作者：王蕾苏杨栾晓峰
自然资源学报 2009年12期
主体功能区划是2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的分类分区进行国土空间开发的管理手段。《纲要》中明文：“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥区位优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。这实际上给出了主体功能区划的三大目标：一要利于发挥经济上的区位比较优势，二要利于基本公共服务均等化，三要全面、合理地考虑资源、环境约束。《纲要》中还明确应该对四类主体功能区采用四套财政、投资、产业、土地、人口管理和领导干部政绩考核制度等政策和措施，以引导和调控各类空间按照划定的主体功能有序开发。鉴于我国“以经济建设为中心”的发展“习惯”，这三大目标及区别对待政策使得划分的难点集中在禁止开发区和限制开发区上——禁止开发区和限制开发区不仅会限制地方“以经济建设为中心”，还直接与法律手段、公共财政资源的倾斜挂钩①，对地方发展摒弃“旧习惯”和养成“新习惯”影响最大。
本文将主要针对在目前划定的禁止开发区中所占面积最大、影响也最大的自然保护区体系与主体功能区划的禁止开发区相衔接的问题，探讨禁止开发区的划分标准问题，然后在这些分析的基础上提出将主体功能区划中禁止开发区标准与现有管理体系衔接的政策建议。
1 目前禁止开发区的划分标准不妥
《纲要》中提出的主体功能区划这种分区进行国土空间开发的管理手段必须建立在划分标准合理、可行的基础上。而主体功能区划自提出之始就备受争议，争议的焦点集中在划分标准及四类主体功能区的政策区分上：认为既定政策可操作性不强，资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等在操作层面体现的技术障碍太多，很难做到既要合理又要可行。例如，在已经出台的《省级主体功能区域划分技术规程（草案）》中说明，资源环境承载能力通过土地、水等重要资源丰度，环境容量，生态环境敏感性和生态功能的重要程度等指标来反映。这不仅失之片面——物质文化遗产保护的要求没有得到反映，也难以操作——环境容量和生态功能的重要程度都难以准确测量且是动态变化的。
目前，区域经济学界和中央政府有关职能部门普遍认为禁止开发区的划分标准最明确，且从禁止开发区为起点进行划分有利于保证整个划分的合理性。建立在这种认识基础上的《纲要》中已明文“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”，且直接衔接现有文化与自然遗产管理体系，将既有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区域②作为确定禁止开发区的依据③。为了增强禁止开发区划分的操作性，有关单位在提出具体政策时，又限定了“禁止开发”的内涵——禁止以集聚人口和经济为目的推进工业化和城镇化的活动。禁止开发区域按照有限的经营性活动的开展程度分为经营性禁止开发区域（如风景名胜区）和非经营性禁止开发区域（如自然保护区）④。但这些规定和认识是否合理、可行呢？
对此，我们认为，这个边界似乎比较清晰的禁止开发区，若按《纲要》中的划分办法，却是最有可能出问题的。在这个规定中，“依法设立的各类自然保护区域”是一个定义模糊的概念，不仅所依的广域“法”——自然保护区域法⑤——还在制订过程中，相关单项法不健全⑥，存在“自然保护区域”不能涵盖文化遗产等文字漏洞⑦、没有覆盖全性质相同的保护区域体系等事实漏洞⑧以及交叉分类⑨等问题，即便连目前已经建立管理体系的9类文化和自然遗产——自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区、文物保护单位——也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域。相当数量的这类保护区域本来就分区管理、被赋予了保护以外的多种功能，而且边界交叉、地权不清，普遍存在原住民⑩的生产建设活动；相关法律也在土地权属等方面不支持“禁止开发”、国家也无财力承担对如此大面积的区域“禁止开发”的责任——即便是限定内涵后的“禁止开发”。因此，如果直接将“依法设立的各类自然保护区域”作为划分禁止开发区的标准，既无必要、也无可能。事实上，有的地区根据产业发展需要将自然保护区中的部分区域列为重点开发区已经反映了这种确定标准的问题(11)。
