作者：王延中
行政管理改革 2013年06期
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A
党的十八大提出要从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。伴随国家民生建设投入力度不断加大，社会保障收支规模迅速上升，占到国家财政支出和国民经济的相当比重。由于民生建设与社会福利支出刚性约束，如何保障社会保障资金的安全与可持续运行，对于国民经济的稳定具有重要意义。
一、社会保障资金事关民生建设与社会和谐稳定大局
随着中国社会保障制度的不断健全，社会保障基金规模不断扩大。根据国家审计署公布的审计公报，2011年全国18项社会保障资金①共计收入28402.05亿元，支出21100.17亿元，年末累计结余31118.59亿元(见表1)，分别比2005年增长312.79％、299.78％和435.24％。
2011年全国财政收支分别为103874.43亿元和109247.79亿元。社会保障资金来源复杂，有财政投入，也有企业和个人缴费。社会救助和社会福利主要来源于财政投入(占98.02％)，社会保险基金收入中财政投入为5391.48亿元，占20.58％。2011年社会保障收入中，财政性投入总量为7555.34亿元，占26.60％。把社会保障收支中非财政投入部分增加到政府当年收入之中，把重复计算的财政性社会保障支出去掉，可以看出社会保障资金收入和支出分别占到当年政府收入(124271.14亿元)的22.85％和财政支出(122792.62亿元)的17.18％。应当指出，审计报告中的社会保障资金没有包括全国社会保障基金(2011年累计总量为8800亿元)以及没有纳入审计范围的其他社会保障和社会福利服务支出，也没有计算国家财政用于教育事业、卫生事业和住房保障的支出。把政府财政用于社会保障与就业(8.4％)、教育事业(5.8％)、卫生事业(3.1％)、住房保障(3.2％)的支出加在一起，占到当年财政支出总和的20.5％。如果进一步把社会保险基金中支出的单位和个人缴费计算在内(47714.77亿元)，广义社会保障支出占到2011年全国财政社保支出与社会保险基金支出总和(136471.15亿元)的34.96％，比重已经超过1/3。2011年全国GDP 471564亿元，18种社会保障资金收支分别占GDP的6.02％和4.47％，当年末累计结余的社会保障资金超过3万亿元，占当年GDP的6.61％。同时，广义社会保障支出占GDP的比重为10.12％，刚好超过一成。从上述数据可以看出，社会保障收支已经成为政府财政支出的重要组成部分，占国民经济的比重迅速上升。
社会保障资金规模的扩大，使其成为增加居民收入、扩大居民消费的重要来源。根据我们2011年和2012年对7000多户城乡居民的入户调查，社会保障收入占个人收入的比重不断上升。个人2012年社会保险待遇占全年收入的比重达到14.5％，其中农业户口为12％，非农业户口为18％。在我们调查的四川、江苏、湖南、黑龙江、山西、海南六个省份中，个人社会保障收入比重最高的为黑龙江，占27.4％，四川和海南分别为20.5％和20.8％，也超过了20％。说明中西部省份城乡居民个人收入的1/5甚至1/4以上来自社会保障资金，人们的日常生活已经离不开社会保障。特别是退休职工，社会保障收入已经占到其平均收入的43％(见表3)。
社会保障作为民生建设的重点领域，具有“调节收入分配、纾解社会矛盾、推动经济发展、促进国家长治久安”等多方面的功能。社会保障功能和作用发挥好，有利于推动“十二五”时期我国转变经济发展方式，调整经济结构和产业结构，促进消费增长和技术进步，对于两型社会建设，也具有十分重要的意义和作用。而发挥着“养老钱”、“治病钱”、“活命钱”作用的社会保障基金的安全对于社会保障制度又是其中的关键，事关民生建设与社会和谐稳定大局。
二、社会保障资金风险防范任重而道远
