第20卷第3期 河北法学 Vol . 20, No . 32002年5月 He bei Law Science May , 2002
行政听证制度在我国的价值分析
李素贞, 黄凤兰
1
2
①
(1. 北京化工大学文法学院, 北京100029; 2. 北京师范大学哲学系法学专业, 北京100088)
摘 要:行政听证作为行政程序法的核心内容, 早已被现代各国所采用, 我国在《行政处罚法》、《价格法》、
《立法法》中对听证制度作了规定。行政听证制度在我国的确立, 是对中国几千年传统文化的巨大冲击, 是传统观念在法制领域中的一场革命; 是人民民主原则在行政领域的具体体现, 是我国宪法原则的进一步延伸; 是控制我国行政权力扩张的有效手段; 是保障相对人合法权益的最佳途径; 是追求公平与效率的最佳平衡点; 是协调各方利益、避免冲突的有效途径; 是促进行政公开, 建立WTO 规则相适应法律体系的重要手段。
关键词:行政听证; 价值; 行政程序; 听证会
中图分类号:DF74 文献标识码:A 文章编号:1002-3933(2002) 03-0049-05
Value of Administrative Hearing in China
Abst ract :As the core of administrative procedul la w , administrative hearings has been adopted by many modern country .
China has es tablished the basic regulations of it in t he Adminis trative Punis hment Law of PRC , the Price Law of PRC and t he L egisl ative Law PRC . The es tablishment of the s yste m of hearing in China is an enormous challenge to the chines e traditional culture , which has been exis ting thousands of years . It makes the conven -tional notion a compl ete change in legal s ys tem ; It embodies the principle of demos ' democrac y in the admin -istrative field ; It is an effective method to dominate the expans ion of adminis trative ri ghts ; It is the bes t ap -proac h to ensure the ri ghts and interests of the relative party ; It is the bes t balance point to purs ue equity and efficienc y ; It is an efficient way to harmonize the benefits and avoid conflicting ; It is an i mportant method to improve the openess of administrati on , then build the perfect legal s ys tem according to the rules of WTO .
K ey words :adminis trative hearings ; value ; administrative procedure ; testi monial sess ion
听证的内涵是“听取对方的意见”, 尤其是在作出不利于当事人的决定之前, 应当听取当事人的意见。听证制度直接来源于英国的自然公正原则和美国的正当法律程序, 开始只适用于司法审判, 后向其他领域渗透和扩张, 逐渐推广用于立法和行政领域。行政领域的听证被称之为“行政听证”。行政听证作为行政程序法的核心制度, 早已被现代各国广泛采用。
中国古代政治制度建构和发展过程中曾经形成过很发达的甚至很辉煌的古代行政法, 也提出过很多诸如“兼听则明, 偏听则暗”这样影响深远的学说, 但由于中国长期以来重义务、轻权利, 重实体、轻程序, 重管理、轻控权的传统理念以及长期缺乏民主传统, 因此, 可以说, 中国从来不曾存在过现代宪政、民主理论指导下的听证制度。
1996年3月17日八届全国人大四次会议审议并通过了《行政处罚法》, 并在该法中确立了听证制度, 这是现代意义上的听证制度第一次在我国出现。随后, 1998年5月1日实施的《价格法》中关于听证会的规定, 又使我国的听证制度从具体行政行为向抽象行政行为迈进了一大步。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此, 我国已有立法、价格决策和涉及具体行政处罚行为的三种听证制度。
但我们也应该看到, 听证制度在我国属于刚刚起步阶段, 无论是立法, 还是理论研究, 与发达国家
①收稿日期:2002-01-10作者简介:李素贞(1966-) , 女, 汉族, 法律硕士, 北京化工大学文法学院法律系副主任、副教授;
黄凤兰(1963-) , 女, 汉族, 行政法学硕士, 北京师范大学哲学系法学专业讲师。
相比, 还有很多不足, 其一方面的原因是因为历史的长期积淀和现实的一些因素, 另一方面也是因为我们对听证制度的价值缺乏深层次的思考, 本文仅就此进行分析。
一、行政听证制度在我国的确立, 是对中国几千年传统文化的巨大冲击, 是传统观念在法制领域中的一场革命
中国是一个有几千年封建历史的国家, 从历朝历代的法制状况和传统的文化观念来看, 封建专制的传统比较多, 民主法治的传统比较少, 尤其缺乏现代民主意识和控权意识。行政听证制度的确立无疑是对中国几千年来传统观念的巨大冲击, 在我国行政程序法的观念和制度两方面都是一次飞跃〔1〕。首先, 从管理者的角度看, 中国法制历来有重义务、轻权利, 重实体、轻程序, 重管理、轻控权的传统。“官本位”思想严重, 古代封建法制如此, 国民党统治时期的旧中国的法制如此, 新中国建立后, 尽管迈入人民民主专政的新纪元, 但沿袭下来的这种思想却没有得到根本改变, 法制建设仍深受这种传统的影响。在管理中, 以公民的义务为本位, 看重结果而忽略过程, 为达到目的不惜一切手段, 过度强调维护党和政府的权威而不允许谈什么制约权力, 控权无异于分裂党和国家、阴谋动乱的同义语。三中全会后的深刻反省, 使各种教条开始被打破, 要求政府部门依法行政的呼声日益高涨。但积重难返, 几千年的思想积淀很难在短期内清除, 不依法(尤其是不依程序法) 办事的现象还非常突出。在行政管理领域管理者对待老百姓常常是有恃无恐, 动辄实施各类处罚, 被罚者不知缘何受罚, 也不敢讨问明白, 惟恐受到更重的处罚。作为程序法核心的行政听证制度的确立, 正是对公民权利的重视, 是利用“权利”(听证权) 对“权力”(以国家强制力做后盾的行政权) 的控制, 是在程序上设置一道保护屏, 同实体法一道共同构筑成一道既维护公共安全, 又保障当事人权益的双保险。
