森林生态补偿方式理论研究与实践
摘 要：长久以来，我国经济发展突飞猛进，但随之而来的是消费型社会以前所未有的速度索取并消耗着包括森林在内的自然资源，原有的市场机制无法应对森林生态服务等公共产品供给不足的问题。建立长久有效的森林生态效益经济补偿机制已成为现阶段推进我国林业向纵深发展的关键性措施，并受到我国政府及广大学者的高度关注。本文从理论研究与实践两方面入手，介绍我国森林生态补偿的方式，并积极探索适合我国森林生态补偿机制运行的具体方式。
关键词：生态补偿；补偿方式；财政体系；市场机制
我国对生态补偿，尤其是森林生态补偿的研究晚于西方，大约开始于20世纪90年代初期。在近二十年的研究探索中，森林生态补偿一直是我国生态补偿机制研究的重点，研究主要集中于对森林生态补偿机制的探索：生态效益评估计量、补偿对象及标准的制定、补偿方法的实施等多个方面。总体来说，现阶段我国森林生态效益补偿机制研究尚处于探索阶段，需要不断的实践，引入市场激励机制，建立政府与市场相结合的多元化补偿方式，以便更稳定、更有效的服务森林建设工作。
一、森林生态补偿概念及理论基础研究
（一）森林生态补偿的概念
由于生态补偿问题的复杂性和综合性，我国学者从生态环境政策、经济外部性、转移支付制度、立法等不同角度入手，对生态补偿机制进行了界定。综合各学者对森林生态补偿概念的认识，可以将森林生态补偿定义为针对森林的属性，建立相应有效的补偿机制，将环境的外部性和非市场价值转化为真实的经济激励，使其经济外部性内部化，实现森林的可持续发展，达到保护森林生态环境的目的。森林生态补偿不仅要强调补偿资金的筹集与转移，更重要的是建立自我发展、自我约束、自我调节的激励机制，以实现其可持续发展。
（二）森林生态补偿的理论基础
公共物品具有非排他性与非竞争性，森林所提供的生态服务，如保持水土、涵养水源、提供碳汇、调节气候等均具有这两种特征，这类生态服务均属于公共物品。由于这种公共物品所提供的生态服务具有经济正外部性，所以存在社会成本与个人成本、社会效益与个人效益的不对称, 进而容易导致供应不足或开发过度（赵翠微，2010），所以如何对森林生态服务外部效应内部化就成了森林生态补偿的理论基础。理论界一般用庇古的外部性理论与科斯的产权理论解决这个问题。
1、庇古理论
庇古在马歇尔的基础上区分了经济性的正负效应，即外部经济与外部不经济，并提出外部性产生是由于市场失灵造成的，政府必须通过财政税收补贴等经济手段进行干预才能解决。使外部性生产者的私人成本等于社会成本，解决公共物品提供不足的问题，从而提高整个社会的福利水平。
2、科斯理论
科斯从产权的角度提出产生经济外部性的原因在于双方产权界定不清，出现了行为权利和利益边界不确定的现象。他引入交易成本的概念，认为政府直接干预交易成本太高，资金使用效率低，还有产生寻租的可能性，所以庇古提出的政府干预并不是解决经济外部性的最有效的方式。科斯第一定律提出，可以通过市场交易来消除外部性，如果产权明晰，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场交易使资源配置达到帕累托最优。
二、森林生态补偿方式研究
森林生态补偿方式按补偿主体划分，主要分为以政府为主导和以市场为导的补偿两种方式。国外学者
对生态补偿方式制的研究与运用除了政府转移支付外，更多的是市场机制，侧重于生态补偿微观主体的行为与选择问题和生态补偿的经济原因、市场化补偿的实现途径、补偿模式等方面（金波，2010）。主要通过公共支付、市场支付和国际组织项目参与相结合的模式来实现森林生态补偿，具体的补偿方式有：建立补偿基金、补贴与税收优惠、私人业主自由协议、中介支付、政府引导的开放的市场贸易、间接市场支付、国际组织参与等（吴水荣，2009）。目前我国森林生态补偿仍以政府补偿为主导，但随着市场经济的成熟、对外交流合作的加强，以市场为主导的补偿方式已经成为学者研究的热点，并逐步引入森林生态补偿体系，以下将从以政府为主导和以市场为主导两个方面入手，介绍我国森林生态补偿方式的理论与实践。
（一）以政府为主导的补偿方式
以政府为主导的补偿方式是指政府通过转移支付、直接投资、补贴税收等经济手段来实现生态保护补偿机制，政府在整个过程中起着主导作用，负责资金的筹集和分配，无偿提供给社会成员。这种补偿方式的理论依据是庇古的外部经济理论：通过政府征税和补贴，把私人收益与成本与社会收益和成本背离所引起的外部性影响进行内部化，适用于当前环境资源权利义务关系界定尚不完善，市场机制还未完全建立的情况，中央政府应强化干预力度。以政府为主导的补偿分为下面几种：财政转移支付，差异性的区域政策，生态保护项目实施，环境税费制度等（李文华，2010）。由于森林生态效益具有公共产品的性质，所以很长一段时间理论界认为森林生态补偿应以政府为主导来完成，通过国家直接投入资金和从地方征收的税款中提取其它形式筹集资金，再按一定的比例发放补偿金（黄世典，2000）。由于公益林生态补偿资金具有的社会公益性和福利性，所以应将其正式纳入国家公共财政，由我国财政负担（王翊，2007）。
