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论民族自治地方的行政环境
晓根
（云南行政学院，云南昆明６５０１１１）
摘要：行政环境是指围绕行政活动直接或间接地作用和影响行政管理行政行为以及行政效果的各种因素的总和，主要是指足以影响行政活动、政府管理的各种环境。民族自治地方作为一个特殊的行政单元，其行政环境与其他行政单元相比，既有共性，又有特殊性。对民族自治地方行政影响较大的一般行政环境主要包括自然地理环境、经济环境、政治环境和文化环境。充分认识这些环境对行政活动产生的影响，趋利避害，是民族自治地方行政活动顺利运行的重要保证。
关羹词：民族自治地方；行政环境中圈分类号：Ｗａ３３．０
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７１—０６８１（２０（１３）位一０嘶１—０４
作者简介：李根，男，云南行政学院教授；张晓松，女，云南民族学院教授。
行政环境是指围绕行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效羁昀各种因素的总和。主要是指足以影响行政活动、政府管理的各种环境。对民族自治地方行政活动影响较大的一般行政环境有如下几个方面：
一、自然地理环境对民族自治地方行政活动的影
响
民族自治地方的行政自然环境主要包括该地区的各种自然资源、能量的总和，包括空气、江河、森林、草原、土地、矿藏、气候、各种生物分布等等。它是行政赖以生存和发展的最基本的物质条件，也是行政的活动空间。每—个民族都生活在具体特定的自然地理环境中，并从自然界中获取生产和生活资料。自然地理环境对人类的社会活动的影响是巨大的，尤其是对＾类早期社会的影响可以说是决定性的。自然地理环境的不同使各民族的生产活动、生活方式、政治行政行为乃至文化模式和心理特征构成了自己的特点。一般说来，经济社会发展越滞后，行政行为受自然地理环境的影响就越大，行政活动与其所处的环境进行信息和ＢＢ量交换中，首先遇到的就是自然地理环境因素。与行政关系较为密切的自然地理环境因素首先是地区条件。地区状况在自然环境诸因素中具有较大的稳定性，这种稳定性是行政活动必须考虑的现实之一，必须认真研究行政对地区＇－Ｏｒ况的适应程度，因
收藕日期：卸２一１１—２ｆｉ
势利导地利用环境、改造环境。其次是人口分布状况。它直接影响着行政的职能。同时也在一定程度上制约着行政的内容。
从总体而言，民族自治地方的自然地理环境可以具体概括为两方面：一方面，民族自治地方“地大物博”。民族地区的国土面积占我国总面积６０％；自然资源非常丰富。如多民族的云南省素有“植物王国”、“动物王国”、“药物王国”、“有色金属王国”等美称。民族自治地方不仅有丰富的植物、动物、矿产、水力、风力、风景名胜等自然资源，而且还与绚丽多彩的民俗等人文资源。更重要的是，民族自治地方大多位于祖国边疆，有漫长的边境线，分布着跨境而居的傣、景颇、德昂、傈僳、怒、独龙、拉枯、布朗、哈尼、苗、瑶、彝、壮、布依、哈萨克、朝鲜、蒙古、藏、俄罗斯等多种民族。边民之间有土地过耕、互市、婚姻亲戚关系。随着我国由沿海到沿江再到沿边的对外开放大格局的形成，尤其是西部大开发战略的实施和我国加入世贸组织，边疆民族地区已由改革开放的“末端”变为了“前沿”。良好的自然环境、丰富的自然资源、优越的地理区位优势为民族自治地方的行政活动提供了较好的条件。
另一方面，许多民族自治地方山高水深，交通十分不便，信息极为闭塞，丰富的自然资源优势难以转化为经济优势，人民群众生活还比较贫困，甚至相当
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一部分人还束解决温饱问题。这一状况使当地行政管理具有相当大的难度。民族自治地方特殊的自然地理环境，既给行政管理带来了良好的条件，同时也面临着交通、信息等各种困难的制约。利用自然地理环境Ｋ－ｔ＂＠的优势，改变不利因素条件，已成为民族自治地方行政活动的一项主要内容。
二、经济环境对民族自治地方行政活动的影响经济环境与行政系统之间有着巨大的相互制约的作用。首先，经济环境决定行政组织系统的产生和发展。行政系统的方向和状况归根到底是由社会生产力水平、经济环境的基本状况决定的。各民族自治地方生产力水平较低．且发展极不平衡，这就决定了各民族自治地方政府发展生产力的任务更重。随着社会生义市场经济体制的建立．企业将成为市场的主体等等，这些都要求政府行政组织根本改变对企业的管理方式、管理内容。其次，行政系统对经济环境也有着能动的改造作用．可以通过宏观调控和行政手段影响经济活动，通过政策影响和改善经济环境，从而使各民族自治地方的资源得到保护和优先开发利用，使资源优势变为经济优势和产业优势。制约各民族自治地方行政系统的经济环境因素主要有经济体制、经济发展水平、产业结构、经济运行情况等等。目前，涉及各民族自治地方行政最大的经济因素就是怎样建立社会主义市场经济体制的问题。这是一项艰巨、复杂的社会系统Ｄ匠，是一个长期发展的过程，这要求各民族自治地方政府作出以下重大变革。。
首先，生产资料所有权和经营权分离后决定了各民族自治地方人民政府对经济的领导和管理，主要是行使宏观经济调节职能。新的市场经济环境要求政府打破产品经济和计划经济的运行机制，建立起社会主义市场经济的运行机制，这就要求改变政府的经济决策职能。在传统的计划经济体制下，企业的经营决策权由政府掌握，政府是企业的“婆婆”，直接干预企业；，而社会主义市场经济是一种法制经济，它要求迅速建立起一套适应市场经济的法律、规章制度，建立起有关市场建立和运行、有关政府经济行为的规则和制度，以保证市场经济的有效运转。这要求政府加强干亍、世管理，成为以宏观指导、靠法规监督的服务者。民族自治地方十多年来的改革实践证明，转变政府管理经济的职能、方式、手段，是解放和发展民族自治地方生产力的根本途径。
其次，社会主义市场经济要求各民族自治地方人民政府自觉地将培育和发展市场体系作为自己的一项重要职能。市场是其核心，是社会再生产中配置资源和提供激励方式的总枢纽。是社会供求关系实现各生产要素优化组合的凋节器。努力发展生产资料市场和各种要素市场，包括金融市场、技术市场、劳务市场、信息市场等，并努力强化市场管理、整顿市场秩序、规范市场的主体企业、健全市场组织、完善市场机制、提高各类市场的组织程度和规范程度。由于各民族自治地方经济底子薄，市场发育程度极低，在由计划经济向市场经济的转化过程中，必然要经过一个
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痛苦的转折时期。然而，强化市场意识，完善市场体系已成为各民族自治地方人民政府的一项重要行政职责。
再次，市场经济的新体制要求各民族自治地方政
府为市场主体一企业，创造一个公平竞争的环境，以保证市场机制发挥正常的作用。应按照政企分开的
原则，转换企业经营机制，把企业推向市场，增强其话力。政府的计划应真正反映市场供求变化，由对企业的直接管理变为间接管理．运用各种经济手段和产业政策、财政政策等引导和调控市场，保证经济正常运转并为企业公平竞争创造良好的社会环境和条件。
另外，新的经济和环境对各民族自治地方政府提出了转变观念，大力发展乡镇企业，重视科技、教育等要求。民族自治地方经济较落后，环境较为封闭，以及有的人思想保守、观念陈旧、政府工作人员市场意识较淡薄等，因而必须克服自然经济、小农经济和计划经济的观念，树立社会主义市场经济观念、开放观念和｝４－ｔｔ观念，以促进经济的腾飞。
总之，建立社会主义市场经济对民族自治地方各级政府提出了更高的要求。这样的经济环境对整个行政体制产生了巨大的影响。它要求各民族自治地方人民政府转变观念，转变职能，把企业推向市场，不断完善和培育市场体系．重视农村市场经济的发展，大力发展乡镇企业，提高劳动者科技文化水平，从而使各级自治政府机关的行政行为从计划经济体制转向市场经济体制，促进经济高速度发展。