而在管理关系中, 作为被管理者的公民则表现为盲目崇尚权威, 民主意识淡薄。中国老百姓早就习惯用“号令出时霜雪凛, 威风到处鬼神惊”之类的话来形容自己在官老爷面前的战战兢兢, 从“龙颜一怒天地惊”到“一句顶一万句”, 从封建社会对皇帝的顶礼膜拜, 到建国后对毛泽东个人迷信的推崇, 应该说都是中国百姓面对权威的真实心理写照。面对政府权力的失控和滥用, 中国民众很少有主动制约政府权力的思想, 只有在自身权益受到极大伤害, 连最基本的生存都无法保障的时候, 方能唤起其“维权”意识, 而且易采取极端作法, 或揭竿而起, 或游行示威。这种以“暴力手段制约权力”的做法, 运用在政府侵权行为在先这一点上是不足取的。行政处罚法中规定的听证制度, 则是引导老百姓在权威面前应该敢于问一个“为什么”, 敢于行使自己的申辩权, 敢于同世代视为“父母官”的政府官员体验一次真正的法律上的平等。从这个意义上讲, 行政处罚法中的听证制度, 不仅是维护公民合法权利的一道程序, 而且也是对中国老百姓的一次权利意识启蒙。
二、行政听证制度是人民民主原则在行政领域的具体体现, 是我国宪法原则的进一步延伸
人民民主是建立在生产资料公有制基础上的民主, 是全体人民的、绝大多数人的民主, 是对人民的民主和对敌人专政的统一, 其本质和核心是一切权力属于人民〔2〕。“人民当家做主”,“国家一切权力属于人民”是我国宪法的一贯主旨和精神, 宪法第2条第3款规定:“人民依照法律规定, 通过各种途径和形式管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务”; 第27条第2款规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持, 经常保持和人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务”。但是, 由于宪法本身所具有的原则性、概括性, 使得这些基本权利的“最终实现又依赖于其他法律规定的权利”〔3〕。同时, 也由于对社会主义民主和公民基本权利的认识也不能一般地停留在这种宣告上, 还必须通过一系列的程序和程序性立法来保障〔4〕。行政法作为宪法之下最重要的一个部门法, 一贯被称为“活的宪法”、“动态的宪法”和“宪法的具体化”, 其对于保障宪法原则的具体实施应该是责无旁贷的。如果说宪法是保障公民参与权的“第一道防线”, 行政法则是“第二道防线”。而我国目前立法中有关听证制度的规定即是我国宪法精神的具体体现。《价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度, 由政府价格主管部门主持, 征求消费者、经营者和有关方面的意见, 论证其必要性、可行性。”《立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中, 应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《价格法》、《立法法》中关于听证会的规定, 使得无论是消费者、经营者或其他有关方面, 还是有关机关、组织和公民都可通过听证会这种最有效的参与方式, 将宪法所赋予的“管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务”的民主权利具体表现出来。《行政处罚法》第42条规定的对于责令停产停业、吊销许可证和执照以及较大数额罚款三类行政处罚, “相对人要求听证的, 应当举行听证”的规定, 则是在行政处罚领域, 国家机关和国家机关工作人员“保持和人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督”的具体体现。
三、立法法中确立的听证会制度, 是控制我国行政权力扩张的有效手段
19世纪以前的近代法制国家, 在三权分立的原则下, 行政立法是难以存在的。但进入20世纪后,
由于社会、经济以及科技文化的飞速发展, 各种社会关系日趋复杂多样, 行政干预越来越多, 行政权力日趋扩大。随着行政管理内容的日趋专业化和高度技术化, 议会立法无论是在时间上还是技术上都已远远不能满足社会发展的要求, 行政立法应运而生。而我国自古就是一个封建集权国家, 皇帝是最高统治者, 拥有生杀予夺、号令天下的大权, 而且立法权属于封建皇帝, 各级行政长官则集行政权与司法权于一身, 这说明行政权特别是皇权是至高无上的。因此, 从传统上来讲, 中国的行政权之大与西方国家相比有过之而无不及。建国后, 国务院作为我国最高行政机关, 拥有广泛的行政立法权。既可依照宪法和《国务院组织法》确定的职权, 就宪法第89条规定的职权, 行使行政立法权, 也可根据全国人大及其常委会的委托和授权, 就自己职权范围以外的事务制定行政法规, 同时, 还可根据最高权力机关的特别授权制定行政法规。
行政立法的快速发展也带来了诸如对民主的侵犯、立法混乱无序等各种问题, 为了保障行政立法不致对民主政体和公民自由带来威胁, 也为了保证行政立法本身的科学性, 必须对其建立一套科学、完备的控制机制。从世界范围来看, 对行政立法的控制机制主要有四种, 即授权法控制、程序法控制、备案控制和司法审查控制。所谓授权法控制是指立法机关在授予行政机关立法权时, 在授权法中明确规定授权的范围、条件、时限等。该种控制的核心是避免笼统授权。程序控制是指为了对行政立法加以规范, 国家通过制定调整行政立法活动的行政立法程序法, 规定行政立法必须通过一定的方式和途径, 让公众参与, 听取公众的意见。备案控制即行政机关制定法规、规章后, 要向权力机关备案, 权力机关对其进行审查, 对违法、不当的法规、规章, 予以撤销。司法审查控制即公民的合法权益因行政法规、规章而受到不利影响, 利害关系人可通过行政诉讼请求法院对相关法规、规章进行司法审查。法院如确认相关法规、规章违法或越权, 可宣布其无效, 或不予适用, 使其在具体案件中失去效力〔5〕。我国的法制建设起步较晚, 在法制建设尚不完备、许多领域无法可依时, 百姓呼吁最多的是“有法可依”, 而全国人大和地方人大也是三天两头就有新的法律和地方法性规出台, 国务院和各部委以及地方人民政府则出台了大量的行政法规和规章。一般来讲, 我国的行政立法权利保护色彩比较淡漠, 而义务色彩比较浓厚, 因此, 当立法发展到一定的程度, 其主要矛盾不再是“无法可依”时, 我们再“仅仅强调形式意义上的有法可依是不够的, 而且更应该强调有法可依的`法' 是良法, 是保障人权、制约政府滥用权力的法, 否则, 行政法治就很可能被政府冒用, 阉割其民主价值, 而行滥用权力之实。”