作者：高云
长白学刊 1995年11期
关于党内监督制约制度建设的问题，提出并加以关切，并非自今日始。特别是十一届三中全会以来，在总结建国后正反两方面经验教训之后，就宏观的、战略性的党建构架而言，党是十分注重监督制度建设的。这从邓小平同志的多次谈话中，均可看出他从自己亲身经历且全党深深陷入的惨痛历史悲剧中，所总结出来的一条深刻结论。党内监督制约制度的建设，是确保党不因领导人的思想变化而变化的根本保证！
从邓小平剖析毛泽东晚年所犯严重错误给党和人民带来巨大损失的原因是党内缺乏对权力的有效的监督制约制度，到现在已经十多年了。十多年过去之后，我们回过头看看，可以发现，尽管这一历史时期在党的制度建设上取得了显著进步，但从监督制约制度的建设并有效实施的程度上审视，尚丝毫未可乐观。
党的十四届四中全会《决定》在分析党怎样不适应改革开放形势对党的建设提出的复杂、艰巨任务时，指出：“一些地方和单位党不管党、治党不严、纪律松驰、组织涣散”，“特别是某些消极因素和腐败现象在党内滋长蔓延，严重侵蚀着党员和干部队伍。对此，全党必须引起高度警觉和重视”。而这些“必须引起高度警觉和重视”的问题，究其原因，显而易见，很重要的一条便是仍然缺乏有效的党内监督制约机制，既缺乏制度，又缺乏对已有制度的有效执行。在党内政治生活中，确实在相当程度上存在着党员领导干部的权力与行为得不到有效监督的情况。这种监督制约机制的缺乏，使许多权力在实际运作之中逐渐背离了党的宗旨，损害着工作大局，也损害着党在人民群众中的威信与形象。
正因为这些问题的存在，十四届四中全会关于加强党的建设的决定提出了一个十分关键的思路，即进一步坚持和健全民主集中制，“特别要注重制度建设”，“使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”党内监督“主要是监督党的组织和党员是否正确地贯彻执行党的路线方针政策、是否正确地运用人民赋予的权力、是否严格地遵守民主集中制的各项制度。党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部。”
这是一个十分需要加以落实的关键举措。那么，怎么样才能使之不仅仅停留在一种指导思想上而成为有效的制度呢？
笔者以为，有三个问题亟待引起注意并加以解决。
一、党内监督制约制度的刚性
“刚性”，借助了一个机械工业的用语，意指制度、方法的稳定性、可靠性及有效性。
寻求党内监督制约制度的刚性约束力，这应当成为进行此类建设的一种清晰的指导思想。我们看到，以往多年来，从一些地方党的领导机关到基层党组织，在抓党建的风头上，“制度建设成果”亦颇有所得，特别是见诸于文字的“守则”、“条例”、“几做到”、“几遵守”，简直可以达到文牍案簿等身。然而，这些东西多半都没有可靠性与操作的有效性，成了一种形式主义的花架子，甚至将严肃的政治生活的要求变成了一种文字游戏。之所以如此，就在于某些党的领导机关和这些制度的制定者，本身就缺乏浓厚的制度意识，因此，在制定制度时，或敷衍塞责，或作抽象空洞的要求，或未思配套，这样就使得似乎“十分得到了重视并拿得出文字条文”的制度有名无实，因缺乏刚性制约力而失去了意义。
在中国传统文化中，政治生活的主取向是道德化而非有序理性化。这就导致一种将解决各种棘手问题的希望寄托在道德力而非制度力上的思维定势。此种思维定势，今天，在政治生活中亦不乏其现象，比如在反腐倡廉问题上，片面地强调依靠提高党员的思想道德修养，提倡“慎独”，教育领导干部要管好“自己身边的人”，等等。这样的思想道德建设，其积极功用固然不可漠视，但切不可将立足点放于此。因为人一但失去了制度的监督制约，即使权力掌握在原来品格很高尚的人手里，也可能走向反面，这样的例子简直屡见不鲜。