三、政治环境对民族自治地方行政活动的影响民族自治地方的政治环境是指那些直接或间接作用于各民族自治地方行政的政治条件。主要包括政治体制、政党制度和国家机构以及社会中的一般政治气候等内容。政治环境对行政的影响，一般表现在以下两方面：一方面，政治环境规定了行政活动的内容和方式，其对行政系统具有制约作用；另一方面，政治环境对行政具有推动或阻碍作用。政治路线正确，便有利于政治与ｑＳ－正ｋ的整合，起推动作用；政治路线错误，便导致两者关系的恶化和紊乱，就会阻碍行政功能的发挥和行政活动的开展。各少数民族地区实现社会形态变革后，新的国家政权的性质为其行政管理与行政活动规定了基本政治方向。坚持共产党的领导，坚持社会主义道路，坚持＾民民主专政，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的思想，是各民族自治地方行政活动的本质要求。
在政治环境中，政治体制、政党制度和国家结构对行政管理活动产生着极为重要的影响，是政治环境的核心内容。政治体制是指国家政权的组织形式、权力配置及其有关制度。我国民族自治地方基本的政治体制模式由以下三部分组成：一是自治地方各级人民代表大会和由它产生出来的人大常委会构成的权力体系；二是以实现国家和民族自治地方社会事务管理为职能，由各级人民政府构成的执行体系；三是对民族自治地方各级行政机关起控制作用的监督体系。这种政治体制模式对民族自治地方行政的影响主要表现
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一——
在：它决定着各民族自治地方人民政府的地位和行政职能的根本内容。即民族自治地方行政职能的根本内容就是实现对民族自治地方社会事务的管理；政治体制决定了民族自治地方政府的权限范围。各民族自治地方政府作为国家的一级地方政府，必须服从国务院的领导；各自治地方人民政府作为同级人民代表大会的执行机构，必须对同级人民代表大会及其常委会负责，贯彻其决定、决议，并报告工作和接受其监督。
政治环境中的另一重要因素是政党制度特别是其中执政党的领导方式。它决定着行政活动的政治方向、政治目标和行政的地位。领导我们事业的核心力量是中国共产党。这主要是政治领导即政治原则、方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。其领导方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的括动和党员的先锋模范作用带领广大群众，实现党的路线、方针和政策。从现行党政关系来看．执政党对各民族自治地方政府行政职能的决定和影响主要表现在：各民族自治地方人民政府必须贯彻党的路线、方针和各项政策。例如，党的基本路线就决定了各级民族自治地方人民政府必须以经济建设为中心，做到精神文明和物质文明一起抓。
改革、开放、发展社会主义民主和健全社会主义法制是我国当前及今后相当长的一段时期的政治要求。这就决定了各民族自治地方政府的主要任务是进一步深化改革，扩大开放，推进社会主义民主政治的发展，健全社会主义法制，逐步把本民族自治地方建设成为民族团结、经济繁荣、文化发达、环境优美、人民富裕的新型地区。
国家结构决定着民族自治地方政府职能的发挥，
其楫ｂ内容主要是决定国家的整体与部分、中央与自
治地方的关系，特别应处理好中央人民政府和各民族自治地方人民政府的关系，使民族自治地方能正确行使自治权；充分体现民族平等的政治原则，使少数民族既有参加管理整个国家事务的权利，又有在自己聚居地方行使自已管理本民族内部事务及自治地方的权利。这就必须处理好中央与地方、统一与自治等各种关系。
传统的社会组织结构和群体，也是属于民族自治地方政治环境的一个重要方面。处于前资本主义各个发展阶段的各少数民族，其传统的社会结构是由千百年来历史的积淀而成的。由于历史惯性作用，新制度确立以后，其影响仍在一定程度上对社会发生作用。家族、家支和传统社团组织等至今对各少数民族仍有着重大的影响。各民族自治地方行政活动不可能也不应该完全回避这种状况。正确的方法是，积极引导其朝着有利于社会主义、有利于民族团结、有利于中华民族的向心力和凝聚力的方向发展。
制约行政系统的政治社会环境因素除了上面所述的方面外，还有法治状况、权力制衡关系、政治集团、政治功能、政治角色、政治行为以及传统的乡规民约等多种因素。
四、文化环境对民族自治地方行政活动的影响
民族自治地方行政的文化环境是指那些直接或间接作用于各民族自治地方行政的各种文化条件。从纵向上看，其既有传统行政文化的遗风，又有现代行政文化的色彩，是二者历史与现实的有机结合；从横向上看，既有社会主义总体行政文化的特征，又有民族自治地方区域性的行政文化特点，是共性和个性的统一。从总体而言．社会中的任何成员都处于一定的文化环境中，每个行政人员身上都具有各种文化因素。任何一个行政体系的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观，无不打上文化的烙印，从而对行政系统产生总体性影响。而民族自治地方文化特点所呈现出的浓厚民旗性，由于多民族聚居的事实，又使民族文化呈现出多样性。这反映在各个民族的历史背景、意识形态、价值观念、行为规范、宗教意识、人伦关系以及传统社会遗留下来的管理形态、权力关系等观念中，对民族自治地方行政活动有着重大的影响。
这种影响具体表现为：一定的文化背景作为前提贯穿于行政活动的过程之中。如果文化环境适应行政活动的要求，就对行政活动起到积极的协调和推动作用；如果文化环境不适应行政活动的要求，则会对行政活动严生消极的阻碍作用。与此同时，民族自治地方的文化环境还对行政系统和行政活动诸环节，如行政组织、行政目标、行政结构模式、行政组织沟通、决策、主体行为等发生深刻影响。一定的文化氛围和文化环境的熏陶，不仅可以塑造行政组织的形象．同时还不断影响着行政＾．员的行为。其会通过认识和情感因素影响行政人员的行为态度；通过人们的个性特征影响行政人员的行为；通过各种心理因素和历史的积淀，无声无息地决定着行政主体的思维和行为模式。
在民族自治地方的文化环境中，除ｒ其他文化因素外，对行政有着重要影响的一个重要文化因素是宗教。中国是一个多民族的国家，又是一个多宗教的国家。全国５５个少数民族都有自己的宗教信仰。除普遍信仰原始宗教外，分别信仰佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教的有１９个民族。建国初期，傣、回、藏、布朗、阿昌、德昂等民族几乎是全民信教。少数民族宗教信仰情况十分复杂。现代宗教与原始宗教并存，一个民族ｆ言仰几种宗教或若干民族共同信仰一种宗教，以及一些宗教内部又有若干教派等现象并存。在民族自治地方，宗教作为一种文化现象，其因素渗透到社会生活的各方面，尤其与政治、行政的关系更为密切。因此，民族自治地方各级政府和行政公务人员必须正确执行党对宗教的政策，采取下列措施：一是各民族自治地方人民政府必须把宗教活动纳入国家宪法和法律规定的轨道。二是各民族自治地方人民政府应加强对寺院民主管理委员会的管理和指导，并发挥其积极作用，克服消极影响。三是各民族自治地方人民政府在进行行政决策时，要认真听取宗态度支持政府行政决策，积极带领信教群众去完成行
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教界人士的意见和建议，发挥其作用，使其以主人翁