〔6〕这样, 就急需通过相应的制度对行政立法进行控制, 尽量使其成为良法。而我国目前对行政立法的控制现状则是:尽管《立法法》第10条针对授权问题规定:“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格控制授权目的和范围行使该项权力。”但在实践中, 对授权几乎无任何控制而言。如在《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂时的规定或者条例的决定》中规定, 国务院在“必要时可以根据宪法, 在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下, 制定暂行的规定或者条例, 颁布实施, 并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验, 条件成熟时由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定法律”。这种授权决定, 严格说来, 就属于笼统授权的情形〔2〕。
在司法审查方面, 由于我国《行政诉讼法》明确规定只有部分具体行政行为才属其受案范围, 因此, 作为抽象行政行为的行政立法被排除在外, 不在司法审查的范围内。这样看来, 我国权力机关对行政立法监督的主要形式是通过备案审查, 撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。但从现有资料来看, 自建国以来, 还从未出现过一例因行政法规违宪或违法而被全国人大常委会撤销的案例。在这种情况下, 更需要一种行之有效的方式来加以弥补, 而事前的听证显然能弥补这一不足〔4〕。因此, 我国《立法法》对立法听证会的规定, 不仅有利于进一步提高人民群众当家做主的地位, 使立法过程成为人民参政议政的渠道, 成为沟通党群、政群关系的纽带, 而且还应该说是今后一段时间以来, 对行政立法最行之有效又切实可行的监督控制手段。
四、行政听证制度是保障相对人合法权益的最佳途径
行政权力是国家赋予行政机关组织和管理社会公共事务的权力, 是国家为了维护公共利益和公共秩序而配置的, 它是一种具有强制性的指挥、命令、支配力量。而且, 它包括的内容极多, 涉及的领域颇广, 运用的频率很高, 可以说行政管理权渗入了当今社会各个领域, 没有一种权力的行使会象行政权的行使那样广泛、经常。同时, 行政权的行使过程实际上又是对社会政治、经济、文化等资源利益的分配过程, 会直接影响公民、法人和其他组织的合法权益, 尤其是在我国, 行政权力一直被看作是一种至高无上的、无须制约的权力, 行政机关在行政执法过程中违法越权、粗暴执法, 损害相对人合法权益的事件屡有发生。而行政立法所针对的是广泛而不特定的对象, 且能反复适用, 一旦其不公正、不合理, 对以后产生的危害更将是普遍而长远。尽管1989年颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》, 作为一部“民告官”的法律为保护公民权利作出了突出贡献, 成为中国行政法史上的重要里程碑。紧接着1990年《行政复议条例》出台, 后经1994年的修改再到1999年上
升为《行政复议法》, 又在行政领域为控制政府的权力、保护相对人的合法权益铸起了又一道屏障。然而行政复议往往因在行政机关内部进行而易使相对方产生“官官相护”的错觉, 且事实上此暗箱操作的方法也的确难保公正; 行政诉讼虽然是由法院出面审查, 权威性和公正性自不必言, 但遗憾的是抽象行政行为不在其审查范围之内, 而对具体行政行为的审查也多半需要大量的人力、物力和较长时间的投入, 很难实现真正意义上的权利自由的保障, 局限性也显而易见。而且, 无论是行政复议还是行政诉讼, 都毕竟是在行政机关行使了违宪、违法的权限或者违宪、违法地行使权限后的事后救济, 可有些权利自由一旦被侵害, 有时无论如何都难以再恢复原状。于是, 为了事前防止对人民的权利自由的侵害, 人们必须在行政决定作出之前的程序上下功夫, 以防患于未然, 以该程序作为过滤网, 把可能引起行政争议的决定筛选出来, 在行政主体与相对方之间架起一座沟通的桥梁, 通过及时调整行政决定的内容而增强其公正性、合理性和可实施性。防病胜于治病, 良好的行政胜于不当行政之事后补救。1996年颁布实施的《行政处罚法》, 第一次明白无误地引入的听证程序, 以及《价格法》和《立法法》对听证会的规定, 则正是这种保障公民权利的最佳途径。正如说“我国如果没有《行政诉讼法》就不可能建立初步的司法审查制度, 就不可能在实际上和理论上形成司法权对行政权的监督和制约”〔6〕一样, 如果没有听证制度在我国的确立, 公民的权利保障也不可能真正实现。
五、行政听证是追求公平与效率的最佳平衡点从国外情况看, 行政处罚立法主要有两种模式———权利模式和效率模式, 即公民权利保障和行政效率的提高。两者存在着极为密切的关系, 放弃任何一个方面都难以使行政程序正常运行, 但两者又存在一定的矛盾和冲突。它们之间相互对立、相互制约, 顾及一个目标, 难免牺牲或否定另一个目标。因而在目标模式的选择上, 单纯选择一种模式的较少。
一个国家在选择目标模式时, 主要考虑以下两个因素:一是行政机关行使职权的状况, 行政机关行使职权过程中效率与公正是否存在问题, 是效率存在的问题大, 还是公正存在的问题大。二是公民的权利意识。在公民不知道或不敢主张自己在程序上的权利的国家, 是不可能以保障公民权利为宗旨制定行政程序法的〔5〕。当前中国的实际情况是:首先, 公民的权利意识不强, 而且一时难以有较大的改观。其次, 由于行政权的运转不良, 造成行政效率低下, 近期也难以有较大的提高。因此, 中国在行政处罚立法的程序制度设计上, 尽可能做到二者兼顾:既有利于控制处罚权的滥用和保护公民、组织的权益, 又有利于提高行政效率。但在很多时候, 这两种价值目标很难兼顾, 控权即难以提高效率, 提高效率即难以控权。且反对在行政处罚法中设立听证程序的人也正是认为, 设置听证程序是在原有程序的基础上增加了一个较大的程序, 尽管在控制权力的滥用、保护相对人合法权益方面有重大作用, 但却需要花费大量的人力、物力和财力, 而且会妨碍行政效率的提高, 而这是与现代社会所要求的行政主体迅速、有效地行使职权不相符的。笔者认为, 行政处罚中听证程序的确立, 正是针对我国目前既行政效率不高, 又保障相对人权利不够的现状, 在行政程序中追求公平与效率的最佳平衡点。因为:首先, 我国《行政处罚法》并非规定所有的处罚案件都需经过听证, 而是将适用听证程序的案件仅限定在“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款”等影响相对人重大利益的三种行政处罚; 其次, 即使在规定可以适用听证程序的案件中, 也并不一定全部经过该程序。我国《行政处罚法》规定:“当事人要求听证的, 行政机关在作出行政处罚决定之前, 应当组织听证。”由此可以看出, 立法只是给予了当事人一种平等的机会、平等的权利, 至于是否真正启动听证程序, 最终还是取决于当事人的选择, 当事人主张听证权的, 组织听证, 当事人放弃听证权的, 则可直接作出行政处罚决定。这样一来, 真正经过听证程序的案件, 又会有所减少。第三, 因为“行政不仅需要有效率, 即政策所需要达到的目标一定能够迅速地实现, 同时, 行政也必须使一般公民认为在行政法中合理地考虑了所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平〔8〕
