作者：史清华卓建伟
管理世界 2009年06期
有关农村土地的权属问题似乎是一个早已十分明白，无需争论的问题。学术界对于农村土地权属的讨论也多集中在对现有农地制度本身存在的问题(叶玉国，1990；赵德起，2007)与改革上(李全伦，2007；段文技、孙航飞，2006；姜冰雨、赵守东，2006；章政，2005；钱忠好，2002)，尽管部分学者的研究视角有所转移，重点研究的是现有农村土地制度与农村经济发展的关系(刘媛媛，2004；刘晓宇、张林秀，2008)，但对于所讨论主体——农村土地权属——的现实操作认知却很少触及。经常与农村调查打交道的作者，在新世纪初一次偶然的调查中触及这一问题时①，被调查者给出的答案令我大为惊诧。为了把这一问题搞得更清楚些，在2003-2004年我们选择更大范围，对这一问题农民之反映做了进一步深入调查，同时，对国家相关法律也进行了全面系统收集。到底是什么原因促使被调查者把早已成文的国家法律规定置之度外，而给出了一个让人惊诧的回答？是被调查者阅历不够，文化水平低？还是事实让他们做出这样的选择？尽管持续数年调查已停止，处理的结果也一直未发表，但总感觉这个问题是一个非常有意义且十分现实的问题。特别是近年来，农村社会问题向土地纠纷集中趋势越来越明显情况下②(于建嵘，2004；史啸虎，2008；叶鹏飞，2008)，引发了我们将数年前的调查数据及分析结果整理成文，以期就处理农村农地产权纠纷问题提供决策参考。
一、样本的特性及其他
(一)样本资料获取背景及其他
最初的调查是2002年春，利用湖北农学院的本科生毕业实习机会，对湖北监利县做了一次试验性调查，共获取有效样本177个，涉及监利24个乡镇中的6个乡镇，786个村中的50个行政村(史清华、黎东升，2003；史清华等，2005)；同年夏，组织山西农业大学的本科生在山西又做了一次同样调查，共获取有效样本201份。样本涉及山西全省11个地市，近40个县(市、区)，90余个乡镇(史清华、张改清，2003；史清华、卓建伟，2003)。在经历两次调查后，感觉样本量还是非常有限，数据难以服众，遂于2003年寒暑两假期间，组织上海交通大学、长江大学(原湖北农学院)、山西农业大学以及河南财经大学等4校大学生，在全国范围做了两次规模较大的调查，共获取有效样本1544份，样本不仅涉及湖北、山西、河南，还包括云南、江苏、黑龙江、山东、新疆等全国10多个省(市区)(史清华等，2004、2006和2007；史清华、卓建伟，2007)。2004年，配合上海市农委《中华人民共和国农村土地流转法》知识普及，对上海市涉农人员③的农业法律知识做了专门问答，此次获取有关农地权属相关问题的问卷共计1694份(顾琳惠、史清华，2006；史清华等，2007)。在全部样本中，相对集中的省市有5个，分别是上海(1834份，占50.72％)，湖北(915份，占25.30％)，河南(387份，占10.70％)，山西(319份，占8.82％)和云南(68份，占1.88％)；其他5省区只有93份，占2.57％。
(二)样本的年龄与文化特性
就被调查者年龄看(表1)，最小为18岁，最大为89岁，平均年龄为44.21岁。各个年龄段的分布为：25岁及以下占4.73％，26～35岁之间占14.45％，36～45岁之间占33.77％，46～55岁之间占36.14％，56～65岁之间占9.15％，66岁及以上占1.77％。样本的年龄分布呈现一种典型的正态状。这一分布在区位和时间上表现非常一致。但分布的峰点有明显不同。就省际区位情况看，样本年龄分布峰点最高在上海，平均年龄达46.89岁，而最低则在山西，平均年龄为40.09岁，极差在6.80岁。就年度情况看，样本的平均年龄随着时间的推移，呈现一种上升趋势，在2002年时，样本的平均年龄为39.92岁，到2003年则增大到42.67岁，到2004年则进一步升高至46.38岁，上升速度相当惊人，年平均增速达7.78％。这从一个方面反映出，中国经济现代化进程中，农户家庭留守人员的老化现象明显。
就被调查者的文化程度看(表2)，未上过学或就学时间在3年以下者占1.70％，在3～6年者占19.53％，在7～9年者占58.63％，在10～12年者占13.37％，在12年以上者占6.76％。样本的就学年限同样表现为一种正态分布，且在区际和时间上结构非常一致。但这并不表明，各地的教育程度也非常一致，就省际区位看，样本受教育程度最好是上海，平均受教育时间达8.40年，其次是山西，为8.36年，第三是湖北，为8.21年，第四是河南，为7.39年，受教育时间最短的是云南，仅5.74年。高低相差2.66年。就调查年份看，很明显，随着时间的推移，样本受教育时间明显呈快速上升趋势，在2002年，样本的平均受教育时间为7.99年，两年后的2004年则升至8.37年。升幅高达4.85％，可见，农村教育普及工作成绩蜚然，同时也表明：农民对子女接受教育的认识提高也非常迅速。
总的看，无论是从年龄还是从文化程度看，支撑本文的样本都是一些有表达自己行为能力者，其回答问题真实可靠性应当说对于调查本身有重要帮助。
(三)样本的职业特性
从表3可以看出，在被调查者中，职业务农者的比例是较高的，平均达到57.66％，若扣除2004年上海涉农阶层的调查，这一比例则升高至71.96％。事实上，村干部和从事非农业劳动者，其户籍也是农民，他们对农地权属的回答当与务农者没有差异。倒是一些涉农公职人员的回答会存在一些差异。表3的这一结果从某种程度反映出，样本的纯度比较高，他们是农村土地权属的真正感知者。由他们给出的答案当是可信的。
二、农民对农村土地权属的认同
对于农村土地权属的认同，不仅要体现在国家法律文本上，更要体现在那些与农村土地直接打交道的人的“言与行”上。他们对农村土地权属的认同，在某种角度反映出国家的法律文本与现实操作之间的距离。特别是那些直接担任农村土地管理的工作者，他们的认同与法律文本的一致与否至关重要。两者的一致性越强，表明这个国家的法制化程度越高，否则相反。
(一)样本对农村土地权属的认同
在调查时，当问及“你对承包土地属于谁所有，知道否？”有86.28％的样本给出了肯定回答(表4)，且这一数值随着时间的推移呈显著上升趋势，由2002年的74.86％升至2004年的93.80％，3年上升幅度达18.94个百分点。就区位情况看，在样本相对集中的5个省市中，给出肯定回答比例最高的是上海，达94.27％，其次是湖北，第三是河南，第四是山西，最少的是云南，仅69.70％，高低相差近24.57个百分点。当对回答“知道”者进一步问及“农村土地属于谁所有？”时，答案则是五花八门，有22.26％的样本回答属于“村民小组”所有，有20.89％的样本回答属于“行政村”所有，有5.75％的样本回答属于“县乡两级政府”所有，回答属于“国家”所有的比例最高，达到51.10％。