因此，应当实现一种观念的转型，即从原先的那种重思想道德建设轻制度建设的思维习惯，切实转到制度为本、思想为辅、二者并重的科学思路上来。只有真正树立了“一切权力不受监督制约都可能发生危险”的意识，才可能真正在党内监督制约制度的建设上追求其刚性约束力，从而实现这些监督制约制度的科学性、有效性与可行性。应该看到，在党的整个制度体系的建设中，监督制度的建设难度最大，涉及的问题亦最复杂。正因如此，它在党的制度建设中又成为了最为薄弱的环节。如果我们不能以陈云同志所警策全党同志的，从对“党的生死存亡”的高度，来迅速转变对于监督制约制度的认识，并施之以力行，那么，四中全会提出的加强党的制度建设的工作就很有可能落空。
二、党内监督制约制度的程序性
通观一下近年来在党的制度建设当中，特别是在党内监督制度建设中所形成的各种制度，我们可以发现，确实有一些制度对于遏制腐败，保证党员领导干部不滥用权力，起到了积极作用。但是，从总的来看，对于制度的贯彻执行却十分乏力，有许多的制度不过空有其名而已。某些党员领导干部大搞一言堂、家天下，肆意贪掠公款享乐，而早已定过的一大堆制度却无法制约他们（例如人们早就熟悉的《党内生活若干准则》）。
造就这些令人痛心却又无奈的现象的原由，除了一些领导干部沾染上了封建专制的毒素，主观上有人治思想、家长思想和专断思想外，主要还在于我们在党内监督制度的建设上，十分忽略配套，以致许多制度均缺乏程序性。
任何制度，欲求其有效，必着意于操作的可行；而操作之欲可行，又必求其制度的程序的严密性。十分令人困惑的是，我们所看到的不少监督制度，一是覆盖面过多过大的原则多，而可供操作的少；二是空泛笼统的道理多，而具体明确的规范少；三是有不少制度虽然涉及到对某些具体权力的管制，但显得单向突进，缺乏配套性制度和协调性机制，这样，单一看很有价值的制度也便形同虚设，对权力本身也“无伤大雅”了。
制度建设需以清晰的、易于操作的、指向与规范均有十分明确的范围的制度建设为目标，这应当是我们进行制度建设的时候所必须坚持的一种理性精神。比如说，领导机关、领导干部的决策程序、行政行为、私有财产的公开，就应当有一套行之有效、制约力很强的制度加以保证。目前，这一方面的法规制度似正在拟定之中（如公开领导人财产的“阳光法”），但即使出台，亦应有程序清晰的一整套配套制度相辅助，才能确保法规不致于成为虚设。又如，市场经济条件下商品交换的法则目前对权力系统的渗透极为严重，权力与利益在浑沌状态下的“接轨”成为十分困扰人的问题，这也对我们的监督制度提出了更复杂的要求，如果我们在这方面的制度不仅仅是一些空泛笼统的要求，而是十分清晰的规范程序，显然对于遏制腐败，可以起到更好的作用。
三、党内监督制约制度执行者的权力独立性
对于权力的制约，必须通过富于权威权力来进行。否则，这种制约将是空谈。
由此，制约权力的权力的独立性，便成为一个无法回避的问题。
这是一种人们习见的现象：纪律检查委员会的干部对一些领导干部挥霍公款肆意吃喝的违纪行为仅仅作了最一般的调查，就被指责讽刺为“数盘子的来了”。更有甚者，是一些不公正的舆论甚至说纪委对吃喝风的整治是“干扰了经济建设为中心”。结果，矛盾反映到党委负责人那里，纪委同志反而得到“善意的劝告”，要他们少管“管不了的事”。
此类令人尴尬的现象后面，反映了什么实质问题呢？风气的败坏，人们思想上的偏见，这均是一种表层现象，真正要害之处还在于监督制约制度的执行者自身的权力并不是独立的，因此，一旦在监督工作中扯起皮来，矛盾还要交由同级党委领导进行协调解决。这就意味着，负责落实党内监督制度的主体，实质上它的权力常常是从属于被它所监督的客体的权力的，在这种权力结构当中，“监督”还怎样实行？又怎样保证有效呢？