衡”。这也就是说公正与效率在本质上并非根本冲突的矛盾, 而是一个对立统一体, 离开公正的效率并不是真正的效率, 反之, 不讲效率的公正也不是真正的公正。在某一个结合点上二者可以达到完美的统一, 听证制度就是这样一个巧妙结合点。第四, 仅从形式上看, 如果没有听证程序, 行政主体可能会更快地作出决策, 并付诸行动, 甚至带来一时的方便, 但从长远来看, 则可能因为该个案损害了相对人的利益, 导致了公众与政府的对立与冲突, 使得今后的行政决策难以贯彻, 影响了整体的行政效率。而经过了听证程序的案件, 由于听证程序的严格和公开, 确保了行政处罚的合法公正, 在行政处罚决定阶段当事人就心服口服, 从而减少了行政复议案件和行政诉讼案件的数量, 最终还是提高了行政效率。
六、行政听证是协调各方利益, 避免冲突的有效途径, 是沟通行政主体与相对方的纽带与桥梁
法是由统治阶级的共同利益所决定的, 而统治阶级内部与这种共同利益相冲突的个人利益, 则是被舍弃的。至于法与被统治阶级的利益, 一般可分为三种情况:对不与统治阶级共同利益相冲突的被统治阶级的利益, 如属于全社会、全民族共同利益的那一部分, 自然已被吸收在统治阶级共同利益之中, 成为法存在的基础; 虽与统治阶级暂时的共同利益有一定矛盾, 但却不与统治阶级的长远的、根本的共
同利益相对抗的被统治阶级的某些利益, 统治阶级也可在法律上作出某些让步, 予以“适当照顾”。对与统治阶级根本利益相对抗的被统治阶级的利益,
〔9〕
则一般不予考虑。在我国这样的社会主义国家中, 尽管不存在相互对立的利益, 但还是存在不同的利益主体, 多元利益中还存在着差异和矛盾。左倾时代, 通过抹平利益来解决问题。邓小平让一部分人先富起来, 最后达到共同富裕, 这个过程, 造成了利益格局的一些变化, 体现在立法上, 即体现为对各种利益的取舍和协调。如对国家利益和个人利益, 根本利益与非根本利益, 长远利益与目前利益, 整体利益与局部利益的取舍, 而取舍与协调的最好的方法就是发扬民主。而作为民主制度在行政程序法中的最好诠释就是听证制度, 正如(台) 罗传贤在他的《行政程序法基础理论》中所阐释的那样:“为了给予不同利益和力量以制度性的表白途径, 即使利益冲突能达成某种程度的共识, 现代民主国家均设立法规听证制度, 以公共和理性的沟通途径来化解冲突, 尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会, 使人民能直接参与决策机制, 实现人民直接民主。”即在行政立法和制定行政政策过程中, 以让利害关系人公开参与的方式, 广泛听取各方面的意见, 综合各方面的利益冲突之所在, 再以协调、疏导、说服等方法, 使各方利益主体都摈弃一部分小我之利益, 再以社会整体利益为重, 最终制定出兼顾各方利益、各方均能接受和执行的法律、法规和政策。如, 1999年8月29日北京市为调高自来水价格和污水处理费举行了一次标准的听证会, 本来以为此次提价会引起公众的强烈不满, 但通过在听证会上的充分讨论、民主定价、政府公开裁定, 使最终定下的每吨1. 6元的价格比原申请的每吨1. 5元的调价指标还高出1角钱。
七、行政听证是促进行政公开、建立与WTO 规则相适应法律体系的重要手段
我国加入WTO 后, 各行各业都可以说是机遇与挑战并存, 但我们应该看到, 中国的企业, 已经有了
注释:
改革开放二十多年来在市场经济中摸爬滚打的基础和经验, 可以说已基本适应了市场经济的游戏规则, 但由于历史的惯性, 政府的运行体制与WTO 规则的差距比较大, 而WTO 的规则却是一种规范政府行为的协议, 本质上是国际行政法。当企业、外商发现政府的做法、政策以及我国的法律与WTO 规则不一致时, 当发现政府滥用权力, 没有遵守应该遵守的规则而侵犯了企业的利益时, 政府就会成为被告。而且, WTO 的透明度原则也对入世后的政府行为提出了更高的要求。以后, 政府颁布法令、法规, 以及政府的执法行为都必须及时向公众公开, 一切行为都必须避免暗箱操作。从这个意义上讲, 入世后受冲击最大的应该是各级政府的管理运行体制和地方性法规。为了加强政府“依法行政”的能力, 尽快适应WTO 的运行规则, 抓住机遇, 迎接挑战, 笔者认为, 除了重视对整个法律体系的清理、修改、废除工作以外, 重视行政听证制度也应该是建立与WTO 规则相适应的法律体系的重要内容。因为, WTO 规则对政府的要求归根结底就是“依法行政”, 政府为了避免频繁地成为被告, 就必须在法律、法规的制定, 政策的出台以及行政执法过程中, 均重视听证制度。在行政立法阶段, 充分利用《立法法》规定的听证会制度, 充分听取各方当事人的意见, 协调各方当事人的利益, 以保证出台的各项法规、政策与WTO 规则的一致性; 在行政执法阶段, 必须充分运用听证程序, 以保证整个执法过程的公开与公正性。因为, 听证制度正是以公开性作为前提, 反对任何隐蔽的或幕后交易的制度。我国《行政处罚法》第42条明确规定,“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外, 听证公开进行”。公开原则要求行政机关在听证的过程中, 允许公众、特别是新闻记者在场旁听, 将行政机关的行政执法活动置于公众的监督之下, 这对于提高行政机关执法的透明度, 防止行政权力的滥用, 抑制行政机关“黑箱操作”、随意裁量, 建立与WTO 规则相适应法律体系, 行政听证可以说是一项重要制度。
①本文受“北京化工大学青年科研基金”资助。参考文献:
〔1〕湛中乐, 王敏. 行政程序法的功能及其制度〔J 〕.中外法学, 1996,(6) . 〔2〕沈宗灵. 法理学〔M 〕.北京:北京大学出版社, 1999. 235. 〔3〕蒋碧昆. 宪法学〔M 〕.北京:中国政法大学出版社, 1994. 203. 〔4〕毛原. 论听证及其在我国行政立法中的作用〔J 〕.行政法学研究, 1999,(3) . 〔5〕罗豪才. 行政法学〔M 〕.北京:中国政法大学出版社, 1999. 149, 292-293.
〔6〕杨海坤, 黄学贤. 中国行政程序法典化〔M 〕.北京:法律出版社, 1999. 15-16, 13. 〔7〕胡锦光, 杨建顺, 李元起. 行政法专题研究〔M 〕.北京:中国人民大学出版社, 1998. 104. 〔8〕王名扬. 英国行政法〔M 〕.北京:中国政法大学出版社, 1987. 139. 〔9〕孙国华. 法理学教程〔M 〕.北京:中国人民大学出版社, 1994. 88.
