作者：蔡霞
长白学刊 1999年02期
当代中国社会的现代化进程，在经济生活中表现为从计划经济向市场经济体制的转变，在政治生活中表现为从“人治”国家向“法治”国家的转变。与此相应，就党的执政领导而言，必然是改革既有的党政关系模式，解决官僚主义、“权大于法”的问题，这是革除我们国家政治体制中的严重弊端，发展社会主义民主政治的前提条件和关键所在。为此必须解决两个基本问题，最终在依法治国中实现党依“法”领导。这就是一要逐步转变部分党员干部中存在的对执政领导的某种观念偏误，增强全党通过发挥先锋模范作用来实现党的领导的意识；二要稳妥而又扎实地探索改革党的执政领导方式——改变原先在计划体制下形成的党政关系模式，坚持实行“党政分开”。
一、正确理解党的领导的科学含义，转变一些人存在的权力领导观念，增强共产党人以自身先锋模范作用实现党的领导的意识。
政党是近代社会政治发展的产物，是阶级或利益群体的代表，它表达、综合本阶级的利益愿望，组织和引导本阶级群众实现自己的利益。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是社会主义事业的领导核心，任何时候我们都必须坚持党的领导。在执政条件下，党的领导地位集中地体现在党对国家政权的领导，坚持党的领导就必须坚持党的执政地位，巩固党的执政地位。这是不容含糊的根本原则。
但是通过执政进行领导，决不是说党的领导的唯一途径和唯一方式就是掌权。一些党员干部受传统的封建政治文化意识影响，把党的执政领导地位看作是党高居于社会之上，把党的领导地位误解为党员干部在社会上高于人民群众。这种误解强化了党内一些人头脑中原本残存的封建“等级观念”、“特权意识”和“权力崇拜”。他们把掌握行政权力看作是党的领导的唯一途径和方式，以为凭借国家行政权力对社会的强制约束力，就可以实现党的领导，他们离开了权力就不会领导。这一方面导致一些人在工作中严重脱离群众，命令主义、作风粗暴，服务观念较弱而“管”民意识很强；另一方面，这些错误观念又与市场经济中的商品货币崇拜价值观念纠合在一起，导致一些人在市场经济条件下，利用手中权力谋取私利，腐败堕落。这些问题特别是党内腐败现象的存在，不仅严重地损害了党同人民之间的血肉联系，而且在实际上削弱了党的领导。
政党产生于社会之中，是社会组织发育的结果。从宏观的社会结构看，政党是社会与国家之间的中介，是社会与国家发生联系的桥梁和纽带。就政党本原的社会职能来说，它是沟通社会和国家的一种政治机制。因此，政党成为执政党只是表明这个党在国家生活中的政治地位的提升，而决不意味着政党本身位置的改变。如果说在执政前，我们党的领导途径是直接深入群众，实现党对本阶级和其他劳动群众的直接领导的话，那么执政后，党的领导增加了一条非常重要的途径，这就是通过国家政权的途径，把党所代表的阶级和人民的意愿上升为国家的意志，使之覆盖全社会，形成社会统一的意志和行为。可以说，这是党在执政前与执政后实现领导的途径、方式的主要区别。在实现阶级统治的意义上，党必须要掌握国家政权，否则就不能称之为执政党，就失去了领导的基本保障。而国家没有共产党的领导，就不成其为社会主义国家，有中国特色的社会主义现代化就不可能成功。正是从这个意义上说，党和国家政权不能分开，党必须依法使党的优秀领导骨干进入国家政权。
然而，党之所以能够执政并巩固自己的执政地位，归根到底取决于人民群众的拥护、信任和支持。“我们党是在同人民群众的密切联系中产生、发展、壮大起来的。没有人民群众的支持，党一天也不能生存。”（《在庆祝中华人民共和国成立四十周年大会上的讲话》）而党要取得并保持人民群众对党的拥护、信任和支持，最根本的在于坚持为人民服务的宗旨，实实在在地为人民的利益而奋斗。这就是说，无论是在执政前还是执政后，党的领导地位和领导作用归根到底取决于党的先进性，即党以自身在理论上的先进，为人民指明斗争的方向道路；党制定、贯彻正确的路线、方针，反映、代表人民的根本利益，领导人民进行实际的革命运动；共产党人以自身的先锋模范行动，始终成为推动社会前进的力量。