2012年国家审计署对于18项社会保障资金的评价总体是肯定的、积极的。审计报告认为，十六大以来特别是“十一五”期间，我国社会保障体系建设实现了历史性跨越，基本建成了覆盖城乡的社会保障体系，成为世界上覆盖人口最多的社会保障网络。为改革深化、体制转轨和社会稳定创造了有利条件，有效发挥了“助推器”、“减震器”、“稳定器”和“安全网”等作用，为经济社会科学发展提供了重要支持。审计报告同时指出，由于我国社会保障制度建立时间不长，相关制度尚处于推进和完善过程中，社会保障在快速发展过程中还存在一些问题。中国社会保障资金安全运营的风险还是不容忽视的。处理不好不仅造成部分资金滥用、效率损失，而且会带来整体制度可持续的风险。
一是制度设计方面的问题。多年来，我国社会保障制度采取分人群设计、分部门管理、分地区实施的方式，推动了社会保障制度从无到有、快速发展。但随着改革的深入和城镇化进程的加快，人口流动规模不断扩大，相关制度衔接不够及分散、交叉等缺陷逐渐显露。由于各个制度出台前主要针对某一特定人群，各项制度是分人群设计的，相互间尚未制定明确的衔接办法，即便同一险种各地执行的政策也有差异，无法保持制度的统一性，社会保险制度之间尚未实现有效衔接，造成重复参保和转移接续困难问题。截至2011年底，112.42万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保，1086.11万人重复参加新农合、城镇居民或城镇职工基本医疗保险，造成财政多补贴17.69亿元，9.27万人重复领取养老金6845.29万元，9.57万人重复报销医疗费用1.47亿元，全国共有240.40万人跨省拥有两个以上企业职工基本养老保险个人账户。此外，部分地区由于老农保问题复杂，新农保推进工作量大，还存在老农保基金尚未转入新农保的问题。
二是相当多的地方实行的保障政策尚不统一。审计报告指出，截至2011年底，21个省本级、201个市本级和1252个县未按社会保险法的规定以单位职工工资总额为单位缴费基数；全国实际执行的企业职工基本养老保险单位缴费比例共有16种，最高为22％，最低为10％，有8个省份尚未实现省内缴费比例统一，有的省份缴费比例多达12种。部分人群相关保障政策尚未完全落实到位。至2011年底尚有192.90万名被征地农民未按规定参加社会保障；2011年127.57万名被征地农民虽然参加了养老等社会保障，但待遇低于当地农村最低生活保障标准。政策的不统一，不利于劳动力的合理流动，不利于维护劳动者和公民的社会保障权利，往往带来一些纠纷和问题。由于政策不统一、待遇不一致导致的不同人群之间的攀比问题十分突出，往往成为信访、上访甚至群体性事件的诱因。
三是制度执行和管理中的问题。再好的制度也要靠执行和管理来落实。审计报告在社会保障资金执行制度和业务管理方面指出的问题最多。比如，部分地区资金管理不够规范。427.37亿元社会保障资金未纳入财政专户管理；经办机构等部门和单位多头开户4704个、违规开户2707个。一些地区社会保险基金预算编制不规范，150家单位封闭运行的社会保险基金未纳入当地社会保险基金决算。在社会保障资金管理中存在问题的不仅仅存在于社会保险业务主管部门，其他相关部门也存在。部分地区未严格做到专款专用，有305.92亿元社会保障资金在不同保障项目间相互串用。这些问题表面上看是不执行制度，如果不是主观故意，最主要的是管理人员对于相关政策和业务不熟悉、能力不足造成的。其实，两种因素可能同时存在。由于管理中出现问题导致制度运行不畅，甚至激化社会矛盾，后果相当严重。
四是管理手段存在的问题。运用信息手段管理相关业务是信息化时代的客观要求。我们对于信息化重要性的认识一直不落后，总体投入资金量也不小。但是，相当多部门的业务管理信息化建设还较为滞后。社会保障领域的“金保”工程实施多年，但是全国统一的信息化平台尚未建成。截至2011年底，各地累计投入并使用89.57亿元建成的社会保障信息系统，由于标准尚不统一，数据较为分散，不同程度地存在信息“孤岛”现象。部分信息系统数据质量不高，社会保障各相关部门之间的数据也未能充分共享。新农合、新农保和最低生活保障分别有336个县、472个县和1657个县尚未实行信息化管理。由于信息未能共享，社会保障部门未及时掌握保障对象死亡信息，向7.20万死亡人员发放养老金、低保金等1.75亿元。