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政决策目标。四是全国各民族自治地方人民政府要加强法制建设，既不能用行政手段限制宗教发展，也不能用行政手段支持宗教发展。要用法律来规范宗教活动，对于利用宗教进行的一切破坏行为依法予以制裁。总之，各民族自治地方宗教对行政活动的影响较大，政策性很强，认真研究探讨和解决民族自治地方行政过程中的宗教问题，对于其文化环境的优化有着十分重要的意义。
在文化环境中，作为一种特殊的社会意识形式，民族自治地方的行政道德在其行政活动中具有特殊的职能。首先，其行政道德具有认识职能，即通过行政人员运用已有的行政道德原则、规范和范畴，对现行的行政关系和行为做出适当的道德评价，产生一种内在的道德信念，并形成一种自我约束机制和对其他行政关系的支配力量。例如，我国人民政权的性质决定
了行政行为的宗旨是叁Ｄ全意为各民族人民服务，树
立科学的权力观。这一行政道德规范通过行政人员的内心活动发生作用．成为一种“内心立法”的认识，其审判官便是行政＾员自己的道德自律。作为多民族聚居的民族自治地方的每—个行政人员只要都具备了高度的道德修养认识，那么其心中就筑起了一道自觉抵御不良行为的防线和大堤。
其次。民族自治地方行政道德具有教育职能。即在实现行政道德认识职能的基础上，用一定的道德观念进行自我约束及对他人的控制，进而使本地方的行
政人员乃至全体公民恪守一定的道德观念，或完成道
德更新和变革。例如，云南楚雄彝族目治州自治条例在第一章总则的第十一条明确规定：“自治州的自治机关继承和发扬民族文化优良传统。对各族人民进行理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，加强具有民族特点的社会主义精神文明建设。自治州的自治机关提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的国际主义、共产主义教育……反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”
再次，民族自治地方行政道德具有调节职能。行政道德对行政关系的调节职能具体表现为：一是在行政道德在调整行政关系中，以一种较大的道德舆论力量制约着行政＾员的思想情绪，规范着其行为．由此而扶正压邪，以调整关系．解决矛盾。二是行政道德在行政管理中，表现为一种行为动机的自我管理的自觉性，能在行政人员的内心深处起到～种自我调节、自我纯洁、自我控制的作用。三是行政道德在行政管理中的作用，是通过社会舆论和人的自觉行动来实现的。它渗透到社会生活的各个领域，因而具有广泛性。四是行政道德在调整行政关系时，不仅可以渗透到政治法律制度中，而且可以渗透在宗教、艺术、风
俗习惯等各种意识形态中，因而具有相对稳定性。
最后，民族自治地方行政道德具有廉政功能。行政道德内化在广大行政人员身上．并体现在其行动中。政府的形象，官员的道德水平高低，文化品德修养好坏，对各民族群众的影响很大，是强化廉政建设、“以德补政”的重要方面。
一一
优化民族自治地方的行政道德环境，必须处理好以下关系：一是在德治和法治的关系上，应是相辅相成的。在加强法制建设的同时，努力完善行政道德体系。在重德和重才的关系上，应该努力做到以德才兼备的标准使用人才，这样才能强化培养行政人员良好的行政道德。二是应注意行政道德建设的层次性，抓住重点，以适应建立社会主义市场经济的要求。三是按照党的十四大报告中指出的，各行各业都要重视职业道德建设，逐步形成自身特点的职业道德规范，坚决纠正利用职权谋取私利的行业不正之风。四是要充分利用少数民族优秀传统道德文化来规范公务人员的行政行为。民族自治地方行政机关应通过多种形式和渠道，全方位地开展行政道德教育，提高各级行政人员的行政道德修养。
社会主义建设时期，民族自治地方的文化环境中还有—个重要方面即科技教育环境。民族自治地方科技教育水平一般低于全国平均水平，其人员素质也不能适应民族地区社会经济文化发展的需要。以云南民族自治地方为例，据全国第四次人口普查数字，其文盲率超过３０％的有衢个县，其中有６个县文盲在柏％以上。怒江傈僳族自治州同期每万人中有大学文化程度的３７人、高中文化程度的３０Ｂ人、初中文化程度的８６３人、小学文化程度的嬲人，分别为全省平
均水平的晓％、９０％、５４％、７ｌ％。这一事实，对于各民族自治地方的行政管理实现科学化、现代化、信息化、规范化极为不利。要以教育为本，科技兴国，这是针对民族地区的实际情况而提出的百年大计。因此，民族自治地方各级行政领导，都应把科技教育环境的建设作为重点工作狠抓不放。
另外，《民族区域自治法》明确规定了民族自治地方的自治机关自主地发展民族自治地方文化事业、体育事业、医疗卫生事业；搞好计划生育，制定人口发展规划等等职能。
总之，民族自治地方行政活动必须为科技教育文化等创造良好的社会环境和必要的物质条件。发展起来的科技教育反过来又会为其行政活动提供优良的人才环境和先进的科技环境。二者相辅相成，互相促进，以形成良性循环的局面。
［责任编辑李保林］
论民族自治地方的行政环境
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
晓根
云南行政学院,云南,昆明,650111
云南行政学院学报
THE JOURNAL OF YUNNAN ADMINISTRATION COLLEGE2003，(2)6次
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第三章讨论楚雄州政府公共服务的模式与战略。根据上文对楚雄州社会公共需求和政府公共供给情况的分析得出的结论，提出完善楚雄州政府公共服务职能的基本思路与原则，可供楚雄州政府选择的公共服务模式与战略，楚雄州政府公共服务的战略重点。这里贯穿一个基本要求，就是紧密结合民族自治州地方的实际，与非民族自治地方相比，楚雄州政府公共服务应选择什么样的模式和战略，确定哪些公共服务是民族自治州政府应重点提供的，哪些是民族自治州政府应超前提供的，以及采取什么供给方式与对策。
第四章讨论楚雄州政府公共服务在实践中的运行机制。重点研究如何在现实中确保州政府公共服务的效率和公平，需要建立什么样的机制来实现这一目的。政府公共服务的运行机制主要包括效率机制和公平机制两方面。借鉴西方发达国家关于提高政府公共服务效率比较成熟的理论和方法，结合民族自治地方的实际，提出楚雄州政府公共服务的效率机制，主要包括调整政府间公共服务事权财权的划分、积极稳妥地推进州政府公共服务市场化改革、建立以社会化为目标的多中心治理的公共服务供给体系。同时，提出完善楚雄州政府公共服务的公平机制，主要包括建立和完善少数民族公共产品的需求表达机制和供给决策参与机制、完善中央政府和省级政府对民族自治州政府的再分配政策机制、建立和完善民族自治地方基准公共服务均等化体系、重视和加强非主体民族和人口较少民族的公共服务。
第五章讨论楚雄州政府公共服务的体制和制度保障，以确保州政府公共服务提供的稳定性、有效性和可持续性。强化民族自治地方政府公共服务职能的关键，是要建立和完善符合民族自治地方实际、有利于民族自治地方政府履行公共服务职能的相关体制和制度，实现政府公共服务的稳定性、有效性和可持续性。论文着重从重新构建民族自治地方政府框架和政府职能体系、建立和完善州政府公共财政体制、进一步完善和强化民族区域自治制度等方面，来完善楚雄州政府公共服务的体制和制度保障。
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就地区经济发展的要素、地方政府在地区发展要素形成与积累中的作用以及地方政府能力与地区发展差距的作用机理而言：首先，影响地区经济发展的因素多种多样，主要有自然条件、资本、技术、人力资源和制度安排。上述要素的交互作用，制约着地区的经济增长和社会发展。其次，地方政府在地区经济发展要素形成与积累过程中，发挥着极其重要的作用：一是改善和合理利用自然条件；二是促进地区资本形成；三是开发和引进技术；四是开发人力资源；五是制度创新。最后，地方政府能力与地区发展差距直接相关，即地方政府能力对于地区经济发展具有重大影响；地方政府能力强弱的差异导致地区发展差距及其扩大。
