源化工基地城镇体系规划》、《关中城市群建设规划》、《陕南地区城镇体系规划》、《西咸一体化建设规划》、102个县（区）村庄布局规划、全省107个重点镇规划，完成了部分设市城市新一轮的城市总体规划，并启动了各市县的城乡一体化编制工作，使城镇化的发展建立在科学规划的基础上。 4 县城人口规模根据《陕西省城市建设统计年报》数据计算，2009年县城人口由《县城人口和建设用地综合表》中县城人口和县城暂住人口加和求得；2005年县城人口为《人口和建设用地表》中城市人口数据。 5 此处经济增长速度是指2005年-2009年非农产业GDP的年均增长速度。
（二）存在问题
1. 城镇化水平仍显落后，城镇规模总体偏小
城镇化水平相对于全国仍显落后。2009年全省城镇化水平落后于全国平均水平3.1个百分点，居全国27个省（区）第13位，与广东、江苏等东部省份差距较大（图1.3），与山西、内蒙古等周边省（区）相较也存在一定差距（图1.4）。
城镇规模总体偏小。全省10个地级市市辖区平均人口规模为125.7万人，比全国平均规模少5万人。建制镇平均人口规模为3322人，仅相当于全国平均水平64.3%。83个县城（市）中超过10万人口的只有19个，827个建制镇中，人口不到1万的小城镇占到城镇总数的90%；与人口规模相似，城镇空间规模也明显偏小。全省接近80%的县城建成区面积不足10平方公里，70%以上的建制镇建成区面积小于1平方公里。
图1.3 陕西省与东部省份城镇化水平
图1.4 陕西省与周边省份城镇化水平
2. 城镇化的产业支撑有待进一步加强，小城镇特色产业基础薄弱
城镇非农产业发展对劳动力的吸纳能力仍然较低。我省主要大中城市非农产业中技术密集型和资本密集型产业较多的特征决定了其单位投资的劳动力需求少、就业吸纳能力低。“十一五”期间，全省非农产业产值每增加1亿元能够带动增加220个城镇就业，仅相当于全国平均水平的81%。未来随着劳动生产率的进一步提高，产业对劳动力吸纳能力弱的问题将更为突出。
小城镇产业基础薄弱仍是县域城镇化发展的瓶颈。全省827个建制镇中只有160多个初步形成了特色产业，且已形成的特色产业因产业链短、附加值低，对县域经济带动效应不强。另一方面，县域产业园区6建设起步晚，建设条件差距6 截至2007年底，全省共建成县域工业园区187个。2008年11月《陕西省人民政府关于加快推进县域工业园区发展的指导意见》(陕政发〔2008〕58号)印发之后，全省共确定了发展规划基本符合要求的74个重点建设县域工业园区。
较大，对小城镇发展县域城镇化的推动力尚未显现出来。
3. 城镇特色不鲜明，城镇设施水平偏低
小城镇建设缺乏特色、城镇设施配建不足等问题突出，城镇化质量亟待提高。城镇建设尤其是小城镇建设中对自身的历史文化内涵和自然景观特色挖掘不够，城镇形态建设、建筑景观千城一面，缺乏自身特色。
我省城镇基础设施水平与全国平均水平相比存在较大差距（表1.2），县城人均市政公用设施投资比重低于全国平均水平10个百分点，建制镇人均市政公用设施建设投入仅相当于全国的56.16%。83个县城只有22个生活垃圾无害化处理场，处理率只达到7.1%，建制镇基本没有污水和垃圾处理设施。此外，城镇公共服务设施配套不完备，其中小城镇公共服务功能尤其薄弱。近三分之二的县城和建制镇没有体育场馆，文化设施功能不全，教育、医疗、卫生等基本公共服务设施的布局、配套和服务范围也不尽合理。
表1.2 2009年陕西省与全国城市设施水平比较
4. 城乡二元结构明显，城镇化发展不均衡
城乡二元结构依旧明显。城乡发展不均衡现象显著，城乡固定资产投资、城乡居民收支等方面差距均逐步扩大（表1.3），城乡在社会保障、户籍等方面的差别与隔阂仍然显著，进城人口“两栖化”现象普遍存在，相当一部分人在城镇居住但未在城镇落户。
城镇化发展不均衡问
题比较突出。2009年全省
10个地级市市区容纳城镇
人口747万人，占全省城镇
总人口的47.6%，83个县
（市）城容纳城镇人口464
万人，仅占全省城镇总人口的29.5%，建制镇建成区容纳城镇人口359万人，占全省城镇总人口的22.9%。
各层级城镇或区域内部发展也不均衡，西安与商洛城镇化水平相差近37个百分点，甘泉城镇化率超出麟游约42个百分点（图1.5）。
图1.5 城镇化发展的空间差异（2009年）
5. 城镇管理方式落后，管理水平亟待提高
城镇规划和建设管理的方式整体比较落后。城镇规划和建设管理的手段较为单一，以行政手段为主导，法律、经济、宣传教育等手段需要进一步加强，公众参与城镇规划与建设管理的平台亟待建立和完善；城镇规划和建设管理的信息化水平较低，基层县、镇的城镇规划和建设管理人员较缺乏，相关机构设置不完善；城镇管理普遍存在事后管理，重经济效益而忽视社会效益和生态效益，重眼前利益和局部利益而忽视长远利益和全局利益的现象。此外，城镇规划和建设管理的政策法规体系仍待进一步完善，相关的行政、财政、利益分配等管理政策和法规有待进一步规范。
6. 城镇化的资源环境制约凸显，城镇生态安全问题突出
随着人口和产业不断向城镇集聚，资源紧缺、环境污染、灾害频发等影响城镇安全的问题日益凸显。关中地区由于城镇、人口和产业的高度聚集，资源环境压力进一步增大，主要城市用地紧张、交通拥挤、环境污染等问题比较突出；陕北地区由于大规模、高强度开发，水土流失、土地沙化及矿产开发造成的水资源破坏和水源污染、地表塌陷等次生环境问题比较突出，资源性缺水和生态超载对
城镇发展的威胁比较严重；陕南地区作为重要水源保护地，城镇发展与生态环境保护之间的矛盾较为突出，建设用地缺乏，洪涝及泥石流灾害频发，客观上对城镇空间的进一步拓展造成了制约。
二 “十二五”城镇化发展机遇与挑战
（一）发展机遇