现阶段我国在具体的实施过程中，森林生态效益补偿方式主要是以政府为导向，补偿资金来源主要依靠国家财政扶持（投入、补贴、减免税收）和相关地区、部门、行业等对生态效益的补偿。具体的补偿方式有政府财政无偿扶持、征收生态补偿费税、财政补贴制度、优惠信贷、收缴全民义务植树绿化费、发行国债、接受捐赠等。
我国森林生态补偿制度在90年代初被正式提出，2001年国家在11个省区的685县和24个国家级自然保护区实行生态效益补助资金试点，把补助资金纳入到国家每年的公共财政预算内。2004年，成立中央森林生态效益补偿基金，并将其纳入国家公共财政预算，正式建立了中央财政森林生态效益补偿制度，将补偿范围扩展到全国。到2009年，中央财政已对除上海市以外的30个省（自治区、直辖市），以及内蒙古森工集团、龙江森工集团、大兴安岭林业公司、解放军总后勤部、新疆生产建设兵团, 共35个单位, 总共约0.45亿hm 2重点公益林实施了补偿，每年投入的中央补偿基金34.95亿元。2001—2009年，全国累计投入预计将达到2207925.65万元。
目前我国纵向政府财政支付公益林生态补偿基金的整体框架已经初步形成。中央政府和地方各级政府按照事权、财权相一致的原则，对属于本级政府承担的公益林生态补偿责任已经形成了共识（孔凡斌，2009）。重点公益林补偿资金由中央政府承担，50%以上的省级政府已建立本公益林补偿基金，对省级重点公益林给予补偿；另外少数地区市级人民政府也同步实施本级公益林补偿，对辖区内所有生态公益林实施国家、省和市三级联合补偿。但是还有一部分地区政府并未建立公益林补偿制度，尤其是西部等偏远地区。从整体来看，这种纵向政府财政支付体系还没有完全建立，而且在资金筹集、管理与合理运用方面也存在一些问题。另外，征收生态补偿费税、优惠信贷、收缴全民义务植树绿化费、发行国债、接受捐赠等其他补偿方式都是在以多元化的筹资方式向社会筹集补偿基金，扩大筹资范围，为森林生态补偿提供良好的资金保障。依据应税方法不同，生态补偿税分为选择开征正税或附加税。生态正税按照相关性原则或采用环境损益法，对依赖森林资源的存在或森林产品的经济活动、对森林生态环境影响较大的行业或产品征收生态税，如水库、水力发电站、城市自来水、风景旅游区等营业单位或是开矿、采油、采煤等大型基础工程；生态附加费是在国家所有的应税所得税产品或服务贸易中附加征收一定比例税收，体现社会共享共担原则（孔凡斌，2003）。目前这种补偿方式仅在我国山西、辽宁、湖北以及新疆等省（自治区）实行，例如，辽宁省对在林区开采矿石、收购草药和蚕茧以及造纸企业和部门，收缴一定的资金，纳入林业开发建设基金，作为社会给与森林建设的部分经济补偿；浙江省也正式规定在水电费中附加水源涵养费。但在实践中难度较大，常常陷入停滞状态，大部分地区还未开展。另外的其他方式也还处于理论探索中，并没有形成体系。
（二）以市场为主导的补偿方式
以市场为主导的生态补偿是指基于市场的生态保护者和生态受益者之间自愿协商补偿的机制。其理论依据为科斯的产权定理，在产权明析的前提下，通过市场交易来实现帕累托最优，适用于产权界定比较明确，市场经济程度较高的情况。随着市场经济体系的逐步完善及森林生态效益计量手段的科学化，为了克服以政府为主导存在的若干问题，诸多学者提出了市场补偿的新思路。他们认为要充分利用国内外资金参与生态建设、环境污染整治的投资；以国债资金、开发性贷款以及国际组织贷款或赠款等多样化的融资机制，建立良好的生态补偿市场交易体系。针对森林生态效益难以市场化的问题，吴志文（2000）提出，要使其外部性效益内部化就要改变“生态效能为非市场产品”的错误观点，正确评估生态产品的成本与效用，给与合理定价，使其和其它产品一样，得到消费者承认和购买，进且形成产业，解决市场化问题；李晓光（2009）认为生态服务虽然是公共物品，但是生态补偿涉及所涉及的补偿者、受偿者和生态服务之间的关系与市场要素类似，且制定补偿标准的目的也是为了寻求社会与个人在成本、收益之间的一种均衡，因此可以用市场及其相关理论来研究生态补偿方式。另外，谭晓梅（2008）从公益林经营者的角度，提出应鼓励其通过自身努力从其他渠道、其他方式获得的补偿收益，政府不应干预。其实质是鼓励他们积极以市场化的方式解决生态效益补偿问题。