第20卷第3期 河北法学 Vol . 20, No . 32002年5月 He bei Law Science May , 2002
行政听证制度在我国的价值分析
李素贞, 黄凤兰
1
2
①
(1. 北京化工大学文法学院, 北京100029; 2. 北京师范大学哲学系法学专业, 北京100088)
摘 要:行政听证作为行政程序法的核心内容, 早已被现代各国所采用, 我国在《行政处罚法》、《价格法》、
《立法法》中对听证制度作了规定。行政听证制度在我国的确立, 是对中国几千年传统文化的巨大冲击, 是传统观念在法制领域中的一场革命; 是人民民主原则在行政领域的具体体现, 是我国宪法原则的进一步延伸; 是控制我国行政权力扩张的有效手段; 是保障相对人合法权益的最佳途径; 是追求公平与效率的最佳平衡点; 是协调各方利益、避免冲突的有效途径; 是促进行政公开, 建立WTO 规则相适应法律体系的重要手段。
关键词:行政听证; 价值; 行政程序; 听证会
中图分类号:DF74 文献标识码:A 文章编号:1002-3933(2002) 03-0049-05
Value of Administrative Hearing in China
Abst ract :As the core of administrative procedul la w , administrative hearings has been adopted by many modern country .
China has es tablished the basic regulations of it in t he Adminis trative Punis hment Law of PRC , the Price Law of PRC and t he L egisl ative Law PRC . The es tablishment of the s yste m of hearing in China is an enormous challenge to the chines e traditional culture , which has been exis ting thousands of years . It makes the conven -tional notion a compl ete change in legal s ys tem ; It embodies the principle of demos ' democrac y in the admin -istrative field ; It is an effective method to dominate the expans ion of adminis trative ri ghts ; It is the bes t ap -proac h to ensure the ri ghts and interests of the relative party ; It is the bes t balance point to purs ue equity and efficienc y ; It is an efficient way to harmonize the benefits and avoid conflicting ; It is an i mportant method to improve the openess of administrati on , then build the perfect legal s ys tem according to the rules of WTO .
K ey words :adminis trative hearings ; value ; administrative procedure ; testi monial sess ion
听证的内涵是“听取对方的意见”, 尤其是在作出不利于当事人的决定之前, 应当听取当事人的意见。听证制度直接来源于英国的自然公正原则和美国的正当法律程序, 开始只适用于司法审判, 后向其他领域渗透和扩张, 逐渐推广用于立法和行政领域。行政领域的听证被称之为“行政听证”。行政听证作为行政程序法的核心制度, 早已被现代各国广泛采用。
中国古代政治制度建构和发展过程中曾经形成过很发达的甚至很辉煌的古代行政法, 也提出过很多诸如“兼听则明, 偏听则暗”这样影响深远的学说, 但由于中国长期以来重义务、轻权利, 重实体、轻程序, 重管理、轻控权的传统理念以及长期缺乏民主传统, 因此, 可以说, 中国从来不曾存在过现代宪政、民主理论指导下的听证制度。
1996年3月17日八届全国人大四次会议审议并通过了《行政处罚法》, 并在该法中确立了听证制度, 这是现代意义上的听证制度第一次在我国出现。随后, 1998年5月1日实施的《价格法》中关于听证会的规定, 又使我国的听证制度从具体行政行为向抽象行政行为迈进了一大步。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此, 我国已有立法、价格决策和涉及具体行政处罚行为的三种听证制度。
但我们也应该看到, 听证制度在我国属于刚刚起步阶段, 无论是立法, 还是理论研究, 与发达国家
①收稿日期:2002-01-10作者简介:李素贞(1966-) , 女, 汉族, 法律硕士, 北京化工大学文法学院法律系副主任、副教授;
黄凤兰(1963-) , 女, 汉族, 行政法学硕士, 北京师范大学哲学系法学专业讲师。
相比, 还有很多不足, 其一方面的原因是因为历史的长期积淀和现实的一些因素, 另一方面也是因为我们对听证制度的价值缺乏深层次的思考, 本文仅就此进行分析。
一、行政听证制度在我国的确立, 是对中国几千年传统文化的巨大冲击, 是传统观念在法制领域中的一场革命
中国是一个有几千年封建历史的国家, 从历朝历代的法制状况和传统的文化观念来看, 封建专制的传统比较多, 民主法治的传统比较少, 尤其缺乏现代民主意识和控权意识。行政听证制度的确立无疑是对中国几千年来传统观念的巨大冲击, 在我国行政程序法的观念和制度两方面都是一次飞跃〔1〕。首先, 从管理者的角度看, 中国法制历来有重义务、轻权利, 重实体、轻程序, 重管理、轻控权的传统。“官本位”思想严重, 古代封建法制如此, 国民党统治时期的旧中国的法制如此, 新中国建立后, 尽管迈入人民民主专政的新纪元, 但沿袭下来的这种思想却没有得到根本改变, 法制建设仍深受这种传统的影响。在管理中, 以公民的义务为本位, 看重结果而忽略过程, 为达到目的不惜一切手段, 过度强调维护党和政府的权威而不允许谈什么制约权力, 控权无异于分裂党和国家、阴谋动乱的同义语。三中全会后的深刻反省, 使各种教条开始被打破, 要求政府部门依法行政的呼声日益高涨。但积重难返, 几千年的思想积淀很难在短期内清除, 不依法(尤其是不依程序法) 办事的现象还非常突出。在行政管理领域管理者对待老百姓常常是有恃无恐, 动辄实施各类处罚, 被罚者不知缘何受罚, 也不敢讨问明白, 惟恐受到更重的处罚。作为程序法核心的行政听证制度的确立, 正是对公民权利的重视, 是利用“权利”(听证权) 对“权力”(以国家强制力做后盾的行政权) 的控制, 是在程序上设置一道保护屏, 同实体法一道共同构筑成一道既维护公共安全, 又保障当事人权益的双保险。