就区位比较看，5个样本集中省市，回答属于“国家”所有的比例超过半数的就有3个，分别是上海、湖北和云南，而回答属于“村民小组或行政村”的比例过半一个省份也没有。这一结果不能不让我们这些从事农业经济政策研究的学者感到惊讶！为了弄清问题的真相，有必要对给出这一答案的样本做出细致分析。
就样本的年龄与认同结果看(表5)，很明显，随着样本年龄的增长，其对农村土地权属的认同呈现一种这样的变化：认为属于“村民小组或行政村”的比例呈现一种“∩”走势，而认为属于“国家”的比例则呈现一种“∪”走势。年龄处于两极的农民，对于农村土地属于“国家”的认同显著强于其他农民。与此相反，对于农村土地属于“村民小组或行政村”的认同则明显弱于其他农民。
同样，就样本的受教育程度与认同结果看(表6)，显然，随着受教育程度的提高，样本对农村土地属于“国家”所有的认同呈显著上升趋势，与此相对，对属于“村民小组或行政村”所有的认同则呈明显下降趋势。处于文盲半文盲状态的农民，对农村土地属于“国家”所有认同最低，属于“村民小组”的认同最高，而完成了高中学业的样本，对农村土地属于“国家”所有的认同最高，属于“村民小组”所有的认同则最低。
就样本的职业与认同结果看(表6)，凌驾于农村运行之上的，在行使农村管理的国家涉农干部以及直接驾驭农村运行的村干部，他们对农村土地属于“国家”所有的认同显著高于普通农民，而对农村土地属于“村民小组或行政村”的认同则明显低于普通农民。
综合上述3个层面的分析可以看出：在农村土地管理上，那些有文化的，负责农村运行管理者，打心底里已认同农村土地属于“国家”所有，这一观念已深入其骨子里。即使那些没有任何权力的农民有明显不同的认知，但不重要，这是因为他们的认知已成为主导农村土地管理的主流观念。
(二)样本对国家《宪法》规定的了解
1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”2004年第十届全国人民代表大会第二次会议通过修正版尽管对此条作了重大修正，但对农村土地权属并未做任何修正。农村土地属于集体所有是非常明确的。至于这里的“集体”到底是指行政村还是村民小组则没有给出明确说明。倒是1986年第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修正的《中华人民共和国土地管理法》第八条给出了一个相对明确的概念，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，但同样没有明确农民集体的具体指向。我们权且把现实中的“行政村”所有和“村民小组”所有统称为“集体所有”或“村集体所有”或“农民集体所有”。
在田野调查时，我们围绕着国家法律规定，对样本就规定的认知作了进一步调查。首先了解的是“听没听说过‘农村土地属于集体所有’的提法？”若听说过，“是否知道其具体涵义？”，若知道：“具体指是：村民小组、行政村、其他。”从调查结果看(表7)，对于国家法律中农村土地权属的规定，有88.11％的样本回答“听说过”，且有75.41％的样本回答“知道”。在回答“知道”的样本中，具体内涵的选择结果为，40.59％的样本选择了“村民小组”，55.15％的样本选择“行政村”，还有4.26％的样本选择了“其他”。就3个调查年份结果比较看，无论是一般了解，还是具体知道，其比例均随着时间的推移而上升，且把具体内涵界定为“村民小组”的比例呈现一种上升趋势，而界定为“行政村”的比例则相反呈下降趋势。就调查样本相对集中的5个省市结果比较看，“听说过”的比例除云南不足80％外，其他都超过80％，但具体到真实内涵的了解，回答“知道”的比例超过60％的只有上海和湖北，河南和云南，知道的比例在50％～60％之间，山西最低，回答“知道”的比例仅47.50％。就回答“知道”者所给出的界定看，5个省市中，只有河南的回答是以“村民小组”居多，其他均是以“行政村”居多。
就样本年龄与规定了解的关系看(表8)，在“听说过”一栏，程度差异并不明显，相比较，年龄在36～45岁之间者回答“听说过”的比例最高，达到89.38％，年龄在26～35岁之间者回答“听说过”的比例最低，为86.57％，高低相差不足3个百分点。但在具体涵义“知道”一栏，程度差异却非常明显，且随着样本年龄的增长，“知道”的比例呈现一种“∩”趋势。回答“知道”比例最高的是46～55岁者，最低的则是66岁及以上者。他们对农村土地权属的界定均是以“行政村”居多。
就样本文化程度与规定了解的关系看(表9)，无论是在“听说过”一栏，还是在具体涵义“知道”一栏，其程度差异均非常明显，且随着样本受教育时间的加长，“听说过”和“知道”的比例均呈现上升趋势。这一结果从某种程度反映出，教育的普及对于增强样本法律意识有重要推动作用。具体到样本给出的界定结果比较看，无论哪一个文化程度组，均是以“行政村”居多。
就样本职业类型与规定了解的关系看(表9)，无论是村干部，还是涉农机关干部，其回答“听说过”和具体涵义“知道”的比例均高于普通民众。就给出的界定结果比较看，无论哪一个职业组，均是以“行政村”居多。但有一个特殊现象值得关注，那就是：干部们给出的界定结果中，“其他”比例也明显高于普通民众。显然，有了文化，当了干部，并不一定能说明他们一定会认真研读国家法律，反倒可能因为这一点，使得目前农村问题中土地纠纷问题成为关键。
综上所述可以看出，无论是对农村土地权属的一般性了解，还是比较深入的了解，样本都给出了较高的明确而肯定的回答。这一结果表明：对于农村土地权属的国家法律规定样本是明白的，可是，为什么还会有51.10％样本认同农村土地“国家”所有这一令人惊诧的结果？这就需要我们对认同“国家”所有的样本，作进一步的分析。
(三)“故犯”是否“明知”？
结合样本对农村土地权属的认同与有关农村土地权属法律知识的了解，不难看出，样本对农村土地权属的认同所以出现以“国家”所有为主这一与国家法律相背的结果，并不意味着样本对国家有关农村土地权属的法律规定的不了解，相反，这一结果的给出者，恰恰是一些对国家有关农村土地权属规定有充分了解，且熟悉内涵者，有不少还是直接担负国家农村土地管理职能的干部。到底谁在明知故犯？我们换个视角对这一问题进行分析。从表10可以看出，明知国家法律对农村土地权属的规定但又认同农村土地属于“国家”所有的样本，其比例高达42.62％，在这些样本中，村干部的比例最高，达到52.33％，其次是国家涉农干部，其比例为49.62％，第三是从事非农业的劳动者，其比例为47.46％，最少的是直接农业经营者，只有38.64％。显然，农村土地管理者与直接领导者是导演这出与国家法律规定相背的主要力量。而直接从事农业的经营者，尽管在这一明知故犯行为中的比例处于劣势，但也接近40％，这一结果从某种角度反映出，农村土地权属的认同与国家法律相背，一个重要原因可能是在农地管理操作上的“国家意识”行为被过度强化。可见，样本的故犯在很大程度是明知的。