因此，负责执行党内监督制约制度的党的监察机构，应当具有相对独立的权力。这样，才能具有“党内执法者”的有效权威，亦才能让党所制定的若干制度不至成为空文。我们完全可以想象出来：目前，要是党内能够存在一个属于独立权力系统、有足够监督制约及惩戒权威的监察机构，那么，在一些领导干部中蔓延滋长的腐败现象会这样严重么？一些领导机关不讲科学化民主化，违反客观规律所作出来的草率决策给国家和人民群众带来的损失会这么惊人么？
其实，正如最近所看到的一些史料所披露的，在国际共运史上，马克思主义政党的杰出领袖很早就不乏洞察这一问题者。列宁的构想就极富远见。俄共（布）执政之后，1920年列宁曾提出有必要成立一个与中央委员会平行的监察委员会，它由党的代表大会选出，有权接受一切控诉。后来，在病重的情况下，列宁又提出：以党的中央监察委员会为基础，把工农检查院（苏维埃国家监察机构）与中央监察委员会结合起来，成员由德才最佳者充任。实践证明，列宁所设计的这种旨在保证党的监督机构具有独立权力的模式，对于确保共产党与苏维埃政权忠诚于人民而不致为权力所腐蚀，是有创意的。十分可惜的是，在斯大林时代，这一富于创见的党建尝试中断了。但是今天，当我们在探究新的历史条件建立中国共产党党内监督制约机制的时候，确实仍然感觉得到列宁所倡导的思路的科学性！
当然，一切权力归根结底不能不受制约，在尝试监督机构权力独立性的同时，监督者自身的权力亦必须受别的权力的制衡（这是另一话题了），但这一制约它的权力决不能是它按照党的制度要去直接制约的那一权力（就象前述的十分尴尬的现象），否则，党内监督就成了空谈与形式。
党内监督制约制度的建构与执行，是关系到党是否具备先进政治力量活力和马克思主义生命力的重大问题，本文对此仅作初涉，相信继续进行更深入的理论拓展，是十分有必要的。
作者介绍：高云 中共云南省委党校
作者：高云
长白学刊 1995年11期
关于党内监督制约制度建设的问题，提出并加以关切，并非自今日始。特别是十一届三中全会以来，在总结建国后正反两方面经验教训之后，就宏观的、战略性的党建构架而言，党是十分注重监督制度建设的。这从邓小平同志的多次谈话中，均可看出他从自己亲身经历且全党深深陷入的惨痛历史悲剧中，所总结出来的一条深刻结论。党内监督制约制度的建设，是确保党不因领导人的思想变化而变化的根本保证！
从邓小平剖析毛泽东晚年所犯严重错误给党和人民带来巨大损失的原因是党内缺乏对权力的有效的监督制约制度，到现在已经十多年了。十多年过去之后，我们回过头看看，可以发现，尽管这一历史时期在党的制度建设上取得了显著进步，但从监督制约制度的建设并有效实施的程度上审视，尚丝毫未可乐观。
党的十四届四中全会《决定》在分析党怎样不适应改革开放形势对党的建设提出的复杂、艰巨任务时，指出：“一些地方和单位党不管党、治党不严、纪律松驰、组织涣散”，“特别是某些消极因素和腐败现象在党内滋长蔓延，严重侵蚀着党员和干部队伍。对此，全党必须引起高度警觉和重视”。而这些“必须引起高度警觉和重视”的问题，究其原因，显而易见，很重要的一条便是仍然缺乏有效的党内监督制约机制，既缺乏制度，又缺乏对已有制度的有效执行。在党内政治生活中，确实在相当程度上存在着党员领导干部的权力与行为得不到有效监督的情况。这种监督制约机制的缺乏，使许多权力在实际运作之中逐渐背离了党的宗旨，损害着工作大局，也损害着党在人民群众中的威信与形象。
正因为这些问题的存在，十四届四中全会关于加强党的建设的决定提出了一个十分关键的思路，即进一步坚持和健全民主集中制，“特别要注重制度建设”，“使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”党内监督“主要是监督党的组织和党员是否正确地贯彻执行党的路线方针政策、是否正确地运用人民赋予的权力、是否严格地遵守民主集中制的各项制度。党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部。”