总之，党的领导的正确与否取决于党的指导思想、路线、政策和核心领导集体；党的领导是否坚强有力，取决于各级党组织的战斗力。党组织的战斗堡垒作用是党员先锋模范作用的集合，党员的先锋模范作用是实现党的领导的基础。从这个意义上说，我们不应该依赖于行政权力实现党的领导，而是要靠全党同志充分发挥共产党人的先锋模范作用。对此，我们还需要在全党加强教育，使全党同志对此形成共识。从基层党组织和每一个党员做起，以高度的责任和历史使命感，努力以自身的先锋模范行为增强党的向心力和感召力，从而更好地凝聚全民族的力量，为振兴中华、再创民族辉煌而团结奋斗。
二、根据依法治国的要求，逐步改变以往的党政关系模式，在扩大社会主义民主的意义上改革党的执政领导方式。
新中国诞生后，我们党参照苏共执政模式，建立了高度集权的经济政治体制。这种体制在经济上的基本特征是政经合一，在政治上的基本特征是党政合一。这种高度集权的基本内涵是党的机构直接掌握国家行政力量，对社会各类单位加以控制。即社会的各种权力高度集中于政府部门，而政府行政权力又大多集中于各级党的组织和党组织的领导人手中。党在国家机器之外以“以党代政”的方式，领导政府的行政活动；比照政府机构中的党政关系模式，社会各类经济、教育、文化、群众团体单位中同样由党组织具体负责各个单位的工作。党组织及其领导人直接掌握着大部分行政权力，并被看作是党处于领导核心地位的主要标志。于是政府和其他各类组织的主要行政工作，都由党的组织和党组织的领导人决策、决断乃至具体施行，这在实际上形成党组织的权力大于行政权力并且控制着行政权力。
党政关系模式中这种党政不分、以党代政、党组织高于国家行政组织、“党的权力大于国家权力”等问题的存在，导致党员干部个人权力意识浓厚，法制意识淡漠。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中指出：我们实际上是存在着某些权大于法、以言代法的现象。这种权大于法的现象的一个基本特点是“把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”（《邓小平文选》第2卷第146页）一些握有党组织权力的干部随意解释国家法规，对法规的遵守也比较松弛。少数党组织领导人公然以权力意志取代国家法规，甚至带头违法违纪。国家法律常常形同虚设，行政力量常常无能为力。
按照现代社会政治发展的规律要求，法律是国家行为和社会生活的根本准则，应依法确立、依法行使、依法监督国家行政权力，一句话，法律大于权力。但由于一方面是人类历史上新生的社会主义国家政权和共产党执政领导本身要经历一个由不完善到完善的发展过程；另一方面是我国封建政治传统的残余影响作用，我国这种高度集权体制所存在的严重缺陷和弊端，必然与我国社会的现代化发展所要求的扩大社会主义民主、健全社会主义法制、依法治国发生尖锐的矛盾冲突。因此，改革党的执政领导方式，再塑法治基础上的党政关系模式就是势所必然。
邓小平同志早在改革开放之初就高瞻远瞩地提出了这一问题，并明确了改革党的执政领导体制的思路，即加强社会主义民主法制建设，实行“党政分开”；同时加强党的制度建设，使这两方面互相呼应互相促进。据此，党章规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。江泽民总书记也曾经指出：“党不是政权本身，不能取代政权机关本身的职能。”“我们在强调加强党的领导的同时，也要认真改善党的领导方式和活动方式。”“必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系，在党的统一领导下，根据各级党组织和政权机关、企事业单位行政组织的不同职能，进一步明确各自的职权和责任。”党的十五大报告第一次阐明了党执政的科学内涵：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有的权力和自由，尊重和保障人权。”因此，“党政分开”是我国政治体制改革的关键，也是我们改善党的执政领导的关键。深入理解邓小平提出的改革党和国家政治体制的思想，在新的意义上重提“党政分开”，是我们无可回避并必须认真解决的一个问题。