就明知故犯的比例看，不同区位样本不一，相比较，上海和湖北排在前三位，明知故犯率达到45％以上，其次是云南和山西，明知故犯率在40％左右，河南最低，只有不到20％。从调查时间看，明知故犯率总体呈现一种“∪”下降趋势。就明知故犯与样本年龄和文化程度交叉看，随着样本年龄的上升，明知故犯率呈现一种下降趋势，而随着样本文化程度的上升，明知故犯率则呈上升趋势。显然，对农村土地权属的认同的明知故犯问题主要出在有较高文化程度，且生活阅历较浅的样本层。这一问题也从某种角度反映出，侧重于应试教育的现行教育制度所培养的劳动者，特别从事管理业务的劳动者，其在劳动工作实践中，很少能把握政策要点，由此，我们也不难想象，农村问题，特别是农村土地问题的日渐增多，一个重要原因就是国家法律法规在农村干部“心与行或言与行”中不一所致。明知故犯式的管理很难保障国家法律在农村的正确运用，同时如此操作也使普通民众把国家法律规定与农村具体实践分别看待，视法律为样子，而视实践为真理。只要不碍大局，在农民的忍耐限度之内，农民绝对不会把基层干部的违法行为诉诸于法，事实上，农民也是所有民众中最为厌讼的一个群体。他们的一举一动，一言一行都严格地遵循着理性行为准则(史清华，1999：第4章；2001和2005)。如果说，他们的选择是明知故犯，倒不如说，我们的观念是顽固不化。
三、农村土地权属：法律的规定
从前文分析，我们发现样本对农村土地权属的认同呈现一种明知故犯状。到底是什么原因导致这一结果产生，难道仅仅用样本的阅历不高，知识面不广或者是对中国国情现实不熟悉等回答得了？事实上，用这些描述来给出回答肯定是有一定道理的，但真正的回答应当回到法律规定本身，看一下法律对农村土地权属的规定到底有没有问题，是否清晰，且这一规定的演变是把民众向何处引导？现实操作又是如何对待这些法律规定的？
(一)农村土地权属的法律界定：模糊
农村土地权属问题看似一个相对固定的概念，实质是一个不断变化着的概念。法律条文应当对其内涵有着特定表述，但作为根本大法《中华人民共和国宪法(2004年修正)》却对此没有实质性的表述。仅仅在第十条对城市土地作出明确界定，属于“国家所有”，至于国家由谁代表则没有明确给出；同样，在同条对于农村土地权属，也仅粗略地给出界定，属于“集体所有”，至于这个集体的代表是谁，也没有给出具体表述。倒是在《中华人民共和国土地管理法(2004年修正)》第二条中发现：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”此条对“全民所有”给出具体表述，“全民所有，即国家所有”，“土地所有权由国务院代表国家行使”。而对“劳动群众集体所有”或集体所有同样没有做出具体表述。只是在第八条把农村土地进一步界定为“农民集体所有”，在第十条，把农民集体所有土地进一步界定为“村农民集体所有”，较根本大法有了进一步的表述。但这个“农民集体”或“村农民集体”到底是指村民小组还是村民委员会，则没有进一步界定。显然，在农村土地权属方面，两个重要法典的界定是相当模糊的，缺乏操作性。这为农村土地权属的管理实践带来了诸多麻烦，同时也是造成农村土地权属认同五花八门，农村土地纠纷不断，且不能很好解决的一个重要根源。
(二)农村土地权属的历史变迁：模糊化
农村土地权属的界定通常随着农地制度变迁而变化，且通过法律的形式通告全国。在解放前的旧中国，实行的是农地私有制，农村土地权属明晰，但分配极度不平衡，少部分“地主与富农”占有大部分土地，而大部分普通农民占有少量土地。基于这一现状，新中国成立之初，中央政府就依《中华人民共和国土地改革法(1950)》在全国实行了农村土地改革。尽管土地改革后的中国依旧实行的是农地私有制(1949-1952年)，但土地的分配不平衡问题得到一定程度的缓和，获得分配农地的农民，产权得到法律保护④，农村土地的权属非常明晰。随着土地制度改革的完成，国家对包括农业、资本主义工商业和手工业在内的三大行业进行了社会主义改造。特别农业改造大约经历了5年(1953-1957年)，通过互助组、初级社、高级社以及人民公社等形式，到1958年的农村人民公社制度的正式确立，农村土地由此也由私有制转为一种公社所有制或农村集体所有制，农民成为公社或集体的一份子，不再独立享有农村土地所有与使用权，尽管此时，国家的宪法明确规定，“农民的土地所有权”受国家法律保护⑤。人民公社制度的建立与运转并非一帆风顺，运行当年即出现民众退社风潮，尽管此风潮被压制，但随后一场大的灾难降临到中国农民头上，1959-1961年3年自然灾害使这一制度受到严峻考验，被迫于1962年将部分农村土地使用权归还农民，但所有权一直留在集体。此时的国家最高法律《宪法》也明确规定，农村土地集体所有制实行“队为基础，三级所有”，在法律规定条件下，国家有权收归国有⑥。这可以说是在经历了长达20多年的中国农村社会主义改造后，从法律层面上，国家给予农民农地权属的一个相对清晰表述。也正是这一表述使得农村土地“国有”观念得以形成并延续。什么集体不集体，只要需要，政府可以随时随地将农村土地转为国有，集体所有似乎仅仅为了农业生产，若超出这一界线，则必须公有或国有。在随后开启的中国农村改革开放进程中，这一国家意识得到了充分展示。
1978年开启的改革开放的确使中国农村土地经营制度发生了重大变化，由集体统一经营全面转向农户家庭经营，并得到法律认可，但农村土地所有制的性质并没有发生任何根本性变化。尽管农地的使用权以承包的形式回归到农民手中，且有《农村土地承包法》保护⑦，但在农地权属上的表述却更加模糊⑧。正是这一模糊使得作为上层意识形态统领者的涉农干部和作为农村基层直接管理者的村干部，其观念中农村土地“国有”的观念不仅没有减弱，反倒呈现一种巩固状。作为新时代理顺国家社会经济运行秩序的根本大法《中华人民共和国宪法(1982版)》，虽在整个中国改革开放进程中，先后经历1988年、1993年、1998年和2004年4次修订，但在农村土地权属问题的表述上，并未有多少变化，仅仅是在农村土地国有化的过程中，将征用与补偿联系了起来，并对农村土地使用权转让予以明确法律保护⑨。事实上，改革开放以来农村土地纠纷的逐年增多，根本原因就是农村土地权属法律界定模糊化，或者说干部意识中国有产权观念过度强化与农村集体产权观念极度弱化，这是造成今日农村土地权属认定与法律规定出现重大偏差的根源。试想，在农村土地管理过程中，特别是农村土地非农化过程中，有多少土地收益真正归到它的所有者手中。最典型的是，在自己所有的地盘，建一处居所，农民不仅不能获得所有⑩，还得向国家土地管理部门(11)交出一定的费用。事实上，在有关农村土地管理的实践中，根本大法《宪法》和部门法《土地管理法》基本未得到过认真执行，农村土地所有者农村集体组织(即村民小组或行政村)也未从土地管理中获得过收益(12)。国土资源管理机构已成为农村集体土地管理的真正的代言人。
(三)两权分离时代的农地权属回归：期望不要太高