目前，我国已经出现了一对一交易、市场贸易、生态（环境）标记等市场化的补偿方式（王翊，2007）。由于历史和社会的原因，我国森林生态补偿的市场化方式只是在局部地区零星的实践着，并未形成规模。近年来发展较快，且越来越受学者关注的是碳排放交易机制——林业碳汇交易。这种机制是指排放二氧化碳的国家或公司以资金形式，向本国或外国森林拥有者、经营者支付森林生态效益生产成本，协助他们造林，并可将其造林所吸收的二氧化碳量作为其排放减量成果；森林拥有者、经营者利用其他国家或公司的资金援助进行造林，同时将所吸收的碳汇抵减量卖给提供资金的国家或公司。1997年通过的《京都议定书》承认森林碳汇对减缓气候变暖的贡献，并要求加强森林可持续经营和植被恢复及保护，允许发达国家通过向发展中国家提供资金和技术，开展造林、再造林碳汇项目，将项目产生的碳汇额度用于抵消其国内的减排指标。2005年该公约正式生效，其中清洁发展机制（CDM ）是唯一有发展中国家参与的机制，我国广西自治区实施了世界银行生物碳基金林业碳汇项目，是全球第一个CDM 林业碳汇项目，对森林生态效益进行补偿开启了另一种有效的市场化途径。目前，我国碳汇交易项目已在辽宁、内蒙、河北、山西、安徽、四川、云南、广西八省（自治区）覆盖，“十二五”期间，继续在一定的区域范围内开展碳交易的试点。此外，社会各界积极参与，如中石油投入3亿人民币， 2亿元用于在四川、云南、河北等地发展能源林的基地，1亿元用于从事碳汇项目，分别广西和内蒙进行两个碳汇实验项目，并与国家林业局合作组建了中国绿色碳基金，未来还计划从其他企业募集资金。我国碳汇交易虽然较发达国家起步较晚，但是已经取得了不错的成效，在清洁发展机制碳汇项目方法学和林业碳汇管理工作上，成效显著，不仅解决了森林生态效益核算问题，使其定量化、货币化和市场化，避免了地区财政差异带来的不公平；而且利用国际林业合作项目引进国外资金，解决生态林业发展融资难的问题。森林碳汇交易必然是今后全球森林生态补偿机制的一个发展方向。
另外，我国学者在国内外生态补偿、生态服务市场化理论研究基础上，针对我国国情，提出了一种生态补偿的创新方式——生态购买（吴晓青，2006；王立群，2009）。生态购买是政府作为生态公共品购买者和提供者，适时收购生态产品，使生态经营者收回成本，将“产品生态”转化为“商品生态”。随着这种机制的完善，企业、个人介入，成为生态购买的供给主体，从而繁荣生态服务市场。生态购买是生态服务市场化的一种的特殊方法手段，以生态建设成果（生态产品）为投资管理的重点，保证生态产品及时有效的将生态效益转化为经济效益。这种方式不仅使生态产品商品化、货币化，实现“生态致富”，更为重要的是培育市场意识，加速生态市场建设，充分发挥市场机制的作用，整合社会资源和力量，增强生态建设的实力、能力、吸引力和竞争力。由此可见，生态购买不仅使补偿过程变得简单，而且保证了生态功能恢复的效率与稳定性，是一种更直接有效的市场化生态补偿方式。现阶段，这种补偿方式只是在理论上被学者提出，并未在实践中运用。2006年，吴晓青针对西部地区的实际情况，将生态购买定位为西部生态建设的新战略；2009年清华大学胡鞍钢教授在青海省减贫发展战略研究项目成果推广会上提出，应利用中央财政购买青海提供的全国性
生态公共产品的政策，实现以“生态购买”机制逐步替代现有的“生态补偿”机制。
三、我国森林生态补偿方式在实施中存在的问题
（一）财政补偿标准单一，存在“绝对量偏低”和“一刀切”等问题。
在确定“森林生态补偿具体包括哪些内容”、“生态效益如何计算”以及“补偿多少”等问题上现行实施方法忽视区域差异，补偿标准单一且多脱离当地实际，补偿量统一偏低。《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2007]7号）规定，补偿基金不区分森林的质量、立地条件、区域经济发展水平、交通状况等因素，在全国范围使用相同的补偿标准，重点公益林统一补助标准为每年每公顷75元（其中，67.5元用于补偿性支出，7.5元用于森林防火等公共管护支出）。这样的补偿标准直接导致了以下两个方面问题，一是单一的补偿标准直接降低了补偿基金使用率，有失公平原则。就实际而言，不同区位（地理区位和经济区位）和质量的公益林，其直接经济价值和管护成本是不相同的，例如我国西南高原、高山、峡谷中分布的次生天然林，虽然生态价值高，但是长期处于自然状态，无需人工特别管护，所以相对看护成本低；相反，人口密集区的人工生态林、优质天然次生林，经营价值大，面临自然和人为风险也比较大，需要投入大量成本进行管护，每公顷71.25元的管护费用就显得不够。因此，统一75元的补偿标准直接造成了区域间的不公平性，使有限的资金未充分得以利用。二是偏低的补偿标准无法弥补林农的成本，影响森林森林生态保护目标的实现和可持续发展。据调查，每公顷新造林成本为4300元，现有林为2350元，显然公益林补助低于成本，如果按生态效益价值计算补偿标准，现行补助与生态效益价值差距更大而这个补偿偏低，根本不足以弥补林农的经济损失和机会成本。另外，对公益林与商品林的经营之间存在巨大的收益差距，现行的补偿标准远不能弥补农民的经济损失。例如，湖南、江西、广西等南方省区，经营杉木用材林到25年成熟林时，每公顷至少可产木材105m 3，获利至少在30000元以上，年均收入达1200元/hm2。现行的补偿标准根本无法弥补林农或经营者的损失，从长远来看，必然影响生态目标的实现。
（二）补偿基金融资渠道单一，财政负担过重，资金管理存在漏洞，补偿效率低。