这是一个十分需要加以落实的关键举措。那么，怎么样才能使之不仅仅停留在一种指导思想上而成为有效的制度呢？
笔者以为，有三个问题亟待引起注意并加以解决。
一、党内监督制约制度的刚性
“刚性”，借助了一个机械工业的用语，意指制度、方法的稳定性、可靠性及有效性。
寻求党内监督制约制度的刚性约束力，这应当成为进行此类建设的一种清晰的指导思想。我们看到，以往多年来，从一些地方党的领导机关到基层党组织，在抓党建的风头上，“制度建设成果”亦颇有所得，特别是见诸于文字的“守则”、“条例”、“几做到”、“几遵守”，简直可以达到文牍案簿等身。然而，这些东西多半都没有可靠性与操作的有效性，成了一种形式主义的花架子，甚至将严肃的政治生活的要求变成了一种文字游戏。之所以如此，就在于某些党的领导机关和这些制度的制定者，本身就缺乏浓厚的制度意识，因此，在制定制度时，或敷衍塞责，或作抽象空洞的要求，或未思配套，这样就使得似乎“十分得到了重视并拿得出文字条文”的制度有名无实，因缺乏刚性制约力而失去了意义。
在中国传统文化中，政治生活的主取向是道德化而非有序理性化。这就导致一种将解决各种棘手问题的希望寄托在道德力而非制度力上的思维定势。此种思维定势，今天，在政治生活中亦不乏其现象，比如在反腐倡廉问题上，片面地强调依靠提高党员的思想道德修养，提倡“慎独”，教育领导干部要管好“自己身边的人”，等等。这样的思想道德建设，其积极功用固然不可漠视，但切不可将立足点放于此。因为人一但失去了制度的监督制约，即使权力掌握在原来品格很高尚的人手里，也可能走向反面，这样的例子简直屡见不鲜。
因此，应当实现一种观念的转型，即从原先的那种重思想道德建设轻制度建设的思维习惯，切实转到制度为本、思想为辅、二者并重的科学思路上来。只有真正树立了“一切权力不受监督制约都可能发生危险”的意识，才可能真正在党内监督制约制度的建设上追求其刚性约束力，从而实现这些监督制约制度的科学性、有效性与可行性。应该看到，在党的整个制度体系的建设中，监督制度的建设难度最大，涉及的问题亦最复杂。正因如此，它在党的制度建设中又成为了最为薄弱的环节。如果我们不能以陈云同志所警策全党同志的，从对“党的生死存亡”的高度，来迅速转变对于监督制约制度的认识，并施之以力行，那么，四中全会提出的加强党的制度建设的工作就很有可能落空。
二、党内监督制约制度的程序性
通观一下近年来在党的制度建设当中，特别是在党内监督制度建设中所形成的各种制度，我们可以发现，确实有一些制度对于遏制腐败，保证党员领导干部不滥用权力，起到了积极作用。但是，从总的来看，对于制度的贯彻执行却十分乏力，有许多的制度不过空有其名而已。某些党员领导干部大搞一言堂、家天下，肆意贪掠公款享乐，而早已定过的一大堆制度却无法制约他们（例如人们早就熟悉的《党内生活若干准则》）。
造就这些令人痛心却又无奈的现象的原由，除了一些领导干部沾染上了封建专制的毒素，主观上有人治思想、家长思想和专断思想外，主要还在于我们在党内监督制度的建设上，十分忽略配套，以致许多制度均缺乏程序性。
任何制度，欲求其有效，必着意于操作的可行；而操作之欲可行，又必求其制度的程序的严密性。十分令人困惑的是，我们所看到的不少监督制度，一是覆盖面过多过大的原则多，而可供操作的少；二是空泛笼统的道理多，而具体明确的规范少；三是有不少制度虽然涉及到对某些具体权力的管制，但显得单向突进，缺乏配套性制度和协调性机制，这样，单一看很有价值的制度也便形同虚设，对权力本身也“无伤大雅”了。