我们知道，发端于农村的中国改革起点在土地经营制度的变革，农民用实践推动了这一改革，并成功地赢得了农村土地使用权，但农村土地所有权的家庭化却至今未能实现。尽管目前农村依旧实行的是农村土地农民集体所有，但由于农村集体的代表缺位，在国家城市化与工业化过程中，农民集体土地常常被无偿奉献。2004年修正后的《宪法》尽管对农村土地非农化的补偿予以明确，但至今农民集体未能在农地非农化过程中将自己的财产收益直接最大化，农地非农化的最大利益获得者通常是国家的代言人——地方政府。改革开放后，城市经济的崛起，很大程度是农村土地利益的转移，而非工业化的贡献。从这一判断我们不难看出，样本所以认同农村土地“国家”所有，一个根本原因是改革开放进程中法律界定的模糊化与政府职能部门在实践操作中国家利益至上化的结果。
在整个30年的进程中，中国农村土地权属制度基本保持了土地使用权与所有权的两权分离，使用权的农民家庭化也的确对中国农业的稳定发展起到推动作用，特别是粮食总产的稳定增长使国家安全基本得到保障，但所有权的长期背离“农门”现象，使得农民集体所有下的土地非农化利益被政府长期剥夺也是一个不容争辩的事实。我们注意到最近召开的十七届三中全会对中国农村改革30年的总结中对这一现象有所关注(13)。特别是在健全农村土地管理制度一节中，中央政府郑重强调“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则”来完善农村土地管理制度。在推进农村土地经营权流转市场建设中，对土地的性质与用途作了明确规定，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。这一规定意味农民集体所有的土地要想变性，必须通过“国有化”的渠道才能实现。尽管文件也提到，城乡用地市场的统一建设问题，把“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”写了进去，但农民集体所有的主体缺位，可能会使得这一目标实现起来困难重重。由此，要想实现农村土地农民集体所有与国家所有在市场上平等交换的期望可能还需要很长的路要走。
四、结论性评述
农村土地权属问题看似一个显问题，实质不然。尽管学术界对这一问题未予以高度关注，但确是一个实实在在的现实问题。从调查结果看，样本农民对农村土地权属的认同以“国家所有”为主。这一结果固然与样本的本身阅历肤浅有关，但进一步的调查发现，样本农民对国家相关法律法规是高度关注的，他们的“明知故犯”式的矛盾选择是有其特定原因的，也是符合理性行为准则的。农村土地权属法律界定的模糊化与实践操作的国家意志化是导致样本农民做出这一“明知故犯”结果的根本动因。在整个改革开放进程中，尽管我国的法制化进程有了不小进步，特别是有关农村土地方面的法律法规，可谓多到不能再多，有根本大法《宪法》，也有部门法《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农业法》、《林业法》、《渔业法》等等，但无论哪部法律在农村土地权属的规定中，均采用模糊制的办法，把土地农民集体所有仅仅局限在农业生产过程中，一旦非农化，则这一所有就变性，转为“国家所有”。事实上，土地农民集体所有在实践中并没有真正兑现过，土地所有者从未在农地非农化过程中获得过任何收益，国土资源管理机构或政府才是农村集体土地真正的代言人，这不仅是农民这一土地主人的悲哀，更是中国政府推进法制化进程的悲哀。当然，样本农民的理性回答是没有什么可指责的，他们也只有这样选择，别无他选。由此可见，在对待农民问题上，国家的法律规定固然重要，实践操作更重要。一个不把农民土地所有权益放在相应位置的管理制度，是不会得到农民认同的，由抗争引发的农地纠纷问题就不会在短期内得到很好解决，相反，随着农村城市化，乡村工业化进程的加快，农民与政府的矛盾将会加剧。
注释：
①问卷中有这样一道题：“你知道农村土地属于谁所有？备选答案有：A村民小组；B行政村；C乡镇政府；D县市政府；E国家。
②根国家公安部发言人武和平2006年初在新闻发布会上公布的数据，我国2005年发生的群体性抗争事件数量就达到8.76万起，平均每天达240次之多，比2004年增加6.6％。相比之下，大规模征地还刚刚开始的1993年这类事件还只有8700起。10来年时间竟然增长了整整10倍！
③涉农人员，包括乡镇干部、市区县乡镇涉农公司或企业员工、以及区(县)农口部门干部与职员等。
④第二十七条土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。——《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年。
⑤第八条国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。——《中华人民共和国宪法》，1954年。
⑥第五条中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。第六条国营经济是国民经济中的领导力量。矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。第七条农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。在保证人民公社集体经济的发展和占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜。——《中华人民共和国宪法》，1975年。
⑦第一条为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权。第四条国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。——《中华人民共和国农村土地承包法》，2002年。
⑧第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。——《中华人民共和国宪法》，1982年。
⑨第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。——《中华人民共和国宪法》，2004年。
⑩第十条宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。——《中华人民共和国宪法》，2004年。
(11)正常需要交也应当交给其主人或所有者——农民集体或农村集体。实践中农村土地所有者分文未收。
(12)如果说获得过收益的话，也仅仅是农地农业经营收益，可这一途径的收益通常是负值。基本上是赔本赚吆呵。
(13)2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。
作者介绍：史清华，上海交通大学安泰经济与管理学院；卓建伟，上海交通大学安泰经济与管理学院。