改革开放以来，我们党内在如何改善党的执政领导问题上的探索一直处于进退维谷的境地，其根源之一就在于对“党政分开”问题存在很大的思想分歧。因而，在改革党的执政领导体制和方式步履艰难时有反复，并与经济体制改革的要求很不适应。例如，深化国有企业改革，建立现代企业制度就再一次尖锐地把如何处理企业中的党政关系矛盾摆在我们面前。有论者指出，前几年所谓的“党政合一”、“党政一体化”、“寓党于政”的主张和做法，使党政权力在很大程度上再次迭合，导致了“党政分开”这一关键性改革的停滞以至某种程度的倒退。（参见王贵秀《政治体制改革是一场新的伟大革命》，《工人日报》1998.3.25）党中央及时发现了这一问题， 明确指出“党政一体化”的提法不科学，使这种根本违背“党政分开”原则的倾向在一定程度上得到了纠正。
江泽民总书记在一次重要谈话中谈到“积极推进政治体制改革”时，曾指出：“我们的改革是社会主义改革，是对存在弊端的原有体制的革命，目的是使我们的社会主义制度，更加完善，更加增强生机与活力”。这不是对原有政治体制进行某种修补，而是一种革命性的深刻变革。改革的发展势必会把理顺党政关系，使党组织的权力和国家的行政权力作必要分离这一核心和关键提到全党的面前。自1989年以来，党的第三代领导集体一直坚持以改革的精神、科学的态度、审慎的工作，采取了积极探索、慎重决策、小步渐进、多做少说、低调实效的策略，不懈地推进着党政分开的实际步骤，使党对国家政权的领导正在出现某种具有深远意义的变化。
经过近10年的稳步探索，党的十五大终于明确提出依法治国，建设社会主义法治国家这一政治体制改革的目标。党的十五大政治报告指出：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”十五大以后，我们党从中央政府起，展开了以政府机构的行政改革为主要内容的政治体制改革。这表明我们党将继续坚持邓小平提出的“党政分开”思想，探索以法制为基础，党的领导活动以宪法和法律为依据，逐步形成符合国情的、具有中国特色的共产党领导的依法治国执政体制。我们必须坚持解放思想、实事求是的态度，深刻认识政治体制改革也是一场革命，着眼于发展社会主义市场经济的需要，着眼于建设社会主义民主政治的需要，自觉认识和遵循人类社会政治发展的规律，大胆吸收世界各国推进社会民主政治的宝贵经验乃至成功制度，放眼于未来新世纪中国社会主义民主政治的发展前景，继续就“党政分开”问题作出艰苦努力。
作者介绍：蔡霞 中共中央党校党建部博士 北京市 100091
作者：蔡霞
长白学刊 1999年02期
当代中国社会的现代化进程，在经济生活中表现为从计划经济向市场经济体制的转变，在政治生活中表现为从“人治”国家向“法治”国家的转变。与此相应，就党的执政领导而言，必然是改革既有的党政关系模式，解决官僚主义、“权大于法”的问题，这是革除我们国家政治体制中的严重弊端，发展社会主义民主政治的前提条件和关键所在。为此必须解决两个基本问题，最终在依法治国中实现党依“法”领导。这就是一要逐步转变部分党员干部中存在的对执政领导的某种观念偏误，增强全党通过发挥先锋模范作用来实现党的领导的意识；二要稳妥而又扎实地探索改革党的执政领导方式——改变原先在计划体制下形成的党政关系模式，坚持实行“党政分开”。
一、正确理解党的领导的科学含义，转变一些人存在的权力领导观念，增强共产党人以自身先锋模范作用实现党的领导的意识。
政党是近代社会政治发展的产物，是阶级或利益群体的代表，它表达、综合本阶级的利益愿望，组织和引导本阶级群众实现自己的利益。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是社会主义事业的领导核心，任何时候我们都必须坚持党的领导。在执政条件下，党的领导地位集中地体现在党对国家政权的领导，坚持党的领导就必须坚持党的执政地位，巩固党的执政地位。这是不容含糊的根本原则。
但是通过执政进行领导，决不是说党的领导的唯一途径和唯一方式就是掌权。一些党员干部受传统的封建政治文化意识影响，把党的执政领导地位看作是党高居于社会之上，把党的领导地位误解为党员干部在社会上高于人民群众。这种误解强化了党内一些人头脑中原本残存的封建“等级观念”、“特权意识”和“权力崇拜”。他们把掌握行政权力看作是党的领导的唯一途径和方式，以为凭借国家行政权力对社会的强制约束力，就可以实现党的领导，他们离开了权力就不会领导。这一方面导致一些人在工作中严重脱离群众，命令主义、作风粗暴，服务观念较弱而“管”民意识很强；另一方面，这些错误观念又与市场经济中的商品货币崇拜价值观念纠合在一起，导致一些人在市场经济条件下，利用手中权力谋取私利，腐败堕落。这些问题特别是党内腐败现象的存在，不仅严重地损害了党同人民之间的血肉联系，而且在实际上削弱了党的领导。
