2014年第5期总第175期
2014年9月《经济社会体制比较》ComparativeEconomic＆SocialSystemsNo.5，2014Sep.2014
西方国家官僚制的比较研究
谭融
内容提要：对英美法德官僚制的比较研究，是一个颇具难度的论题。美国比较公共行政学家
“古典”“公民文化”费勒尔·海迪将法德国家官僚制归为官僚制，将英美国家官僚制归为背
景下的官僚制。伴随20世纪后期的行政改革，西方各国官僚制的内涵、角色、关系结构都发生了相应变化。在世界日益官僚化的趋势中，政府高级文官的地位日益显著。如今，国家仍然是秩序、安全、社会和谐与信任的保护者，仍需要精干、高效、低消耗的官僚机器。
关键词：西方国家
中图分类号：D73官僚制高级文官职业化政治化文献标识码：A3947（2014）05-0096-12文章编号：1003-
对英美法德官僚制的比较研究，是一个颇具难度的论题。笔者在对西方各国官僚制的研究中对英美法德官僚制的类型、当代西方各国官僚制的改革、西方各国高级文官的角色定位以及西方国家职业官僚的政治化趋势做了一些思考，并在此基础上对当代西方国家官僚制的发展趋势以及当今人类在国家官僚制问题上面临的两难困境提出了看法。
一、关于英美法德官僚制的类型
对英美法德官僚制的研究视角和研究方法，各国学者有诸多思考和探讨，其中所采用
2006）采用此种的方法之一为跨国比较。美国比较公共行政学家费勒尔·海迪（Heady，
“古典”方法，将法德国家的官僚制归为官僚制，将英美国家的官僚制归为“公民文化”背
景下的官僚制，在两个不同的框架下分析法德、英美国家官僚制的文化基础和特征。他认为，欧洲大陆国家的官僚制大体上属于马克斯·韦伯所描绘的“古典”官僚制，以法国和德国最为典型。在一些重要方面，这两个国家的政治文化具有共性。具体表现为：首先，在过去两个世纪里，这两个国家在政治上都经历了持续的不稳定，呈现出政治变革的突发
，“法国和德性、激烈性和频繁性。与之相对应的是，在此种极度动荡和不稳定的状况下
（Heady，2006：214～215）。19世纪形成国的行政制度和官僚制度都具有良好的连续性”
的普鲁士官僚制成为统一后德国政府的核心制度，被保留下来。同样，法国在大革命前就创立起一套庞大的政府行政系统，大革命后这一系统得以延续，保持着效忠于国家的特性。法国和德国政府官僚体系的稳定性和有效性，如同这两个国家历史上政治的不稳定
作者简介：谭融，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师。
基金项目：复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心年度课题（项目编号：CCPDS－FudanNDKT14016）。
，“成为法国和德国共有的一种标志性现象”（Heady，2006：214～215）。此外，性海迪还提
（Heady，2006：出法德两国官僚系统“强调理性、非人格性和绝对性的基本品质特性”
221），认为此类特性恰与马克斯·韦伯所描绘的现代官僚制的特性相吻合。
“公民文化”与法德国家相对应，海迪将英美国家称之为背景中的官僚制，视之为“行
，政制度的变异形式”即与马克斯·韦伯的官僚制不同的官僚制类型。此类官僚制强调
2006：246多元主体参与，主张一致性与差异性并存，允许变革但主张温和的变革（Heady，
～247）。与法德国家相比，英美两国在历史上政治相对稳定，此种环境允许它们在政治上循序渐进地变革其制度结构，极少发生剧烈的政治动荡导致政治进程中断和改革方向突变的情况。在此种平稳的政治环境中，英美两国的政府官僚系统得以发展，并在总体上保持着与政治发展的协调一致。正是基于这样的发展历程，英美国家政府行政专业体系的形成明显晚于本国政治体制的建立，也大大晚于法德国家政府官僚系统的形成。在高度发达的多元政治文化和民主政治体制下，英美国家长期以来更多强调文官的中立性和政府官僚系统的代表性。
二、关于当代西方各国官僚制的改革
现时期处于西方各国官僚制的变革期，政府官僚制的内涵、角色、关系结构和人们的期望都发生了相应变化。英国、美国等英语国家将私人部门的经验引入政府部门，试图在私人部门管理的框架下改革政府官僚体制。而法国、德国等欧洲大陆国家，尽管也进行了适度的改革，但在总体上延续了以往的国家主义传统，而非如英美国家那样在政府体制的
“市场化”改革中走道路。从20世纪后期以来西方各国官僚制的改革中可以看到，西方各发达国家官僚体制的变革，一方面是追求更好的政府治理方式的结果，另一方面则是民
政府高层职业官众追求更加美好的生活而对政府提出更多要求的结果。在诸种改革中，
2003：18）所言：“专业化的正如埃兹拉·苏莱曼（Suleiman，僚的非职业化趋势日益显著，
，公务员已成为20世纪政治变革的受害者”使以往民主社会所依赖的路径受到一定程度
的损害。以往的民主通过发展一种政府治理的职业性工具，去维持国家政治与社会经济的同步发展。如今，这些民主国家似乎忽视了他们的历史经验，鼓励和创造着不同的发展路径。一方面将民主的概念仅限定于竞争性选举和一定程度的自由，忽视了国家合法性的重要性；另一方面强调经济发展的重要性，在资源分配上极力赞扬市场化，以之作为唯一的向导。
20世纪后期以来，西方国家的政府行政体制改革和公共官僚制的转型引发我们以下
公共官僚的传统目标是什么？公共官僚的传统目标如今是否已经过时？第思考：第一，
二，政府再造是要转变公共官僚的传统目标？还是要对实现其目标的工具公共官僚制度予以变革？第三，以英美国家为主导的政府再造和市场化改革对社会的影响是什么？基于官僚制本身是国家政治制度的组成部分，因此乔尔·阿伯巴奇和伯特·罗克曼（Aber-
2000：4）等在研究美国联邦官僚制时提出，“不仅包括美bach＆Ｒockman，政府官僚制问题
还包括美国政治是怎样变革的。有必要……了解联邦行国联邦行政制度是怎样变革的，
政部门以怎样的方式去适应政治制度的变革，以及政治环境中什么力量在改变政府的性
——它的运行、”质—范围和活动。
事实上，在欧洲大陆国家，试图对公共官僚加以改革是一件非常艰难的事情。正如人们所看到的，历史上，欧洲大陆建立起强国家，目的在于确保国家的统一。此类欧洲大陆国家的共和体制将集体主义置于首位，反对单个群体的自由整合，与美国分散化的联邦制民主模式形成对比。在此类国家中，社会集体的概念对阻止强官僚传统的衰退具有重要作用，也解释了法国官僚制改革之所以十分艰难的缘故。
一些学者对公众舆论的研究得出结论：在西欧国家中，对政治家和政治制度的不信任
，“支没有美国那么强烈，尽管一些研究表明对国家的不信任在增加。拉塞尔·道尔顿说
1996：115）。”持政府行动以解决社会需要是欧洲政治文化的核心成分（Dalton，苏莱曼认
为，尽管在法国，公众舆论看上去很支持改革，但却看不见像英国、美国那样全面行政改革
2003：88）。一些学者将进行了意义深远的改革和较少对本国官僚制进的尝试（Suleiman，
“修补型”，行改革之间的状况称为认为法国属于此种类型。他们提出，此类国家认为新
公共管理运动所呼吁的改革既不必要也不可行，违反了国家和公民社会已经建立的平衡关系。法国政府官僚对国家机关的改革十分敏感，无论是在提高效率还是在增进民主方
（Suleiman，2003：169）。改革的障碍既面都不积极，行动缓慢，被称为“不情愿的改革者”
包括来自政治和官僚系统的障碍，也包括文化和价值偏好方面的障碍。
法国是一个秉承团结一致和社会内聚共和原则的国家，在法国人心目中，法国是一个“不可分割的整体”。在法国人看来，平等主义（egalitarianism）是所有民主政府的核心哲学，共和主义（republicanism）则具有国家对待公民一律平等的含义，承认公民之间没有差别，所有公民拥有平等享受国家提供的服务和接受国家保护的权利。国家不仅是仲裁者，
“中立性”，。国家的超脱性使之超越于还保持着政治的代表“公共意志”或“一般利益”
。“国家作为为法国公民提供公共服务的工具、从而确保平等性的实现经社会冲突之上，
（Cole，1999：168）。此种共和模具有广泛积极的内涵”济发展的代理人和平等的保证人，
，式与盎格鲁、撒克逊的民主模式有所不同，强调“公共性”和“统一性”而非“民主性”和
“多元性”。为了实现“统一性”“平等性”，和需要依赖国家官僚机器去制定规章，并在国家提供公共服务的过程中加以控制，官僚系统因而成为实现共和主义的工具。如今在法
“已经建立起牢固的大厦，国一类国家中并为此类原则所支持，由此而具有合法化地位。
此类原则成为反对改革官僚工作方法的防线，并成为阻止限制官僚发展以及维持官僚浪
（Suleiman，2003：175）。此种共和意识与国家理性经济服务观不相一费和特权的堡垒”
致，尽管法国也进行了一些市场化改革，但它依然是反对新公共管理基本理念的国家之