地方政府能力是由诸多单项能力构成的完整体系。考虑到经济规划发展能力、市场制度创新能力、资源汲取利用能力、公共服务供给能力和人力资源开发能力对地区经济发展具有重大影响，本文围绕上述五个方面的能力选取能够反映其相应本质、特征的22项具体指标，通过西部民族地区、东部沿海地区地方政府能力与地区发展差距、特别是西部民族地区经济发展缓慢相关性的实证分析，揭示和验证二者之间的内在逻辑、作用机理：地方政府能力强可以促进地区经济与社会发展及其现代化进程，反之，则延缓地区经济与社会发展及其现代化进程；
地方政府能力强弱的差异，是造成当代中国地区发展差距及其扩大、特别是西部民族地区发展缓慢的一个重要的现实原因。
地方政府能力，既是政府发展的直接结果，又是地方政府与其行政环境交互作用的产物，必然受其所处自然、社会环境的制约。从政治学、行政学的角度入手，我们将地方政府能力的制约因素区分为三大类：一是自然、历史和人文因素，即恶劣的自然条件加大地方政府的行政成本、落后的历史起点致使地方政府面临不利的发展基础、低下的教育水准限制地方政府发展作为的有效发挥以及多样的文化差异对地方政府提出特殊要求，等等。二是政策因素，主要有对外开放政策造成的地方分权不均等、区域经济发展政策“东倾”以及复杂民族关系下“重稳定、轻创新”的政策导向等。三是体制因素，即非均衡制度供给导致地方政府缺乏创新动力；民族区域自治制度实施不力；制度安排致使国有企业比重过高影响政企关系理顺；制度创新风险大、收益小、成本昂贵；路径依赖造成制度变迁处于“锁定”状态；行政体制改革滞后导致机构臃肿、财政负担沉重；以及非正式制度安排及其“意识形态刚性”增加制度创新成本，等等。这些制约因素的存在及其不同组合，使得西部民族地区与东部沿海地区地方政府形成和拥有不同的公共行政能力，从而对地区经济与社会发展及其现代化进程产生不同影响，并由此导致西部民族地区发展缓慢以及地区发展差距扩大。
加快西部民族地区经济与社会发展及其现代化进程，有效控制进而逐步缩小地区之间的发展差距，明智的选择和可行的途径在于加强地方政府能力建设。为此，本文提出西部民族地区地方政府能力建设的总体思路：一是要普遍性与特殊性相结合；二是要区分差异，分类建设，各有侧重。在此基础上，进一步提出西部民族地区地方政府能力建设的对策组合：
首先，对于中央政府和东部沿海地区地方政府而言，要给予西部民族地区地方政府能力建设外部条件的输入：一是构建“集分平衡”的中央与民族自治地方关系；二是分别不同类型地区下放权力；三是区分具体实际给予特殊政策；四是根据不同需要提供公共物品；五是在协作中加大对西部民族地区的支援和帮助。
其次，对于西部民族地区各省区地方政府而言，提升自身能力，既要根据面临的相同行政环境和普遍需要，进行“能力同构”；又要结合各自实际和特殊需求，进行“能力异构”。只有这样，才能切实有效地加强、改善和提升地方政府能力，进而控制和缩小西部民族地区与东部沿海地区的发展差距。
引证文献(7条)
1.杨松禄 民族自治地方政府生态分析[期刊论文]-西安建筑科技大学学报（社会科学版） 2010(4)2.赵小军 论自治县政府政策执行的系统环境[期刊论文]-黑龙江民族丛刊 2009(1)3.李娜 民族自治地方行政管理面临的问题及对策[期刊论文]-民族论坛 2009(4)
4.高永久.秦伟江 民族自治地方政府管理创新研究:动因、模式和路径选择[期刊论文]-甘肃社会科学 2006(6)5.张建新 试论民族区域自治地方行政环境[期刊论文]-前沿 2006(11)6.王晓霞 试论我国公务员激励机制的完善[学位论文]硕士 2006
7.陈玉.王胜章 少数民族地区公民参与公共政策制定的障碍及实现途径研究[期刊论文]-云南行政学院学报2005(6)
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论民族自治地方的行政环境
晓根
（云南行政学院，云南昆明６５０１１１）
摘要：行政环境是指围绕行政活动直接或间接地作用和影响行政管理行政行为以及行政效果的各种因素的总和，主要是指足以影响行政活动、政府管理的各种环境。民族自治地方作为一个特殊的行政单元，其行政环境与其他行政单元相比，既有共性，又有特殊性。对民族自治地方行政影响较大的一般行政环境主要包括自然地理环境、经济环境、政治环境和文化环境。充分认识这些环境对行政活动产生的影响，趋利避害，是民族自治地方行政活动顺利运行的重要保证。
关羹词：民族自治地方；行政环境中圈分类号：Ｗａ３３．０
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７１—０６８１（２０（１３）位一０嘶１—０４
作者简介：李根，男，云南行政学院教授；张晓松，女，云南民族学院教授。
行政环境是指围绕行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效羁昀各种因素的总和。主要是指足以影响行政活动、政府管理的各种环境。对民族自治地方行政活动影响较大的一般行政环境有如下几个方面：
一、自然地理环境对民族自治地方行政活动的影
响
民族自治地方的行政自然环境主要包括该地区的各种自然资源、能量的总和，包括空气、江河、森林、草原、土地、矿藏、气候、各种生物分布等等。它是行政赖以生存和发展的最基本的物质条件，也是行政的活动空间。每—个民族都生活在具体特定的自然地理环境中，并从自然界中获取生产和生活资料。自然地理环境对人类的社会活动的影响是巨大的，尤其是对＾类早期社会的影响可以说是决定性的。自然地理环境的不同使各民族的生产活动、生活方式、政治行政行为乃至文化模式和心理特征构成了自己的特点。一般说来，经济社会发展越滞后，行政行为受自然地理环境的影响就越大，行政活动与其所处的环境进行信息和ＢＢ量交换中，首先遇到的就是自然地理环境因素。与行政关系较为密切的自然地理环境因素首先是地区条件。地区状况在自然环境诸因素中具有较大的稳定性，这种稳定性是行政活动必须考虑的现实之一，必须认真研究行政对地区＇－Ｏｒ况的适应程度，因
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势利导地利用环境、改造环境。其次是人口分布状况。它直接影响着行政的职能。同时也在一定程度上制约着行政的内容。
从总体而言，民族自治地方的自然地理环境可以具体概括为两方面：一方面，民族自治地方“地大物博”。民族地区的国土面积占我国总面积６０％；自然资源非常丰富。如多民族的云南省素有“植物王国”、“动物王国”、“药物王国”、“有色金属王国”等美称。民族自治地方不仅有丰富的植物、动物、矿产、水力、风力、风景名胜等自然资源，而且还与绚丽多彩的民俗等人文资源。更重要的是，民族自治地方大多位于祖国边疆，有漫长的边境线，分布着跨境而居的傣、景颇、德昂、傈僳、怒、独龙、拉枯、布朗、哈尼、苗、瑶、彝、壮、布依、哈萨克、朝鲜、蒙古、藏、俄罗斯等多种民族。边民之间有土地过耕、互市、婚姻亲戚关系。随着我国由沿海到沿江再到沿边的对外开放大格局的形成，尤其是西部大开发战略的实施和我国加入世贸组织，边疆民族地区已由改革开放的“末端”变为了“前沿”。良好的自然环境、丰富的自然资源、优越的地理区位优势为民族自治地方的行政活动提供了较好的条件。
另一方面，许多民族自治地方山高水深，交通十分不便，信息极为闭塞，丰富的自然资源优势难以转化为经济优势，人民群众生活还比较贫困，甚至相当