五是运行机制方面的问题。社会保障覆盖面宽，难以完全由一个部门统管所有业务，导致各项业务由多个部门分别管理，由不同经办机构经办，资金征收机构也不统一，部门间工作衔接不够，一定程度上影响政策执行的总体效果。如基本医疗保险、医疗救助由多个部门分别管理，相互间工作缺乏有效的协调机制，加上部分地区社会救助基层服务能力不足，管理比较薄弱，工作手段比较落后等原因，导致国家用医疗救助资金资助困难群众参加医疗保险的政策在一些地区未得到完全落实。截至2011年底，有2514个县的城市和农村医疗救助资金累计结余126.39亿元，相当于这些地区当年医疗救助资金财政投入的80.28％，但这些地区低保人员中按政策得到医疗救助资金资助参加医疗保险的仅占63.69％。我国在社会保障制度管理体制机制方面的改革进行过多次，核心问题是两个：一是决策层面上各个相关部门如何衔接，业务交叉部门需要上一个层级的领导协调，需要制度化的设置还是临时应对；另外一个问题是在应对中间地带问题的时候，如何防范各相关部门之间推诿扯皮、推卸责任。“大部制”与专业化管理一直是中国政府机构改革面临的一个突出矛盾问题，涉及到政府职能的定位和部门之间的合理分工。最危险的事情是政府及部门定位不清、部门揽权卸责成为风气，带来一系列的管理问题影响制度运行。
六是一些地方和单位存在违纪违规问题。部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元。其中，用于基层经办机构等单位工作经费5.95亿元，用于购建培训中心和体育场馆等2.94亿元，用于购建基层单位办公用房和职工住房1.23亿元，委托理财5.44亿元等。部分经办机构审核不严格，向不符合条件的人员发放待遇或报销费用共18.52亿元。其中向不符合条件的人员发放社会保险待遇或报销费用4.18亿元，向不符合条件人员发放最低生活保障待遇累计323.06万人次、13.82亿元；2.21万人重复享受城市和农村最低生活保障5205.64万元；抽查的8101个村(居)委会中，719个村(居)委会未按规定程序审批低保对象，210个村(居)委会存在干部人为确定低保对象的情况。
七是社会保障资金方面的欺诈甚至违法犯罪问题。审计报告发现部分单位和个人违规牟取不正当利益。有4家药品经销企业通过虚开增值税发票6.76亿元，虚增药品成本牟取非法利益；一些医疗机构等单位通过虚假发票、虚假病例、挂床住院、滥开药物、虚报人数等手段套取医保资金2.87亿元；部分医疗机构采取违规加价等方式乱收费1.94亿元；有些部门工作人员采取隐瞒人员死亡信息、涂改原始发票、伪造进账单、提供虚假资料等手段骗取养老金、最低生活保障资金等社会保障资金4419.83万元。审计查出违法违纪案件线索132起，涉及300多人，已依法移送相关部门或地方政府进一步查处。
三、深化改革，强化监管，确保社会保障和民生建设资金安全
尽管审计报告界定的18项社会保障违纪违规总量不大(40亿左右)，约占2011年社会保障支出资金总量的2％，从违纪违法方面进行调查处理的人员300多人，在上百万社会保障领域工作人员中为数不多。在审计部门指出问题后，地方各级政府和相关部门高度重视，及时纠正了一些违规问题，健全完善了相关制度。财政部、人力资源社会保障部、卫生部、民政部等部门出台了《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》等制度文件；各省已出台或完善社会保障相关制度941项。通过审计，基本摸清了社会保障制度建设和运行情况，肯定了社会保障工作取得的成效，揭示了社会保障制度运行、政策执行、资金筹集管理使用和业务管理中存在的突出问题及成因，提出了深化改革、加强管理、保障资金安全和完善社会保障制度的意见和建议。总体上，这是一次很好的系统审计和总结梳理，也为深入研究社会保障运行状况提供了不可多得的研究资料。