其重要原因便是官僚系统基本价值的保持。一，
法国一些学者将国家视为能够独立反映社会利益的自治实体，他们既不赞成马克思主义，也不接受多元主义，重视民主政体演变过程中制度的重要性。此类学者依据国家抵
“强”。“强”抗社会压力的能力将国家区分为国家和“弱”国家国家能够有力地决定资源
的分配，政府在政策制定过程中不易受到社会强势群体的过多影响。基于法国国家政府的一体化和集权化状况以及法国拥有一个训练有素的官僚机器有力地实施国家的决策，
“强”它被认为是国家。相反，美国属于分权化国家，权力分散，国家政策的制定和实施受
到过多权力主体和社会利益集团的干预，因而不属于“强”国家。苏莱曼对此提出不同看
“一个国家所拥有的官僚机器的种类对一个民主政体管理自身的方式相当重法，认为
。他避开“强”“弱”，“一个国家依赖于官要”国家和国家的提法对官僚制加以分析，提出
僚机器去发展和实施政治，然而即使最为集中的官僚制也会因内部冲突、辖区重叠、人事和预算竞争而四分五裂。一个国家不能因其组织图而指称其强还是弱。事实上，行政集权看上去最强的国家可能最容易受到外部压力的影响，而因国家结构分化看上去较弱的
（Suleiman，1977：191～215）。国家则可能更能抵抗强大的利益集团”
三、关于西方国家高级文官的角色定位
在世界日益官僚化的趋势中，政府精英即高级文官的地位日益显著，获得越来越多的权力，成为西方各国官僚制中的共同特征。目前，西方学者对西方各国高级文官的权力地位看法不一。一些学者认为，很难准确估量高级文官的权力地位。也有学者认为，随着政府的发展和日益复杂化，发达国家高级文官的作用在日益衰退。韦勒等认为，如今中央政府的权力已被转移到私营公司或跨国机构等非国家机构，因此中央政府包括高级官僚的
1999：4）。权力已被架空（Page＆Wright，
对当代西方国家高级文官的研究可以从其政治地位和政治角色两方面入手。政治地位是从政府官僚精英的特征以及在政府中所处的位置的角度去加以研究；政治角色则是从政府高级行政人员所承担的职责、如充当政府政策的协调者或利益集团间的仲裁者的角度去加以研究。近几十年来，在西方发达国家中，人们较多关注利益集团和游说组织的发展以及政党政治的发展对政府职业官僚地位和作用的影响，认为利益集团和政党政治的发展在一定程度上侵入和削弱了政府高级官员的专门知识和技术领域。同时，各国出现了政府权力
使原本一些掌握在高级文官手中的权力发生分离，由此而削弱下放和权力分散等多种改革，
了政府高级官僚在政策制定过程中的作用。欧洲一体化过程也影响着一些国家高级官员的角色和地位，使国家的一些重要权力从国家官僚精英手中转移到跨国家官僚精英手中。
对西方国家政府高级文官的研究需要回答这样的问题：即各国政府高级文官在政治系统中居于何种地位、高级文官是否处于政治系统中的问题。探讨高级文官的政治地位实际上是探讨作为一种社会或政治集团政府高级文官体系的内在特征和影响因素、探讨政府职业官僚系统与政治系统间的关系结构以及政府中的政治系统对职业官僚系统的控制程度等问题。一般而言，西方国家的高级文官在国家的政府行政系统中仅占一个很小的比例。这些高级文官具有很强的政治敏感性，并掌有专门技术，区别于那些仅履行专业
各国政府高级文官的职能和行政职能的职业文官。在不同政治体制和政治文化背景下，
与政治系统的关系结构有所不同。
：“一半是政治职能；一高级文官是具有两面性的行政官员，履行着一种混合性职能
（Dogan，1975：4）。他们须权衡政治与行政之间的关系，半是行政职能”权衡其“技术行
，“在中央公共行政”决策的政治意义。马太·多甘在对西欧各国高级文官的研究中提出
，“政治与行政两种职能几乎在每个欧洲国政治和行政的分离只是虚假的表象”政领域，
（Dogan，1975：3）。现代国家高层官僚的这种混合性特家的高层统治集团中融合为一体”
：“我们不可能将技术与政治相征为许多研究政府行政体制的学者所认可。苏莱曼认为
（Suleiman，1970：149）。约瑟夫·拉分离，因为技术专家的任务是为部长的决策做准备”
：“高层官僚总是深深地卷入到政治过程中，帕罗姆巴拉（JosephLapalombara）提出他们不
（Lapalombara，1963：14）。可能在结构上处于分化的政治体系中孤立地履行其行政职能”
，“在现代政府的现实面前，罗伯特·帕特曼（ＲobertD.Putnam）说二者的分离是不现实
”：“部长的职位跨越政治和行政领域，的。莱斯利·查普曼（LeslieChapman）也提出因此
”职位的持有者理应属于这两个领域。詹姆斯·克里斯托弗（JamesB.Christoph）在研究
中概括了英国高级文官的五种政治角色，分别为：政策制定者、政策执行者、彼此的政治庇护者、提出诉讼主张者和政治冲突的协调与管理者。可见，在现实政府过程中，政府的高级行政职位尤其是高级文官处于一种极为特殊的地位，并在事实上同时承担着政治与行政两种职能。
，“法治国”在西方各国官僚制中是一个重要理念和原则，影响着各国官僚制的形成
和发展。尤其是在欧洲大陆国家，此种思想受到黑格尔和韦伯等理论家国家观的影响和支配。作为国家合法秩序的重要组成部分，政府官僚代表着公共利益。在此种思想影响下，国家赋予高级文官重要的权力地位，使高级文官处于政府行政组织上层，得以与政府中的政治系统相联系，与政治官僚分享政府的决策权和政府行政组织的命令权。训练有素、拥有专业知识和长期任职等因素使之在与政治系统和政治官僚的关系结构中不可或缺，处于重要地位。
在法国的政治与行政过程中，仔细观察高级文官与政治的关系，可以看到，高级文官与政治系统之间的关系常常是个人联系的结果，而非制度化政治参与的结果。高级文官把自己托付给政治领导人，进入某些圈子，与政治同僚保持友好关系，展现出忠诚和能力（Suleiman，2003：238）。20世纪70年代以来，法国政府官僚系统中通往政治或高级行政
但与政治系统保持密切联系的高级文官的数量持续稳定。20世纪岗位的路线有所变化，
80年代末以来，一些高级文官变得不大愿意表明他们的政治偏好，反之希望表明他们的政治参与属于工具性、而非政治性。此种趋势从高级文官的参与取向和培养个人关系的方向上可以看出，一定程度上有助于其行政事业的发展或在私人部门中得到帮助。此种倾向与20世纪后期西方国家的公共管理运动和政府管理的“市场化”趋势相关联。尽管如此，在法国，个人与政治仍很容易结合在一起，法国长期的历史文化传统使然。
四、关于西方国家职业官僚的政治化
（一）西方各国职业官僚政治化的趋势
在西方世界中，以政治去控制政府官僚系统的运动是由美国引领的。在美国，此种变革在实践中获得了很强的动力，并寻找到了理论依据。苏莱曼说，在美国之外“没有其他国家实施如此雄心勃勃的……公共部门改革，政府试图为其政治化的优势进行辩护。信赖性、责任性和回应性均被用为改革依据。需要创新、活力和回应顾客（即公民）的要求
所有这一切都能通过有能力的职业官僚去完成，而不需要为政治也引起一致响应。然而，
”2003：化的官僚机器所取代。他认为此种现象是对“政党分赃制”的一种回归（Suleiman，
241）。
在西方国家，政府职业官僚体系的政治化导致政府文官集团士气低落，在英美国家更是如此。查尔斯·利文（CharlesLevine）认为：美国政府文官士气低落和离职是由于“高
。政府官僚制的政治化体现为级文官的政治化以及行政管理和预算局（OMB）的控制”
“增加政务官的数量和白宫的管理，（Ingraham＆Kettle，使文官在部门中的重要性降低”
1970：174）。企业管理理念的引进，使保持政治中立不再是一种为人们赞许的价值。当官僚的使命不再是服务于共同利益，而仅仅是提供服务的组织时，保持政治中立的问题就变得不那么重要了。在美国政府崇尚理性主义和企业主义管理的背后，是“政府重新建立
（Suleiman，2003：对文官的控制的渴望，行政部门的日益制度化大大剥夺了文官的权力”
227）。
美国学者在官僚制研究中看到政府官僚机构对行政政治化的恐惧。如罗纳德·莫伊所说：20世纪后期以来，总统花费了很大精力通过控制官僚系统去寻求短期利益。“从尼克松总统开始，便故意选择忽视政体和政府管理的公共法基础，取而代之的是试图通过行
”（Moe，1994：118）20政命令来控制行政部门，此种做法削弱了总统的制度能力和合法性。
世纪后期以来，美国政府打破了以往文官垄断政府行政专业体系的局面，努力寻求有利于政治系统的非文官人员，以之为政府经纪人，并创造了一种新的任命形式，以更有效地利用政府职业官僚系统，并试图使政府职业官僚系统能够保持与政治系统的一致性。此种设想对历来感到难以把控政府官僚系统的美国总统有极大的吸引力。在此种新的政府体制下，高级文官失去了以往政策创议者的地位，更多时候被要求对政策中的漏洞加以修补，导致高级职业官僚的抱怨，表明高级职业官僚的职责和职务地位发生了变化。新公共管理运动中的私有化、管制的后退和大量代理机构的出现导致公共服务质量下降，此种状