政党产生于社会之中，是社会组织发育的结果。从宏观的社会结构看，政党是社会与国家之间的中介，是社会与国家发生联系的桥梁和纽带。就政党本原的社会职能来说，它是沟通社会和国家的一种政治机制。因此，政党成为执政党只是表明这个党在国家生活中的政治地位的提升，而决不意味着政党本身位置的改变。如果说在执政前，我们党的领导途径是直接深入群众，实现党对本阶级和其他劳动群众的直接领导的话，那么执政后，党的领导增加了一条非常重要的途径，这就是通过国家政权的途径，把党所代表的阶级和人民的意愿上升为国家的意志，使之覆盖全社会，形成社会统一的意志和行为。可以说，这是党在执政前与执政后实现领导的途径、方式的主要区别。在实现阶级统治的意义上，党必须要掌握国家政权，否则就不能称之为执政党，就失去了领导的基本保障。而国家没有共产党的领导，就不成其为社会主义国家，有中国特色的社会主义现代化就不可能成功。正是从这个意义上说，党和国家政权不能分开，党必须依法使党的优秀领导骨干进入国家政权。
然而，党之所以能够执政并巩固自己的执政地位，归根到底取决于人民群众的拥护、信任和支持。“我们党是在同人民群众的密切联系中产生、发展、壮大起来的。没有人民群众的支持，党一天也不能生存。”（《在庆祝中华人民共和国成立四十周年大会上的讲话》）而党要取得并保持人民群众对党的拥护、信任和支持，最根本的在于坚持为人民服务的宗旨，实实在在地为人民的利益而奋斗。这就是说，无论是在执政前还是执政后，党的领导地位和领导作用归根到底取决于党的先进性，即党以自身在理论上的先进，为人民指明斗争的方向道路；党制定、贯彻正确的路线、方针，反映、代表人民的根本利益，领导人民进行实际的革命运动；共产党人以自身的先锋模范行动，始终成为推动社会前进的力量。
总之，党的领导的正确与否取决于党的指导思想、路线、政策和核心领导集体；党的领导是否坚强有力，取决于各级党组织的战斗力。党组织的战斗堡垒作用是党员先锋模范作用的集合，党员的先锋模范作用是实现党的领导的基础。从这个意义上说，我们不应该依赖于行政权力实现党的领导，而是要靠全党同志充分发挥共产党人的先锋模范作用。对此，我们还需要在全党加强教育，使全党同志对此形成共识。从基层党组织和每一个党员做起，以高度的责任和历史使命感，努力以自身的先锋模范行为增强党的向心力和感召力，从而更好地凝聚全民族的力量，为振兴中华、再创民族辉煌而团结奋斗。
二、根据依法治国的要求，逐步改变以往的党政关系模式，在扩大社会主义民主的意义上改革党的执政领导方式。
新中国诞生后，我们党参照苏共执政模式，建立了高度集权的经济政治体制。这种体制在经济上的基本特征是政经合一，在政治上的基本特征是党政合一。这种高度集权的基本内涵是党的机构直接掌握国家行政力量，对社会各类单位加以控制。即社会的各种权力高度集中于政府部门，而政府行政权力又大多集中于各级党的组织和党组织的领导人手中。党在国家机器之外以“以党代政”的方式，领导政府的行政活动；比照政府机构中的党政关系模式，社会各类经济、教育、文化、群众团体单位中同样由党组织具体负责各个单位的工作。党组织及其领导人直接掌握着大部分行政权力，并被看作是党处于领导核心地位的主要标志。于是政府和其他各类组织的主要行政工作，都由党的组织和党组织的领导人决策、决断乃至具体施行，这在实际上形成党组织的权力大于行政权力并且控制着行政权力。
党政关系模式中这种党政不分、以党代政、党组织高于国家行政组织、“党的权力大于国家权力”等问题的存在，导致党员干部个人权力意识浓厚，法制意识淡漠。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中指出：我们实际上是存在着某些权大于法、以言代法的现象。这种权大于法的现象的一个基本特点是“把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”（《邓小平文选》第2卷第146页）一些握有党组织权力的干部随意解释国家法规，对法规的遵守也比较松弛。少数党组织领导人公然以权力意志取代国家法规，甚至带头违法违纪。国家法律常常形同虚设，行政力量常常无能为力。