制度建设需以清晰的、易于操作的、指向与规范均有十分明确的范围的制度建设为目标，这应当是我们进行制度建设的时候所必须坚持的一种理性精神。比如说，领导机关、领导干部的决策程序、行政行为、私有财产的公开，就应当有一套行之有效、制约力很强的制度加以保证。目前，这一方面的法规制度似正在拟定之中（如公开领导人财产的“阳光法”），但即使出台，亦应有程序清晰的一整套配套制度相辅助，才能确保法规不致于成为虚设。又如，市场经济条件下商品交换的法则目前对权力系统的渗透极为严重，权力与利益在浑沌状态下的“接轨”成为十分困扰人的问题，这也对我们的监督制度提出了更复杂的要求，如果我们在这方面的制度不仅仅是一些空泛笼统的要求，而是十分清晰的规范程序，显然对于遏制腐败，可以起到更好的作用。
三、党内监督制约制度执行者的权力独立性
对于权力的制约，必须通过富于权威权力来进行。否则，这种制约将是空谈。
由此，制约权力的权力的独立性，便成为一个无法回避的问题。
这是一种人们习见的现象：纪律检查委员会的干部对一些领导干部挥霍公款肆意吃喝的违纪行为仅仅作了最一般的调查，就被指责讽刺为“数盘子的来了”。更有甚者，是一些不公正的舆论甚至说纪委对吃喝风的整治是“干扰了经济建设为中心”。结果，矛盾反映到党委负责人那里，纪委同志反而得到“善意的劝告”，要他们少管“管不了的事”。
此类令人尴尬的现象后面，反映了什么实质问题呢？风气的败坏，人们思想上的偏见，这均是一种表层现象，真正要害之处还在于监督制约制度的执行者自身的权力并不是独立的，因此，一旦在监督工作中扯起皮来，矛盾还要交由同级党委领导进行协调解决。这就意味着，负责落实党内监督制度的主体，实质上它的权力常常是从属于被它所监督的客体的权力的，在这种权力结构当中，“监督”还怎样实行？又怎样保证有效呢？
因此，负责执行党内监督制约制度的党的监察机构，应当具有相对独立的权力。这样，才能具有“党内执法者”的有效权威，亦才能让党所制定的若干制度不至成为空文。我们完全可以想象出来：目前，要是党内能够存在一个属于独立权力系统、有足够监督制约及惩戒权威的监察机构，那么，在一些领导干部中蔓延滋长的腐败现象会这样严重么？一些领导机关不讲科学化民主化，违反客观规律所作出来的草率决策给国家和人民群众带来的损失会这么惊人么？
其实，正如最近所看到的一些史料所披露的，在国际共运史上，马克思主义政党的杰出领袖很早就不乏洞察这一问题者。列宁的构想就极富远见。俄共（布）执政之后，1920年列宁曾提出有必要成立一个与中央委员会平行的监察委员会，它由党的代表大会选出，有权接受一切控诉。后来，在病重的情况下，列宁又提出：以党的中央监察委员会为基础，把工农检查院（苏维埃国家监察机构）与中央监察委员会结合起来，成员由德才最佳者充任。实践证明，列宁所设计的这种旨在保证党的监督机构具有独立权力的模式，对于确保共产党与苏维埃政权忠诚于人民而不致为权力所腐蚀，是有创意的。十分可惜的是，在斯大林时代，这一富于创见的党建尝试中断了。但是今天，当我们在探究新的历史条件建立中国共产党党内监督制约机制的时候，确实仍然感觉得到列宁所倡导的思路的科学性！
当然，一切权力归根结底不能不受制约，在尝试监督机构权力独立性的同时，监督者自身的权力亦必须受别的权力的制衡（这是另一话题了），但这一制约它的权力决不能是它按照党的制度要去直接制约的那一权力（就象前述的十分尴尬的现象），否则，党内监督就成了空谈与形式。
党内监督制约制度的建构与执行，是关系到党是否具备先进政治力量活力和马克思主义生命力的重大问题，本文对此仅作初涉，相信继续进行更深入的理论拓展，是十分有必要的。
作者介绍：高云 中共云南省委党校