进而引发人们对公共功能的质疑和不满。况与公共服务的非职业化实践相关联，
一些分析家评价英国撒切尔政府改革的后果，认为英国1980年以来的文官改革创造“文官的碎片化和政治化”（Ｒhodes＆Weller，2001：149）的双重困境，了英国导致政府部门内和跨部门间责任分散，政府行政难以协调。文官政治化造成“调解常任、自治、中立
，的官僚与政治任命官员之间关系的压力”人们进而提出“政治任命的人是否能够实现政
（Ｒhodes，2001：149）的问题。尽管英国也是欧洲国家，府期望”但长期以来一直是具有自由主义传统的国家，而非如法国、德国等欧洲大陆国家那样具有“国家主义”传统，所以其
、官僚政治化路径和表现形态与欧洲大陆国家有所不同。英国政治体制中“政党政府”尤
“一党政府”其是的特征，使撒切尔政府进行政府官僚政治化改革时得心应手。
同一时期，欧洲大陆国家追随英美国家行政改革的步伐，导致原本便较高的国家官僚政治化程度进一步提高。这些国家政府的高级职业官僚原本就与政治系统保持着密切的联系，政治官僚依赖与他们合作的专家，甚至为了保护政府中的职业化专家而更换政治官僚。尽管如此，依然显现出官僚政治化程度进一步加深和文官中立原则进而受到侵蚀的趋势。
在德国，传统上政府职业官僚不像英国文官那么中立，允许文官成为政党成员。文官成为政治官员，再返回文官系统，都被接受甚至受到鼓励。法律也允许部长以政治标准在
本部门雇佣或解雇限定数量的高级官员。20世纪80年代以来，德国没有经历像美国那样大刀阔斧的政府行政改革。基于传统的职业性体制，德国政府官僚有稳固的晋升机制，20世纪后期以来没有大量外部人员涌入政府职业官僚系统的情况。尽管如此，一些人仍
“有漏洞的职业体制”（Derlien，1998：55），称德国的政府文官体制为具体表现为：第一，政
治家不断利用文官职业体制中的漏洞，让职业精英官僚临时退职，以推动政治联盟，并希
“庇护圈子”（patronagecycles）（Mayntz＆Derlien，1989：400）去延续和强化这一趋图依据
势。这种情况在各州和联邦同时存在。第二，从德国官僚升迁的分析中可以看到高级职
（chimneyeffect）（Derlien，1998：55），业精英政治化所引发的“烟囱效应”意指烟往上冒，
形容级别相对较低的文官有强调他们所归属的政党的优先性的强烈动机，并努力发展他们的政治技能，以谋求升迁机会。第三，德国官僚政治化趋势的加大源于20世纪90年代后的10年中，联邦和各州的政治家不断依赖网络信息去发展政策，而不是听取传统官僚
——政治精英阶层和职业精英阶层———都变的意见，导致德国联邦官僚的两个精英阶层—
得更加政治化了。汉斯－乌里齐·德林（HansUlrichDerlien）提出，以职业为基础的体制，支持那些遵循传统路径的职业官僚，官僚系统中较少录用外部人员，其中的高级文官有相对稳定的教育和社会背景。然而，政治家不断利用体制中的漏洞来安排临时雇员，由此而获取优势地位。高级文官在政党中的身份、高级文官通过自身工作去表明对议会的忠诚以及努力在联邦政府中发展其政治技能等倾向，都促进了职业官僚的政治化。德林认为，尽管官僚政治化在德国不是一个新现象，但在过去二十年中有新的发展，而且官僚
1995：89）。在此种官僚政治化过程政治化有发生在政府中相对较低层次的迹象（Pierre，
“庇护圈”中，政治发生着效用，使高级文官职位的内涵发生变化，使德国文官体制的漏洞进一步加大。
西方国家传统的看法认为，政府中专业化官僚的价值在于他们与政治的相对分离，在
的官僚作用更为突出。而第五此种理念下的政府专业官僚较之服务于“国家理性主义”
共和国时期戴高乐（GeneralDeGaulle）和米歇尔·德勃雷（MichelDebré）的战略则是要创
“新贵族”，造一种旨在使文官忠实于执掌政治权力的政治家，为法国国家的行政再政治
2003：231）。正如拉·芬·罗本（LaFinＲouban）所言：“政治已成化创造条件（Suleiman，
为晋级的工具，正在取代职业规则。大部分文官被培养成政治化的行政人员，致使公共服
”务世界和政治世界的界限模糊不清。为此一些人甚至提出法国国家危机论的观点。
（二）关于西方国家职业官僚政治化的争论和思考
关于职业官僚政治化有各种界定和解释，一般而言，是指在文官的选拔、任用、晋升和
以政治标准取代绩效标准。在当代西方发达国家中，职业官僚的政治化不仅奖惩过程中，
涉及人事问题，还意味着国家政治系统对政策制定和实施过程的控制。对西方发达国家政治与公共行政过程中的职业官僚政治化问题，可以从以下方面加以考虑：
第一，在实践中，在几乎所有政府官僚体系中，文官都具有不同程度的政治参与。在美国的政府官僚体系中，政治任命官员有明显的党派性，文官系统原则上归属于常任、中
但这并不意味着政府中的文官与政治系统完全处于隔离状态。德国立的职业官僚体系，
则允许文官有明确的党派性，政府体制原本就给文官政治参与提供了方便。
第二，随着当代西方国家公共服务的政治化，政治标准的性质发生了相应变化。通常文官政治化反映于党派性和政治忠诚，然而伴随公共政策和公共服务的发展，政府官僚政治化同时反映于公共政策和公共事务领域。
第三，官僚政治化还反映为采用政治性标准去衡量政府行政效能。政府职业官僚体系通常采用绩效标准衡量文官工作，以之决定选拔和晋升。文官政治化趋势使政府以政治标准决定高级文官的任用，很大程度上迎合了政治系统的需要，不利于政府行政效能的提升。
第四，官僚政治化还表现为一些文官对政治性职务的承担。在一些部门中，一些文官同时承担着政治辅助性工作，使部长们难以区分他们所扮演的是政治性角色还是职业性角色。
第五，在西方国家中，一些文官在党派层面日趋政治化，但在其他层面仍显现为非政治化。一些国家行政官僚政治化倾向的出现，是因为政治领袖希望在社会经济利益集团、部长和文官之间建立起一种合作关系，此种合作关系一定程度上取代了党派关系和政治忠诚。此种职业文官政治化倾向表现为政府职业官僚与社会的连接，具有某种积极内涵，体现为政府对社会需求敏感性和回应性的提升。
如今在西方国家的政治与行政体制改革中，人们再次提出应如何看待文官“政治中
，“政治中立”立”问题。在当今时代还是衡量政府职业官僚的重要尺度？文官“政治中
“回应能力”立”对政府职业官僚的社会有怎样的影响？美国学者盖伊·彼得斯（B.Guy
Peters）和乔恩·皮埃尔（JonPierre）认为，西方民主国家的文官中立原则并不适合中欧和东欧国家，因为这些国家正在奋力克服近几十年来经济与公共服务方面的问题。在此种情况下，要求政府保持对社会问题和民众需求的高度敏感，而非政府官员固守自身看法、对政治领袖的要求和社会需求麻木不仁。实践表明，当代西方各发达国家的政府体系中，行政结构与政治结构之间并非似人们想像的那么相互隔离。英国是典型的政治与行政两分的范例，美国并不存在欧洲国家概念上的高级文官精英，但两国依然存在政治官僚与职业官僚间功能交织的状况。法国政府精英集团的成员可以在行政职位和政治职位间自由流动，同时承担着法国社会（包括公共部门和私人部门）的多种职能。德国的政治官僚与职业文官间也存在相互转换和流通的情况。从各国政治和公共行政的实践中可以看出，政治职业结构与行政职业结构间的区别是很明显的，但一些政府官僚在不同舞台上同时履行着两种功能。
如今，西方各国民众一方面要求政府更加高效，包括高效率和高效益；另一方面要求政府更加负责任。这二者间存在一定的矛盾。对政府实现高效的要求使西方各国政府行政首脑和政治系统希望强化对政府行政系统的控制，由此推进了政府行政职业系统政治化的进程，打破了一些国家行政职业体系保持政治中立的传统。然而现实是，在政治与行政的实践中，实现政治高效益要比实现经济高效益困难得多。社会的发展一方面要求经济的快速发展，另一方面要求保持社会的公平性和公正性。只有保持政治和经济平衡、平
才能真正实现长治久安，急功近利的改革只能使社会失衡，最终导致政治上更稳的发展，
大的困境。
在一些西方国家中，长期存在政治系统通过政党或其他政治力量对政府官僚体系加以控制的现象，力图通过政治手段去塑造政府官僚系统。当代西方国家管理主义的改革给此种政治控制提供了可能性，使政治系统获得了更大的对政府行政职业体系的控制权。使传统的政府职业文官体系被削弱，使政府行政体系丧失了已有的制度化结构，削弱了专业性官僚体系的价值，为政治的腐化和政党分赃埋下了新的隐患。卡尔·弗里德里奇（CarlFriedrich）认为：政治发展的有效性，既要满足技术标准，又要满足政治标准，而二者
1975：122）。帕特曼认为，常常难以得到很好的协调（Dogan，官僚趋于政治化的潜在危险