作者：史清华卓建伟
管理世界 2009年06期
有关农村土地的权属问题似乎是一个早已十分明白，无需争论的问题。学术界对于农村土地权属的讨论也多集中在对现有农地制度本身存在的问题(叶玉国，1990；赵德起，2007)与改革上(李全伦，2007；段文技、孙航飞，2006；姜冰雨、赵守东，2006；章政，2005；钱忠好，2002)，尽管部分学者的研究视角有所转移，重点研究的是现有农村土地制度与农村经济发展的关系(刘媛媛，2004；刘晓宇、张林秀，2008)，但对于所讨论主体——农村土地权属——的现实操作认知却很少触及。经常与农村调查打交道的作者，在新世纪初一次偶然的调查中触及这一问题时①，被调查者给出的答案令我大为惊诧。为了把这一问题搞得更清楚些，在2003-2004年我们选择更大范围，对这一问题农民之反映做了进一步深入调查，同时，对国家相关法律也进行了全面系统收集。到底是什么原因促使被调查者把早已成文的国家法律规定置之度外，而给出了一个让人惊诧的回答？是被调查者阅历不够，文化水平低？还是事实让他们做出这样的选择？尽管持续数年调查已停止，处理的结果也一直未发表，但总感觉这个问题是一个非常有意义且十分现实的问题。特别是近年来，农村社会问题向土地纠纷集中趋势越来越明显情况下②(于建嵘，2004；史啸虎，2008；叶鹏飞，2008)，引发了我们将数年前的调查数据及分析结果整理成文，以期就处理农村农地产权纠纷问题提供决策参考。
一、样本的特性及其他
(一)样本资料获取背景及其他
最初的调查是2002年春，利用湖北农学院的本科生毕业实习机会，对湖北监利县做了一次试验性调查，共获取有效样本177个，涉及监利24个乡镇中的6个乡镇，786个村中的50个行政村(史清华、黎东升，2003；史清华等，2005)；同年夏，组织山西农业大学的本科生在山西又做了一次同样调查，共获取有效样本201份。样本涉及山西全省11个地市，近40个县(市、区)，90余个乡镇(史清华、张改清，2003；史清华、卓建伟，2003)。在经历两次调查后，感觉样本量还是非常有限，数据难以服众，遂于2003年寒暑两假期间，组织上海交通大学、长江大学(原湖北农学院)、山西农业大学以及河南财经大学等4校大学生，在全国范围做了两次规模较大的调查，共获取有效样本1544份，样本不仅涉及湖北、山西、河南，还包括云南、江苏、黑龙江、山东、新疆等全国10多个省(市区)(史清华等，2004、2006和2007；史清华、卓建伟，2007)。2004年，配合上海市农委《中华人民共和国农村土地流转法》知识普及，对上海市涉农人员③的农业法律知识做了专门问答，此次获取有关农地权属相关问题的问卷共计1694份(顾琳惠、史清华，2006；史清华等，2007)。在全部样本中，相对集中的省市有5个，分别是上海(1834份，占50.72％)，湖北(915份，占25.30％)，河南(387份，占10.70％)，山西(319份，占8.82％)和云南(68份，占1.88％)；其他5省区只有93份，占2.57％。
(二)样本的年龄与文化特性
就被调查者年龄看(表1)，最小为18岁，最大为89岁，平均年龄为44.21岁。各个年龄段的分布为：25岁及以下占4.73％，26～35岁之间占14.45％，36～45岁之间占33.77％，46～55岁之间占36.14％，56～65岁之间占9.15％，66岁及以上占1.77％。样本的年龄分布呈现一种典型的正态状。这一分布在区位和时间上表现非常一致。但分布的峰点有明显不同。就省际区位情况看，样本年龄分布峰点最高在上海，平均年龄达46.89岁，而最低则在山西，平均年龄为40.09岁，极差在6.80岁。就年度情况看，样本的平均年龄随着时间的推移，呈现一种上升趋势，在2002年时，样本的平均年龄为39.92岁，到2003年则增大到42.67岁，到2004年则进一步升高至46.38岁，上升速度相当惊人，年平均增速达7.78％。这从一个方面反映出，中国经济现代化进程中，农户家庭留守人员的老化现象明显。
就被调查者的文化程度看(表2)，未上过学或就学时间在3年以下者占1.70％，在3～6年者占19.53％，在7～9年者占58.63％，在10～12年者占13.37％，在12年以上者占6.76％。样本的就学年限同样表现为一种正态分布，且在区际和时间上结构非常一致。但这并不表明，各地的教育程度也非常一致，就省际区位看，样本受教育程度最好是上海，平均受教育时间达8.40年，其次是山西，为8.36年，第三是湖北，为8.21年，第四是河南，为7.39年，受教育时间最短的是云南，仅5.74年。高低相差2.66年。就调查年份看，很明显，随着时间的推移，样本受教育时间明显呈快速上升趋势，在2002年，样本的平均受教育时间为7.99年，两年后的2004年则升至8.37年。升幅高达4.85％，可见，农村教育普及工作成绩蜚然，同时也表明：农民对子女接受教育的认识提高也非常迅速。
总的看，无论是从年龄还是从文化程度看，支撑本文的样本都是一些有表达自己行为能力者，其回答问题真实可靠性应当说对于调查本身有重要帮助。
(三)样本的职业特性
从表3可以看出，在被调查者中，职业务农者的比例是较高的，平均达到57.66％，若扣除2004年上海涉农阶层的调查，这一比例则升高至71.96％。事实上，村干部和从事非农业劳动者，其户籍也是农民，他们对农地权属的回答当与务农者没有差异。倒是一些涉农公职人员的回答会存在一些差异。表3的这一结果从某种程度反映出，样本的纯度比较高，他们是农村土地权属的真正感知者。由他们给出的答案当是可信的。
二、农民对农村土地权属的认同
对于农村土地权属的认同，不仅要体现在国家法律文本上，更要体现在那些与农村土地直接打交道的人的“言与行”上。他们对农村土地权属的认同，在某种角度反映出国家的法律文本与现实操作之间的距离。特别是那些直接担任农村土地管理的工作者，他们的认同与法律文本的一致与否至关重要。两者的一致性越强，表明这个国家的法制化程度越高，否则相反。
(一)样本对农村土地权属的认同
在调查时，当问及“你对承包土地属于谁所有，知道否？”有86.28％的样本给出了肯定回答(表4)，且这一数值随着时间的推移呈显著上升趋势，由2002年的74.86％升至2004年的93.80％，3年上升幅度达18.94个百分点。就区位情况看，在样本相对集中的5个省市中，给出肯定回答比例最高的是上海，达94.27％，其次是湖北，第三是河南，第四是山西，最少的是云南，仅69.70％，高低相差近24.57个百分点。当对回答“知道”者进一步问及“农村土地属于谁所有？”时，答案则是五花八门，有22.26％的样本回答属于“村民小组”所有，有20.89％的样本回答属于“行政村”所有，有5.75％的样本回答属于“县乡两级政府”所有，回答属于“国家”所有的比例最高，达到51.10％。