现阶段我国森林生态效益补偿方式主要是以政府财政补偿为导向，补偿资金来源主要依靠国家财政扶持（投入、补贴、减免税收）和相关地区、部门、行业等对生态效益的补偿。虽然纵向政府财政支付体系已经初步形成，但是还有相当一部分省区和大多数地市仍未建立公益林补偿基金；同时中央和地方部分林业专项基金在生态补偿资金中的作用没未得到直接体现，由此可见，林业内部森林生态补偿筹资责任体系还不完善；筹资渠道单一，主要依靠政府财政支出，多元化投资机制尚未形成。以政府为主导进行生态补偿，大型项目均由国家财政支付完成，年度相关支出已经超过300亿，造成财政的巨大负担，不符合“谁受益，谁补偿”的原则。对补偿基金的管理也存在下拨资金不及时、扩大资金使用范围、补偿政策不透明等问题，大大降低了资金的使用率，进一步加重国家财政负担。另外在生态补偿实际操作中更多地考虑了行政管理便利性原则，将复杂问题进行了简单处理，也降低了资金配置的效率。
（三）公众环境意识薄弱，支付与供给意愿、能力低。
我国公众环境意识薄弱是制约森林生态效益补偿市场化机制的重要因素，直接影响了对森林生态效益的支付与供给意愿。1999年2月国家林业局对北京、上海、广州、武汉、成都5市1050户市民关于公益林生态意识进行了随机抽样调查，调查报告披露，我国普通市民的公益林生态环境知识了解甚少，生态意识缺失，认为保护环境是政府的事，与自己无关。由于受收入水平的制约，再加上生态效益属于公共物品，存在严重的“搭便车”现象，所以公众对森林生态效益支付能力与意愿低，这样的现象又致使林业经营者收回成本难，获得收益少，进而降低了林业经营者供给意愿与能力，在森林生态服务市场上形成恶性循环，使得市场化补偿方式无法正常运行。
（四）森林生态效益难以计量，交易成本高。
森林生态服务市场的建立需要识别公益林生态服务的供给者和受益者，调动各方面利益关系，将森林生态产品服务“商品化”，并建立交易体系或组织机构。在生态服务市场建立过程中存在以下两个问题：一是生态效益难以准确计量，生态效益产品市场价值难以确定。理论界虽然提出了市场价值法、非市场价值法、条件价值法、集体价值法等多种计量方法，但在实践中由于计量数量过大、缺乏科学的森林生态效
益监测体系和评价体系，所以造成生态产品难以“商品化”的问题。二是设计、建立、监督公益林生态服务市场所需交易成本过高，其中包括创建公益林生态服务市场的成本和市场操作成本。另外相关交易成本也过高，甚至有超过获得潜在收益的可能，从而阻碍了公益林生态服务市场的建立。直接影响了市场化补偿方式的实施。
四、我国森林生态补偿方式发展方向
（一）完善政府财政支付体系，建立安全有效的资金管理制度
进一步完善现阶段的纵向财政支付体系，建立从中央到地方的森林生态补偿基金，并加大财政转移支付力度，尤其是中央对中西部地区、重点生态区和生态要素的财政支付力度，建立长效投入机制。地方政府应依据当地情况与自身财力对当地森林生态效益进行补偿，以发挥中央和地方财政的双重作用。在政府财政体系健全之后，应重点加强资金管理、监督，建立一套管理规范、约束有力、讲求效益、适应公共财政支出的管理模式。各级财政部门充分发挥公共财政职能，加强补偿基金支出管理，做到专款专用，不得层层截留、平衡预算、挤占挪用，要对资金使用的全过程实行监控、追踪和反馈。同时明确责任制，加强对违纪人的处罚力度，从而保障补偿基金的合理有效使用。
（二）建立森林生态效益监测、评价与核算体系，实行有差别的、科学的补偿标准政策
由于受区位和物种等因素的影响，森林生态经营成本与收益存在着地区差异，所以制定森林生态补偿标准，应该按照不同的森林类型，考虑营林造林的直接投入、保护森林生态功能所放弃的机会成本和森林生态系统服务功能的效益，同时也应考虑地域、林种、树种、造林方式、地方经济发展水平等多种制约因素，因地制“标”，实行有差别的补偿标准。另外，改变原有的核算体系，逐步把森林资源消耗的价值、林业生产经营活动所引起的生态、社会效益部分、林业经济活动环境资源、环境质量的消耗等都纳入森林资源检测、评价、核算体系，逐步实现森林生态补偿标准的科学化、合理化和规范化。
（三）明晰森林资源产权机制，为完善森林生态补偿市场化机制提供基础。
科斯的产权定理明确指出，“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”，建立明晰的产权关系，明确利益相关者在使用森林生态效益时的相互关系及权利义务，提高森林资源所有者的积极性与参与热情，为完善森林生态补偿法律制度与市场化机制奠定基础。
（四）引入竞争激励机制，建立多元化、多层次的补偿机制，活跃生态服务市场
单纯的政府投入，不仅降低了投入资金的使用效率，而且单一的融资渠道、过多的管理机制与制约因素使得补偿机制缺乏灵活性与持续性，不利于生态补偿机制的长久发展。因此，随着市场化程度的提高与各相关因素的成熟，引入竞争激励机制，重点建立森林生态服务交易市场，实现碳汇、生物多样性等自由交易，并尝试征收生态税、发展生态旅游、实行生态购买等多元化的补偿方式，将市场化机制与政府补偿相结合，完善我国森林生态补偿机制，保证在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。