在于：在政府官僚系统中实施政党恩惠或文官的党派性任免降低了政府行政精英的竞争性和技术能力，使职业官员越来越服从于政治官员，在面对重要问题时无法做出准确、合理的回应。党派偏见影响国家的政策和行政行为，妨碍政府行政行为的客观标准，导致政
1975：122）。西方各国官僚制的实践表明，府行政的非道德化（Dogan，政府官僚体系的政
治化程度愈高，政府官僚的创新能力愈加下降，无法应对变化着的政治需求，政治系统控制政府官僚的能力也终将被削弱。
关于政府官僚职业化和政治化的讨论涉及政治与行政二者间关系问题，也是长期以来政治学和公共行政学界争论不休的问题。在马克斯·韦伯看来，政府职业性官僚因掌有专业知识，因而有可能帮助政府将公共政策和公共行政建立在理性而非利益驱动的基础上。此种职业主义尽管未必能够保证始终达到较高标准的中立性和公正性，但是保持民主政府持久性的力量。20世纪七八十年代以来，基于一些政治家和学者对政府职业官僚中立性的批判，使保持中立性政府官僚体制的理念遭遇危机和挑战，一些人如莫伊和罗
1988：623）。然而约瑟夫·熊彼特伯特·默兰多等甚至认为中立本身没有价值（Maranto，
（JosephA.Schumpeter）认为，专业性和非政治化官僚制的存在是民主政体的基础之一。政治化的官僚制，无论给政府提供了怎样的有利条件，都给民主政体带来严重的威胁。正
：“如果文官不能以独立和负责任的意识去支持合法的机构和如阿伯巴奇和罗克曼所言
程序，政治对官僚的控制便很容易走得很远。执行性的单一交付很可能会导致权力的滥
（Meier，1997：196）。用”
如今，我们大概陷入了一个无法自圆其说的理论困境：一方面，在党派角逐和轮流执政的政党体制下，政府职业官僚的相对独立性和中立性有助于政府政策的理性发展，有助于政府政策的连续性和合理性，防止由于党派纷争和利益间角逐而使政府行为有所偏颇。各国政治与行政的实践表明，一个国家的政府行政系统，一旦失去这一理性、中立、趋于公正性的功能系统，便有可能导致政党分赃、政府人事腐化、功绩制受到冲击和政治腐败现
不合乎民意的利益取向便有可能弥漫于政府行政系统。另一方面，政府的功能系象泛滥，
统说到底依然是一个职业体系，需要由政治系统把控方向，以防止政府行政官僚系统为了部门和局部利益而扭曲政府政策的公共利益取向。
五、官僚制的发展趋势和人类所共同面临的两难困境
总之，如今无论是发达国家还是发展中国家，政府官僚系统均不可或缺。马克斯·韦伯称这一趋势为人类事务中的形式理性（formalrationality）部分，是世界非神秘化趋势
（demystificationoftheworld）的反映，是西方国家现代化进程不可避免的结果（Page＆Wright，1999：3）。但在任何社会中，人们都不断地对这一系统提出改革要求。政府官僚系统属于国家财政供养体系，由纳税人所提供的资金供养，因此民众有权利要求它负责任、运行有效和节约开支。问题在于：国家的官僚体系应该以怎样的方式去服务于民众？国家官僚体系的改革应该向何处去？怎样的改革方能使政府官僚系统既具有有效性，又不破坏民主的核心价值？
20世纪后期西方国家官僚制的问题在于政府官僚机器的功能存在问题，需通过改革去完善政府功能，改变政府组织结构与功能方面的缺陷，为社会提供更加有效和令人满意的公共服务，而非摧毁政府官僚机器本身。在对政府官僚系统加以改革的过程中，切中弊害，保证政府官僚系统的公共性、防止官僚组织的自利性是个重要问题，也是各国政治家、政治学家和公共行政学家需要认真思考和解决的问题。
任何一个国家、无论是发达国家还是发展中国家，要保持政治经济的稳定发展，都需要一个稳定健康的政府系统，西方发达国家的发展历程证明了这一点。如今在西方国家中，有两种截然相反的理论观点：一种观点认为，在构建国家和民主的过程中，政府官僚不可或缺；而市场理论则认为，只有在权力受到削减的市场经济下，国家方能得到更好的发展。一些西方国家尤其是美国倡导新兴的民主国家抛弃其权力机构，依赖市场和公民社会。然而其市场理论可能更适合于强有力的、巩固的民主国家，而非新兴的民主国家。苏
：“美国、莱曼说英国，法国、日本、普鲁士及近代韩国、台湾和印度的历史发展表明，官僚
。”“如果政治发展需要职业民权力的发展补充和便利了国家的发展和此后民主的发展
：“我们不能放弃主，那么设想一个没有韦伯官僚制的民主会是合理的吗？”由此得出结论
。”“伴随民对职业官僚机器的需要和对一个可信、有限、负责和强有力的国家权力的需要
。”“这些功能的实国家仍然是秩序、安全、社会和谐与信任的保护者主不可阻挡的趋势，
更高效和花费更少的官僚机器。相信政治权力的职业主义……仍然是民现需要更精干、
2003：316）。”主秩序的构成要素（Suleiman，
：“我们时代面临的真正问题好比一个封闭的圈，亨利·雅各比说圈内聚集着国家机
。”“在构的功能和权力，圈外则是个人的孤立和无助。这两个对立面互相影响，相互促进
西方，个人之间的关系越松散，他们对官僚机构的依赖就越强。随着具有稳固性和保障性的封建秩序的消失，人们日益需要供职于政府部门的专业人员的指引和保障。社会越趋向于个人主义，个人越需要承担社会责任，此时个人就越需要安全感，也就越需要一个强有力的政府。随着人们越来越崇尚个人主义，即人人各扫门前雪时，人们便发现需要一种
社会变得越现代具有全面指导意义的对公共街道进行专业清扫的制度。换句话说，
——工业化、——就越需要官僚制”（Jacoby，1976：1～2）。“我们这个化—复杂化和科技化—
时代的特征就是强有力的、合理的管理转化为不合理的权力的运用，对权力缺乏明确的限
”，“我们越来越意识到，制，个别国家日益趋于对独立性的侵蚀。然而与文明的理性选择
相比，这种包揽独立性的国家权力更喜欢建立在神话的基础上，此种神话给在大众社会中
令人欣慰的信念。一群无社会组织的、孤立的民众对饱受惊恐的个人提供了一种可靠的、
”（Jacoby，1976：权威极其渴望。以往的社会关系被打破后，人们趋于寻找安全感和保障。
106《经济社会体制比较》（双月刊）2014年第5期2）官僚制的出现意味着对社会的控制，因此不可避免地会引发社会的不满。人们抱怨国家机器的权力运用到了极致，一些社会上层阶级认为由于国家的干预，国家中所出现的新兴力量侵害了他们的利益，削弱了他们的社会权力和地位，等等。种种不满和非议使当今各国的政府官僚制遭遇到了前所未有的挑战。这一两难困境也恰恰是马克斯·韦伯曾经的困惑：面对越来越不可或缺、权力地位日增的政府官僚体系，究竟什么力量能够抑制它？怎样能够在限制官僚制的基础上使民主继续生存发展？当今世界，各国的政府官僚系统已日益成为整个社会的总代表，人们越来越为政府的官僚体系所束缚。一方面，现代理性使人们日益个性化；另一方面，国家的官僚化又使人们变得越来越非个性化。人们至今尚未找出解决这一矛盾和两难问题的良方。
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AComparativeStudyonWesternCountries'Bureaucracy
TanＲong
（ZhouEnlaiSchoolofGovernment，NankaiUniversity，Tianjin）
Abstract：ThecomparativestudyonthebureaucracyofBritain，America，FranceandGermanyisaconsidera-blydifficulttopic．ThefamousscholarofAmericancomparativepublicadministrationFerrelHeadyclassifiedFrenchandGermanbureaucracyas“classical”style，buttheBritishandAmericanasa“citizenculture”one．Accompaniedbyadministrativereformsofthelate20thcentury，theconnotation，roleandrelationshipstruc-turesofWesterncountries'bureaucracyhaveundergonecorrespondingchanges．Intheworldtrendofincreasing
theStateisstilltheprotectorofbureaucratization，thestatusofseniorcivilservantsismoreremarkable．Today，
order，security，socialharmonyandtrust，andrequiresthebureaucraticmachinetobecapable，efficientandlowconsumable．