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一部分人还束解决温饱问题。这一状况使当地行政管理具有相当大的难度。民族自治地方特殊的自然地理环境，既给行政管理带来了良好的条件，同时也面临着交通、信息等各种困难的制约。利用自然地理环境Ｋ－ｔ＂＠的优势，改变不利因素条件，已成为民族自治地方行政活动的一项主要内容。
二、经济环境对民族自治地方行政活动的影响经济环境与行政系统之间有着巨大的相互制约的作用。首先，经济环境决定行政组织系统的产生和发展。行政系统的方向和状况归根到底是由社会生产力水平、经济环境的基本状况决定的。各民族自治地方生产力水平较低．且发展极不平衡，这就决定了各民族自治地方政府发展生产力的任务更重。随着社会生义市场经济体制的建立．企业将成为市场的主体等等，这些都要求政府行政组织根本改变对企业的管理方式、管理内容。其次，行政系统对经济环境也有着能动的改造作用．可以通过宏观调控和行政手段影响经济活动，通过政策影响和改善经济环境，从而使各民族自治地方的资源得到保护和优先开发利用，使资源优势变为经济优势和产业优势。制约各民族自治地方行政系统的经济环境因素主要有经济体制、经济发展水平、产业结构、经济运行情况等等。目前，涉及各民族自治地方行政最大的经济因素就是怎样建立社会主义市场经济体制的问题。这是一项艰巨、复杂的社会系统Ｄ匠，是一个长期发展的过程，这要求各民族自治地方政府作出以下重大变革。。
首先，生产资料所有权和经营权分离后决定了各民族自治地方人民政府对经济的领导和管理，主要是行使宏观经济调节职能。新的市场经济环境要求政府打破产品经济和计划经济的运行机制，建立起社会主义市场经济的运行机制，这就要求改变政府的经济决策职能。在传统的计划经济体制下，企业的经营决策权由政府掌握，政府是企业的“婆婆”，直接干预企业；，而社会主义市场经济是一种法制经济，它要求迅速建立起一套适应市场经济的法律、规章制度，建立起有关市场建立和运行、有关政府经济行为的规则和制度，以保证市场经济的有效运转。这要求政府加强干亍、世管理，成为以宏观指导、靠法规监督的服务者。民族自治地方十多年来的改革实践证明，转变政府管理经济的职能、方式、手段，是解放和发展民族自治地方生产力的根本途径。
其次，社会主义市场经济要求各民族自治地方人民政府自觉地将培育和发展市场体系作为自己的一项重要职能。市场是其核心，是社会再生产中配置资源和提供激励方式的总枢纽。是社会供求关系实现各生产要素优化组合的凋节器。努力发展生产资料市场和各种要素市场，包括金融市场、技术市场、劳务市场、信息市场等，并努力强化市场管理、整顿市场秩序、规范市场的主体企业、健全市场组织、完善市场机制、提高各类市场的组织程度和规范程度。由于各民族自治地方经济底子薄，市场发育程度极低，在由计划经济向市场经济的转化过程中，必然要经过一个
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痛苦的转折时期。然而，强化市场意识，完善市场体系已成为各民族自治地方人民政府的一项重要行政职责。
再次，市场经济的新体制要求各民族自治地方政
府为市场主体一企业，创造一个公平竞争的环境，以保证市场机制发挥正常的作用。应按照政企分开的
原则，转换企业经营机制，把企业推向市场，增强其话力。政府的计划应真正反映市场供求变化，由对企业的直接管理变为间接管理．运用各种经济手段和产业政策、财政政策等引导和调控市场，保证经济正常运转并为企业公平竞争创造良好的社会环境和条件。
另外，新的经济和环境对各民族自治地方政府提出了转变观念，大力发展乡镇企业，重视科技、教育等要求。民族自治地方经济较落后，环境较为封闭，以及有的人思想保守、观念陈旧、政府工作人员市场意识较淡薄等，因而必须克服自然经济、小农经济和计划经济的观念，树立社会主义市场经济观念、开放观念和｝４－ｔｔ观念，以促进经济的腾飞。
总之，建立社会主义市场经济对民族自治地方各级政府提出了更高的要求。这样的经济环境对整个行政体制产生了巨大的影响。它要求各民族自治地方人民政府转变观念，转变职能，把企业推向市场，不断完善和培育市场体系．重视农村市场经济的发展，大力发展乡镇企业，提高劳动者科技文化水平，从而使各级自治政府机关的行政行为从计划经济体制转向市场经济体制，促进经济高速度发展。
三、政治环境对民族自治地方行政活动的影响民族自治地方的政治环境是指那些直接或间接作用于各民族自治地方行政的政治条件。主要包括政治体制、政党制度和国家机构以及社会中的一般政治气候等内容。政治环境对行政的影响，一般表现在以下两方面：一方面，政治环境规定了行政活动的内容和方式，其对行政系统具有制约作用；另一方面，政治环境对行政具有推动或阻碍作用。政治路线正确，便有利于政治与ｑＳ－正ｋ的整合，起推动作用；政治路线错误，便导致两者关系的恶化和紊乱，就会阻碍行政功能的发挥和行政活动的开展。各少数民族地区实现社会形态变革后，新的国家政权的性质为其行政管理与行政活动规定了基本政治方向。坚持共产党的领导，坚持社会主义道路，坚持＾民民主专政，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的思想，是各民族自治地方行政活动的本质要求。
在政治环境中，政治体制、政党制度和国家结构对行政管理活动产生着极为重要的影响，是政治环境的核心内容。政治体制是指国家政权的组织形式、权力配置及其有关制度。我国民族自治地方基本的政治体制模式由以下三部分组成：一是自治地方各级人民代表大会和由它产生出来的人大常委会构成的权力体系；二是以实现国家和民族自治地方社会事务管理为职能，由各级人民政府构成的执行体系；三是对民族自治地方各级行政机关起控制作用的监督体系。这种政治体制模式对民族自治地方行政的影响主要表现
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一——
在：它决定着各民族自治地方人民政府的地位和行政职能的根本内容。即民族自治地方行政职能的根本内容就是实现对民族自治地方社会事务的管理；政治体制决定了民族自治地方政府的权限范围。各民族自治地方政府作为国家的一级地方政府，必须服从国务院的领导；各自治地方人民政府作为同级人民代表大会的执行机构，必须对同级人民代表大会及其常委会负责，贯彻其决定、决议，并报告工作和接受其监督。
政治环境中的另一重要因素是政党制度特别是其中执政党的领导方式。它决定着行政活动的政治方向、政治目标和行政的地位。领导我们事业的核心力量是中国共产党。这主要是政治领导即政治原则、方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。其领导方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的括动和党员的先锋模范作用带领广大群众，实现党的路线、方针和政策。从现行党政关系来看．执政党对各民族自治地方政府行政职能的决定和影响主要表现在：各民族自治地方人民政府必须贯彻党的路线、方针和各项政策。例如，党的基本路线就决定了各级民族自治地方人民政府必须以经济建设为中心，做到精神文明和物质文明一起抓。
改革、开放、发展社会主义民主和健全社会主义法制是我国当前及今后相当长的一段时期的政治要求。这就决定了各民族自治地方政府的主要任务是进一步深化改革，扩大开放，推进社会主义民主政治的发展，健全社会主义法制，逐步把本民族自治地方建设成为民族团结、经济繁荣、文化发达、环境优美、人民富裕的新型地区。
国家结构决定着民族自治地方政府职能的发挥，
其楫ｂ内容主要是决定国家的整体与部分、中央与自
治地方的关系，特别应处理好中央人民政府和各民族自治地方人民政府的关系，使民族自治地方能正确行使自治权；充分体现民族平等的政治原则，使少数民族既有参加管理整个国家事务的权利，又有在自己聚居地方行使自已管理本民族内部事务及自治地方的权利。这就必须处理好中央与地方、统一与自治等各种关系。