1. 我省已进入社会经济高速发展和城镇化快速推进的关键时期
2009年全省人均GDP首次突破3000美元，工业增加值占GDP比重达到42.9%，非农产业对GDP贡献率达到90.3%，城镇化率达到43.5%。据预测，“十二五”期间我省经济总量将在万亿元台阶上实现新的突破，非公经济将有望突破50%。根据国际经验及相关理论，我省已进入经济高速增长阶段和工业化快速推进阶段。可以预见，“十二五”时期将是我省人均GDP快速增长、工业化由中期阶段向更高级阶段跨越的关键时期。这一方面将为“十二五”期间城镇化的快速发展提供有力的产业经济支撑，同时也要求城镇化实现快速发展，为经济的高速增长提供更大的发展空间与设施保障。
2. 金融危机导致的经济增长模式转变形成了城镇化快速发展的外在推力
国际金融危机导致世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，各种形式的保护主义抬头，我国对外贸易的外部环境更趋复杂，以往投资和出口拉动型的经济增长模式已难以适应新的形势，必须扩大内需，转变经济增长模式，以内需推动经济发展和社会和谐。从我国和我省巨大的城乡收入与消费差别和庞大的农民群体存在的现实出发，扩大内需最直接的途径就是大力推进城镇化。通过城镇化使大量农村人口转化为城镇人口，同时具备较高的收入和消费水平，从而达到扩大内需、推动经济增长和社会和谐的目的7。可见，后金融危机时代我国经济增长方式转型与社会和谐发展要求我们必须加快推进城镇化发展。
3. 新时期农民进城发展的强烈需求构成了城镇化快速发展的内在动力
随着全省城镇人口老龄化现象的逐渐凸显，未来推进城镇发展的中坚力量逐渐转化为新进城人口，即农民的乡—城转移将成为下一阶段城镇化发展的主要形式。由于农村农业生产经营组织形式的创新、劳动生产率的提升以及农村交通与信息条件的大幅改善，新成长的农村劳动力文化程度普遍提高，受城乡在设施条7 2009年全省城乡居民消费水平差额达7357元，2005年至2009年城镇居民家庭人均可支配收入每增加1个百分点对应的人均消费支出仅增长0.88个百分点，而农村居民家庭人均纯收入每增加1个百分点对应的人均消费支出增长1.11个百分点，可见城乡居民在收入均等增长的情况下，乡村人口的消费欲望更为强烈。
件、发展机会上的差异影响，许多农民外出打工、进城落户的愿望愈加强烈。2009年，我省农民工总数达643万人，其中到东部沿海城市务工的有442万人。同时，随着打工经验的积累与视野的拓展，许多农民工及其二代已不甘于两栖打工，他们渴望在城市定居生活，改变被边缘化的生存现状，而受地缘、亲缘关系影响，更多的农民工更希望回乡创业发展。我省跨省务工人员中已有约30万人返乡创业，创办的各类企业和个体工商户约有10万家，如果条件许可，将还会有更多的人回乡发展。
4. 新一轮西部大开发战略的实施为城镇化发展提供了政策支持
新一轮西部大开发将为西部发展提供更多的政策支持，从而为城镇化的发展提供有利契机。一是对西部属于国家鼓励类行业的企业，按15%税率减征企业所得税，税率的优惠将有利于吸引大量企业入驻，在促进经济发展的同时将增强城镇就业承载能力；二是对煤炭、原油、天然气等的资源税由从量征收改为从价征收，将有利于推进我省资源优势向经济优势的转变，增加地方财政收入，为工业化和城镇化发展提供有力的资金支持；三是用于教育、医疗、社保、扶贫开发等方面的专项资金重点向西部地区倾斜，中央投资项目也将重点支持西部地区民生工程、基础设施等领域，将有利于提高城镇化发展的基础设施和公共服务设施的支撑保障水平；四是国家将推行生态补偿政策，有利于加速陕北黄土高原地区和陕南秦巴山区的农村劳动力转移。
5. 区域发展战略的进一步明晰为城镇化发展规定了明确导向
《关中—天水经济区发展规划》提出要着力打造西安国际化大都市，构筑以大都市为核心，以宝鸡、铜川、渭南、商洛、杨凌、天水等城市群和产业集聚带为轴线，以向外放射的交通干线为依托的空间格局，该规划的实施将进一步优化关中地区城镇空间结构，壮大关中城镇群，为省域城镇化发展注入强劲动力；《陕北能源化工基地规划》明确了陕北能源化工基地逐步由单一能源输出向精深加工转变，不断延伸产业链，建设大型化、国际化和可持续能源化工基地的发展方向，有利于实现资源型城镇的转型发展；《陕南循环经济产业发展规划》提出在汉中盆地、月河谷地和商丹盆地集中布局建设汉中、安康、商洛三大循环经济产业核心聚集区，明确了陕南地区以产业集聚带动人口集聚的城镇化发展道路。
综上所述，“十二五”时期将是我省城镇化快速发展，城镇化水平显著提高
的五年，乡—城人口大规模转移、城镇规模持续壮大将成为“十二五”期间我省城镇化发展的主要形态。
（二）发展挑战
1. 新时期的社会矛盾使城镇化发展面临考验
虽然陕西省经济发展进入高速增长时期，但如果经济发展不能惠及广大民众，社会发展将会面临新的挑战，城镇化发展也将会受到制约。2009年和2005年相比，关中、陕北、陕南三大区域人均GDP由2:2.6:1变为2:3.5:1，省域城乡居民收入差额由6220增加为10691元，城乡在教育、医疗、社会保障、就业、政府公共投入等社会发展方面的差距更为明显。如果区域差距、城乡差距、贫富差距继续扩大，不但会抑制消费需求对经济增长的拉动作用，还将会使社会和谐发展受到威胁，影响城镇化的稳定发展。因此，能否在社会矛盾凸显期间实现经济稳定增长和城镇化持续发展，将是全省未来发展面临的新的挑战之一。
2. 大规模劳动力转移给城镇化带来了巨大挑战