森林生态补偿方式理论研究与实践
摘 要：长久以来，我国经济发展突飞猛进，但随之而来的是消费型社会以前所未有的速度索取并消耗着包括森林在内的自然资源，原有的市场机制无法应对森林生态服务等公共产品供给不足的问题。建立长久有效的森林生态效益经济补偿机制已成为现阶段推进我国林业向纵深发展的关键性措施，并受到我国政府及广大学者的高度关注。本文从理论研究与实践两方面入手，介绍我国森林生态补偿的方式，并积极探索适合我国森林生态补偿机制运行的具体方式。
关键词：生态补偿；补偿方式；财政体系；市场机制
我国对生态补偿，尤其是森林生态补偿的研究晚于西方，大约开始于20世纪90年代初期。在近二十年的研究探索中，森林生态补偿一直是我国生态补偿机制研究的重点，研究主要集中于对森林生态补偿机制的探索：生态效益评估计量、补偿对象及标准的制定、补偿方法的实施等多个方面。总体来说，现阶段我国森林生态效益补偿机制研究尚处于探索阶段，需要不断的实践，引入市场激励机制，建立政府与市场相结合的多元化补偿方式，以便更稳定、更有效的服务森林建设工作。
一、森林生态补偿概念及理论基础研究
（一）森林生态补偿的概念
由于生态补偿问题的复杂性和综合性，我国学者从生态环境政策、经济外部性、转移支付制度、立法等不同角度入手，对生态补偿机制进行了界定。综合各学者对森林生态补偿概念的认识，可以将森林生态补偿定义为针对森林的属性，建立相应有效的补偿机制，将环境的外部性和非市场价值转化为真实的经济激励，使其经济外部性内部化，实现森林的可持续发展，达到保护森林生态环境的目的。森林生态补偿不仅要强调补偿资金的筹集与转移，更重要的是建立自我发展、自我约束、自我调节的激励机制，以实现其可持续发展。
（二）森林生态补偿的理论基础
公共物品具有非排他性与非竞争性，森林所提供的生态服务，如保持水土、涵养水源、提供碳汇、调节气候等均具有这两种特征，这类生态服务均属于公共物品。由于这种公共物品所提供的生态服务具有经济正外部性，所以存在社会成本与个人成本、社会效益与个人效益的不对称, 进而容易导致供应不足或开发过度（赵翠微，2010），所以如何对森林生态服务外部效应内部化就成了森林生态补偿的理论基础。理论界一般用庇古的外部性理论与科斯的产权理论解决这个问题。
1、庇古理论
庇古在马歇尔的基础上区分了经济性的正负效应，即外部经济与外部不经济，并提出外部性产生是由于市场失灵造成的，政府必须通过财政税收补贴等经济手段进行干预才能解决。使外部性生产者的私人成本等于社会成本，解决公共物品提供不足的问题，从而提高整个社会的福利水平。
2、科斯理论
科斯从产权的角度提出产生经济外部性的原因在于双方产权界定不清，出现了行为权利和利益边界不确定的现象。他引入交易成本的概念，认为政府直接干预交易成本太高，资金使用效率低，还有产生寻租的可能性，所以庇古提出的政府干预并不是解决经济外部性的最有效的方式。科斯第一定律提出，可以通过市场交易来消除外部性，如果产权明晰，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场交易使资源配置达到帕累托最优。
二、森林生态补偿方式研究
森林生态补偿方式按补偿主体划分，主要分为以政府为主导和以市场为导的补偿两种方式。国外学者
对生态补偿方式制的研究与运用除了政府转移支付外，更多的是市场机制，侧重于生态补偿微观主体的行为与选择问题和生态补偿的经济原因、市场化补偿的实现途径、补偿模式等方面（金波，2010）。主要通过公共支付、市场支付和国际组织项目参与相结合的模式来实现森林生态补偿，具体的补偿方式有：建立补偿基金、补贴与税收优惠、私人业主自由协议、中介支付、政府引导的开放的市场贸易、间接市场支付、国际组织参与等（吴水荣，2009）。目前我国森林生态补偿仍以政府补偿为主导，但随着市场经济的成熟、对外交流合作的加强，以市场为主导的补偿方式已经成为学者研究的热点，并逐步引入森林生态补偿体系，以下将从以政府为主导和以市场为主导两个方面入手，介绍我国森林生态补偿方式的理论与实践。
（一）以政府为主导的补偿方式
以政府为主导的补偿方式是指政府通过转移支付、直接投资、补贴税收等经济手段来实现生态保护补偿机制，政府在整个过程中起着主导作用，负责资金的筹集和分配，无偿提供给社会成员。这种补偿方式的理论依据是庇古的外部经济理论：通过政府征税和补贴，把私人收益与成本与社会收益和成本背离所引起的外部性影响进行内部化，适用于当前环境资源权利义务关系界定尚不完善，市场机制还未完全建立的情况，中央政府应强化干预力度。以政府为主导的补偿分为下面几种：财政转移支付，差异性的区域政策，生态保护项目实施，环境税费制度等（李文华，2010）。由于森林生态效益具有公共产品的性质，所以很长一段时间理论界认为森林生态补偿应以政府为主导来完成，通过国家直接投入资金和从地方征收的税款中提取其它形式筹集资金，再按一定的比例发放补偿金（黄世典，2000）。由于公益林生态补偿资金具有的社会公益性和福利性，所以应将其正式纳入国家公共财政，由我国财政负担（王翊，2007）。