2 自然保护区整体作为禁止开发区不尽合理且很难付诸实践
尽管禁止开发区划分的相关政策中特别强调了不要望文生义地理解——“禁止开发”是禁止以集聚人口和经济为目的的工业化、城镇化开发活动，但原住民业已存在且强度普遍日益加大的生产活动和伴随类城镇化人口聚集的基础设施建设活动多数仍在禁止之列(12)，所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”也不过体现在是否能发展狭义的有限度的旅游产业上。这意味着，对大多数的相关人群、对大多数的当地生产活动，“禁止开发”仍然可以按字面理解。而目前在禁止开发区划定中直接以几类现有保护区域管理体系为确定标准，从合理性和可行性角度分析，这其中的不当可一言以蔽之：目前中国的文化与自然遗产管理体系的成员大多数既无必要也无可能都作为禁止开发区，即便管理最为规范、保护要求相对严格的自然保护区亦然。
2.1 合理性分析：目前的文化与自然遗产体系成员大多数不必整体禁止开发
暂不论前述《纲要》中列举的文化与自然遗产管理体系的若干漏洞，直接将4类文化与自然遗产保护区域作为禁止开发区与现实情况不符：与国际划分标准不同（参见表1）(13)，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度不同。因此，哪怕同样是国家级，这4类保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。《纲要》中提到的4类区域，只有自然保护区的核心区和缓冲区在设置和管理要求上最接近禁止开发区在资源、环境方面的要求(14)：自然保护区强调保护具有全球或区域、地区代表性的生态系统，濒危及受威胁状态的物种的生境及各类遗传资源，以维护生态安全并达到生物多样性为人类不同世代公平地可持续利用的目的；而森林公园、风景名胜区和地质公园则更注重为人类提供休憩、娱乐的空间，仅仅是其中的核心景区要求的管理强度稍高(15)。很多森林公园，恰恰就是在考虑到要满足当代人合理需要的基础上在自然保护区外围划定的，其功能与自然保护区有显著区别(16)，要求的保护强度相对不高。
国际标准的保护区域分类、要求与中国保护区域的对比可参见表2(17)。由表2，显然，按国际标准严格保护的保护区才是和《纲要》中禁止开发区保护要求接近的管理体系，但像《自然保护区条例》那样对我国自然保护区的核心区如此苛刻的管理规定使得国际标准中最严格的保护区也在保护强度要求上差之甚远(18)。
即便是自然保护区，也由于自然保护区的管理特点和中国自然保护区的现状而无必要整体禁止开发——我国的保护区不能等同于IUCN保护区域体系的严格保护区（即Ⅰa和Ⅰb两类）[3]。
首先，我国目前的自然保护区一般都参照UNESCO人与生物圈保护区(MAB)的模式划为核心区、缓冲区和实验区等不同功能区，进行分区管理（有许多规模较小的保护区只有核心区和实验区）(20)。核心区、缓冲区往往采用较严格的管理措施，而实验区则考虑与周边社区的协调发展和资源利用需要，可以允许种植、养殖、旅游和水电、矿业等产业的适度发展以及非保护需要的基础设施建设。所以，自然保护区并非全部都是“禁止开发”区域。而且，由于诸多生产、建设活动均涉及原住民，对环境的影响未必大于旅游产业，所以无法区分所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”；更重要的是，中国的自然保护区面积虽大（约占国土面积的15.5%，国家级保护区的面积也近国土面积的10%），但真正需要严格保护的区域面积却很小，甚至小于目前划定的自然保护区核心区的面积(21)。