“十二五”时期是我国城镇化高速度大规模推进的关键时期。大批农村人口涌入城镇，将给城镇化发展带来巨大挑战。一方面，大量农村人口进城，对城镇保障性住房、基础设施和公共服务设施提出扩容增量提质要求；另一方面，大量农村劳动力进城对扩大城镇就业空间提出了新的要求。然而，以资本和技术密集型产业为主导的产业结构对劳动力素质和能力要求高，吸纳农村劳动力就业能力有限，且随着产业升级、新兴产业的发展和劳动生产率的提高，单位投资对劳动力需求将进一步减少，从而对劳动力素质和能力提出更高要求。如何拓展城镇的就业空间，加强进城农村劳动力的就业培训，解决劳动力素质低与产业结构升级之间的矛盾，将成为今后推进城镇化发展的关键问题。
3. 村庄人口的持续减少提出了重构城乡居民点体系的要求
伴随着农村劳动力向城镇的转移，农村居民点人口将持续减少，农村居民点基础设施和公共服务设施配套的人均成本会越来越高。2005年至2009年间，全省农村村庄人口平均每年减少112.3万人，村庄平均规模由991人/村减少到804人/村，相当一批农村中小学因生源减少而不得不撤并，医疗等其他农村公共服务设施也因达不到门槛人口而难以正常运行，水、电、路、通讯等基础设施向农村延伸的人均成本也越来越高。因此，在现有居民点格局下实现基础设施向农村
延伸和城乡基本公共服务均等化的难度越来越大，这种在农业经济条件下形成的农村居民点布局已不适应新时期工业化和农业现代化的要求，将必然导致实施以村庄迁移合并为重点的城乡居民点体系重构。
4. 两型社会和安全城镇的建设给城镇化提出了更高要求
环境友好、资源节约的两型社会的建设和低碳、环保、可持续发展理念的深入贯彻，对我省资源型产业发展带来严峻挑战，对城镇化过程中生态环境的保护和整治、资源的节约利用和生态城市与宜居城市的建设提出了更高的要求。近年来全省土地资源保护与城镇建设用地需求之间的矛盾日益突出，频繁出现的威胁城镇安全的自然灾害又给城镇防灾提出了更高的要求，在城镇化进程中必须加强城镇安全体系建设。
综上所述，新时期的社会矛盾、资源冲突，以及城镇容纳空间的扩展以及安全生态的人居环境的建设等将成为“十二五”期间我省城镇化建设所面临的挑战。
三 “十二五”城镇化发展思路和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，抓住新一轮西部大开发和省域不同区域发展战略实施的机遇，坚持城乡统筹、质量并重、重点突破的新型城镇化道路，以全力打造西安国际化大都市、进一步完善城镇体系、提升城镇综合承载能力为重点，积极稳妥地推进农村人口向城镇转移，建设生态、宜居、和谐、安全城镇，促进城镇化快速、健康发展。
（二）发展战略
1. 新型城镇化战略
着力解决以往城镇化发展中人口“两栖化”和伪城市化的问题，摒弃重“量”轻“质”的城镇化模式，推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，走扩容提质并重的新型城镇化道路8。
2. 统筹城乡战略
按照“三集一化”9的原则，结合城镇建设、产业布局、资源开发、生态环境治理和扶贫开发等，建设城乡统筹重点示范区，通过制度创新、统筹规划，推动产业聚集发展与人口集中居住，实现城乡基本公共服务均等化，示范引导全省城乡统筹全面发展。
3. 低碳、环保、安全战略
坚持节约集约利用资源的原则，大力发展循环经济，使城镇化发展与资源承载力相协调；加大生态环境整治及保护力度，创建生态、宜居城镇，使城镇化发展与生态环境保护相协调；着力加强城镇防灾体系建设，提升城镇综合防灾减灾能力，使城镇化发展与人居安全相协调。
4. 分类指导、重点突破战略
以设市城市、县城和重点镇为建设重点。关中地区以建设西安国际化大都市8 鉴于未来我省扩大内需、缓解社会矛盾的客观需要，未来一段时期我省仍将出现大规模的乡—城人口迁移，根据《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，“十二五”期间我省将有1/4的农民（600万）进入城镇。因而，“十二五”时期不仅要着力提升城镇化质量，同时还要大力推进城镇化的快速发展，实现城镇质量、规模的全面发展。
9 “三集一化”即：土地集约，居住集中，产业聚集、管理和服务城镇化。
为重点，着力提高中心城市竞争力；陕北地区以资源型城市转型为重点，着重增强城镇对农村劳动力的吸纳能力；陕南地区以增强城镇化产业支撑为重点，积极推进移民建镇和农村人口异地城镇化转移。
（三）发展目标
至“十二五”末，转移600万农村居民进城落户，城镇化水平达到57%；基本形成“一核四极，两轴两带”的城镇体系格局。使城镇基础设施建设水平明显提升，城乡基本公共服务均等化取得显著进展，城镇减灾防灾体系进一步完善，人居环境显著改善，城镇化和城乡统筹发展跃上新台阶。
1. 城镇规模发展目标
全省及三大区域发展规模
到2015年，城镇人口约达到2230万人，城镇化率达57%10，城镇建设用地规模为2342平方公里，人均建设用地为105平方米（表3.1）。
设市城市发展规模
“十二五”末，西安国际化大都市人口规模达700万人以上，将宝鸡建成百万人口以上的特大城市，将榆林、渭南、铜川、汉中、延安培育为大城市，使中等城市达到6个（表3.2）。
县城发展规模
“十二五”末，使人口规模在20万人以上的县城达到7个，10~20万人的县城达到28个，5~10万人以上的县城达到28个（表3.3）。争取使20个县达到10 城镇人口规模的发展目标和城镇化率目标的确定测算过程具体见附件2。
撤县设市或设区标准。
表3.3 县城发展规模
建制镇发展规模
“十二五”期间，着重培养一批重点镇，使其发展为县域副中心。至
2015年，人口规模达5万人以上的建制镇达22个，人口规模在3万到5万之间的建制镇达25个（表3.4）。
表3.4 除县城以外建制镇规模发展目标
2. 城镇设施建设目标