就区位比较看，5个样本集中省市，回答属于“国家”所有的比例超过半数的就有3个，分别是上海、湖北和云南，而回答属于“村民小组或行政村”的比例过半一个省份也没有。这一结果不能不让我们这些从事农业经济政策研究的学者感到惊讶！为了弄清问题的真相，有必要对给出这一答案的样本做出细致分析。
就样本的年龄与认同结果看(表5)，很明显，随着样本年龄的增长，其对农村土地权属的认同呈现一种这样的变化：认为属于“村民小组或行政村”的比例呈现一种“∩”走势，而认为属于“国家”的比例则呈现一种“∪”走势。年龄处于两极的农民，对于农村土地属于“国家”的认同显著强于其他农民。与此相反，对于农村土地属于“村民小组或行政村”的认同则明显弱于其他农民。
同样，就样本的受教育程度与认同结果看(表6)，显然，随着受教育程度的提高，样本对农村土地属于“国家”所有的认同呈显著上升趋势，与此相对，对属于“村民小组或行政村”所有的认同则呈明显下降趋势。处于文盲半文盲状态的农民，对农村土地属于“国家”所有认同最低，属于“村民小组”的认同最高，而完成了高中学业的样本，对农村土地属于“国家”所有的认同最高，属于“村民小组”所有的认同则最低。
就样本的职业与认同结果看(表6)，凌驾于农村运行之上的，在行使农村管理的国家涉农干部以及直接驾驭农村运行的村干部，他们对农村土地属于“国家”所有的认同显著高于普通农民，而对农村土地属于“村民小组或行政村”的认同则明显低于普通农民。
综合上述3个层面的分析可以看出：在农村土地管理上，那些有文化的，负责农村运行管理者，打心底里已认同农村土地属于“国家”所有，这一观念已深入其骨子里。即使那些没有任何权力的农民有明显不同的认知，但不重要，这是因为他们的认知已成为主导农村土地管理的主流观念。
(二)样本对国家《宪法》规定的了解
1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”2004年第十届全国人民代表大会第二次会议通过修正版尽管对此条作了重大修正，但对农村土地权属并未做任何修正。农村土地属于集体所有是非常明确的。至于这里的“集体”到底是指行政村还是村民小组则没有给出明确说明。倒是1986年第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修正的《中华人民共和国土地管理法》第八条给出了一个相对明确的概念，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，但同样没有明确农民集体的具体指向。我们权且把现实中的“行政村”所有和“村民小组”所有统称为“集体所有”或“村集体所有”或“农民集体所有”。
在田野调查时，我们围绕着国家法律规定，对样本就规定的认知作了进一步调查。首先了解的是“听没听说过‘农村土地属于集体所有’的提法？”若听说过，“是否知道其具体涵义？”，若知道：“具体指是：村民小组、行政村、其他。”从调查结果看(表7)，对于国家法律中农村土地权属的规定，有88.11％的样本回答“听说过”，且有75.41％的样本回答“知道”。在回答“知道”的样本中，具体内涵的选择结果为，40.59％的样本选择了“村民小组”，55.15％的样本选择“行政村”，还有4.26％的样本选择了“其他”。就3个调查年份结果比较看，无论是一般了解，还是具体知道，其比例均随着时间的推移而上升，且把具体内涵界定为“村民小组”的比例呈现一种上升趋势，而界定为“行政村”的比例则相反呈下降趋势。就调查样本相对集中的5个省市结果比较看，“听说过”的比例除云南不足80％外，其他都超过80％，但具体到真实内涵的了解，回答“知道”的比例超过60％的只有上海和湖北，河南和云南，知道的比例在50％～60％之间，山西最低，回答“知道”的比例仅47.50％。就回答“知道”者所给出的界定看，5个省市中，只有河南的回答是以“村民小组”居多，其他均是以“行政村”居多。
就样本年龄与规定了解的关系看(表8)，在“听说过”一栏，程度差异并不明显，相比较，年龄在36～45岁之间者回答“听说过”的比例最高，达到89.38％，年龄在26～35岁之间者回答“听说过”的比例最低，为86.57％，高低相差不足3个百分点。但在具体涵义“知道”一栏，程度差异却非常明显，且随着样本年龄的增长，“知道”的比例呈现一种“∩”趋势。回答“知道”比例最高的是46～55岁者，最低的则是66岁及以上者。他们对农村土地权属的界定均是以“行政村”居多。
就样本文化程度与规定了解的关系看(表9)，无论是在“听说过”一栏，还是在具体涵义“知道”一栏，其程度差异均非常明显，且随着样本受教育时间的加长，“听说过”和“知道”的比例均呈现上升趋势。这一结果从某种程度反映出，教育的普及对于增强样本法律意识有重要推动作用。具体到样本给出的界定结果比较看，无论哪一个文化程度组，均是以“行政村”居多。
就样本职业类型与规定了解的关系看(表9)，无论是村干部，还是涉农机关干部，其回答“听说过”和具体涵义“知道”的比例均高于普通民众。就给出的界定结果比较看，无论哪一个职业组，均是以“行政村”居多。但有一个特殊现象值得关注，那就是：干部们给出的界定结果中，“其他”比例也明显高于普通民众。显然，有了文化，当了干部，并不一定能说明他们一定会认真研读国家法律，反倒可能因为这一点，使得目前农村问题中土地纠纷问题成为关键。
综上所述可以看出，无论是对农村土地权属的一般性了解，还是比较深入的了解，样本都给出了较高的明确而肯定的回答。这一结果表明：对于农村土地权属的国家法律规定样本是明白的，可是，为什么还会有51.10％样本认同农村土地“国家”所有这一令人惊诧的结果？这就需要我们对认同“国家”所有的样本，作进一步的分析。
(三)“故犯”是否“明知”？
结合样本对农村土地权属的认同与有关农村土地权属法律知识的了解，不难看出，样本对农村土地权属的认同所以出现以“国家”所有为主这一与国家法律相背的结果，并不意味着样本对国家有关农村土地权属的法律规定的不了解，相反，这一结果的给出者，恰恰是一些对国家有关农村土地权属规定有充分了解，且熟悉内涵者，有不少还是直接担负国家农村土地管理职能的干部。到底谁在明知故犯？我们换个视角对这一问题进行分析。从表10可以看出，明知国家法律对农村土地权属的规定但又认同农村土地属于“国家”所有的样本，其比例高达42.62％，在这些样本中，村干部的比例最高，达到52.33％，其次是国家涉农干部，其比例为49.62％，第三是从事非农业的劳动者，其比例为47.46％，最少的是直接农业经营者，只有38.64％。显然，农村土地管理者与直接领导者是导演这出与国家法律规定相背的主要力量。而直接从事农业的经营者，尽管在这一明知故犯行为中的比例处于劣势，但也接近40％，这一结果从某种角度反映出，农村土地权属的认同与国家法律相背，一个重要原因可能是在农地管理操作上的“国家意识”行为被过度强化。可见，样本的故犯在很大程度是明知的。