现阶段我国在具体的实施过程中，森林生态效益补偿方式主要是以政府为导向，补偿资金来源主要依靠国家财政扶持（投入、补贴、减免税收）和相关地区、部门、行业等对生态效益的补偿。具体的补偿方式有政府财政无偿扶持、征收生态补偿费税、财政补贴制度、优惠信贷、收缴全民义务植树绿化费、发行国债、接受捐赠等。
我国森林生态补偿制度在90年代初被正式提出，2001年国家在11个省区的685县和24个国家级自然保护区实行生态效益补助资金试点，把补助资金纳入到国家每年的公共财政预算内。2004年，成立中央森林生态效益补偿基金，并将其纳入国家公共财政预算，正式建立了中央财政森林生态效益补偿制度，将补偿范围扩展到全国。到2009年，中央财政已对除上海市以外的30个省（自治区、直辖市），以及内蒙古森工集团、龙江森工集团、大兴安岭林业公司、解放军总后勤部、新疆生产建设兵团, 共35个单位, 总共约0.45亿hm 2重点公益林实施了补偿，每年投入的中央补偿基金34.95亿元。2001—2009年，全国累计投入预计将达到2207925.65万元。
目前我国纵向政府财政支付公益林生态补偿基金的整体框架已经初步形成。中央政府和地方各级政府按照事权、财权相一致的原则，对属于本级政府承担的公益林生态补偿责任已经形成了共识（孔凡斌，2009）。重点公益林补偿资金由中央政府承担，50%以上的省级政府已建立本公益林补偿基金，对省级重点公益林给予补偿；另外少数地区市级人民政府也同步实施本级公益林补偿，对辖区内所有生态公益林实施国家、省和市三级联合补偿。但是还有一部分地区政府并未建立公益林补偿制度，尤其是西部等偏远地区。从整体来看，这种纵向政府财政支付体系还没有完全建立，而且在资金筹集、管理与合理运用方面也存在一些问题。另外，征收生态补偿费税、优惠信贷、收缴全民义务植树绿化费、发行国债、接受捐赠等其他补偿方式都是在以多元化的筹资方式向社会筹集补偿基金，扩大筹资范围，为森林生态补偿提供良好的资金保障。依据应税方法不同，生态补偿税分为选择开征正税或附加税。生态正税按照相关性原则或采用环境损益法，对依赖森林资源的存在或森林产品的经济活动、对森林生态环境影响较大的行业或产品征收生态税，如水库、水力发电站、城市自来水、风景旅游区等营业单位或是开矿、采油、采煤等大型基础工程；生态附加费是在国家所有的应税所得税产品或服务贸易中附加征收一定比例税收，体现社会共享共担原则（孔凡斌，2003）。目前这种补偿方式仅在我国山西、辽宁、湖北以及新疆等省（自治区）实行，例如，辽宁省对在林区开采矿石、收购草药和蚕茧以及造纸企业和部门，收缴一定的资金，纳入林业开发建设基金，作为社会给与森林建设的部分经济补偿；浙江省也正式规定在水电费中附加水源涵养费。但在实践中难度较大，常常陷入停滞状态，大部分地区还未开展。另外的其他方式也还处于理论探索中，并没有形成体系。
（二）以市场为主导的补偿方式
以市场为主导的生态补偿是指基于市场的生态保护者和生态受益者之间自愿协商补偿的机制。其理论依据为科斯的产权定理，在产权明析的前提下，通过市场交易来实现帕累托最优，适用于产权界定比较明确，市场经济程度较高的情况。随着市场经济体系的逐步完善及森林生态效益计量手段的科学化，为了克服以政府为主导存在的若干问题，诸多学者提出了市场补偿的新思路。他们认为要充分利用国内外资金参与生态建设、环境污染整治的投资；以国债资金、开发性贷款以及国际组织贷款或赠款等多样化的融资机制，建立良好的生态补偿市场交易体系。针对森林生态效益难以市场化的问题，吴志文（2000）提出，要使其外部性效益内部化就要改变“生态效能为非市场产品”的错误观点，正确评估生态产品的成本与效用，给与合理定价，使其和其它产品一样，得到消费者承认和购买，进且形成产业，解决市场化问题；李晓光（2009）认为生态服务虽然是公共物品，但是生态补偿涉及所涉及的补偿者、受偿者和生态服务之间的关系与市场要素类似，且制定补偿标准的目的也是为了寻求社会与个人在成本、收益之间的一种均衡，因此可以用市场及其相关理论来研究生态补偿方式。另外，谭晓梅（2008）从公益林经营者的角度，提出应鼓励其通过自身努力从其他渠道、其他方式获得的补偿收益，政府不应干预。其实质是鼓励他们积极以市场化的方式解决生态效益补偿问题。