我国已建的自然保护区要严格按《自然保护区条例》管理则严格保护的比例高达70%左右（即核心区和缓冲区的面积比例），居世界第1位。而世界保护监测中心(WCMC)曾经对中国608个自然保护区进行过调研，根据国际标准，我国需要严格保护的自然保护区数量仅占6%左右（按表1中IUCN对保护区域的分类，全球需要严格保护的保护区域Ia和Ib两类也仅占全部保护区域数量的5.9%，具体参见表3）[4，5]。我国将名义上需要严格保护的自然保护区比例定得过高，既不符合社会主义初级阶段、人口众多的发展中国家的国力国情，也忽视了对自然保护区资源中可再生部分的合理利用。何况，在没有国家足够补偿的情况下忽视周边社区的利益要求，国家对生态环境的保护往往引起资源使用者（很多情况下还是资源使用权的所有者）的抵触。这种不惜损害当代利益最直接相关人群的切身利益（解决温饱等问题），而去空谈全体人民和子孙后代的利益，也不符合可持续发展思想：设置自然保护区的终极目的，只是为了保障生态安全和使生物多样性资源能永续利用，任何一个国家都不会只强调自然保护区的生态属性而罔顾其资源属性[6]。还必须认识到，自然保护区的资源中相当数量是可再生资源，一定强度的开发利用甚至是有益的。在许多自然保护区，原住民的活动已经成为其生态系统维持正常运转的必要因素。例如，在云南西双版纳，原住民适当强度刀耕火种后的撂荒，顶级林重新开始由荒地、草地、灌木林到乔木林的演替，在这个过程中不仅提高了生物多样性的丰度，而且为保护区的旗舰物种——亚洲象——的食物提供了来源，因为仅仅有顶级乔木林是无法维持象群生存的。况且，对自然保护区的保护要求也是动态变化的。随着保护对象的复杂化，自然保护区类型或经营管理形式也需要与之相适应。如很多季节性保护区（主要保护候鸟的野生动植物类型保护区和湿地保护区等）由于保护对象迁徙的季节性，在
一年中会出现不同的保护需求变化。这些自然保护区大多是内陆河流、湖泊、滩涂等湿地类型自然保护区，也是人口密度最大、土地利用方式最不确定、管理最复杂的地区，建立严格意义的自然保护区很困难，可以建立季节性自然保护区，保护对象出现的季节按保护区有关法规进行管理，其他季节允许开展适当的生产经营活动。显然，这样的保护区都没有必要整体“禁止开发”(22)。
其实，这种无必要已经体现在相关法律中。例如，作为这一领域基本法的《环境保护法》第十八条的规定也只是“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理”。即是说，对自然保护区也没有要求禁止与城镇化（至少是区域范围内的人口集中）紧密相关的基础设施建设和进行适当的生产活动，这种规定也显然达不到“禁止开发”的要求。
总之，鉴于我国自然保护区的现状，将其整体列为禁止开发区不尽合理，其他保护强度要求相对较低的文化与自然遗产保护区域更无必要都禁止开发。
2.2 可行性分析：地权不清、面积过大且相关法规不支持使得将自然保护区整体禁止开发不可能付诸实践
整个文化与自然遗产体系难以直接与禁止开发区的标准衔接，不仅是因为无必要，还因为无可能。而即便是自然保护区，也由于我国自然保护区的土地权属、规模情况和相关法规使自然保护区不可能整体禁止开发。