传统的社会组织结构和群体，也是属于民族自治地方政治环境的一个重要方面。处于前资本主义各个发展阶段的各少数民族，其传统的社会结构是由千百年来历史的积淀而成的。由于历史惯性作用，新制度确立以后，其影响仍在一定程度上对社会发生作用。家族、家支和传统社团组织等至今对各少数民族仍有着重大的影响。各民族自治地方行政活动不可能也不应该完全回避这种状况。正确的方法是，积极引导其朝着有利于社会主义、有利于民族团结、有利于中华民族的向心力和凝聚力的方向发展。
制约行政系统的政治社会环境因素除了上面所述的方面外，还有法治状况、权力制衡关系、政治集团、政治功能、政治角色、政治行为以及传统的乡规民约等多种因素。
四、文化环境对民族自治地方行政活动的影响
民族自治地方行政的文化环境是指那些直接或间接作用于各民族自治地方行政的各种文化条件。从纵向上看，其既有传统行政文化的遗风，又有现代行政文化的色彩，是二者历史与现实的有机结合；从横向上看，既有社会主义总体行政文化的特征，又有民族自治地方区域性的行政文化特点，是共性和个性的统一。从总体而言．社会中的任何成员都处于一定的文化环境中，每个行政人员身上都具有各种文化因素。任何一个行政体系的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观，无不打上文化的烙印，从而对行政系统产生总体性影响。而民族自治地方文化特点所呈现出的浓厚民旗性，由于多民族聚居的事实，又使民族文化呈现出多样性。这反映在各个民族的历史背景、意识形态、价值观念、行为规范、宗教意识、人伦关系以及传统社会遗留下来的管理形态、权力关系等观念中，对民族自治地方行政活动有着重大的影响。
这种影响具体表现为：一定的文化背景作为前提贯穿于行政活动的过程之中。如果文化环境适应行政活动的要求，就对行政活动起到积极的协调和推动作用；如果文化环境不适应行政活动的要求，则会对行政活动严生消极的阻碍作用。与此同时，民族自治地方的文化环境还对行政系统和行政活动诸环节，如行政组织、行政目标、行政结构模式、行政组织沟通、决策、主体行为等发生深刻影响。一定的文化氛围和文化环境的熏陶，不仅可以塑造行政组织的形象．同时还不断影响着行政＾．员的行为。其会通过认识和情感因素影响行政人员的行为态度；通过人们的个性特征影响行政人员的行为；通过各种心理因素和历史的积淀，无声无息地决定着行政主体的思维和行为模式。
在民族自治地方的文化环境中，除ｒ其他文化因素外，对行政有着重要影响的一个重要文化因素是宗教。中国是一个多民族的国家，又是一个多宗教的国家。全国５５个少数民族都有自己的宗教信仰。除普遍信仰原始宗教外，分别信仰佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教的有１９个民族。建国初期，傣、回、藏、布朗、阿昌、德昂等民族几乎是全民信教。少数民族宗教信仰情况十分复杂。现代宗教与原始宗教并存，一个民族ｆ言仰几种宗教或若干民族共同信仰一种宗教，以及一些宗教内部又有若干教派等现象并存。在民族自治地方，宗教作为一种文化现象，其因素渗透到社会生活的各方面，尤其与政治、行政的关系更为密切。因此，民族自治地方各级政府和行政公务人员必须正确执行党对宗教的政策，采取下列措施：一是各民族自治地方人民政府必须把宗教活动纳入国家宪法和法律规定的轨道。二是各民族自治地方人民政府应加强对寺院民主管理委员会的管理和指导，并发挥其积极作用，克服消极影响。三是各民族自治地方人民政府在进行行政决策时，要认真听取宗态度支持政府行政决策，积极带领信教群众去完成行
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教界人士的意见和建议，发挥其作用，使其以主人翁
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政决策目标。四是全国各民族自治地方人民政府要加强法制建设，既不能用行政手段限制宗教发展，也不能用行政手段支持宗教发展。要用法律来规范宗教活动，对于利用宗教进行的一切破坏行为依法予以制裁。总之，各民族自治地方宗教对行政活动的影响较大，政策性很强，认真研究探讨和解决民族自治地方行政过程中的宗教问题，对于其文化环境的优化有着十分重要的意义。
在文化环境中，作为一种特殊的社会意识形式，民族自治地方的行政道德在其行政活动中具有特殊的职能。首先，其行政道德具有认识职能，即通过行政人员运用已有的行政道德原则、规范和范畴，对现行的行政关系和行为做出适当的道德评价，产生一种内在的道德信念，并形成一种自我约束机制和对其他行政关系的支配力量。例如，我国人民政权的性质决定
了行政行为的宗旨是叁Ｄ全意为各民族人民服务，树
立科学的权力观。这一行政道德规范通过行政人员的内心活动发生作用．成为一种“内心立法”的认识，其审判官便是行政＾员自己的道德自律。作为多民族聚居的民族自治地方的每—个行政人员只要都具备了高度的道德修养认识，那么其心中就筑起了一道自觉抵御不良行为的防线和大堤。
其次。民族自治地方行政道德具有教育职能。即在实现行政道德认识职能的基础上，用一定的道德观念进行自我约束及对他人的控制，进而使本地方的行
政人员乃至全体公民恪守一定的道德观念，或完成道
德更新和变革。例如，云南楚雄彝族目治州自治条例在第一章总则的第十一条明确规定：“自治州的自治机关继承和发扬民族文化优良传统。对各族人民进行理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，加强具有民族特点的社会主义精神文明建设。自治州的自治机关提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的国际主义、共产主义教育……反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”
再次，民族自治地方行政道德具有调节职能。行政道德对行政关系的调节职能具体表现为：一是在行政道德在调整行政关系中，以一种较大的道德舆论力量制约着行政＾员的思想情绪，规范着其行为．由此而扶正压邪，以调整关系．解决矛盾。二是行政道德在行政管理中，表现为一种行为动机的自我管理的自觉性，能在行政人员的内心深处起到～种自我调节、自我纯洁、自我控制的作用。三是行政道德在行政管理中的作用，是通过社会舆论和人的自觉行动来实现的。它渗透到社会生活的各个领域，因而具有广泛性。四是行政道德在调整行政关系时，不仅可以渗透到政治法律制度中，而且可以渗透在宗教、艺术、风
俗习惯等各种意识形态中，因而具有相对稳定性。
最后，民族自治地方行政道德具有廉政功能。行政道德内化在广大行政人员身上．并体现在其行动中。政府的形象，官员的道德水平高低，文化品德修养好坏，对各民族群众的影响很大，是强化廉政建设、“以德补政”的重要方面。
一一
优化民族自治地方的行政道德环境，必须处理好以下关系：一是在德治和法治的关系上，应是相辅相成的。在加强法制建设的同时，努力完善行政道德体系。在重德和重才的关系上，应该努力做到以德才兼备的标准使用人才，这样才能强化培养行政人员良好的行政道德。二是应注意行政道德建设的层次性，抓住重点，以适应建立社会主义市场经济的要求。三是按照党的十四大报告中指出的，各行各业都要重视职业道德建设，逐步形成自身特点的职业道德规范，坚决纠正利用职权谋取私利的行业不正之风。四是要充分利用少数民族优秀传统道德文化来规范公务人员的行政行为。民族自治地方行政机关应通过多种形式和渠道，全方位地开展行政道德教育，提高各级行政人员的行政道德修养。