目前，我国已经出现了一对一交易、市场贸易、生态（环境）标记等市场化的补偿方式（王翊，2007）。由于历史和社会的原因，我国森林生态补偿的市场化方式只是在局部地区零星的实践着，并未形成规模。近年来发展较快，且越来越受学者关注的是碳排放交易机制——林业碳汇交易。这种机制是指排放二氧化碳的国家或公司以资金形式，向本国或外国森林拥有者、经营者支付森林生态效益生产成本，协助他们造林，并可将其造林所吸收的二氧化碳量作为其排放减量成果；森林拥有者、经营者利用其他国家或公司的资金援助进行造林，同时将所吸收的碳汇抵减量卖给提供资金的国家或公司。1997年通过的《京都议定书》承认森林碳汇对减缓气候变暖的贡献，并要求加强森林可持续经营和植被恢复及保护，允许发达国家通过向发展中国家提供资金和技术，开展造林、再造林碳汇项目，将项目产生的碳汇额度用于抵消其国内的减排指标。2005年该公约正式生效，其中清洁发展机制（CDM ）是唯一有发展中国家参与的机制，我国广西自治区实施了世界银行生物碳基金林业碳汇项目，是全球第一个CDM 林业碳汇项目，对森林生态效益进行补偿开启了另一种有效的市场化途径。目前，我国碳汇交易项目已在辽宁、内蒙、河北、山西、安徽、四川、云南、广西八省（自治区）覆盖，“十二五”期间，继续在一定的区域范围内开展碳交易的试点。此外，社会各界积极参与，如中石油投入3亿人民币， 2亿元用于在四川、云南、河北等地发展能源林的基地，1亿元用于从事碳汇项目，分别广西和内蒙进行两个碳汇实验项目，并与国家林业局合作组建了中国绿色碳基金，未来还计划从其他企业募集资金。我国碳汇交易虽然较发达国家起步较晚，但是已经取得了不错的成效，在清洁发展机制碳汇项目方法学和林业碳汇管理工作上，成效显著，不仅解决了森林生态效益核算问题，使其定量化、货币化和市场化，避免了地区财政差异带来的不公平；而且利用国际林业合作项目引进国外资金，解决生态林业发展融资难的问题。森林碳汇交易必然是今后全球森林生态补偿机制的一个发展方向。
另外，我国学者在国内外生态补偿、生态服务市场化理论研究基础上，针对我国国情，提出了一种生态补偿的创新方式——生态购买（吴晓青，2006；王立群，2009）。生态购买是政府作为生态公共品购买者和提供者，适时收购生态产品，使生态经营者收回成本，将“产品生态”转化为“商品生态”。随着这种机制的完善，企业、个人介入，成为生态购买的供给主体，从而繁荣生态服务市场。生态购买是生态服务市场化的一种的特殊方法手段，以生态建设成果（生态产品）为投资管理的重点，保证生态产品及时有效的将生态效益转化为经济效益。这种方式不仅使生态产品商品化、货币化，实现“生态致富”，更为重要的是培育市场意识，加速生态市场建设，充分发挥市场机制的作用，整合社会资源和力量，增强生态建设的实力、能力、吸引力和竞争力。由此可见，生态购买不仅使补偿过程变得简单，而且保证了生态功能恢复的效率与稳定性，是一种更直接有效的市场化生态补偿方式。现阶段，这种补偿方式只是在理论上被学者提出，并未在实践中运用。2006年，吴晓青针对西部地区的实际情况，将生态购买定位为西部生态建设的新战略；2009年清华大学胡鞍钢教授在青海省减贫发展战略研究项目成果推广会上提出，应利用中央财政购买青海提供的全国性
生态公共产品的政策，实现以“生态购买”机制逐步替代现有的“生态补偿”机制。
三、我国森林生态补偿方式在实施中存在的问题
（一）财政补偿标准单一，存在“绝对量偏低”和“一刀切”等问题。
在确定“森林生态补偿具体包括哪些内容”、“生态效益如何计算”以及“补偿多少”等问题上现行实施方法忽视区域差异，补偿标准单一且多脱离当地实际，补偿量统一偏低。《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2007]7号）规定，补偿基金不区分森林的质量、立地条件、区域经济发展水平、交通状况等因素，在全国范围使用相同的补偿标准，重点公益林统一补助标准为每年每公顷75元（其中，67.5元用于补偿性支出，7.5元用于森林防火等公共管护支出）。这样的补偿标准直接导致了以下两个方面问题，一是单一的补偿标准直接降低了补偿基金使用率，有失公平原则。就实际而言，不同区位（地理区位和经济区位）和质量的公益林，其直接经济价值和管护成本是不相同的，例如我国西南高原、高山、峡谷中分布的次生天然林，虽然生态价值高，但是长期处于自然状态，无需人工特别管护，所以相对看护成本低；相反，人口密集区的人工生态林、优质天然次生林，经营价值大，面临自然和人为风险也比较大，需要投入大量成本进行管护，每公顷71.25元的管护费用就显得不够。因此，统一75元的补偿标准直接造成了区域间的不公平性，使有限的资金未充分得以利用。二是偏低的补偿标准无法弥补林农的成本，影响森林森林生态保护目标的实现和可持续发展。据调查，每公顷新造林成本为4300元，现有林为2350元，显然公益林补助低于成本，如果按生态效益价值计算补偿标准，现行补助与生态效益价值差距更大而这个补偿偏低，根本不足以弥补林农的经济损失和机会成本。另外，对公益林与商品林的经营之间存在巨大的收益差距，现行的补偿标准远不能弥补农民的经济损失。例如，湖南、江西、广西等南方省区，经营杉木用材林到25年成熟林时，每公顷至少可产木材105m 3，获利至少在30000元以上，年均收入达1200元/hm2。现行的补偿标准根本无法弥补林农或经营者的损失，从长远来看，必然影响生态目标的实现。
（二）补偿基金融资渠道单一，财政负担过重，资金管理存在漏洞，补偿效率低。