Keywords：WesternCountries；Bureaucracy；SeniorCivilServant；Professionalism；Politicization
（责任编辑：李砚忠）
2014年第5期总第175期
2014年9月《经济社会体制比较》ComparativeEconomic＆SocialSystemsNo.5，2014Sep.2014
西方国家官僚制的比较研究
谭融
内容提要：对英美法德官僚制的比较研究，是一个颇具难度的论题。美国比较公共行政学家
“古典”“公民文化”费勒尔·海迪将法德国家官僚制归为官僚制，将英美国家官僚制归为背
景下的官僚制。伴随20世纪后期的行政改革，西方各国官僚制的内涵、角色、关系结构都发生了相应变化。在世界日益官僚化的趋势中，政府高级文官的地位日益显著。如今，国家仍然是秩序、安全、社会和谐与信任的保护者，仍需要精干、高效、低消耗的官僚机器。
关键词：西方国家
中图分类号：D73官僚制高级文官职业化政治化文献标识码：A3947（2014）05-0096-12文章编号：1003-
对英美法德官僚制的比较研究，是一个颇具难度的论题。笔者在对西方各国官僚制的研究中对英美法德官僚制的类型、当代西方各国官僚制的改革、西方各国高级文官的角色定位以及西方国家职业官僚的政治化趋势做了一些思考，并在此基础上对当代西方国家官僚制的发展趋势以及当今人类在国家官僚制问题上面临的两难困境提出了看法。
一、关于英美法德官僚制的类型
对英美法德官僚制的研究视角和研究方法，各国学者有诸多思考和探讨，其中所采用
2006）采用此种的方法之一为跨国比较。美国比较公共行政学家费勒尔·海迪（Heady，
“古典”方法，将法德国家的官僚制归为官僚制，将英美国家的官僚制归为“公民文化”背
景下的官僚制，在两个不同的框架下分析法德、英美国家官僚制的文化基础和特征。他认为，欧洲大陆国家的官僚制大体上属于马克斯·韦伯所描绘的“古典”官僚制，以法国和德国最为典型。在一些重要方面，这两个国家的政治文化具有共性。具体表现为：首先，在过去两个世纪里，这两个国家在政治上都经历了持续的不稳定，呈现出政治变革的突发
，“法国和德性、激烈性和频繁性。与之相对应的是，在此种极度动荡和不稳定的状况下
（Heady，2006：214～215）。19世纪形成国的行政制度和官僚制度都具有良好的连续性”
的普鲁士官僚制成为统一后德国政府的核心制度，被保留下来。同样，法国在大革命前就创立起一套庞大的政府行政系统，大革命后这一系统得以延续，保持着效忠于国家的特性。法国和德国政府官僚体系的稳定性和有效性，如同这两个国家历史上政治的不稳定
作者简介：谭融，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师。
基金项目：复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心年度课题（项目编号：CCPDS－FudanNDKT14016）。
，“成为法国和德国共有的一种标志性现象”（Heady，2006：214～215）。此外，性海迪还提
（Heady，2006：出法德两国官僚系统“强调理性、非人格性和绝对性的基本品质特性”
221），认为此类特性恰与马克斯·韦伯所描绘的现代官僚制的特性相吻合。
“公民文化”与法德国家相对应，海迪将英美国家称之为背景中的官僚制，视之为“行
，政制度的变异形式”即与马克斯·韦伯的官僚制不同的官僚制类型。此类官僚制强调
2006：246多元主体参与，主张一致性与差异性并存，允许变革但主张温和的变革（Heady，
～247）。与法德国家相比，英美两国在历史上政治相对稳定，此种环境允许它们在政治上循序渐进地变革其制度结构，极少发生剧烈的政治动荡导致政治进程中断和改革方向突变的情况。在此种平稳的政治环境中，英美两国的政府官僚系统得以发展，并在总体上保持着与政治发展的协调一致。正是基于这样的发展历程，英美国家政府行政专业体系的形成明显晚于本国政治体制的建立，也大大晚于法德国家政府官僚系统的形成。在高度发达的多元政治文化和民主政治体制下，英美国家长期以来更多强调文官的中立性和政府官僚系统的代表性。
二、关于当代西方各国官僚制的改革
现时期处于西方各国官僚制的变革期，政府官僚制的内涵、角色、关系结构和人们的期望都发生了相应变化。英国、美国等英语国家将私人部门的经验引入政府部门，试图在私人部门管理的框架下改革政府官僚体制。而法国、德国等欧洲大陆国家，尽管也进行了适度的改革，但在总体上延续了以往的国家主义传统，而非如英美国家那样在政府体制的
“市场化”改革中走道路。从20世纪后期以来西方各国官僚制的改革中可以看到，西方各发达国家官僚体制的变革，一方面是追求更好的政府治理方式的结果，另一方面则是民
政府高层职业官众追求更加美好的生活而对政府提出更多要求的结果。在诸种改革中，
2003：18）所言：“专业化的正如埃兹拉·苏莱曼（Suleiman，僚的非职业化趋势日益显著，
，公务员已成为20世纪政治变革的受害者”使以往民主社会所依赖的路径受到一定程度
的损害。以往的民主通过发展一种政府治理的职业性工具，去维持国家政治与社会经济的同步发展。如今，这些民主国家似乎忽视了他们的历史经验，鼓励和创造着不同的发展路径。一方面将民主的概念仅限定于竞争性选举和一定程度的自由，忽视了国家合法性的重要性；另一方面强调经济发展的重要性，在资源分配上极力赞扬市场化，以之作为唯一的向导。
20世纪后期以来，西方国家的政府行政体制改革和公共官僚制的转型引发我们以下
公共官僚的传统目标是什么？公共官僚的传统目标如今是否已经过时？第思考：第一，
二，政府再造是要转变公共官僚的传统目标？还是要对实现其目标的工具公共官僚制度予以变革？第三，以英美国家为主导的政府再造和市场化改革对社会的影响是什么？基于官僚制本身是国家政治制度的组成部分，因此乔尔·阿伯巴奇和伯特·罗克曼（Aber-
2000：4）等在研究美国联邦官僚制时提出，“不仅包括美bach＆Ｒockman，政府官僚制问题
还包括美国政治是怎样变革的。有必要……了解联邦行国联邦行政制度是怎样变革的，
政部门以怎样的方式去适应政治制度的变革，以及政治环境中什么力量在改变政府的性
——它的运行、”质—范围和活动。
事实上，在欧洲大陆国家，试图对公共官僚加以改革是一件非常艰难的事情。正如人们所看到的，历史上，欧洲大陆建立起强国家，目的在于确保国家的统一。此类欧洲大陆国家的共和体制将集体主义置于首位，反对单个群体的自由整合，与美国分散化的联邦制民主模式形成对比。在此类国家中，社会集体的概念对阻止强官僚传统的衰退具有重要作用，也解释了法国官僚制改革之所以十分艰难的缘故。
一些学者对公众舆论的研究得出结论：在西欧国家中，对政治家和政治制度的不信任
，“支没有美国那么强烈，尽管一些研究表明对国家的不信任在增加。拉塞尔·道尔顿说
1996：115）。”持政府行动以解决社会需要是欧洲政治文化的核心成分（Dalton，苏莱曼认
为，尽管在法国，公众舆论看上去很支持改革，但却看不见像英国、美国那样全面行政改革
2003：88）。一些学者将进行了意义深远的改革和较少对本国官僚制进的尝试（Suleiman，
“修补型”，行改革之间的状况称为认为法国属于此种类型。他们提出，此类国家认为新
公共管理运动所呼吁的改革既不必要也不可行，违反了国家和公民社会已经建立的平衡关系。法国政府官僚对国家机关的改革十分敏感，无论是在提高效率还是在增进民主方
（Suleiman，2003：169）。改革的障碍既面都不积极，行动缓慢，被称为“不情愿的改革者”
包括来自政治和官僚系统的障碍，也包括文化和价值偏好方面的障碍。
法国是一个秉承团结一致和社会内聚共和原则的国家，在法国人心目中，法国是一个“不可分割的整体”。在法国人看来，平等主义（egalitarianism）是所有民主政府的核心哲学，共和主义（republicanism）则具有国家对待公民一律平等的含义，承认公民之间没有差别，所有公民拥有平等享受国家提供的服务和接受国家保护的权利。国家不仅是仲裁者，
“中立性”，。国家的超脱性使之超越于还保持着政治的代表“公共意志”或“一般利益”
。“国家作为为法国公民提供公共服务的工具、从而确保平等性的实现经社会冲突之上，
（Cole，1999：168）。此种共和模具有广泛积极的内涵”济发展的代理人和平等的保证人，
，式与盎格鲁、撒克逊的民主模式有所不同，强调“公共性”和“统一性”而非“民主性”和
“多元性”。为了实现“统一性”“平等性”，和需要依赖国家官僚机器去制定规章，并在国家提供公共服务的过程中加以控制，官僚系统因而成为实现共和主义的工具。如今在法
“已经建立起牢固的大厦，国一类国家中并为此类原则所支持，由此而具有合法化地位。
此类原则成为反对改革官僚工作方法的防线，并成为阻止限制官僚发展以及维持官僚浪
（Suleiman，2003：175）。此种共和意识与国家理性经济服务观不相一费和特权的堡垒”