就明知故犯的比例看，不同区位样本不一，相比较，上海和湖北排在前三位，明知故犯率达到45％以上，其次是云南和山西，明知故犯率在40％左右，河南最低，只有不到20％。从调查时间看，明知故犯率总体呈现一种“∪”下降趋势。就明知故犯与样本年龄和文化程度交叉看，随着样本年龄的上升，明知故犯率呈现一种下降趋势，而随着样本文化程度的上升，明知故犯率则呈上升趋势。显然，对农村土地权属的认同的明知故犯问题主要出在有较高文化程度，且生活阅历较浅的样本层。这一问题也从某种角度反映出，侧重于应试教育的现行教育制度所培养的劳动者，特别从事管理业务的劳动者，其在劳动工作实践中，很少能把握政策要点，由此，我们也不难想象，农村问题，特别是农村土地问题的日渐增多，一个重要原因就是国家法律法规在农村干部“心与行或言与行”中不一所致。明知故犯式的管理很难保障国家法律在农村的正确运用，同时如此操作也使普通民众把国家法律规定与农村具体实践分别看待，视法律为样子，而视实践为真理。只要不碍大局，在农民的忍耐限度之内，农民绝对不会把基层干部的违法行为诉诸于法，事实上，农民也是所有民众中最为厌讼的一个群体。他们的一举一动，一言一行都严格地遵循着理性行为准则(史清华，1999：第4章；2001和2005)。如果说，他们的选择是明知故犯，倒不如说，我们的观念是顽固不化。
三、农村土地权属：法律的规定
从前文分析，我们发现样本对农村土地权属的认同呈现一种明知故犯状。到底是什么原因导致这一结果产生，难道仅仅用样本的阅历不高，知识面不广或者是对中国国情现实不熟悉等回答得了？事实上，用这些描述来给出回答肯定是有一定道理的，但真正的回答应当回到法律规定本身，看一下法律对农村土地权属的规定到底有没有问题，是否清晰，且这一规定的演变是把民众向何处引导？现实操作又是如何对待这些法律规定的？
(一)农村土地权属的法律界定：模糊
农村土地权属问题看似一个相对固定的概念，实质是一个不断变化着的概念。法律条文应当对其内涵有着特定表述，但作为根本大法《中华人民共和国宪法(2004年修正)》却对此没有实质性的表述。仅仅在第十条对城市土地作出明确界定，属于“国家所有”，至于国家由谁代表则没有明确给出；同样，在同条对于农村土地权属，也仅粗略地给出界定，属于“集体所有”，至于这个集体的代表是谁，也没有给出具体表述。倒是在《中华人民共和国土地管理法(2004年修正)》第二条中发现：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”此条对“全民所有”给出具体表述，“全民所有，即国家所有”，“土地所有权由国务院代表国家行使”。而对“劳动群众集体所有”或集体所有同样没有做出具体表述。只是在第八条把农村土地进一步界定为“农民集体所有”，在第十条，把农民集体所有土地进一步界定为“村农民集体所有”，较根本大法有了进一步的表述。但这个“农民集体”或“村农民集体”到底是指村民小组还是村民委员会，则没有进一步界定。显然，在农村土地权属方面，两个重要法典的界定是相当模糊的，缺乏操作性。这为农村土地权属的管理实践带来了诸多麻烦，同时也是造成农村土地权属认同五花八门，农村土地纠纷不断，且不能很好解决的一个重要根源。
(二)农村土地权属的历史变迁：模糊化
农村土地权属的界定通常随着农地制度变迁而变化，且通过法律的形式通告全国。在解放前的旧中国，实行的是农地私有制，农村土地权属明晰，但分配极度不平衡，少部分“地主与富农”占有大部分土地，而大部分普通农民占有少量土地。基于这一现状，新中国成立之初，中央政府就依《中华人民共和国土地改革法(1950)》在全国实行了农村土地改革。尽管土地改革后的中国依旧实行的是农地私有制(1949-1952年)，但土地的分配不平衡问题得到一定程度的缓和，获得分配农地的农民，产权得到法律保护④，农村土地的权属非常明晰。随着土地制度改革的完成，国家对包括农业、资本主义工商业和手工业在内的三大行业进行了社会主义改造。特别农业改造大约经历了5年(1953-1957年)，通过互助组、初级社、高级社以及人民公社等形式，到1958年的农村人民公社制度的正式确立，农村土地由此也由私有制转为一种公社所有制或农村集体所有制，农民成为公社或集体的一份子，不再独立享有农村土地所有与使用权，尽管此时，国家的宪法明确规定，“农民的土地所有权”受国家法律保护⑤。人民公社制度的建立与运转并非一帆风顺，运行当年即出现民众退社风潮，尽管此风潮被压制，但随后一场大的灾难降临到中国农民头上，1959-1961年3年自然灾害使这一制度受到严峻考验，被迫于1962年将部分农村土地使用权归还农民，但所有权一直留在集体。此时的国家最高法律《宪法》也明确规定，农村土地集体所有制实行“队为基础，三级所有”，在法律规定条件下，国家有权收归国有⑥。这可以说是在经历了长达20多年的中国农村社会主义改造后，从法律层面上，国家给予农民农地权属的一个相对清晰表述。也正是这一表述使得农村土地“国有”观念得以形成并延续。什么集体不集体，只要需要，政府可以随时随地将农村土地转为国有，集体所有似乎仅仅为了农业生产，若超出这一界线，则必须公有或国有。在随后开启的中国农村改革开放进程中，这一国家意识得到了充分展示。
1978年开启的改革开放的确使中国农村土地经营制度发生了重大变化，由集体统一经营全面转向农户家庭经营，并得到法律认可，但农村土地所有制的性质并没有发生任何根本性变化。尽管农地的使用权以承包的形式回归到农民手中，且有《农村土地承包法》保护⑦，但在农地权属上的表述却更加模糊⑧。正是这一模糊使得作为上层意识形态统领者的涉农干部和作为农村基层直接管理者的村干部，其观念中农村土地“国有”的观念不仅没有减弱，反倒呈现一种巩固状。作为新时代理顺国家社会经济运行秩序的根本大法《中华人民共和国宪法(1982版)》，虽在整个中国改革开放进程中，先后经历1988年、1993年、1998年和2004年4次修订，但在农村土地权属问题的表述上，并未有多少变化，仅仅是在农村土地国有化的过程中，将征用与补偿联系了起来，并对农村土地使用权转让予以明确法律保护⑨。事实上，改革开放以来农村土地纠纷的逐年增多，根本原因就是农村土地权属法律界定模糊化，或者说干部意识中国有产权观念过度强化与农村集体产权观念极度弱化，这是造成今日农村土地权属认定与法律规定出现重大偏差的根源。试想，在农村土地管理过程中，特别是农村土地非农化过程中，有多少土地收益真正归到它的所有者手中。最典型的是，在自己所有的地盘，建一处居所，农民不仅不能获得所有⑩，还得向国家土地管理部门(11)交出一定的费用。事实上，在有关农村土地管理的实践中，根本大法《宪法》和部门法《土地管理法》基本未得到过认真执行，农村土地所有者农村集体组织(即村民小组或行政村)也未从土地管理中获得过收益(12)。国土资源管理机构已成为农村集体土地管理的真正的代言人。
(三)两权分离时代的农地权属回归：期望不要太高