从审计报告中可以看出，我国社会保障资金在管理过程中的确存在不少问题。这些问题涉及的地区部门众多、单位个人数量庞大、保障类型复杂，说明很多问题是普遍存在的。有些问题与国家在不同时期实行不同的社会保障政策与制度纠缠在一起，有些问题涉及到政府管理体制的深层改革，更多的问题其实暴露出我国在社会保障很多领域管理不规范、管理能力不足。由于社会保障资金关系每一个公民的社会权利，关系到党和国家以人为本的执政理念，关系到国家民生建设政策的执行效果，关系到社会和谐发展稳定，对于上述问题绝不能掉以轻心，听之任之；也不能简单地纠正一些容易解决的管理不规范的问题，而不去解决导致上述问题产生的体制机制问题甚至一些制度不合理的问题。尤其是不能把审计报告提出的一些问题作为常规审计，而不从党和国家推进以惩治与预防腐败体系建设为重点的反腐倡廉建设的角度入手，放松在社会保障领域、民生建设领域的党风廉政建设和反腐败问题。具体而言，应该从以下两方面入手：
一是加大监督力度。使社会保障资金全流程阳光运行，对于有效预防社会保障资金管理运行中的贪腐行为、管理不规范问题至关重要。应该说我国加强“三重一大”权力运行及相应监督的制度规定很多，但是在很多关键环节上总是有些缺位。对于决策权的监督往往存在着“一层窗户纸”难以捅破，明明白白可以公开程序、公开过程、公开结果的事情，总是缺乏最关键的一个关节点。按照民主法制的总要求，应该在监督环节出一些实招。比如重大决策事项的票决制，违规问题的问责制等等。真正把人权、事权、财权等各项权力的运行“阳光化”。同时，强化权力规制的科技手段支撑，加大信息化建设和科技防治腐败问题的力度，把权力运行的刚性约束程序化。在这个双向反馈过程中使权力执行人强化权力观甚至权力收益预期的约束，把教育的成效变成可以检验的过程和结果。
二是提高制度执行能力和管理水平。提高管理水平是一个永恒的主题，很多管理问题和管理不规范问题，是管理素质不高、管理能力低下造成的。提高管理人员的专业素质势在必行。一方面要对新引进的人才强调专业资格和专业素质，另一方面要强化在职人员的专业培训和专业技能，逐步淘汰那些不能胜任、不能适应社会保障等专业任务需要的管理人员。提高管理水平，需要大力加强领导者依法办事、坚决执行制度的意识和能力。不要以为管理问题、管理不规范问题都是工作人员能力不高造成的，社会保障专业部门各级领导者包括各级地方干部尤其是领导干部，也必须大力加强管理能力和管理素质。随着经济社会发展水平的提高和民主法治的推进，对各个系统工作人员的专业素质要求越来越高，对于各级领导干部的管理能力和依法执政、提高制度执行力的要求也越来越高。只有大力强化社会管理者的能力，才能提高效率，确保政策执行到位，社会保障及民生建设惠及全民、保障民生的目标才能更好地实现。民生建设搞好了，社会和谐稳定，将为减少社会矛盾、减少不必要的社会支出、提高人民生活水平、扩大内需促进经济发展提供动力，为“两型社会”建设提供支撑和支持。
注释：
①18项社会保障资金包括：基本养老保险(企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险)、基本医疗保险(城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险)、失业保险、工伤保险、生育保险等9项社会保险基金，城市居民最低生活保障、农村最低生活保障、城市医疗救助、农村医疗救助、自然灾害生活救助、农村五保供养等64社会救助资金，儿童福利、老年人福利和残疾人福利等3项社会福利资金。此外，地方财政性社会保障投入还包括：含中央转移支付在内的地方各级财政用于社会保障和就业等管理部门事业费、行政事业单位离退休费、就业补助、行政事业单位医疗保障、廉租住房和农村危房改造等的投入，上述资金没有算在内。
作者介绍：王延中，中国社会科学院，北京 100081 王延中，中国社会科学院民族学与人类学研究所所长、劳动与社会保障研究中心主任、研究员、博士研究生导师。