致，尽管法国也进行了一些市场化改革，但它依然是反对新公共管理基本理念的国家之
其重要原因便是官僚系统基本价值的保持。一，
法国一些学者将国家视为能够独立反映社会利益的自治实体，他们既不赞成马克思主义，也不接受多元主义，重视民主政体演变过程中制度的重要性。此类学者依据国家抵
“强”。“强”抗社会压力的能力将国家区分为国家和“弱”国家国家能够有力地决定资源
的分配，政府在政策制定过程中不易受到社会强势群体的过多影响。基于法国国家政府的一体化和集权化状况以及法国拥有一个训练有素的官僚机器有力地实施国家的决策，
“强”它被认为是国家。相反，美国属于分权化国家，权力分散，国家政策的制定和实施受
到过多权力主体和社会利益集团的干预，因而不属于“强”国家。苏莱曼对此提出不同看
“一个国家所拥有的官僚机器的种类对一个民主政体管理自身的方式相当重法，认为
。他避开“强”“弱”，“一个国家依赖于官要”国家和国家的提法对官僚制加以分析，提出
僚机器去发展和实施政治，然而即使最为集中的官僚制也会因内部冲突、辖区重叠、人事和预算竞争而四分五裂。一个国家不能因其组织图而指称其强还是弱。事实上，行政集权看上去最强的国家可能最容易受到外部压力的影响，而因国家结构分化看上去较弱的
（Suleiman，1977：191～215）。国家则可能更能抵抗强大的利益集团”
三、关于西方国家高级文官的角色定位
在世界日益官僚化的趋势中，政府精英即高级文官的地位日益显著，获得越来越多的权力，成为西方各国官僚制中的共同特征。目前，西方学者对西方各国高级文官的权力地位看法不一。一些学者认为，很难准确估量高级文官的权力地位。也有学者认为，随着政府的发展和日益复杂化，发达国家高级文官的作用在日益衰退。韦勒等认为，如今中央政府的权力已被转移到私营公司或跨国机构等非国家机构，因此中央政府包括高级官僚的
1999：4）。权力已被架空（Page＆Wright，
对当代西方国家高级文官的研究可以从其政治地位和政治角色两方面入手。政治地位是从政府官僚精英的特征以及在政府中所处的位置的角度去加以研究；政治角色则是从政府高级行政人员所承担的职责、如充当政府政策的协调者或利益集团间的仲裁者的角度去加以研究。近几十年来，在西方发达国家中，人们较多关注利益集团和游说组织的发展以及政党政治的发展对政府职业官僚地位和作用的影响，认为利益集团和政党政治的发展在一定程度上侵入和削弱了政府高级官员的专门知识和技术领域。同时，各国出现了政府权力
使原本一些掌握在高级文官手中的权力发生分离，由此而削弱下放和权力分散等多种改革，
了政府高级官僚在政策制定过程中的作用。欧洲一体化过程也影响着一些国家高级官员的角色和地位，使国家的一些重要权力从国家官僚精英手中转移到跨国家官僚精英手中。
对西方国家政府高级文官的研究需要回答这样的问题：即各国政府高级文官在政治系统中居于何种地位、高级文官是否处于政治系统中的问题。探讨高级文官的政治地位实际上是探讨作为一种社会或政治集团政府高级文官体系的内在特征和影响因素、探讨政府职业官僚系统与政治系统间的关系结构以及政府中的政治系统对职业官僚系统的控制程度等问题。一般而言，西方国家的高级文官在国家的政府行政系统中仅占一个很小的比例。这些高级文官具有很强的政治敏感性，并掌有专门技术，区别于那些仅履行专业
各国政府高级文官的职能和行政职能的职业文官。在不同政治体制和政治文化背景下，
与政治系统的关系结构有所不同。
：“一半是政治职能；一高级文官是具有两面性的行政官员，履行着一种混合性职能
（Dogan，1975：4）。他们须权衡政治与行政之间的关系，半是行政职能”权衡其“技术行
，“在中央公共行政”决策的政治意义。马太·多甘在对西欧各国高级文官的研究中提出
，“政治与行政两种职能几乎在每个欧洲国政治和行政的分离只是虚假的表象”政领域，
（Dogan，1975：3）。现代国家高层官僚的这种混合性特家的高层统治集团中融合为一体”
：“我们不可能将技术与政治相征为许多研究政府行政体制的学者所认可。苏莱曼认为
（Suleiman，1970：149）。约瑟夫·拉分离，因为技术专家的任务是为部长的决策做准备”
：“高层官僚总是深深地卷入到政治过程中，帕罗姆巴拉（JosephLapalombara）提出他们不
（Lapalombara，1963：14）。可能在结构上处于分化的政治体系中孤立地履行其行政职能”
，“在现代政府的现实面前，罗伯特·帕特曼（ＲobertD.Putnam）说二者的分离是不现实
”：“部长的职位跨越政治和行政领域，的。莱斯利·查普曼（LeslieChapman）也提出因此
”职位的持有者理应属于这两个领域。詹姆斯·克里斯托弗（JamesB.Christoph）在研究
中概括了英国高级文官的五种政治角色，分别为：政策制定者、政策执行者、彼此的政治庇护者、提出诉讼主张者和政治冲突的协调与管理者。可见，在现实政府过程中，政府的高级行政职位尤其是高级文官处于一种极为特殊的地位，并在事实上同时承担着政治与行政两种职能。
，“法治国”在西方各国官僚制中是一个重要理念和原则，影响着各国官僚制的形成
和发展。尤其是在欧洲大陆国家，此种思想受到黑格尔和韦伯等理论家国家观的影响和支配。作为国家合法秩序的重要组成部分，政府官僚代表着公共利益。在此种思想影响下，国家赋予高级文官重要的权力地位，使高级文官处于政府行政组织上层，得以与政府中的政治系统相联系，与政治官僚分享政府的决策权和政府行政组织的命令权。训练有素、拥有专业知识和长期任职等因素使之在与政治系统和政治官僚的关系结构中不可或缺，处于重要地位。
在法国的政治与行政过程中，仔细观察高级文官与政治的关系，可以看到，高级文官与政治系统之间的关系常常是个人联系的结果，而非制度化政治参与的结果。高级文官把自己托付给政治领导人，进入某些圈子，与政治同僚保持友好关系，展现出忠诚和能力（Suleiman，2003：238）。20世纪70年代以来，法国政府官僚系统中通往政治或高级行政
但与政治系统保持密切联系的高级文官的数量持续稳定。20世纪岗位的路线有所变化，
80年代末以来，一些高级文官变得不大愿意表明他们的政治偏好，反之希望表明他们的政治参与属于工具性、而非政治性。此种趋势从高级文官的参与取向和培养个人关系的方向上可以看出，一定程度上有助于其行政事业的发展或在私人部门中得到帮助。此种倾向与20世纪后期西方国家的公共管理运动和政府管理的“市场化”趋势相关联。尽管如此，在法国，个人与政治仍很容易结合在一起，法国长期的历史文化传统使然。
四、关于西方国家职业官僚的政治化
（一）西方各国职业官僚政治化的趋势
在西方世界中，以政治去控制政府官僚系统的运动是由美国引领的。在美国，此种变革在实践中获得了很强的动力，并寻找到了理论依据。苏莱曼说，在美国之外“没有其他国家实施如此雄心勃勃的……公共部门改革，政府试图为其政治化的优势进行辩护。信赖性、责任性和回应性均被用为改革依据。需要创新、活力和回应顾客（即公民）的要求
所有这一切都能通过有能力的职业官僚去完成，而不需要为政治也引起一致响应。然而，
”2003：化的官僚机器所取代。他认为此种现象是对“政党分赃制”的一种回归（Suleiman，
241）。
在西方国家，政府职业官僚体系的政治化导致政府文官集团士气低落，在英美国家更是如此。查尔斯·利文（CharlesLevine）认为：美国政府文官士气低落和离职是由于“高
。政府官僚制的政治化体现为级文官的政治化以及行政管理和预算局（OMB）的控制”
“增加政务官的数量和白宫的管理，（Ingraham＆Kettle，使文官在部门中的重要性降低”
1970：174）。企业管理理念的引进，使保持政治中立不再是一种为人们赞许的价值。当官僚的使命不再是服务于共同利益，而仅仅是提供服务的组织时，保持政治中立的问题就变得不那么重要了。在美国政府崇尚理性主义和企业主义管理的背后，是“政府重新建立
（Suleiman，2003：对文官的控制的渴望，行政部门的日益制度化大大剥夺了文官的权力”
227）。
美国学者在官僚制研究中看到政府官僚机构对行政政治化的恐惧。如罗纳德·莫伊所说：20世纪后期以来，总统花费了很大精力通过控制官僚系统去寻求短期利益。“从尼克松总统开始，便故意选择忽视政体和政府管理的公共法基础，取而代之的是试图通过行
”（Moe，1994：118）20政命令来控制行政部门，此种做法削弱了总统的制度能力和合法性。
世纪后期以来，美国政府打破了以往文官垄断政府行政专业体系的局面，努力寻求有利于政治系统的非文官人员，以之为政府经纪人，并创造了一种新的任命形式，以更有效地利用政府职业官僚系统，并试图使政府职业官僚系统能够保持与政治系统的一致性。此种设想对历来感到难以把控政府官僚系统的美国总统有极大的吸引力。在此种新的政府体制下，高级文官失去了以往政策创议者的地位，更多时候被要求对政策中的漏洞加以修补，导致高级职业官僚的抱怨，表明高级职业官僚的职责和职务地位发生了变化。新公共管理运动中的私有化、管制的后退和大量代理机构的出现导致公共服务质量下降，此种状