我们知道，发端于农村的中国改革起点在土地经营制度的变革，农民用实践推动了这一改革，并成功地赢得了农村土地使用权，但农村土地所有权的家庭化却至今未能实现。尽管目前农村依旧实行的是农村土地农民集体所有，但由于农村集体的代表缺位，在国家城市化与工业化过程中，农民集体土地常常被无偿奉献。2004年修正后的《宪法》尽管对农村土地非农化的补偿予以明确，但至今农民集体未能在农地非农化过程中将自己的财产收益直接最大化，农地非农化的最大利益获得者通常是国家的代言人——地方政府。改革开放后，城市经济的崛起，很大程度是农村土地利益的转移，而非工业化的贡献。从这一判断我们不难看出，样本所以认同农村土地“国家”所有，一个根本原因是改革开放进程中法律界定的模糊化与政府职能部门在实践操作中国家利益至上化的结果。
在整个30年的进程中，中国农村土地权属制度基本保持了土地使用权与所有权的两权分离，使用权的农民家庭化也的确对中国农业的稳定发展起到推动作用，特别是粮食总产的稳定增长使国家安全基本得到保障，但所有权的长期背离“农门”现象，使得农民集体所有下的土地非农化利益被政府长期剥夺也是一个不容争辩的事实。我们注意到最近召开的十七届三中全会对中国农村改革30年的总结中对这一现象有所关注(13)。特别是在健全农村土地管理制度一节中，中央政府郑重强调“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则”来完善农村土地管理制度。在推进农村土地经营权流转市场建设中，对土地的性质与用途作了明确规定，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。这一规定意味农民集体所有的土地要想变性，必须通过“国有化”的渠道才能实现。尽管文件也提到，城乡用地市场的统一建设问题，把“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”写了进去，但农民集体所有的主体缺位，可能会使得这一目标实现起来困难重重。由此，要想实现农村土地农民集体所有与国家所有在市场上平等交换的期望可能还需要很长的路要走。
四、结论性评述
农村土地权属问题看似一个显问题，实质不然。尽管学术界对这一问题未予以高度关注，但确是一个实实在在的现实问题。从调查结果看，样本农民对农村土地权属的认同以“国家所有”为主。这一结果固然与样本的本身阅历肤浅有关，但进一步的调查发现，样本农民对国家相关法律法规是高度关注的，他们的“明知故犯”式的矛盾选择是有其特定原因的，也是符合理性行为准则的。农村土地权属法律界定的模糊化与实践操作的国家意志化是导致样本农民做出这一“明知故犯”结果的根本动因。在整个改革开放进程中，尽管我国的法制化进程有了不小进步，特别是有关农村土地方面的法律法规，可谓多到不能再多，有根本大法《宪法》，也有部门法《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农业法》、《林业法》、《渔业法》等等，但无论哪部法律在农村土地权属的规定中，均采用模糊制的办法，把土地农民集体所有仅仅局限在农业生产过程中，一旦非农化，则这一所有就变性，转为“国家所有”。事实上，土地农民集体所有在实践中并没有真正兑现过，土地所有者从未在农地非农化过程中获得过任何收益，国土资源管理机构或政府才是农村集体土地真正的代言人，这不仅是农民这一土地主人的悲哀，更是中国政府推进法制化进程的悲哀。当然，样本农民的理性回答是没有什么可指责的，他们也只有这样选择，别无他选。由此可见，在对待农民问题上，国家的法律规定固然重要，实践操作更重要。一个不把农民土地所有权益放在相应位置的管理制度，是不会得到农民认同的，由抗争引发的农地纠纷问题就不会在短期内得到很好解决，相反，随着农村城市化，乡村工业化进程的加快，农民与政府的矛盾将会加剧。
注释：
①问卷中有这样一道题：“你知道农村土地属于谁所有？备选答案有：A村民小组；B行政村；C乡镇政府；D县市政府；E国家。
②根国家公安部发言人武和平2006年初在新闻发布会上公布的数据，我国2005年发生的群体性抗争事件数量就达到8.76万起，平均每天达240次之多，比2004年增加6.6％。相比之下，大规模征地还刚刚开始的1993年这类事件还只有8700起。10来年时间竟然增长了整整10倍！
③涉农人员，包括乡镇干部、市区县乡镇涉农公司或企业员工、以及区(县)农口部门干部与职员等。
④第二十七条土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。——《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年。
⑤第八条国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。——《中华人民共和国宪法》，1954年。
⑥第五条中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。第六条国营经济是国民经济中的领导力量。矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。第七条农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。在保证人民公社集体经济的发展和占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜。——《中华人民共和国宪法》，1975年。
⑦第一条为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权。第四条国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。——《中华人民共和国农村土地承包法》，2002年。
⑧第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。——《中华人民共和国宪法》，1982年。
⑨第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。——《中华人民共和国宪法》，2004年。
⑩第十条宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。——《中华人民共和国宪法》，2004年。
(11)正常需要交也应当交给其主人或所有者——农民集体或农村集体。实践中农村土地所有者分文未收。
(12)如果说获得过收益的话，也仅仅是农地农业经营收益，可这一途径的收益通常是负值。基本上是赔本赚吆呵。
(13)2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。
作者介绍：史清华，上海交通大学安泰经济与管理学院；卓建伟，上海交通大学安泰经济与管理学院。