作者：王延中
行政管理改革 2013年06期
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A
党的十八大提出要从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。伴随国家民生建设投入力度不断加大，社会保障收支规模迅速上升，占到国家财政支出和国民经济的相当比重。由于民生建设与社会福利支出刚性约束，如何保障社会保障资金的安全与可持续运行，对于国民经济的稳定具有重要意义。
一、社会保障资金事关民生建设与社会和谐稳定大局
随着中国社会保障制度的不断健全，社会保障基金规模不断扩大。根据国家审计署公布的审计公报，2011年全国18项社会保障资金①共计收入28402.05亿元，支出21100.17亿元，年末累计结余31118.59亿元(见表1)，分别比2005年增长312.79％、299.78％和435.24％。
2011年全国财政收支分别为103874.43亿元和109247.79亿元。社会保障资金来源复杂，有财政投入，也有企业和个人缴费。社会救助和社会福利主要来源于财政投入(占98.02％)，社会保险基金收入中财政投入为5391.48亿元，占20.58％。2011年社会保障收入中，财政性投入总量为7555.34亿元，占26.60％。把社会保障收支中非财政投入部分增加到政府当年收入之中，把重复计算的财政性社会保障支出去掉，可以看出社会保障资金收入和支出分别占到当年政府收入(124271.14亿元)的22.85％和财政支出(122792.62亿元)的17.18％。应当指出，审计报告中的社会保障资金没有包括全国社会保障基金(2011年累计总量为8800亿元)以及没有纳入审计范围的其他社会保障和社会福利服务支出，也没有计算国家财政用于教育事业、卫生事业和住房保障的支出。把政府财政用于社会保障与就业(8.4％)、教育事业(5.8％)、卫生事业(3.1％)、住房保障(3.2％)的支出加在一起，占到当年财政支出总和的20.5％。如果进一步把社会保险基金中支出的单位和个人缴费计算在内(47714.77亿元)，广义社会保障支出占到2011年全国财政社保支出与社会保险基金支出总和(136471.15亿元)的34.96％，比重已经超过1/3。2011年全国GDP 471564亿元，18种社会保障资金收支分别占GDP的6.02％和4.47％，当年末累计结余的社会保障资金超过3万亿元，占当年GDP的6.61％。同时，广义社会保障支出占GDP的比重为10.12％，刚好超过一成。从上述数据可以看出，社会保障收支已经成为政府财政支出的重要组成部分，占国民经济的比重迅速上升。
社会保障资金规模的扩大，使其成为增加居民收入、扩大居民消费的重要来源。根据我们2011年和2012年对7000多户城乡居民的入户调查，社会保障收入占个人收入的比重不断上升。个人2012年社会保险待遇占全年收入的比重达到14.5％，其中农业户口为12％，非农业户口为18％。在我们调查的四川、江苏、湖南、黑龙江、山西、海南六个省份中，个人社会保障收入比重最高的为黑龙江，占27.4％，四川和海南分别为20.5％和20.8％，也超过了20％。说明中西部省份城乡居民个人收入的1/5甚至1/4以上来自社会保障资金，人们的日常生活已经离不开社会保障。特别是退休职工，社会保障收入已经占到其平均收入的43％(见表3)。
社会保障作为民生建设的重点领域，具有“调节收入分配、纾解社会矛盾、推动经济发展、促进国家长治久安”等多方面的功能。社会保障功能和作用发挥好，有利于推动“十二五”时期我国转变经济发展方式，调整经济结构和产业结构，促进消费增长和技术进步，对于两型社会建设，也具有十分重要的意义和作用。而发挥着“养老钱”、“治病钱”、“活命钱”作用的社会保障基金的安全对于社会保障制度又是其中的关键，事关民生建设与社会和谐稳定大局。
二、社会保障资金风险防范任重而道远