现阶段我国森林生态效益补偿方式主要是以政府财政补偿为导向，补偿资金来源主要依靠国家财政扶持（投入、补贴、减免税收）和相关地区、部门、行业等对生态效益的补偿。虽然纵向政府财政支付体系已经初步形成，但是还有相当一部分省区和大多数地市仍未建立公益林补偿基金；同时中央和地方部分林业专项基金在生态补偿资金中的作用没未得到直接体现，由此可见，林业内部森林生态补偿筹资责任体系还不完善；筹资渠道单一，主要依靠政府财政支出，多元化投资机制尚未形成。以政府为主导进行生态补偿，大型项目均由国家财政支付完成，年度相关支出已经超过300亿，造成财政的巨大负担，不符合“谁受益，谁补偿”的原则。对补偿基金的管理也存在下拨资金不及时、扩大资金使用范围、补偿政策不透明等问题，大大降低了资金的使用率，进一步加重国家财政负担。另外在生态补偿实际操作中更多地考虑了行政管理便利性原则，将复杂问题进行了简单处理，也降低了资金配置的效率。
（三）公众环境意识薄弱，支付与供给意愿、能力低。
我国公众环境意识薄弱是制约森林生态效益补偿市场化机制的重要因素，直接影响了对森林生态效益的支付与供给意愿。1999年2月国家林业局对北京、上海、广州、武汉、成都5市1050户市民关于公益林生态意识进行了随机抽样调查，调查报告披露，我国普通市民的公益林生态环境知识了解甚少，生态意识缺失，认为保护环境是政府的事，与自己无关。由于受收入水平的制约，再加上生态效益属于公共物品，存在严重的“搭便车”现象，所以公众对森林生态效益支付能力与意愿低，这样的现象又致使林业经营者收回成本难，获得收益少，进而降低了林业经营者供给意愿与能力，在森林生态服务市场上形成恶性循环，使得市场化补偿方式无法正常运行。
（四）森林生态效益难以计量，交易成本高。
森林生态服务市场的建立需要识别公益林生态服务的供给者和受益者，调动各方面利益关系，将森林生态产品服务“商品化”，并建立交易体系或组织机构。在生态服务市场建立过程中存在以下两个问题：一是生态效益难以准确计量，生态效益产品市场价值难以确定。理论界虽然提出了市场价值法、非市场价值法、条件价值法、集体价值法等多种计量方法，但在实践中由于计量数量过大、缺乏科学的森林生态效
益监测体系和评价体系，所以造成生态产品难以“商品化”的问题。二是设计、建立、监督公益林生态服务市场所需交易成本过高，其中包括创建公益林生态服务市场的成本和市场操作成本。另外相关交易成本也过高，甚至有超过获得潜在收益的可能，从而阻碍了公益林生态服务市场的建立。直接影响了市场化补偿方式的实施。
四、我国森林生态补偿方式发展方向
（一）完善政府财政支付体系，建立安全有效的资金管理制度
进一步完善现阶段的纵向财政支付体系，建立从中央到地方的森林生态补偿基金，并加大财政转移支付力度，尤其是中央对中西部地区、重点生态区和生态要素的财政支付力度，建立长效投入机制。地方政府应依据当地情况与自身财力对当地森林生态效益进行补偿，以发挥中央和地方财政的双重作用。在政府财政体系健全之后，应重点加强资金管理、监督，建立一套管理规范、约束有力、讲求效益、适应公共财政支出的管理模式。各级财政部门充分发挥公共财政职能，加强补偿基金支出管理，做到专款专用，不得层层截留、平衡预算、挤占挪用，要对资金使用的全过程实行监控、追踪和反馈。同时明确责任制，加强对违纪人的处罚力度，从而保障补偿基金的合理有效使用。
（二）建立森林生态效益监测、评价与核算体系，实行有差别的、科学的补偿标准政策
由于受区位和物种等因素的影响，森林生态经营成本与收益存在着地区差异，所以制定森林生态补偿标准，应该按照不同的森林类型，考虑营林造林的直接投入、保护森林生态功能所放弃的机会成本和森林生态系统服务功能的效益，同时也应考虑地域、林种、树种、造林方式、地方经济发展水平等多种制约因素，因地制“标”，实行有差别的补偿标准。另外，改变原有的核算体系，逐步把森林资源消耗的价值、林业生产经营活动所引起的生态、社会效益部分、林业经济活动环境资源、环境质量的消耗等都纳入森林资源检测、评价、核算体系，逐步实现森林生态补偿标准的科学化、合理化和规范化。
（三）明晰森林资源产权机制，为完善森林生态补偿市场化机制提供基础。
科斯的产权定理明确指出，“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”，建立明晰的产权关系，明确利益相关者在使用森林生态效益时的相互关系及权利义务，提高森林资源所有者的积极性与参与热情，为完善森林生态补偿法律制度与市场化机制奠定基础。
（四）引入竞争激励机制，建立多元化、多层次的补偿机制，活跃生态服务市场
单纯的政府投入，不仅降低了投入资金的使用效率，而且单一的融资渠道、过多的管理机制与制约因素使得补偿机制缺乏灵活性与持续性，不利于生态补偿机制的长久发展。因此，随着市场化程度的提高与各相关因素的成熟，引入竞争激励机制，重点建立森林生态服务交易市场，实现碳汇、生物多样性等自由交易，并尝试征收生态税、发展生态旅游、实行生态购买等多元化的补偿方式，将市场化机制与政府补偿相结合，完善我国森林生态补偿机制，保证在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。