进而引发人们对公共功能的质疑和不满。况与公共服务的非职业化实践相关联，
一些分析家评价英国撒切尔政府改革的后果，认为英国1980年以来的文官改革创造“文官的碎片化和政治化”（Ｒhodes＆Weller，2001：149）的双重困境，了英国导致政府部门内和跨部门间责任分散，政府行政难以协调。文官政治化造成“调解常任、自治、中立
，的官僚与政治任命官员之间关系的压力”人们进而提出“政治任命的人是否能够实现政
（Ｒhodes，2001：149）的问题。尽管英国也是欧洲国家，府期望”但长期以来一直是具有自由主义传统的国家，而非如法国、德国等欧洲大陆国家那样具有“国家主义”传统，所以其
、官僚政治化路径和表现形态与欧洲大陆国家有所不同。英国政治体制中“政党政府”尤
“一党政府”其是的特征，使撒切尔政府进行政府官僚政治化改革时得心应手。
同一时期，欧洲大陆国家追随英美国家行政改革的步伐，导致原本便较高的国家官僚政治化程度进一步提高。这些国家政府的高级职业官僚原本就与政治系统保持着密切的联系，政治官僚依赖与他们合作的专家，甚至为了保护政府中的职业化专家而更换政治官僚。尽管如此，依然显现出官僚政治化程度进一步加深和文官中立原则进而受到侵蚀的趋势。
在德国，传统上政府职业官僚不像英国文官那么中立，允许文官成为政党成员。文官成为政治官员，再返回文官系统，都被接受甚至受到鼓励。法律也允许部长以政治标准在
本部门雇佣或解雇限定数量的高级官员。20世纪80年代以来，德国没有经历像美国那样大刀阔斧的政府行政改革。基于传统的职业性体制，德国政府官僚有稳固的晋升机制，20世纪后期以来没有大量外部人员涌入政府职业官僚系统的情况。尽管如此，一些人仍
“有漏洞的职业体制”（Derlien，1998：55），称德国的政府文官体制为具体表现为：第一，政
治家不断利用文官职业体制中的漏洞，让职业精英官僚临时退职，以推动政治联盟，并希
“庇护圈子”（patronagecycles）（Mayntz＆Derlien，1989：400）去延续和强化这一趋图依据
势。这种情况在各州和联邦同时存在。第二，从德国官僚升迁的分析中可以看到高级职
（chimneyeffect）（Derlien，1998：55），业精英政治化所引发的“烟囱效应”意指烟往上冒，
形容级别相对较低的文官有强调他们所归属的政党的优先性的强烈动机，并努力发展他们的政治技能，以谋求升迁机会。第三，德国官僚政治化趋势的加大源于20世纪90年代后的10年中，联邦和各州的政治家不断依赖网络信息去发展政策，而不是听取传统官僚
——政治精英阶层和职业精英阶层———都变的意见，导致德国联邦官僚的两个精英阶层—
得更加政治化了。汉斯－乌里齐·德林（HansUlrichDerlien）提出，以职业为基础的体制，支持那些遵循传统路径的职业官僚，官僚系统中较少录用外部人员，其中的高级文官有相对稳定的教育和社会背景。然而，政治家不断利用体制中的漏洞来安排临时雇员，由此而获取优势地位。高级文官在政党中的身份、高级文官通过自身工作去表明对议会的忠诚以及努力在联邦政府中发展其政治技能等倾向，都促进了职业官僚的政治化。德林认为，尽管官僚政治化在德国不是一个新现象，但在过去二十年中有新的发展，而且官僚
1995：89）。在此种官僚政治化过程政治化有发生在政府中相对较低层次的迹象（Pierre，
“庇护圈”中，政治发生着效用，使高级文官职位的内涵发生变化，使德国文官体制的漏洞进一步加大。
西方国家传统的看法认为，政府中专业化官僚的价值在于他们与政治的相对分离，在
的官僚作用更为突出。而第五此种理念下的政府专业官僚较之服务于“国家理性主义”
共和国时期戴高乐（GeneralDeGaulle）和米歇尔·德勃雷（MichelDebré）的战略则是要创
“新贵族”，造一种旨在使文官忠实于执掌政治权力的政治家，为法国国家的行政再政治
2003：231）。正如拉·芬·罗本（LaFinＲouban）所言：“政治已成化创造条件（Suleiman，
为晋级的工具，正在取代职业规则。大部分文官被培养成政治化的行政人员，致使公共服
”务世界和政治世界的界限模糊不清。为此一些人甚至提出法国国家危机论的观点。
（二）关于西方国家职业官僚政治化的争论和思考
关于职业官僚政治化有各种界定和解释，一般而言，是指在文官的选拔、任用、晋升和
以政治标准取代绩效标准。在当代西方发达国家中，职业官僚的政治化不仅奖惩过程中，
涉及人事问题，还意味着国家政治系统对政策制定和实施过程的控制。对西方发达国家政治与公共行政过程中的职业官僚政治化问题，可以从以下方面加以考虑：
第一，在实践中，在几乎所有政府官僚体系中，文官都具有不同程度的政治参与。在美国的政府官僚体系中，政治任命官员有明显的党派性，文官系统原则上归属于常任、中
但这并不意味着政府中的文官与政治系统完全处于隔离状态。德国立的职业官僚体系，
则允许文官有明确的党派性，政府体制原本就给文官政治参与提供了方便。
第二，随着当代西方国家公共服务的政治化，政治标准的性质发生了相应变化。通常文官政治化反映于党派性和政治忠诚，然而伴随公共政策和公共服务的发展，政府官僚政治化同时反映于公共政策和公共事务领域。
第三，官僚政治化还反映为采用政治性标准去衡量政府行政效能。政府职业官僚体系通常采用绩效标准衡量文官工作，以之决定选拔和晋升。文官政治化趋势使政府以政治标准决定高级文官的任用，很大程度上迎合了政治系统的需要，不利于政府行政效能的提升。
第四，官僚政治化还表现为一些文官对政治性职务的承担。在一些部门中，一些文官同时承担着政治辅助性工作，使部长们难以区分他们所扮演的是政治性角色还是职业性角色。
第五，在西方国家中，一些文官在党派层面日趋政治化，但在其他层面仍显现为非政治化。一些国家行政官僚政治化倾向的出现，是因为政治领袖希望在社会经济利益集团、部长和文官之间建立起一种合作关系，此种合作关系一定程度上取代了党派关系和政治忠诚。此种职业文官政治化倾向表现为政府职业官僚与社会的连接，具有某种积极内涵，体现为政府对社会需求敏感性和回应性的提升。
如今在西方国家的政治与行政体制改革中，人们再次提出应如何看待文官“政治中
，“政治中立”立”问题。在当今时代还是衡量政府职业官僚的重要尺度？文官“政治中
“回应能力”立”对政府职业官僚的社会有怎样的影响？美国学者盖伊·彼得斯（B.Guy
Peters）和乔恩·皮埃尔（JonPierre）认为，西方民主国家的文官中立原则并不适合中欧和东欧国家，因为这些国家正在奋力克服近几十年来经济与公共服务方面的问题。在此种情况下，要求政府保持对社会问题和民众需求的高度敏感，而非政府官员固守自身看法、对政治领袖的要求和社会需求麻木不仁。实践表明，当代西方各发达国家的政府体系中，行政结构与政治结构之间并非似人们想像的那么相互隔离。英国是典型的政治与行政两分的范例，美国并不存在欧洲国家概念上的高级文官精英，但两国依然存在政治官僚与职业官僚间功能交织的状况。法国政府精英集团的成员可以在行政职位和政治职位间自由流动，同时承担着法国社会（包括公共部门和私人部门）的多种职能。德国的政治官僚与职业文官间也存在相互转换和流通的情况。从各国政治和公共行政的实践中可以看出，政治职业结构与行政职业结构间的区别是很明显的，但一些政府官僚在不同舞台上同时履行着两种功能。
如今，西方各国民众一方面要求政府更加高效，包括高效率和高效益；另一方面要求政府更加负责任。这二者间存在一定的矛盾。对政府实现高效的要求使西方各国政府行政首脑和政治系统希望强化对政府行政系统的控制，由此推进了政府行政职业系统政治化的进程，打破了一些国家行政职业体系保持政治中立的传统。然而现实是，在政治与行政的实践中，实现政治高效益要比实现经济高效益困难得多。社会的发展一方面要求经济的快速发展，另一方面要求保持社会的公平性和公正性。只有保持政治和经济平衡、平
才能真正实现长治久安，急功近利的改革只能使社会失衡，最终导致政治上更稳的发展，
大的困境。
在一些西方国家中，长期存在政治系统通过政党或其他政治力量对政府官僚体系加以控制的现象，力图通过政治手段去塑造政府官僚系统。当代西方国家管理主义的改革给此种政治控制提供了可能性，使政治系统获得了更大的对政府行政职业体系的控制权。使传统的政府职业文官体系被削弱，使政府行政体系丧失了已有的制度化结构，削弱了专业性官僚体系的价值，为政治的腐化和政党分赃埋下了新的隐患。卡尔·弗里德里奇（CarlFriedrich）认为：政治发展的有效性，既要满足技术标准，又要满足政治标准，而二者
1975：122）。帕特曼认为，常常难以得到很好的协调（Dogan，官僚趋于政治化的潜在危险