社会主义建设时期，民族自治地方的文化环境中还有—个重要方面即科技教育环境。民族自治地方科技教育水平一般低于全国平均水平，其人员素质也不能适应民族地区社会经济文化发展的需要。以云南民族自治地方为例，据全国第四次人口普查数字，其文盲率超过３０％的有衢个县，其中有６个县文盲在柏％以上。怒江傈僳族自治州同期每万人中有大学文化程度的３７人、高中文化程度的３０Ｂ人、初中文化程度的８６３人、小学文化程度的嬲人，分别为全省平
均水平的晓％、９０％、５４％、７ｌ％。这一事实，对于各民族自治地方的行政管理实现科学化、现代化、信息化、规范化极为不利。要以教育为本，科技兴国，这是针对民族地区的实际情况而提出的百年大计。因此，民族自治地方各级行政领导，都应把科技教育环境的建设作为重点工作狠抓不放。
另外，《民族区域自治法》明确规定了民族自治地方的自治机关自主地发展民族自治地方文化事业、体育事业、医疗卫生事业；搞好计划生育，制定人口发展规划等等职能。
总之，民族自治地方行政活动必须为科技教育文化等创造良好的社会环境和必要的物质条件。发展起来的科技教育反过来又会为其行政活动提供优良的人才环境和先进的科技环境。二者相辅相成，互相促进，以形成良性循环的局面。
［责任编辑李保林］
论民族自治地方的行政环境
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
晓根
云南行政学院,云南,昆明,650111
云南行政学院学报
THE JOURNAL OF YUNNAN ADMINISTRATION COLLEGE2003，(2)6次
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根据公共需求，提供公共服务，是政府存在的原因，更是现代政府的基本职责。政府在公共领域的最主要活动内容就是生产公共产品和提供公共服务。随着经济社会的发展，公众对公共服务的需求不断增加，对政府的要求也越来越高。如何积极回应公众的需求，推进公共服务创新，强化政府公共服务职能，为公众提供更公正、更快捷、更有质量的公共服务，已成为当今世界各国地方政府面临的共同课题。当代中国的民族自治州地方正经历着经济社会的全面转型，进入了一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段，少数民族群众日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务。在这一新的历史条件下，如何从民族自治地方的视角出发，加强公共服务理论研究，推进公共服务实践创新，不断提高政府公共服务的质量和水平，不仅是当前我国民族自治州政府改革的重要目标，也是我国民族自治州地方公共行政治道变革的核心内容。对中国民族自治地方州政府的公共服务问题展开研究，具有重要的理论意义和现实意义。
第一、二章分析楚雄州社会公共需求和政府公共供给状况，以此确定楚雄州政府公共服务的范围。探讨政府公共服务问题，需要从需求与供给两个方面入手。因此，在论文的第一、二章，根据楚雄州已有的统计数据和笔者深入楚雄州进行抽样调查所得的数据资料，运用公共政策理论和公共产品需求弹性理论，结合民族自治州地方特殊的经济、政治和文化环境，深入分析楚雄州社会公共需求的现状、变化趋势、特点及原因，探讨楚雄州政府公共供给的现状、不足及原因。通过对楚雄州社会公共需求和政府公共供给状况、特点和原因的分析，为科学确定楚雄州政府公共服务的模式、战略、运行机制和制度等提供依据。
第三章讨论楚雄州政府公共服务的模式与战略。根据上文对楚雄州社会公共需求和政府公共供给情况的分析得出的结论，提出完善楚雄州政府公共服务职能的基本思路与原则，可供楚雄州政府选择的公共服务模式与战略，楚雄州政府公共服务的战略重点。这里贯穿一个基本要求，就是紧密结合民族自治州地方的实际，与非民族自治地方相比，楚雄州政府公共服务应选择什么样的模式和战略，确定哪些公共服务是民族自治州政府应重点提供的，哪些是民族自治州政府应超前提供的，以及采取什么供给方式与对策。
第四章讨论楚雄州政府公共服务在实践中的运行机制。重点研究如何在现实中确保州政府公共服务的效率和公平，需要建立什么样的机制来实现这一目的。政府公共服务的运行机制主要包括效率机制和公平机制两方面。借鉴西方发达国家关于提高政府公共服务效率比较成熟的理论和方法，结合民族自治地方的实际，提出楚雄州政府公共服务的效率机制，主要包括调整政府间公共服务事权财权的划分、积极稳妥地推进州政府公共服务市场化改革、建立以社会化为目标的多中心治理的公共服务供给体系。同时，提出完善楚雄州政府公共服务的公平机制，主要包括建立和完善少数民族公共产品的需求表达机制和供给决策参与机制、完善中央政府和省级政府对民族自治州政府的再分配政策机制、建立和完善民族自治地方基准公共服务均等化体系、重视和加强非主体民族和人口较少民族的公共服务。
第五章讨论楚雄州政府公共服务的体制和制度保障，以确保州政府公共服务提供的稳定性、有效性和可持续性。强化民族自治地方政府公共服务职能的关键，是要建立和完善符合民族自治地方实际、有利于民族自治地方政府履行公共服务职能的相关体制和制度，实现政府公共服务的稳定性、有效性和可持续性。论文着重从重新构建民族自治地方政府框架和政府职能体系、建立和完善州政府公共财政体制、进一步完善和强化民族区域自治制度等方面，来完善楚雄州政府公共服务的体制和制度保障。
第六章提出关于加强和改革民族自治地方州政府公共服务的几点结论。在对楚雄州政府公共服务个案进行深入研究的基础上，提出加强和改革民族自治地方州政府公共服务应考虑的因素、注意的问题和必须处理好的关系。主要包括：应充分考虑民族自治州地方的行政环境对政府公共服务的影响；民族自治地方州政府应正确处理好公共服务与经济发展的关系；注重发挥民族区域自治制度的制度优势，充分利用行使自治权提高民族自治地方政府公共服务的效率；注重研究和分析民族自治州地方社会公共需求的变化及其特点，科学安排民族自治州地方的公共服务；照顾民族自治州政府财政能力与公共服务成本的特殊性，需要上级政府加大对民族自治州政府公共服务领域的财政转移支付力度；进一步调整民族自治州政府与上级政府在公共服务事权、财权上的划分；从民族自治州地方的实际情况出发，建立起“覆盖面广、水平适度、基本保证、部分超前”的具有民族自治地方特色的公共服务模式和公共服务体系。
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5.学位论文 王强 新疆公务员工资管理问题研究 2007
作为国家人力资本保值与增值的一个重要方面，公务员工资管理日益成为国内外学者关注的重要领域。科学合理的工资管理不但能使政府部门谋求到优秀的人才，同时将大大增强公务员的积极性、主动性和创造性，保证公务员队伍的优化、精干、廉洁，这无疑具有重大的历史和现实意义。新疆作为西部边远省份和民族自治地方的代表，其公务员工资管理更有其特殊性。
本文的首先简要概述了与公务员工资管理相关的基本概念、基本理论以及分析了民族自治地方公务员工资管理的行政环境：其次从公务员工资管理的原则、水平定位、薪酬水平与区域经济水平关联度、薪酬水平适时调节机制、等方面分析了新疆公务员工资管理面临的困难及问题；最后则有针对性地就前面指出的问题提出了一系列可供选择的化解对策。
6.期刊论文 马德明.Ma Deming 民族区域自治机关效能建设的影响因素及路径选择分析 -经济师2007(9)
民族自治机关作为一个特殊的行政系统,机关效能建设要对其外在的环境作有效的适应,依据环境的要求进行建设.要从自身的行政环境出发,整合机关管理资源,优化机关管理要素,规范机关管理行为,改善机关运作方式,以先进管理技术和信息化手段为支撑,以较低的成本为公众提供优质高效公正的服
务,并成为持续、创新、发展的机关.