而在管理关系中, 作为被管理者的公民则表现为盲目崇尚权威, 民主意识淡薄。中国老百姓早就习惯用“号令出时霜雪凛, 威风到处鬼神惊”之类的话来形容自己在官老爷面前的战战兢兢, 从“龙颜一怒天地惊”到“一句顶一万句”, 从封建社会对皇帝的顶礼膜拜, 到建国后对毛泽东个人迷信的推崇, 应该说都是中国百姓面对权威的真实心理写照。面对政府权力的失控和滥用, 中国民众很少有主动制约政府权力的思想, 只有在自身权益受到极大伤害, 连最基本的生存都无法保障的时候, 方能唤起其“维权”意识, 而且易采取极端作法, 或揭竿而起, 或游行示威。这种以“暴力手段制约权力”的做法, 运用在政府侵权行为在先这一点上是不足取的。行政处罚法中规定的听证制度, 则是引导老百姓在权威面前应该敢于问一个“为什么”, 敢于行使自己的申辩权, 敢于同世代视为“父母官”的政府官员体验一次真正的法律上的平等。从这个意义上讲, 行政处罚法中的听证制度, 不仅是维护公民合法权利的一道程序, 而且也是对中国老百姓的一次权利意识启蒙。
二、行政听证制度是人民民主原则在行政领域的具体体现, 是我国宪法原则的进一步延伸
人民民主是建立在生产资料公有制基础上的民主, 是全体人民的、绝大多数人的民主, 是对人民的民主和对敌人专政的统一, 其本质和核心是一切权力属于人民〔2〕。“人民当家做主”,“国家一切权力属于人民”是我国宪法的一贯主旨和精神, 宪法第2条第3款规定:“人民依照法律规定, 通过各种途径和形式管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务”; 第27条第2款规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持, 经常保持和人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务”。但是, 由于宪法本身所具有的原则性、概括性, 使得这些基本权利的“最终实现又依赖于其他法律规定的权利”〔3〕。同时, 也由于对社会主义民主和公民基本权利的认识也不能一般地停留在这种宣告上, 还必须通过一系列的程序和程序性立法来保障〔4〕。行政法作为宪法之下最重要的一个部门法, 一贯被称为“活的宪法”、“动态的宪法”和“宪法的具体化”, 其对于保障宪法原则的具体实施应该是责无旁贷的。如果说宪法是保障公民参与权的“第一道防线”, 行政法则是“第二道防线”。而我国目前立法中有关听证制度的规定即是我国宪法精神的具体体现。《价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度, 由政府价格主管部门主持, 征求消费者、经营者和有关方面的意见, 论证其必要性、可行性。”《立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中, 应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《价格法》、《立法法》中关于听证会的规定, 使得无论是消费者、经营者或其他有关方面, 还是有关机关、组织和公民都可通过听证会这种最有效的参与方式, 将宪法所赋予的“管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务”的民主权利具体表现出来。《行政处罚法》第42条规定的对于责令停产停业、吊销许可证和执照以及较大数额罚款三类行政处罚, “相对人要求听证的, 应当举行听证”的规定, 则是在行政处罚领域, 国家机关和国家机关工作人员“保持和人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督”的具体体现。
三、立法法中确立的听证会制度, 是控制我国行政权力扩张的有效手段
19世纪以前的近代法制国家, 在三权分立的原则下, 行政立法是难以存在的。但进入20世纪后,
由于社会、经济以及科技文化的飞速发展, 各种社会关系日趋复杂多样, 行政干预越来越多, 行政权力日趋扩大。随着行政管理内容的日趋专业化和高度技术化, 议会立法无论是在时间上还是技术上都已远远不能满足社会发展的要求, 行政立法应运而生。而我国自古就是一个封建集权国家, 皇帝是最高统治者, 拥有生杀予夺、号令天下的大权, 而且立法权属于封建皇帝, 各级行政长官则集行政权与司法权于一身, 这说明行政权特别是皇权是至高无上的。因此, 从传统上来讲, 中国的行政权之大与西方国家相比有过之而无不及。建国后, 国务院作为我国最高行政机关, 拥有广泛的行政立法权。既可依照宪法和《国务院组织法》确定的职权, 就宪法第89条规定的职权, 行使行政立法权, 也可根据全国人大及其常委会的委托和授权, 就自己职权范围以外的事务制定行政法规, 同时, 还可根据最高权力机关的特别授权制定行政法规。
行政立法的快速发展也带来了诸如对民主的侵犯、立法混乱无序等各种问题, 为了保障行政立法不致对民主政体和公民自由带来威胁, 也为了保证行政立法本身的科学性, 必须对其建立一套科学、完备的控制机制。从世界范围来看, 对行政立法的控制机制主要有四种, 即授权法控制、程序法控制、备案控制和司法审查控制。所谓授权法控制是指立法机关在授予行政机关立法权时, 在授权法中明确规定授权的范围、条件、时限等。该种控制的核心是避免笼统授权。程序控制是指为了对行政立法加以规范, 国家通过制定调整行政立法活动的行政立法程序法, 规定行政立法必须通过一定的方式和途径, 让公众参与, 听取公众的意见。备案控制即行政机关制定法规、规章后, 要向权力机关备案, 权力机关对其进行审查, 对违法、不当的法规、规章, 予以撤销。司法审查控制即公民的合法权益因行政法规、规章而受到不利影响, 利害关系人可通过行政诉讼请求法院对相关法规、规章进行司法审查。法院如确认相关法规、规章违法或越权, 可宣布其无效, 或不予适用, 使其在具体案件中失去效力〔5〕。我国的法制建设起步较晚, 在法制建设尚不完备、许多领域无法可依时, 百姓呼吁最多的是“有法可依”, 而全国人大和地方人大也是三天两头就有新的法律和地方法性规出台, 国务院和各部委以及地方人民政府则出台了大量的行政法规和规章。一般来讲, 我国的行政立法权利保护色彩比较淡漠, 而义务色彩比较浓厚, 因此, 当立法发展到一定的程度, 其主要矛盾不再是“无法可依”时, 我们再“仅仅强调形式意义上的有法可依是不够的, 而且更应该强调有法可依的`法' 是良法, 是保障人权、制约政府滥用权力的法, 否则, 行政法治就很可能被政府冒用, 阉割其民主价值, 而行滥用权力之实。”