“十二五”期间，大中城市设施建设以完善、更新为重点，小城市和建制镇要以配建、提升为重点，使市镇设施水平得到显著提升，对人口和产业的承载能力大幅度增强。
（1）市镇设施水平
不同规模等级城镇设施水平建设目标详见表3.5。
表3.5 市镇设施水平建设目标
（2）公共服务设施水平
发挥建制镇在推进城乡基本公共服务均等化中的重要作用，重点加强县城和重点镇的公共服务设施配套建设，具体建设目标见表3.6。
3. 城镇空间格局目标
总体城镇空间格局
构建“一核四极，两轴两带”的城镇空间架构。“一核”即以西安国际化大都市为核心；“四极”即以宝鸡、渭南、榆林、汉中为省域次核心城市；“两轴”即陇海铁路和连霍高速公路沿线东西向城镇发展主轴，西包—西康铁路和包茂高速公路沿线南北向城镇发展主轴；“两带”即陕北长城沿线城镇发展带和陕南十天高速及阳安铁路沿线城镇发展带（见附图）。
三大区域城镇空间格局
关中地区——配合关中天水经济区建设，以西安国家化大都市建设为核心，
加快创新发展，构筑“一核两副、一轴三走廊”的城镇空间格局。“一核”即西安国际化大都市；“两副”即宝鸡、渭南两个大城市；“一轴”即陇海铁路和连霍高速沿线城镇发展轴；“三走廊”即沿福银高速和西安至银川铁路为轴线的城镇发展带、包茂高速沿线的城镇发展带、西禹高速沿线城镇发展带。
陕北地区——与陕北能源化工基地建设相协调，依托能源化工及配套产业发展和园区建设，推动跨越发展，构建“一轴一带、两心六区”的城镇空间格局。“一轴”即西包铁路沿线城镇发展轴；“一带”即长城沿线城镇发展带；“两心”即榆林、延安两个中心城市；“六区”即按照“城园分工、产居分离”原则，与城镇布局相协调的府谷火电工业区、榆神煤电化工业区、榆横煤化载能工业区、鱼米绥盐化工业区、定靖吴志石化工业区、延安石化工业区。
陕南地区——与陕南循环经济产业发展规划相协调，依托汉中盆地、月河川道和丹江谷地三大循环经济产业核心集聚区，促进突破发展。构建“一带、两轴、三心”的城镇空间格局。“一带”即陕南十天高速及阳安铁路沿线城镇发展带；“两轴”即西康铁路和包茂高速公路沿线城镇发展轴和沪陕高速公路与丹江沿线城镇发展轴；“三心”即汉中、安康、商洛三个区域性中心城市。
四 “十二五”城镇化发展重点
（一）打造核心，全力建设西安（咸阳）国际化大都市
以建设大西安、带动大关中、引领大西北为目标，以西咸新区建设和综合交通系统、历史文化遗产保护利用、生态景观体系的一体化建设为切入点，加快推进西线一体化、同城化，全力打造西安（咸阳）国际化大都市。
1. 构筑国际化大都市的城市骨架
统筹协调西安、咸阳城区功能定位和产业布局，优化提升西安、咸阳主城区，加快建设洪庆、常宁、草堂、渭北（临潼）工业区组团，发展壮大泾阳、三原、高陵、阎良、临潼、蓝田、户县卫星城，形成以主城区为核心，外围组团分担产业功能，卫星城带动次区域全面发展的“一核、四组团、七卫星城”城镇体系结构。着力打造贯穿南北、串接曲江国际会展中心、曲江国际文化艺术中心、皇城商贸旅游中心、大明宫国家遗址公园、西安行政中心、金融商务中心、体育中心的具有国际影响力的“大都市南北主轴带”；塑造渭河百里生态景观长廊，建设集湿地生态和CBD功能于一体的大都市滨水核心景观区；依托秦岭山水风光和已有森林公园、自然保护区、地质公园、风景名胜区等，建设集自然保护、旅游、休闲为一体的秦岭北麓山水风光带；以渭河北岸帝陵群为依托，建设集帝陵保护、旅游、影视创意于一体的渭北帝陵生态景观带，构筑“一轴、一河、两带、七片区”的大都市骨架（图4.1），形成主城区、卫星城和城市组团相协调的大都市空间格局。以2020年主城区建设面积达850平方公里，都市区人口达1280万人为目标，争取到2015年，都市区人口规模达880万，主城区人口规模达到730万。
2. 加快推进西咸新区建设
以建设历史文化一脉相连、高端产业集群化发展、人居环境适宜优美、城乡统筹社会和谐、基础设施和公共设施完备、具有强大积聚和辐射带动功能的城市特色新区为目标，重点抓好城镇综合改造与城乡统筹发展、基础设施建设、公共服务设施配套、科技资源统筹与新兴产业培育、遗址保护及其文化旅游开发建设等五大工程，加快沣渭新区、泾渭新区和河流（渭河、泾河、沣河）生态景观带建设，加快西线快速干道、沣渭大道等四纵四横主干道建设，启动先进制造、临空经济、奥体休闲组团、环保节能设备制造等十大组团建设，构建“一河三轴十
组团”的新区空间形态（图4.2），把西咸新区打造成西安国际化大都市的核心区和适宜人居的生态田园新城。到“十二五”末，规划区内城市人口达到120万人，建设用地达到130平方公里。
图4.1西安国际化大都市区空间结构 图4.2 西咸新区空间结构示意图
3. 加强和完善综合交通体系
以建设中西部和北方内陆地区的现代国际交通中心为目标，构建都市区对外2小时辐射圈、内部1小时通勤圈、主城区半小时通达圈的一体化综合交通网络体系。“十二五”期间，完成西安—宝鸡、西安—成都、西安—太原客运专线和西安—银川快速铁路、西安北客站与新筑港务区建设、西安站改扩建工程；推进西安—重庆、西安—武汉、西安—包头客运专线实施；建设泾渭铁路物流专用线、关中城市群“V”字型城际轨道交通、西咸高速大环线；加快西安咸阳国际机场扩建工程，并积极拓展西安直达东南亚、大洋洲及欧洲等国际航线，提高西安国际化水平。
以推进西咸同城化发展为目标，加强加快主城区快速干道、轨道交通建设，优化交通网络，实现轨道交通、对外交通、地面快速交通、普通交通网络站点间的良好换乘衔接，形成内外交通组织有序、“环网相连、节点畅通、便捷高效、安全可靠”的立体城市路网体系。“十二五”期间重点推进西咸城市轨道交通和快速公交（BRT）系统建设，以及城市道路和公共公交网络的贯通衔接，实施交通瓶颈节点改造工程、停车场建设工程。
4. 强化历史文化遗存保护利用