2012年国家审计署对于18项社会保障资金的评价总体是肯定的、积极的。审计报告认为，十六大以来特别是“十一五”期间，我国社会保障体系建设实现了历史性跨越，基本建成了覆盖城乡的社会保障体系，成为世界上覆盖人口最多的社会保障网络。为改革深化、体制转轨和社会稳定创造了有利条件，有效发挥了“助推器”、“减震器”、“稳定器”和“安全网”等作用，为经济社会科学发展提供了重要支持。审计报告同时指出，由于我国社会保障制度建立时间不长，相关制度尚处于推进和完善过程中，社会保障在快速发展过程中还存在一些问题。中国社会保障资金安全运营的风险还是不容忽视的。处理不好不仅造成部分资金滥用、效率损失，而且会带来整体制度可持续的风险。
一是制度设计方面的问题。多年来，我国社会保障制度采取分人群设计、分部门管理、分地区实施的方式，推动了社会保障制度从无到有、快速发展。但随着改革的深入和城镇化进程的加快，人口流动规模不断扩大，相关制度衔接不够及分散、交叉等缺陷逐渐显露。由于各个制度出台前主要针对某一特定人群，各项制度是分人群设计的，相互间尚未制定明确的衔接办法，即便同一险种各地执行的政策也有差异，无法保持制度的统一性，社会保险制度之间尚未实现有效衔接，造成重复参保和转移接续困难问题。截至2011年底，112.42万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保，1086.11万人重复参加新农合、城镇居民或城镇职工基本医疗保险，造成财政多补贴17.69亿元，9.27万人重复领取养老金6845.29万元，9.57万人重复报销医疗费用1.47亿元，全国共有240.40万人跨省拥有两个以上企业职工基本养老保险个人账户。此外，部分地区由于老农保问题复杂，新农保推进工作量大，还存在老农保基金尚未转入新农保的问题。
二是相当多的地方实行的保障政策尚不统一。审计报告指出，截至2011年底，21个省本级、201个市本级和1252个县未按社会保险法的规定以单位职工工资总额为单位缴费基数；全国实际执行的企业职工基本养老保险单位缴费比例共有16种，最高为22％，最低为10％，有8个省份尚未实现省内缴费比例统一，有的省份缴费比例多达12种。部分人群相关保障政策尚未完全落实到位。至2011年底尚有192.90万名被征地农民未按规定参加社会保障；2011年127.57万名被征地农民虽然参加了养老等社会保障，但待遇低于当地农村最低生活保障标准。政策的不统一，不利于劳动力的合理流动，不利于维护劳动者和公民的社会保障权利，往往带来一些纠纷和问题。由于政策不统一、待遇不一致导致的不同人群之间的攀比问题十分突出，往往成为信访、上访甚至群体性事件的诱因。
三是制度执行和管理中的问题。再好的制度也要靠执行和管理来落实。审计报告在社会保障资金执行制度和业务管理方面指出的问题最多。比如，部分地区资金管理不够规范。427.37亿元社会保障资金未纳入财政专户管理；经办机构等部门和单位多头开户4704个、违规开户2707个。一些地区社会保险基金预算编制不规范，150家单位封闭运行的社会保险基金未纳入当地社会保险基金决算。在社会保障资金管理中存在问题的不仅仅存在于社会保险业务主管部门，其他相关部门也存在。部分地区未严格做到专款专用，有305.92亿元社会保障资金在不同保障项目间相互串用。这些问题表面上看是不执行制度，如果不是主观故意，最主要的是管理人员对于相关政策和业务不熟悉、能力不足造成的。其实，两种因素可能同时存在。由于管理中出现问题导致制度运行不畅，甚至激化社会矛盾，后果相当严重。
四是管理手段存在的问题。运用信息手段管理相关业务是信息化时代的客观要求。我们对于信息化重要性的认识一直不落后，总体投入资金量也不小。但是，相当多部门的业务管理信息化建设还较为滞后。社会保障领域的“金保”工程实施多年，但是全国统一的信息化平台尚未建成。截至2011年底，各地累计投入并使用89.57亿元建成的社会保障信息系统，由于标准尚不统一，数据较为分散，不同程度地存在信息“孤岛”现象。部分信息系统数据质量不高，社会保障各相关部门之间的数据也未能充分共享。新农合、新农保和最低生活保障分别有336个县、472个县和1657个县尚未实行信息化管理。由于信息未能共享，社会保障部门未及时掌握保障对象死亡信息，向7.20万死亡人员发放养老金、低保金等1.75亿元。