〔6〕这样, 就急需通过相应的制度对行政立法进行控制, 尽量使其成为良法。而我国目前对行政立法的控制现状则是:尽管《立法法》第10条针对授权问题规定:“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格控制授权目的和范围行使该项权力。”但在实践中, 对授权几乎无任何控制而言。如在《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂时的规定或者条例的决定》中规定, 国务院在“必要时可以根据宪法, 在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下, 制定暂行的规定或者条例, 颁布实施, 并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验, 条件成熟时由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定法律”。这种授权决定, 严格说来, 就属于笼统授权的情形〔2〕。
在司法审查方面, 由于我国《行政诉讼法》明确规定只有部分具体行政行为才属其受案范围, 因此, 作为抽象行政行为的行政立法被排除在外, 不在司法审查的范围内。这样看来, 我国权力机关对行政立法监督的主要形式是通过备案审查, 撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。但从现有资料来看, 自建国以来, 还从未出现过一例因行政法规违宪或违法而被全国人大常委会撤销的案例。在这种情况下, 更需要一种行之有效的方式来加以弥补, 而事前的听证显然能弥补这一不足〔4〕。因此, 我国《立法法》对立法听证会的规定, 不仅有利于进一步提高人民群众当家做主的地位, 使立法过程成为人民参政议政的渠道, 成为沟通党群、政群关系的纽带, 而且还应该说是今后一段时间以来, 对行政立法最行之有效又切实可行的监督控制手段。
四、行政听证制度是保障相对人合法权益的最佳途径
行政权力是国家赋予行政机关组织和管理社会公共事务的权力, 是国家为了维护公共利益和公共秩序而配置的, 它是一种具有强制性的指挥、命令、支配力量。而且, 它包括的内容极多, 涉及的领域颇广, 运用的频率很高, 可以说行政管理权渗入了当今社会各个领域, 没有一种权力的行使会象行政权的行使那样广泛、经常。同时, 行政权的行使过程实际上又是对社会政治、经济、文化等资源利益的分配过程, 会直接影响公民、法人和其他组织的合法权益, 尤其是在我国, 行政权力一直被看作是一种至高无上的、无须制约的权力, 行政机关在行政执法过程中违法越权、粗暴执法, 损害相对人合法权益的事件屡有发生。而行政立法所针对的是广泛而不特定的对象, 且能反复适用, 一旦其不公正、不合理, 对以后产生的危害更将是普遍而长远。尽管1989年颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》, 作为一部“民告官”的法律为保护公民权利作出了突出贡献, 成为中国行政法史上的重要里程碑。紧接着1990年《行政复议条例》出台, 后经1994年的修改再到1999年上
升为《行政复议法》, 又在行政领域为控制政府的权力、保护相对人的合法权益铸起了又一道屏障。然而行政复议往往因在行政机关内部进行而易使相对方产生“官官相护”的错觉, 且事实上此暗箱操作的方法也的确难保公正; 行政诉讼虽然是由法院出面审查, 权威性和公正性自不必言, 但遗憾的是抽象行政行为不在其审查范围之内, 而对具体行政行为的审查也多半需要大量的人力、物力和较长时间的投入, 很难实现真正意义上的权利自由的保障, 局限性也显而易见。而且, 无论是行政复议还是行政诉讼, 都毕竟是在行政机关行使了违宪、违法的权限或者违宪、违法地行使权限后的事后救济, 可有些权利自由一旦被侵害, 有时无论如何都难以再恢复原状。于是, 为了事前防止对人民的权利自由的侵害, 人们必须在行政决定作出之前的程序上下功夫, 以防患于未然, 以该程序作为过滤网, 把可能引起行政争议的决定筛选出来, 在行政主体与相对方之间架起一座沟通的桥梁, 通过及时调整行政决定的内容而增强其公正性、合理性和可实施性。防病胜于治病, 良好的行政胜于不当行政之事后补救。1996年颁布实施的《行政处罚法》, 第一次明白无误地引入的听证程序, 以及《价格法》和《立法法》对听证会的规定, 则正是这种保障公民权利的最佳途径。正如说“我国如果没有《行政诉讼法》就不可能建立初步的司法审查制度, 就不可能在实际上和理论上形成司法权对行政权的监督和制约”〔6〕一样, 如果没有听证制度在我国的确立, 公民的权利保障也不可能真正实现。
五、行政听证是追求公平与效率的最佳平衡点从国外情况看, 行政处罚立法主要有两种模式———权利模式和效率模式, 即公民权利保障和行政效率的提高。两者存在着极为密切的关系, 放弃任何一个方面都难以使行政程序正常运行, 但两者又存在一定的矛盾和冲突。它们之间相互对立、相互制约, 顾及一个目标, 难免牺牲或否定另一个目标。因而在目标模式的选择上, 单纯选择一种模式的较少。
一个国家在选择目标模式时, 主要考虑以下两个因素:一是行政机关行使职权的状况, 行政机关行使职权过程中效率与公正是否存在问题, 是效率存在的问题大, 还是公正存在的问题大。二是公民的权利意识。在公民不知道或不敢主张自己在程序上的权利的国家, 是不可能以保障公民权利为宗旨制定行政程序法的〔5〕。当前中国的实际情况是:首先, 公民的权利意识不强, 而且一时难以有较大的改观。其次, 由于行政权的运转不良, 造成行政效率低下, 近期也难以有较大的提高。因此, 中国在行政处罚立法的程序制度设计上, 尽可能做到二者兼顾:既有利于控制处罚权的滥用和保护公民、组织的权益, 又有利于提高行政效率。但在很多时候, 这两种价值目标很难兼顾, 控权即难以提高效率, 提高效率即难以控权。且反对在行政处罚法中设立听证程序的人也正是认为, 设置听证程序是在原有程序的基础上增加了一个较大的程序, 尽管在控制权力的滥用、保护相对人合法权益方面有重大作用, 但却需要花费大量的人力、物力和财力, 而且会妨碍行政效率的提高, 而这是与现代社会所要求的行政主体迅速、有效地行使职权不相符的。笔者认为, 行政处罚中听证程序的确立, 正是针对我国目前既行政效率不高, 又保障相对人权利不够的现状, 在行政程序中追求公平与效率的最佳平衡点。因为:首先, 我国《行政处罚法》并非规定所有的处罚案件都需经过听证, 而是将适用听证程序的案件仅限定在“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款”等影响相对人重大利益的三种行政处罚; 其次, 即使在规定可以适用听证程序的案件中, 也并不一定全部经过该程序。我国《行政处罚法》规定:“当事人要求听证的, 行政机关在作出行政处罚决定之前, 应当组织听证。”由此可以看出, 立法只是给予了当事人一种平等的机会、平等的权利, 至于是否真正启动听证程序, 最终还是取决于当事人的选择, 当事人主张听证权的, 组织听证, 当事人放弃听证权的, 则可直接作出行政处罚决定。这样一来, 真正经过听证程序的案件, 又会有所减少。第三, 因为“行政不仅需要有效率, 即政策所需要达到的目标一定能够迅速地实现, 同时, 行政也必须使一般公民认为在行政法中合理地考虑了所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平〔8〕