以建设东方历史人文之都，打造国际一流旅游目的地为目标，保护历史文化遗存。以最具影响力的周秦汉唐历史遗存为依托，梳理城市历史文化脉络，建设
文化产业聚集区，彰显华夏文明和城市特色。“十二五”期间，在完善秦始皇陵国家遗址公园、大明宫国家遗址公园建设和周边地区改造工程的基础上，重点实施五陵塬帝陵文化景观带、汉长安城遗址公园、秦咸阳宫遗址公园、周丰镐遗址公园、阿房宫考古遗址公园、杜陵遗址公园、昆明池遗址公园建设和遗址保护工作。依托这些资源发展文化产业，推进文化旅游发展。
（二）强化多级，切实推进大中城市建设
以重点发展片区为着力点，努力将宝鸡、渭南、榆林、汉中建成百万人口大城市和省际毗邻区域中心城市，同时大力增强铜川、延安、安康、商洛、杨凌等城市的承载能力和辐射功能，发挥大中城市在区域经济发展和城镇化进程中的增长极作用。
1. 宝鸡——重点推进宝鸡—蔡家坡一体化发展
以建设关中—天水经济区副
中心城市、全国重要的新材料和先
进制造业基地，区域重要的交通枢
纽、商贸物流中心和文化旅游中心
为目标，加快宝鸡—蔡家坡百里城
镇带建设，完善蔡家坡镇城市基础
设施，增强服务功能，提升产业职
能，将蔡家坡建成宝鸡城市副中心图4.3 宝鸡市空间结构示意图
和国家重型汽车制造业基地，构筑“一主一副”的城市格局（图4.3）。“十二五”末使宝鸡市区（含蔡家坡）人口规模达到115万人，其中，中心城区100万人，蔡家坡15万人。
2. 渭南——着力打造“一区两组团”城市空间格局
以建成关中东部中心城市，秦晋豫黄河三角区区域中心城市和西安国际化东部门户为目标，完善中心城区服务职能，加快高新区产业发展，大力推进渭北经开区、卤阳湖通用航空基地建设。以渭北经开区建设为契机，带动主城区跨河发展，拉大城市骨架；以卤阳湖通用航空基地建设带动卤阳湖组团建设。同时，积极推进渭（临渭区）—华（华县）一体化发展，建设华州组团，构建“一城两组团”的大渭南城市空间形态（图4.4）。到2015年，使人口规模达到80万人，其
中，主城区55万人，华州组团15万人，卤阳湖组团10万人。
图4.4 渭南市空间结构示意图
3. 榆林——大力推进榆横一体化发展
以建设陕甘宁蒙晋毗邻区域国家能源化工基地中心城市、打造陕西第二经济增长极为目标，积极推进横山撤县设区和榆横一体化建设，加快榆横工业园区建设，促进中心城区生产功能向横山转移；建设连接主城区、榆横工业区和横山组团的快捷交通系统，构建“一城三区”的大榆林城市框架（图4.5）。加强和完善主城区服务功能，强化城市对外交通联系，彰显榆林城市特色，打造陕甘宁蒙晋毗邻区域具有独特文化魅力和最优人居环境的宜居城市。至2015年，人口规模达到85万人，其中，中心城区65万人，榆横工业区10万人，横山区10万人。
4. 汉中——切实改善外围组团发展环境
以建设陕甘川渝毗邻地区中心城
市、先进装备制造业基地和特色旅游城
市为目标，重点改善和优化外围“三线”
工业组团发展环境，夯实城市发展的产
业基础。启动褒河—河东店—宗营、铺
镇—柳林、大河坎等北、东、南三翼的
城市组团发展环境改善工程，同时建设
图4.6 汉中市空间结构示意图 图4.5 榆林市空间结构示意图
外围组团与中心城区间的快捷交通系统；优化区域空间结构，形成“中心集团、
外围组团、方便生活、有利生产、人地相融、环境宜居”的城市发展格局（图
4.6）。“十二五”末，中心城区人口达80万。
5. 延安——率先实现城乡统筹发展
以建设中国革命圣地、能源工业城市，全省城乡统筹示范市和陕北区域性中心城市为目标，按照“中疏、北进、西控、南下、东扩”的城市用地发展方向，加快城市新区建设，并积极推动安塞、甘泉与中心城区的一体化发展，拉大城市骨架。使城市建设由单中心向多中心发展，由带状向网状发展，由平面向立体发展（图4.7）；重点加强市政工程建设、旧城改造、沟道治理，搞好“三山两河”整治，做美延安；加强城市综合交通建
设，做到“过境分流，沟道环通、两岸
双行、人车分流”，并加强公交建设，提
高停车设施配建标准，加快停车场建设，
缓解城市交通压力。按照基本公共服务
均等化和“三集一化”的原则，加快基
础设施和公共服务向农村延伸和覆盖，
建设好农村社区，推进农村经济社会和
谐发展。到“十二五”末，人口规模达
图4.7 延安市空间结构示意图
到60万人，其中，中心城区45万人，
甘泉组团7万人，安塞组团8万人。
6. 铜川——着力实现资源型城市转型
以加快资源型城市转型，建设煤电铝联产、现代建材、食品医药为主的工业基地和渭北地区中心城市为目标，以产业结构优化升级为先导，积极发展旅游、食品产业和服务业，实现高碳经济向低碳经济转变；以发展循环经济为主攻方向，积极发展煤一电一铝一水泥联产循环，实现经济发展由粗放向集约转变；以新技术创新为突破口，积极采用新技术、新工艺，发展新能源、新材料等新兴产业，实现由资源依赖型向技术创新型转变。调整老城区用地布局，加快建设铜川新区，开辟绿色工业走廊，合理布置新兴产业园，实施城市环境景观治理工程，构建“一城三区一廊”的城市空间格局（图4.8），使人口规模达到50万人，其中，老城区14万人，耀州组团8万人，铜川新区30万人，绿色工业走廊3万人。
图4.8 铜川市区空间结构示意图
7. 安康——全面建设月河川道城镇带
以建设连接关中-天水、成渝、江汉三大经济区的重要交通枢纽，陕渝鄂接壤区中心城市，西北地区清洁能源、新型材料、富硒食品、生物医药基地和循环产业示范区为目标，实施月河川道一体
化建设工程，大力推进恒口设区、汉阴
撤县设区和石泉撤县设市，建设 “一
区多园、协同发展”的大产业格局11，
构筑“一核三极、串珠相连”的大城市
格局12，“一内两外、百里贯通”的大交
通格局13，“以山为屏、绿心相间”的大