五是运行机制方面的问题。社会保障覆盖面宽，难以完全由一个部门统管所有业务，导致各项业务由多个部门分别管理，由不同经办机构经办，资金征收机构也不统一，部门间工作衔接不够，一定程度上影响政策执行的总体效果。如基本医疗保险、医疗救助由多个部门分别管理，相互间工作缺乏有效的协调机制，加上部分地区社会救助基层服务能力不足，管理比较薄弱，工作手段比较落后等原因，导致国家用医疗救助资金资助困难群众参加医疗保险的政策在一些地区未得到完全落实。截至2011年底，有2514个县的城市和农村医疗救助资金累计结余126.39亿元，相当于这些地区当年医疗救助资金财政投入的80.28％，但这些地区低保人员中按政策得到医疗救助资金资助参加医疗保险的仅占63.69％。我国在社会保障制度管理体制机制方面的改革进行过多次，核心问题是两个：一是决策层面上各个相关部门如何衔接，业务交叉部门需要上一个层级的领导协调，需要制度化的设置还是临时应对；另外一个问题是在应对中间地带问题的时候，如何防范各相关部门之间推诿扯皮、推卸责任。“大部制”与专业化管理一直是中国政府机构改革面临的一个突出矛盾问题，涉及到政府职能的定位和部门之间的合理分工。最危险的事情是政府及部门定位不清、部门揽权卸责成为风气，带来一系列的管理问题影响制度运行。
六是一些地方和单位存在违纪违规问题。部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元。其中，用于基层经办机构等单位工作经费5.95亿元，用于购建培训中心和体育场馆等2.94亿元，用于购建基层单位办公用房和职工住房1.23亿元，委托理财5.44亿元等。部分经办机构审核不严格，向不符合条件的人员发放待遇或报销费用共18.52亿元。其中向不符合条件的人员发放社会保险待遇或报销费用4.18亿元，向不符合条件人员发放最低生活保障待遇累计323.06万人次、13.82亿元；2.21万人重复享受城市和农村最低生活保障5205.64万元；抽查的8101个村(居)委会中，719个村(居)委会未按规定程序审批低保对象，210个村(居)委会存在干部人为确定低保对象的情况。
七是社会保障资金方面的欺诈甚至违法犯罪问题。审计报告发现部分单位和个人违规牟取不正当利益。有4家药品经销企业通过虚开增值税发票6.76亿元，虚增药品成本牟取非法利益；一些医疗机构等单位通过虚假发票、虚假病例、挂床住院、滥开药物、虚报人数等手段套取医保资金2.87亿元；部分医疗机构采取违规加价等方式乱收费1.94亿元；有些部门工作人员采取隐瞒人员死亡信息、涂改原始发票、伪造进账单、提供虚假资料等手段骗取养老金、最低生活保障资金等社会保障资金4419.83万元。审计查出违法违纪案件线索132起，涉及300多人，已依法移送相关部门或地方政府进一步查处。
三、深化改革，强化监管，确保社会保障和民生建设资金安全
尽管审计报告界定的18项社会保障违纪违规总量不大(40亿左右)，约占2011年社会保障支出资金总量的2％，从违纪违法方面进行调查处理的人员300多人，在上百万社会保障领域工作人员中为数不多。在审计部门指出问题后，地方各级政府和相关部门高度重视，及时纠正了一些违规问题，健全完善了相关制度。财政部、人力资源社会保障部、卫生部、民政部等部门出台了《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》等制度文件；各省已出台或完善社会保障相关制度941项。通过审计，基本摸清了社会保障制度建设和运行情况，肯定了社会保障工作取得的成效，揭示了社会保障制度运行、政策执行、资金筹集管理使用和业务管理中存在的突出问题及成因，提出了深化改革、加强管理、保障资金安全和完善社会保障制度的意见和建议。总体上，这是一次很好的系统审计和总结梳理，也为深入研究社会保障运行状况提供了不可多得的研究资料。