在于：在政府官僚系统中实施政党恩惠或文官的党派性任免降低了政府行政精英的竞争性和技术能力，使职业官员越来越服从于政治官员，在面对重要问题时无法做出准确、合理的回应。党派偏见影响国家的政策和行政行为，妨碍政府行政行为的客观标准，导致政
1975：122）。西方各国官僚制的实践表明，府行政的非道德化（Dogan，政府官僚体系的政
治化程度愈高，政府官僚的创新能力愈加下降，无法应对变化着的政治需求，政治系统控制政府官僚的能力也终将被削弱。
关于政府官僚职业化和政治化的讨论涉及政治与行政二者间关系问题，也是长期以来政治学和公共行政学界争论不休的问题。在马克斯·韦伯看来，政府职业性官僚因掌有专业知识，因而有可能帮助政府将公共政策和公共行政建立在理性而非利益驱动的基础上。此种职业主义尽管未必能够保证始终达到较高标准的中立性和公正性，但是保持民主政府持久性的力量。20世纪七八十年代以来，基于一些政治家和学者对政府职业官僚中立性的批判，使保持中立性政府官僚体制的理念遭遇危机和挑战，一些人如莫伊和罗
1988：623）。然而约瑟夫·熊彼特伯特·默兰多等甚至认为中立本身没有价值（Maranto，
（JosephA.Schumpeter）认为，专业性和非政治化官僚制的存在是民主政体的基础之一。政治化的官僚制，无论给政府提供了怎样的有利条件，都给民主政体带来严重的威胁。正
：“如果文官不能以独立和负责任的意识去支持合法的机构和如阿伯巴奇和罗克曼所言
程序，政治对官僚的控制便很容易走得很远。执行性的单一交付很可能会导致权力的滥
（Meier，1997：196）。用”
如今，我们大概陷入了一个无法自圆其说的理论困境：一方面，在党派角逐和轮流执政的政党体制下，政府职业官僚的相对独立性和中立性有助于政府政策的理性发展，有助于政府政策的连续性和合理性，防止由于党派纷争和利益间角逐而使政府行为有所偏颇。各国政治与行政的实践表明，一个国家的政府行政系统，一旦失去这一理性、中立、趋于公正性的功能系统，便有可能导致政党分赃、政府人事腐化、功绩制受到冲击和政治腐败现
不合乎民意的利益取向便有可能弥漫于政府行政系统。另一方面，政府的功能系象泛滥，
统说到底依然是一个职业体系，需要由政治系统把控方向，以防止政府行政官僚系统为了部门和局部利益而扭曲政府政策的公共利益取向。
五、官僚制的发展趋势和人类所共同面临的两难困境
总之，如今无论是发达国家还是发展中国家，政府官僚系统均不可或缺。马克斯·韦伯称这一趋势为人类事务中的形式理性（formalrationality）部分，是世界非神秘化趋势
（demystificationoftheworld）的反映，是西方国家现代化进程不可避免的结果（Page＆Wright，1999：3）。但在任何社会中，人们都不断地对这一系统提出改革要求。政府官僚系统属于国家财政供养体系，由纳税人所提供的资金供养，因此民众有权利要求它负责任、运行有效和节约开支。问题在于：国家的官僚体系应该以怎样的方式去服务于民众？国家官僚体系的改革应该向何处去？怎样的改革方能使政府官僚系统既具有有效性，又不破坏民主的核心价值？
20世纪后期西方国家官僚制的问题在于政府官僚机器的功能存在问题，需通过改革去完善政府功能，改变政府组织结构与功能方面的缺陷，为社会提供更加有效和令人满意的公共服务，而非摧毁政府官僚机器本身。在对政府官僚系统加以改革的过程中，切中弊害，保证政府官僚系统的公共性、防止官僚组织的自利性是个重要问题，也是各国政治家、政治学家和公共行政学家需要认真思考和解决的问题。
任何一个国家、无论是发达国家还是发展中国家，要保持政治经济的稳定发展，都需要一个稳定健康的政府系统，西方发达国家的发展历程证明了这一点。如今在西方国家中，有两种截然相反的理论观点：一种观点认为，在构建国家和民主的过程中，政府官僚不可或缺；而市场理论则认为，只有在权力受到削减的市场经济下，国家方能得到更好的发展。一些西方国家尤其是美国倡导新兴的民主国家抛弃其权力机构，依赖市场和公民社会。然而其市场理论可能更适合于强有力的、巩固的民主国家，而非新兴的民主国家。苏
：“美国、莱曼说英国，法国、日本、普鲁士及近代韩国、台湾和印度的历史发展表明，官僚
。”“如果政治发展需要职业民权力的发展补充和便利了国家的发展和此后民主的发展
：“我们不能放弃主，那么设想一个没有韦伯官僚制的民主会是合理的吗？”由此得出结论
。”“伴随民对职业官僚机器的需要和对一个可信、有限、负责和强有力的国家权力的需要
。”“这些功能的实国家仍然是秩序、安全、社会和谐与信任的保护者主不可阻挡的趋势，
更高效和花费更少的官僚机器。相信政治权力的职业主义……仍然是民现需要更精干、
2003：316）。”主秩序的构成要素（Suleiman，
：“我们时代面临的真正问题好比一个封闭的圈，亨利·雅各比说圈内聚集着国家机
。”“在构的功能和权力，圈外则是个人的孤立和无助。这两个对立面互相影响，相互促进
西方，个人之间的关系越松散，他们对官僚机构的依赖就越强。随着具有稳固性和保障性的封建秩序的消失，人们日益需要供职于政府部门的专业人员的指引和保障。社会越趋向于个人主义，个人越需要承担社会责任，此时个人就越需要安全感，也就越需要一个强有力的政府。随着人们越来越崇尚个人主义，即人人各扫门前雪时，人们便发现需要一种
社会变得越现代具有全面指导意义的对公共街道进行专业清扫的制度。换句话说，
——工业化、——就越需要官僚制”（Jacoby，1976：1～2）。“我们这个化—复杂化和科技化—
时代的特征就是强有力的、合理的管理转化为不合理的权力的运用，对权力缺乏明确的限
”，“我们越来越意识到，制，个别国家日益趋于对独立性的侵蚀。然而与文明的理性选择
相比，这种包揽独立性的国家权力更喜欢建立在神话的基础上，此种神话给在大众社会中
令人欣慰的信念。一群无社会组织的、孤立的民众对饱受惊恐的个人提供了一种可靠的、
”（Jacoby，1976：权威极其渴望。以往的社会关系被打破后，人们趋于寻找安全感和保障。
106《经济社会体制比较》（双月刊）2014年第5期2）官僚制的出现意味着对社会的控制，因此不可避免地会引发社会的不满。人们抱怨国家机器的权力运用到了极致，一些社会上层阶级认为由于国家的干预，国家中所出现的新兴力量侵害了他们的利益，削弱了他们的社会权力和地位，等等。种种不满和非议使当今各国的政府官僚制遭遇到了前所未有的挑战。这一两难困境也恰恰是马克斯·韦伯曾经的困惑：面对越来越不可或缺、权力地位日增的政府官僚体系，究竟什么力量能够抑制它？怎样能够在限制官僚制的基础上使民主继续生存发展？当今世界，各国的政府官僚系统已日益成为整个社会的总代表，人们越来越为政府的官僚体系所束缚。一方面，现代理性使人们日益个性化；另一方面，国家的官僚化又使人们变得越来越非个性化。人们至今尚未找出解决这一矛盾和两难问题的良方。
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Abstract：ThecomparativestudyonthebureaucracyofBritain，America，FranceandGermanyisaconsidera-blydifficulttopic．ThefamousscholarofAmericancomparativepublicadministrationFerrelHeadyclassifiedFrenchandGermanbureaucracyas“classical”style，buttheBritishandAmericanasa“citizenculture”one．Accompaniedbyadministrativereformsofthelate20thcentury，theconnotation，roleandrelationshipstruc-turesofWesterncountries'bureaucracyhaveundergonecorrespondingchanges．Intheworldtrendofincreasing
theStateisstilltheprotectorofbureaucratization，thestatusofseniorcivilservantsismoreremarkable．Today，
order，security，socialharmonyandtrust，andrequiresthebureaucraticmachinetobecapable，efficientandlowconsumable．
Keywords：WesternCountries；Bureaucracy；SeniorCivilServant；Professionalism；Politicization
（责任编辑：李砚忠）