生态格局，至“十二五”末，月河川道
城镇带人口规模达到80万人，其中，
安康城区45万人，恒口8万人、石泉8
万人、汉阴5.5万人，其他城镇13.5万
人。
8. 商洛——大力推进商丹一体化
以建设陕西东南部中心城市、循环经济产业示范区和西安第二生活区为目标，重点推进商州—丹凤一体化进程，加快商丹循环经济产业园区、南秦河休闲居住组团建设，加强基础设施建设，完善城市服务功能，为产业和人口聚集创造良好环境（图4.10）。到“十二五”末，使商丹一体化区人口规模达到40万人，11图4.9 月河川道城镇带空间结构图
“一区多园”：“一区”即安康高新技术产业开发区，“多园”即分布于月河川道并与城镇布局相协调的新型材料、清洁能源、富硒食品、生物制药、丝绸纺织等工业园。
12 “一核三极”即以安康中心城区为龙头，恒口、石泉和汉阴为三大节点的串珠状带型城镇群。 13 “一内两外、百里贯通”：为推进月河川道带状城镇群发展，规划在城镇外部沿南北两山建设两条快速过境交通，内部建设一条公交主动脉，以形成便捷的内外交通系统，加强城镇带内外联系。
其中，商洛中心城区25万人，丹凤县城8万人，商镇3万人，白杨店镇、夜村镇、孝义镇、棣花等城镇各1-2万人。
图4.10 商丹一体化区空间结构示意图
9. 杨凌——积极推动独立设市
以建设集农业科教及技术交易、农业高新技术产业示范为一体的现代农科城、关天经济区次核心城市为目标，依托农业科教优势，发展现代农业高技术产业群，示范带动我国干旱半干旱及相关区域农业与农村发展。“十二五”期间，要积极拓展发展空间，实现独立设市，使杨凌城区人口达到20万。
（三）培育基层，着力加强县城和重点镇建设
以县城和发展条件较优的建制镇（即重点镇）为重点，培育城镇特色产业，因地制宜的推进县域城镇化发展，缓解快速城镇化过程中大中城市的发展压力，构建科学合理的城镇体系。“十二五”期间，使县域城镇人口规模达到925万人，县域城镇化水平达到40%。
1. 实施“以城带镇”工程，在大中城市周边建设一批卫星城镇
在大中城市外围紧密影响区内，选择发展基础较好并且在发展上与大中城市有互补条件的若干城镇，科学规划，加强与主城区间交通联系条件，加快基础设施和公共服务设施建设，改善城镇发展环境，提升综合承载力，积极疏解大中城市工业、交通物流、文体或旅游休闲服务等功能，截留涌向大中城市的人口和相关活动，建设一批与大中城市联系密切、功能相对单一的卫星城镇和外围组团，有效防治城市病的产生和发展。
2. 加快县城建设，推进一批具备条件的县城设市
按照《陕西省人民政府办公厅关于加快县城建设的意见》的要求，各县要充分发挥自身优势，以培育和壮大县城非农产业，加强和完善县城基础设施和教育、医疗等公共服务体系建设为抓手，增强县城对人口和劳动力的吸纳能力，为农村人口就近转移创造条件，有效分流大城市人口与就业压力。“十二五”期间，每个县城应该至少培育形成一到两个特色优势产业部门，建成一到两个有一定规模的集约发展的产业园区，基础设施和公共服务设施达到《陕西省县城建设标准（试行）》的要求，并且在教育和医疗服务设施建设上适当超前。争取到2015年，使神木、府谷、靖边、横山、安塞、甘泉、黄陵、高陵、户县、泾阳、三原、彬县、凤翔、华县、蒲城、富平、城固、勉县、旬阳、石泉等20个县撤县设市或设区。
3. 择优发展小城镇，建成一批具有地域特色的重点镇
在加快县城发展的同时，优先选择区位有优势、产业有特色、发展有潜力的建制镇，加大支持力度，进行重点建设。重点镇建设要以培育特色优势产业、增强产业支撑为突破，立足地理环境特征和资源优势，合理确定产业发展方向和建设布局，形成以产业发展带动人口聚集，进而推动城镇增长的发展态势。“十二五”期间，优先建设一批产业优势和地域特色突出的重点城镇，使其具备与县城相当的发展和建设水平，成为县域副中心。
（四）统筹城乡，全面推进城乡协调发展
开展城乡统筹试点工作，以重构居民点体系为主要途径，探索城乡统筹发展经验，发挥统筹试点区的示范引领作用，全面推进全省城乡统筹发展。
1. 开展城乡统筹试点示范建设
积极实施延安城乡统筹试点，落实好各项扶持政策，促进城乡优势互补和公共资源均衡配置，实现城乡产业、设施、社会和生态一体化发展，建成全省乃至全国城乡一体化先行示范区，发挥全国革命老区城乡统筹发展的示范作用；支持西安搞好城乡统筹，鼓励杨凌、高陵、神木、府谷等有条件的市县或区域先行先试；加快推进扶风—武功、礼泉—乾县、彬县—长武—旬邑、铜川—富平、渭南—华阴、韩城—蒲城、横山—榆林、米脂—绥德、商丹谷地、汉中盆地、月河川道等城乡统筹示范带建设。在试点地区和重点地块，做好城乡统筹发展规划，协调好城乡产业发展与布局、居民点布局、公共服务设施和基础设施配套、生态环境保护治理等问题，建立起城乡一体化发展的体制、机制和政策保障，构建新型的城乡关系。
2. 促进有条件农村人口转移转化
依托中心城市、县城和重点镇，以在城镇有一定的工作和生活基础的农村居民为重点，积极促进农村居民进城落户。加快户籍制度以及与之相关联的社会保障制度改革，有序推进“城市居住证”和“城市居民证”制度，完善教育、医疗、就业、住房等制度和政策，消除制约农村人口市民化转化的体制障碍，使进城农村人口与城市居民享有同等权益，五年转移600万农村人口进城。要充分注意农村人口的异地城镇化转移转化现象，完善进城农村人口宅基地和承包地退出补偿机制，建立统一、开放、相互衔接的社会保障体系，实现省内省际转移、接续，积极创造人口异地城镇化的政策和体制环境。
3. 推进城乡居民点体系重构