7.期刊论文 张建新 试论民族区域自治地方行政环境 -前沿2006(11)
民族区域自治地方作为我国一个特殊的地方行政单元,其行政环境既表现出与其他行政单元相一致的共同性,又有其特殊性.对民族自治地方行政影响较大的一般行政环境主要包括自然环境、经济环境、政治环境、文化环境和国际环境.民族区域自治地方政府只有充分认识和把握其特殊性才能在遵从和适应行政环境的基础上,正确地行使行政职能,促进民族区域自治地方的全面发展,推动民族地方小康社会的早日实现.
8.学位论文 任维德 地方政府能力与地区发展差距研究——西部民族地区发展缓慢的一种解析视角 2007
改革开放以来，中国经济发展迅速，被世人称之为“发展的奇迹”。然而，在全国经济快速发展的情况下，各地区发展极不平衡，地区经济增长与发展水平呈由东向西递减的格局。同东部沿海地区相比，西部民族地区发展缓慢，差距不仅没有缩小，反而进一步扩大。各地区发展不平衡，特别是西部民族地区发展缓慢、与东部沿海地区差距日益扩大是由诸多原因造成的。以往，学术界多从自然条件、历史原因、经济基础、人文环境、政策因素以及劳动力素质等方面进行分析，认为，正是上述原因，导致当代中国的地区发展差距及其扩大。在充分借鉴现有理论成果及其观点的基础上，本文运用政治学、行政学有关政府能力的理论，把当代中国地区发展差距及其扩大与地方政府能力联系起来进行考察，认为：当代中国的地区发展差距，特别是西部民族地区发展缓慢，是由诸多因素交互作用的结果，地方政府能力强弱的差异无疑是其中一个极其重要的现实原因。对此，我们从理论和实证两个方面进行了分析、论证。
就地区经济发展的要素、地方政府在地区发展要素形成与积累中的作用以及地方政府能力与地区发展差距的作用机理而言：首先，影响地区经济发展的因素多种多样，主要有自然条件、资本、技术、人力资源和制度安排。上述要素的交互作用，制约着地区的经济增长和社会发展。其次，地方政府在地区经济发展要素形成与积累过程中，发挥着极其重要的作用：一是改善和合理利用自然条件；二是促进地区资本形成；三是开发和引进技术；四是开发人力资源；五是制度创新。最后，地方政府能力与地区发展差距直接相关，即地方政府能力对于地区经济发展具有重大影响；地方政府能力强弱的差异导致地区发展差距及其扩大。
地方政府能力是由诸多单项能力构成的完整体系。考虑到经济规划发展能力、市场制度创新能力、资源汲取利用能力、公共服务供给能力和人力资源开发能力对地区经济发展具有重大影响，本文围绕上述五个方面的能力选取能够反映其相应本质、特征的22项具体指标，通过西部民族地区、东部沿海地区地方政府能力与地区发展差距、特别是西部民族地区经济发展缓慢相关性的实证分析，揭示和验证二者之间的内在逻辑、作用机理：地方政府能力强可以促进地区经济与社会发展及其现代化进程，反之，则延缓地区经济与社会发展及其现代化进程；
地方政府能力强弱的差异，是造成当代中国地区发展差距及其扩大、特别是西部民族地区发展缓慢的一个重要的现实原因。
地方政府能力，既是政府发展的直接结果，又是地方政府与其行政环境交互作用的产物，必然受其所处自然、社会环境的制约。从政治学、行政学的角度入手，我们将地方政府能力的制约因素区分为三大类：一是自然、历史和人文因素，即恶劣的自然条件加大地方政府的行政成本、落后的历史起点致使地方政府面临不利的发展基础、低下的教育水准限制地方政府发展作为的有效发挥以及多样的文化差异对地方政府提出特殊要求，等等。二是政策因素，主要有对外开放政策造成的地方分权不均等、区域经济发展政策“东倾”以及复杂民族关系下“重稳定、轻创新”的政策导向等。三是体制因素，即非均衡制度供给导致地方政府缺乏创新动力；民族区域自治制度实施不力；制度安排致使国有企业比重过高影响政企关系理顺；制度创新风险大、收益小、成本昂贵；路径依赖造成制度变迁处于“锁定”状态；行政体制改革滞后导致机构臃肿、财政负担沉重；以及非正式制度安排及其“意识形态刚性”增加制度创新成本，等等。这些制约因素的存在及其不同组合，使得西部民族地区与东部沿海地区地方政府形成和拥有不同的公共行政能力，从而对地区经济与社会发展及其现代化进程产生不同影响，并由此导致西部民族地区发展缓慢以及地区发展差距扩大。
加快西部民族地区经济与社会发展及其现代化进程，有效控制进而逐步缩小地区之间的发展差距，明智的选择和可行的途径在于加强地方政府能力建设。为此，本文提出西部民族地区地方政府能力建设的总体思路：一是要普遍性与特殊性相结合；二是要区分差异，分类建设，各有侧重。在此基础上，进一步提出西部民族地区地方政府能力建设的对策组合：
首先，对于中央政府和东部沿海地区地方政府而言，要给予西部民族地区地方政府能力建设外部条件的输入：一是构建“集分平衡”的中央与民族自治地方关系；二是分别不同类型地区下放权力；三是区分具体实际给予特殊政策；四是根据不同需要提供公共物品；五是在协作中加大对西部民族地区的支援和帮助。
其次，对于西部民族地区各省区地方政府而言，提升自身能力，既要根据面临的相同行政环境和普遍需要，进行“能力同构”；又要结合各自实际和特殊需求，进行“能力异构”。只有这样，才能切实有效地加强、改善和提升地方政府能力，进而控制和缩小西部民族地区与东部沿海地区的发展差距。
引证文献(7条)
1.杨松禄 民族自治地方政府生态分析[期刊论文]-西安建筑科技大学学报（社会科学版） 2010(4)2.赵小军 论自治县政府政策执行的系统环境[期刊论文]-黑龙江民族丛刊 2009(1)3.李娜 民族自治地方行政管理面临的问题及对策[期刊论文]-民族论坛 2009(4)
4.高永久.秦伟江 民族自治地方政府管理创新研究:动因、模式和路径选择[期刊论文]-甘肃社会科学 2006(6)5.张建新 试论民族区域自治地方行政环境[期刊论文]-前沿 2006(11)6.王晓霞 试论我国公务员激励机制的完善[学位论文]硕士 2006
7.陈玉.王胜章 少数民族地区公民参与公共政策制定的障碍及实现途径研究[期刊论文]-云南行政学院学报2005(6)
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