衡”。这也就是说公正与效率在本质上并非根本冲突的矛盾, 而是一个对立统一体, 离开公正的效率并不是真正的效率, 反之, 不讲效率的公正也不是真正的公正。在某一个结合点上二者可以达到完美的统一, 听证制度就是这样一个巧妙结合点。第四, 仅从形式上看, 如果没有听证程序, 行政主体可能会更快地作出决策, 并付诸行动, 甚至带来一时的方便, 但从长远来看, 则可能因为该个案损害了相对人的利益, 导致了公众与政府的对立与冲突, 使得今后的行政决策难以贯彻, 影响了整体的行政效率。而经过了听证程序的案件, 由于听证程序的严格和公开, 确保了行政处罚的合法公正, 在行政处罚决定阶段当事人就心服口服, 从而减少了行政复议案件和行政诉讼案件的数量, 最终还是提高了行政效率。
六、行政听证是协调各方利益, 避免冲突的有效途径, 是沟通行政主体与相对方的纽带与桥梁
法是由统治阶级的共同利益所决定的, 而统治阶级内部与这种共同利益相冲突的个人利益, 则是被舍弃的。至于法与被统治阶级的利益, 一般可分为三种情况:对不与统治阶级共同利益相冲突的被统治阶级的利益, 如属于全社会、全民族共同利益的那一部分, 自然已被吸收在统治阶级共同利益之中, 成为法存在的基础; 虽与统治阶级暂时的共同利益有一定矛盾, 但却不与统治阶级的长远的、根本的共
同利益相对抗的被统治阶级的某些利益, 统治阶级也可在法律上作出某些让步, 予以“适当照顾”。对与统治阶级根本利益相对抗的被统治阶级的利益,
〔9〕
则一般不予考虑。在我国这样的社会主义国家中, 尽管不存在相互对立的利益, 但还是存在不同的利益主体, 多元利益中还存在着差异和矛盾。左倾时代, 通过抹平利益来解决问题。邓小平让一部分人先富起来, 最后达到共同富裕, 这个过程, 造成了利益格局的一些变化, 体现在立法上, 即体现为对各种利益的取舍和协调。如对国家利益和个人利益, 根本利益与非根本利益, 长远利益与目前利益, 整体利益与局部利益的取舍, 而取舍与协调的最好的方法就是发扬民主。而作为民主制度在行政程序法中的最好诠释就是听证制度, 正如(台) 罗传贤在他的《行政程序法基础理论》中所阐释的那样:“为了给予不同利益和力量以制度性的表白途径, 即使利益冲突能达成某种程度的共识, 现代民主国家均设立法规听证制度, 以公共和理性的沟通途径来化解冲突, 尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会, 使人民能直接参与决策机制, 实现人民直接民主。”即在行政立法和制定行政政策过程中, 以让利害关系人公开参与的方式, 广泛听取各方面的意见, 综合各方面的利益冲突之所在, 再以协调、疏导、说服等方法, 使各方利益主体都摈弃一部分小我之利益, 再以社会整体利益为重, 最终制定出兼顾各方利益、各方均能接受和执行的法律、法规和政策。如, 1999年8月29日北京市为调高自来水价格和污水处理费举行了一次标准的听证会, 本来以为此次提价会引起公众的强烈不满, 但通过在听证会上的充分讨论、民主定价、政府公开裁定, 使最终定下的每吨1. 6元的价格比原申请的每吨1. 5元的调价指标还高出1角钱。
七、行政听证是促进行政公开、建立与WTO 规则相适应法律体系的重要手段
我国加入WTO 后, 各行各业都可以说是机遇与挑战并存, 但我们应该看到, 中国的企业, 已经有了
注释:
改革开放二十多年来在市场经济中摸爬滚打的基础和经验, 可以说已基本适应了市场经济的游戏规则, 但由于历史的惯性, 政府的运行体制与WTO 规则的差距比较大, 而WTO 的规则却是一种规范政府行为的协议, 本质上是国际行政法。当企业、外商发现政府的做法、政策以及我国的法律与WTO 规则不一致时, 当发现政府滥用权力, 没有遵守应该遵守的规则而侵犯了企业的利益时, 政府就会成为被告。而且, WTO 的透明度原则也对入世后的政府行为提出了更高的要求。以后, 政府颁布法令、法规, 以及政府的执法行为都必须及时向公众公开, 一切行为都必须避免暗箱操作。从这个意义上讲, 入世后受冲击最大的应该是各级政府的管理运行体制和地方性法规。为了加强政府“依法行政”的能力, 尽快适应WTO 的运行规则, 抓住机遇, 迎接挑战, 笔者认为, 除了重视对整个法律体系的清理、修改、废除工作以外, 重视行政听证制度也应该是建立与WTO 规则相适应的法律体系的重要内容。因为, WTO 规则对政府的要求归根结底就是“依法行政”, 政府为了避免频繁地成为被告, 就必须在法律、法规的制定, 政策的出台以及行政执法过程中, 均重视听证制度。在行政立法阶段, 充分利用《立法法》规定的听证会制度, 充分听取各方当事人的意见, 协调各方当事人的利益, 以保证出台的各项法规、政策与WTO 规则的一致性; 在行政执法阶段, 必须充分运用听证程序, 以保证整个执法过程的公开与公正性。因为, 听证制度正是以公开性作为前提, 反对任何隐蔽的或幕后交易的制度。我国《行政处罚法》第42条明确规定,“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外, 听证公开进行”。公开原则要求行政机关在听证的过程中, 允许公众、特别是新闻记者在场旁听, 将行政机关的行政执法活动置于公众的监督之下, 这对于提高行政机关执法的透明度, 防止行政权力的滥用, 抑制行政机关“黑箱操作”、随意裁量, 建立与WTO 规则相适应法律体系, 行政听证可以说是一项重要制度。
①本文受“北京化工大学青年科研基金”资助。参考文献:
〔1〕湛中乐, 王敏. 行政程序法的功能及其制度〔J 〕.中外法学, 1996,(6) . 〔2〕沈宗灵. 法理学〔M 〕.北京:北京大学出版社, 1999. 235. 〔3〕蒋碧昆. 宪法学〔M 〕.北京:中国政法大学出版社, 1994. 203. 〔4〕毛原. 论听证及其在我国行政立法中的作用〔J 〕.行政法学研究, 1999,(3) . 〔5〕罗豪才. 行政法学〔M 〕.北京:中国政法大学出版社, 1999. 149, 292-293.
〔6〕杨海坤, 黄学贤. 中国行政程序法典化〔M 〕.北京:法律出版社, 1999. 15-16, 13. 〔7〕胡锦光, 杨建顺, 李元起. 行政法专题研究〔M 〕.北京:中国人民大学出版社, 1998. 104. 〔8〕王名扬. 英国行政法〔M 〕.北京:中国政法大学出版社, 1987. 139. 〔9〕孙国华. 法理学教程〔M 〕.北京:中国人民大学出版社, 1994. 88.