适应农村村庄人口持续减少的趋势，按照村庄服务设施配建投资的最低人口门槛要求，实施村庄迁并和迁村进镇、移民建镇工程，重构城乡居民点体系，使居民点布局适应工业化和城镇化发展的要求。关中地区要结合“空心村”改造，促进村民向城镇集聚，积极推进城中村、城郊村、城边村等城乡结合部的人口城镇化；陕北地区结合“扶贫移民”、“生态移民”和小范围“迁村并点”，在区位、用地条件较好的区域建设移民新镇或社区化新村，切实改变陕北地区农村居民点规模小、结构散、设施配套难的状况，五年内对白于山区实施扶贫移民约27万人；陕南地区要结合生态移民、扶贫开发和灾害治理，引导位置偏远、灾害频发
的“山地危居”人口向县城、重点镇和社区化新村集聚，用10年时间移民搬迁60多万户240多万人，争取五年内见成效，彻底解决陕南地质灾害问题。
4. 加强城镇社区和社区化新村建设
加强县城和重点镇的社区建设和社区化新农村建设，完善公共服务功能，提高综合管理能力。在有条件的地方，适时把县城和重点镇的镇区中心村改造为城市型社区，结合村庄迁并建设社区化管理的新型农村社区，建立社区民主管理方式和管理机制。整合社区资源，加强社区公共服务设施建设，不断提升社区综合服务能力。“十二五”期间，实施千项“小城镇社区建设计划”，力争建成1000个左右的小城镇社区；实施“社区化新农村建设工程”，力争建成2000个社区化新农村。
（五）完善功能，着力增强城镇承载力
1. 加强城镇设施承载能力
“十二五”期间，加强城镇交通、市政基础设施和公共服务设施建设，为大规模乡—城人口转移提供设施支撑。
（1）完善城镇交通设施建设
完成西安咸阳机场二期和榆林机场扩建及延安、汉中和安康机场迁建工程，新建宝鸡机场；加快城镇间公路交通和城市路网的全面对接，启动城际铁路建设，完成合（阳）凤（翔）、大（荔）凤（翔）、榆（林）商（洛）高速和十（堰）天（水）高速陕西段建设，基本实现县县通高速，实施连霍、包茂等路段扩能改造和韦庄—罗敷、商州—柞水等高速连接线工程；加快城市轨道交通和快速干道建设，建立大中城市路网完善、密度合理、市政交通和城际道路互联互通的城镇交通体系，加快西安（咸阳）地铁建设，基本建成西安城市轨道交通1、2、3号线，开工建设4号线一期工程，加快推进5、6号线前期工作，积极推进咸阳—兴平轻轨前期工程和关中城市群城际铁路网一期工程；优先发展城市公共交通，积极推进城市公共交通向县城和重点镇延伸，使每万人拥有公交车辆达15标台。
（2）完善城镇市政基础设施建设
实施城市供水管网扩容改造，完善天然气输配、集中供热和污水处理设施。“十二五”期间，建成区道路全部硬化，人均道路面积达16平方米。推进全省107个重点镇和汉丹江流域县城污水处理厂、垃圾处理场建设，同步建设中水回
用设施；推进“气化陕西”工程向县城延伸，启动建设汉中—安康、韩城—商州、渭南—潼关等输气管道，至2015年50%以上重点镇实现气化；考虑城市形象提升，启动有条件地区的架空线路落地工程；县级以上城市和重点产业园区新建72个污水、46个垃圾处理设施，到2015年县城全部建有污水和垃圾处理设施，中等城市污水处理率达到85%，县城达到80%；设区城市垃圾无害处理率达到95%，县城达到80%。
（3）完善城镇公共服务设施建设
完善多层次的教育服务体系。进一步加强学前教育，重点改善郊区和广大农村地区幼儿园条件；全面推进九年义务教育，提高基础教育的质量和均衡化水平；大力开展职业教育，重点建设83个县及重点镇的职业技术学校。加快公共文化设施建设。完成覆盖全省各城市的社区文化活动中心建设；加快各个县城图书馆、影剧院、文化活动中心的标准化建设。完善基本医疗服务体系。加强对县城和重点镇医疗建设的扶持力度。结合城乡居民点体系重构，对空置或使用率低的公共服务设施进行拆并，提高城镇公共服务设施配建标准。
2. 增强城镇住房保障能力
以“政府保障基本需求，市场提高住房水平”为基本思路，深入完善由政府提供廉租房、经适房、公租房、限价房4类保障性住房，市场提供商品房，形成的“4+1”住房供应体系。推动保障性安居工程建设，降低农民进城居住的门槛，为600万进城农村居民提供住房保障。将进城落户农村居民住房纳入城镇住房建设规划，合理确定各类保障性住房的建设规模及项目布局：大中城市加大廉租房和公共租赁房建设规模，解决新就业职工和进城务工人员住房问题；县城和重点镇加大经济适用房建设规模，与农村移民搬迁、农村灾后重建相结合，建设集中安置小区，吸引农村居民落户。“十二五”期间，全省建设保障性住房210万套，其中建设四类保障性住房和发放租赁补贴保障165万户，改造棚户区45万户。力争使全省城镇保障性住房的覆盖面提高到30%。同时，“十二五”期间应积极落实中央出台的一系列房地产价格调控政策，使房价控制合理范围内，通过贯彻落实调控制度和积极推进保障性安居工程，平抑房价，切实保障进城农民及城镇居民居得其所。
（六）质量并重，积极提升城镇化品质
摒弃以往城镇化发展重规模轻质量的弊病，要从优化城镇生态环境、彰显城镇自身特色、加强住房保障、强化城镇安全建设等四个方面着手，提高城镇化质量，积极提升城镇品位。
1. 优化城镇生态环境
抓住国家低碳省区建设试点机遇，贯彻低碳节能理念，推进城镇绿化建设，提升城镇生态环境。大力推动低碳绿色发展，推行建筑节能，鼓励建设低能耗建筑；优化城镇布局，发展绿色交通，减少小汽车出行量；提高清洁能源比重，优化能源结构，促进城镇节水、集中供热、热电联产，降低城镇能源消耗。“十二五”期间在西安市开展“低碳城市”试点建设工作。
大力推进城镇污水、生活垃圾、工业固体废物的无害化处理，至“十二五”末，重点城市空气质量良好天数超过320天，重点城市集中式饮用水源地水质达标率达100%，噪声达标区覆盖率达80%，城市人均公共绿地面积达12平方米，县城人均公共绿地面积达7平方米。
2. 彰显城镇文化特色