从审计报告中可以看出，我国社会保障资金在管理过程中的确存在不少问题。这些问题涉及的地区部门众多、单位个人数量庞大、保障类型复杂，说明很多问题是普遍存在的。有些问题与国家在不同时期实行不同的社会保障政策与制度纠缠在一起，有些问题涉及到政府管理体制的深层改革，更多的问题其实暴露出我国在社会保障很多领域管理不规范、管理能力不足。由于社会保障资金关系每一个公民的社会权利，关系到党和国家以人为本的执政理念，关系到国家民生建设政策的执行效果，关系到社会和谐发展稳定，对于上述问题绝不能掉以轻心，听之任之；也不能简单地纠正一些容易解决的管理不规范的问题，而不去解决导致上述问题产生的体制机制问题甚至一些制度不合理的问题。尤其是不能把审计报告提出的一些问题作为常规审计，而不从党和国家推进以惩治与预防腐败体系建设为重点的反腐倡廉建设的角度入手，放松在社会保障领域、民生建设领域的党风廉政建设和反腐败问题。具体而言，应该从以下两方面入手：
一是加大监督力度。使社会保障资金全流程阳光运行，对于有效预防社会保障资金管理运行中的贪腐行为、管理不规范问题至关重要。应该说我国加强“三重一大”权力运行及相应监督的制度规定很多，但是在很多关键环节上总是有些缺位。对于决策权的监督往往存在着“一层窗户纸”难以捅破，明明白白可以公开程序、公开过程、公开结果的事情，总是缺乏最关键的一个关节点。按照民主法制的总要求，应该在监督环节出一些实招。比如重大决策事项的票决制，违规问题的问责制等等。真正把人权、事权、财权等各项权力的运行“阳光化”。同时，强化权力规制的科技手段支撑，加大信息化建设和科技防治腐败问题的力度，把权力运行的刚性约束程序化。在这个双向反馈过程中使权力执行人强化权力观甚至权力收益预期的约束，把教育的成效变成可以检验的过程和结果。
二是提高制度执行能力和管理水平。提高管理水平是一个永恒的主题，很多管理问题和管理不规范问题，是管理素质不高、管理能力低下造成的。提高管理人员的专业素质势在必行。一方面要对新引进的人才强调专业资格和专业素质，另一方面要强化在职人员的专业培训和专业技能，逐步淘汰那些不能胜任、不能适应社会保障等专业任务需要的管理人员。提高管理水平，需要大力加强领导者依法办事、坚决执行制度的意识和能力。不要以为管理问题、管理不规范问题都是工作人员能力不高造成的，社会保障专业部门各级领导者包括各级地方干部尤其是领导干部，也必须大力加强管理能力和管理素质。随着经济社会发展水平的提高和民主法治的推进，对各个系统工作人员的专业素质要求越来越高，对于各级领导干部的管理能力和依法执政、提高制度执行力的要求也越来越高。只有大力强化社会管理者的能力，才能提高效率，确保政策执行到位，社会保障及民生建设惠及全民、保障民生的目标才能更好地实现。民生建设搞好了，社会和谐稳定，将为减少社会矛盾、减少不必要的社会支出、提高人民生活水平、扩大内需促进经济发展提供动力，为“两型社会”建设提供支撑和支持。
注释：
①18项社会保障资金包括：基本养老保险(企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险)、基本医疗保险(城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险)、失业保险、工伤保险、生育保险等9项社会保险基金，城市居民最低生活保障、农村最低生活保障、城市医疗救助、农村医疗救助、自然灾害生活救助、农村五保供养等64社会救助资金，儿童福利、老年人福利和残疾人福利等3项社会福利资金。此外，地方财政性社会保障投入还包括：含中央转移支付在内的地方各级财政用于社会保障和就业等管理部门事业费、行政事业单位离退休费、就业补助、行政事业单位医疗保障、廉租住房和农村危房改造等的投入，上述资金没有算在内。
作者介绍：王延中，中国社会科学院，北京 100081 王延中，中国社会科学院民族学与人类学研究所所长、劳动与社会保障研究中心主任、研究员、博士研究生导师。