按照现代社会政治发展的规律要求，法律是国家行为和社会生活的根本准则，应依法确立、依法行使、依法监督国家行政权力，一句话，法律大于权力。但由于一方面是人类历史上新生的社会主义国家政权和共产党执政领导本身要经历一个由不完善到完善的发展过程；另一方面是我国封建政治传统的残余影响作用，我国这种高度集权体制所存在的严重缺陷和弊端，必然与我国社会的现代化发展所要求的扩大社会主义民主、健全社会主义法制、依法治国发生尖锐的矛盾冲突。因此，改革党的执政领导方式，再塑法治基础上的党政关系模式就是势所必然。
邓小平同志早在改革开放之初就高瞻远瞩地提出了这一问题，并明确了改革党的执政领导体制的思路，即加强社会主义民主法制建设，实行“党政分开”；同时加强党的制度建设，使这两方面互相呼应互相促进。据此，党章规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。江泽民总书记也曾经指出：“党不是政权本身，不能取代政权机关本身的职能。”“我们在强调加强党的领导的同时，也要认真改善党的领导方式和活动方式。”“必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系，在党的统一领导下，根据各级党组织和政权机关、企事业单位行政组织的不同职能，进一步明确各自的职权和责任。”党的十五大报告第一次阐明了党执政的科学内涵：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有的权力和自由，尊重和保障人权。”因此，“党政分开”是我国政治体制改革的关键，也是我们改善党的执政领导的关键。深入理解邓小平提出的改革党和国家政治体制的思想，在新的意义上重提“党政分开”，是我们无可回避并必须认真解决的一个问题。
改革开放以来，我们党内在如何改善党的执政领导问题上的探索一直处于进退维谷的境地，其根源之一就在于对“党政分开”问题存在很大的思想分歧。因而，在改革党的执政领导体制和方式步履艰难时有反复，并与经济体制改革的要求很不适应。例如，深化国有企业改革，建立现代企业制度就再一次尖锐地把如何处理企业中的党政关系矛盾摆在我们面前。有论者指出，前几年所谓的“党政合一”、“党政一体化”、“寓党于政”的主张和做法，使党政权力在很大程度上再次迭合，导致了“党政分开”这一关键性改革的停滞以至某种程度的倒退。（参见王贵秀《政治体制改革是一场新的伟大革命》，《工人日报》1998.3.25）党中央及时发现了这一问题， 明确指出“党政一体化”的提法不科学，使这种根本违背“党政分开”原则的倾向在一定程度上得到了纠正。
江泽民总书记在一次重要谈话中谈到“积极推进政治体制改革”时，曾指出：“我们的改革是社会主义改革，是对存在弊端的原有体制的革命，目的是使我们的社会主义制度，更加完善，更加增强生机与活力”。这不是对原有政治体制进行某种修补，而是一种革命性的深刻变革。改革的发展势必会把理顺党政关系，使党组织的权力和国家的行政权力作必要分离这一核心和关键提到全党的面前。自1989年以来，党的第三代领导集体一直坚持以改革的精神、科学的态度、审慎的工作，采取了积极探索、慎重决策、小步渐进、多做少说、低调实效的策略，不懈地推进着党政分开的实际步骤，使党对国家政权的领导正在出现某种具有深远意义的变化。
经过近10年的稳步探索，党的十五大终于明确提出依法治国，建设社会主义法治国家这一政治体制改革的目标。党的十五大政治报告指出：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”十五大以后，我们党从中央政府起，展开了以政府机构的行政改革为主要内容的政治体制改革。这表明我们党将继续坚持邓小平提出的“党政分开”思想，探索以法制为基础，党的领导活动以宪法和法律为依据，逐步形成符合国情的、具有中国特色的共产党领导的依法治国执政体制。我们必须坚持解放思想、实事求是的态度，深刻认识政治体制改革也是一场革命，着眼于发展社会主义市场经济的需要，着眼于建设社会主义民主政治的需要，自觉认识和遵循人类社会政治发展的规律，大胆吸收世界各国推进社会民主政治的宝贵经验乃至成功制度，放眼于未来新世纪中国社会主义民主政治的发展前景，继续就“党政分开”问题作出艰苦努力。
作者介绍：蔡霞 中共中央党校党建部博士 北京市 100091