在城镇建设中紧密结合地方文化及自然景观，彰显城镇自身特色。保护地方历史文化遗存，加大对历史和传统文化的深层开发，凸显城镇文化底蕴，保护城镇自然生态景观，将自身生态环境、人文底蕴融于城镇公共服务设施、基础设施及住宅建设等各方面，呈现个性鲜明、特色突出的城镇建筑景观，切实提升城镇品味。
3. 强化城镇安全建设
加快编制城镇避难疏散场所规划、消防规划、防震规划，着力加强城镇防灾减灾体系建设，形成完善可靠的城市防灾减灾和预警、应急处理系统；加强城乡建（构）筑物抗震设防能力，新建工程全部达到抗震设防要求，完成不达标建设工程加固改造工程；实施干支流堤防工程除险加固工程，重要城市和县城以及重点建制镇达到国家规范防洪标准；加快应急疏散场所建设，加强城镇生命线系统建设，完善灾害物资储备，健全救援队伍体系，制定综合灾害应急救助预案，增强公众防灾减灾意识。
五 “十二五”城镇化发展的保障措施
（一）强化城镇规划引导作用
加强城镇规划编制工作。建立层次分明、功能明晰的规划体系，增强规划的指导性。贯彻实施《关中—天水经济区发展规划》，《西安国际化大都市发展战略规划》、《关中城市群建设规划》、《陕北能源化工基地城镇体系规划》、《陕南地区城镇体系规划》等区域规划，严格按照各地市规划进行城市建设，提高城镇控制性详细规划的覆盖率。“十二五”期间修编《陕西省城镇体系规划》，编制《西咸新区总体规划》、《延安城乡统筹示范区发展规划》。至2015年，城市控制性详细规划全部覆盖，县城控制性详细规划覆盖率达到80%，村镇规划全部覆盖，完成县城以上城镇历史文化名城（街区）保护规划、绿地系统规划、基础设施建设规划、公共服务设施规划、防灾减灾规划等专项规划，重要地段编制城市设计或详细规划，主要街道编制街景治理规划。
强化城镇规划的实施落实。创新城镇管理体制和规划机制，提高政府驾驭城镇化发展的能力。充分发挥城镇规划对城镇化的调控和引导作用，维护城镇规划权威。建立和完善各级规划委员会，实现民主决策和科学决策，提高规划水平；强化规划刚性原则，规范规划调整程序，严格实施城市规划，减少无序建设；健全公众参与和监督机制，保障城镇健康发展
（二）改善城镇化政策制度环境
深化户籍制度改革。落实《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》文件精神，有序推进“城市居住证”和“城市居民证”制度，解决目前已在城镇工作但尚未落户的“两栖人口”落户问题，并为未来600万农村人口进城提供保障。充分注重政策联动，深化与户籍相关的住房、养老、医疗等配套政策改革，逐步消除农民向城镇转移过程中的制度障碍问题。
推进城乡土地制度革新。重点落实进城落户农村居民宅基地换保障性住房、承包地换社会保障等工作，盘活农村土地。首先，结合实际，明确退出宅基地的经济补偿标准，对举家进城落户农村居民自愿退出的原有宅基地，由当地政府按照每户实际退出的宅基地以土地征用均价予以一次性经济补偿14。对于进城农民14 根据我省各地征地统一年产值平均标准，结合推进农村居民进城落户的鼓励政策，确定汉中、安康和商洛退出的宅基地每亩补助价格为10-20万元；宝鸡、咸阳、渭南、铜川和杨凌为每亩14-16万元；延安、榆林为16-18万元；西安为20-25万元。
退出的宅基地，还可通过复垦增加耕地缓解用地矛盾，也可以通过城乡建设用地增减挂钩，以腾出大量建设用地指标拓展城镇发展空间；其次，举家迁入县城及其他建制镇落户的农村居民，依法自愿保留土地承包经营权；同时，合理制定城乡结合部土地征地补偿以及被征地农民安置标准，增加城镇建设用地的同时确保安置农民的生活质量不下降。
完善社会保障制度。首先，贯彻落实《关于农村居民在城镇落户缴纳社会保险的实施办法》，对于在城镇落户的农村居民，在单位就业的随同单位继续参加养老保险及城镇职工基本医疗保险，灵活就业的以个人身份参加养老保险及城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险，并建立灵活有效的各项农村社会保险向城镇居民社会保险的转移制度；其次，将农村居民进城落户人员随迁子女平等接受义务教育纳入推进教育均衡发展规划，合理规划学校空间布局，方便进城落户农民子女就近入学；再次，完善各项社会救助制度，做好安置工作。
（三）完善城镇组织管理体系
建立组织机构、简化行政程序。省市县镇四级成立农村居民进城落户领导小组，下设实体性办公室，抽调专门人员负责办理农村落户的有关手续。
细化管理措施、完善配套措施。针对农民进城制定详细的培训、指导计划，明确主管部门和社区职责，使各项措施具有较强操作性。
创新管理模式，创新工作机制。通过机构改革，大胆创新，形成各负其责、部门联动、有序高效的管理机制。
（四）构建城镇建设资金保障机制
探索多元化的城镇建设投资方式。发挥政府投资的引导作用，把城镇基础设施建设纳入社会固定资产投资规划和年度计划，逐年增加城镇建设投入；建立符合市场经济规则的投融资平台，通过大力引进外来资本、吸引民间资本参与城市建设，借助社会力量参与城市管理，进一步增强政府在城乡统筹中提供一体化公共产品的能力。
创新土地融资模式。坚持市场化配置土地资源，引入市场化配置土地资源的机制，解决城市发展资金不足的瓶颈；土地出让金收入剔除上级规定必须提取的农业开发资金、新增建设用地有偿使用费、土地出让业务费等成本支出后，剩余部分应优先用于推进有条件农村居民进城落户工作的财政扶持工作，用于补贴进城落户居民的社会保障及相关优惠鼓励政策支出。
通过BOT、TOT、BT等多种方式，提高运营效益。积极利用民间资本和外资，缓解基础设施建设中资金集中支付的压力，加快城镇环境的改善力度；整合相关的政府投资、财政资金，在财政支出上向扶贫搬迁、整村推进、生态开发等方面倾斜。
附图
附图一：城镇体系结构图
附图二：城镇空间格局规划图