土地权属不清是造成目前自然保护区管理名实不符最主要的原因。自然保护区的诸多面积只是落在了近似一纸空文的划界图纸上，现实中在法理上无法整体“禁止开发”。据不完全调查，我国的自然保护区内及周边分布有大量社区，其中居住着数以千万计的原住民。而自然保护区的划建大多是上个世纪80年代后，相当于从周边社区的村民承包地（包括草场、林场）上强制改变土地用途进行划分和建立，因此相当数量的自然保护区存在土地权属问题。根据对中国林业系统1 538个（截止2003年底）自然保护区资料的分析(23)，只有284个自然保护区明确表示获得全部面积的使用权，占自然保护区数量的18.5%；有212个自然保护区明确表示拥有部分土地使用权，占总数的13.8%；有16个自然保护区表示完全没有获得土地使用权；有721个自然保护区有关于国有土地和集体土地面积的数据，但没有确切的获得使用权面积的资料，占总数的46.9%；另外还有305个自然保护区没有关于土地所有权、使用权等产权方面的统计（图1）。通常情况下，没有明确的土地权属数据的自然保护区，一般来说就存在着土地权属不明确的问题。这就意味着有80%以上的保护区存在土地权属及相关问题的困扰。即便是林业系统划定的国家级自然保护区的情况也无改观。林业系统的165个国家级自然保护区，总面积为17.73×，其中国有土地面积为13.10×，占总面积的73.9%；集体土地面积为4.63×，占总面积达26.1%。单从面积上看，超过1/4的自然保护区面积是集体所有。从单个自然保护区的情况进一步分析，共有60个保护区完全是国有土地，其余的105个保护区均包含有集体土地，其中有7个保护区完全是集体土地，37个保护区的集体土地面积大于国有土地面积。而自然保护区的土地所有权影响其使用权的获得。在所选定的保护区中，明确表示已经获得土地使用权的面积为12.91×，占保护区总面积的72.9%，这与其国有土地面积所占73.9%的比重相仿。在165个林业系统国家级自然保护区中，有86个保护区的全部面积获得了土地使用权，占总数的52.1%；有9个保护区没有任何土地使用权，占总数的5.5%；另外还有17个保护区没有明确的土地使用权面积，占总数的10.3%。总体看来，国有土地一般来说比较容易获得土地使用权，在60个完全属于国有土地的保护区中，有51个拥有全部的土地使用权，占85.0%；其余的105个包含集体土地的自然保护区中，只有35个拥有全部的使用权，占33.3%。很多保护区的核心区和缓冲区并没有获得土地使用权。除了完全没有土地使用权的自然保护区外，另有34个自然保护区获得的土地使用权面积小于核心区和缓冲区面积。这就意味着有大约有60个（超过1/3）的保护区没有充分的土地使用权以确保核心区和缓冲区不受干扰[7]。事实上，很多自然保护区的核心区和缓冲区还有农户居住（约124×），这显然达不到《自然保护区条例》规定的管理要求，自然保护区也因此经常与周边社区产生冲突。总之，在自然保护区管理体系中分量最重且管理最为规范的林业系统的自然保护区也仍然存在普遍的土地权属问题。
图1 林业系统自然保护区土地权属情况
Fig.1 Land ownership situation of nature reserve in forestry management systems
而且，解决自然保护区的土地权属问题目前来看从法理上也不支持。无论是1994年颁布的《自然保护区条例》，还是1995年发布施行的《自然保护区土地管理办法》，都没有规定自然保护区管理机构对土地的优先占有权。相反，《自然保护区土地管理办法》中还明文规定“依法确定的土地的使用权和所有权，不因自然保护区的划定而改变”(24)。而目前许多保护区在没有能够按规定征用集体所有土地之前，就开始按照《自然保护区条例》实施其管理权利。因此，由于土地权属（包括该土地上的山林资源权属）和保护区管理权的分割问题，许多自然保护区内的原住民和保护区管理者产生了严重冲突[8]。
再讲国力，目前过大的自然保护区面积和过多的保护区内及周边社区人口也使将自然保护区整体“禁止开发”不可能。禁止开发区是需要严格保护的区域，应根据中国的国情国力来确定最适（小）保护面积，而中国的自然保护区面积规模和分布格局不尽合理：目前已经面积规模过大(25)，未来还将继续扩大到国土面积的20%以上(26)；且我国的国家级自然保护区总面积已超过9.0×，几近所有保护区总面积的2/3。这样的分级结构已经降低了国家级自然保护区的重要性，各级财政无力支持这种规模和级别的保护，国家级保护区的经费缺乏和管理不善已成常态问题[9，10]。另外，我国的自然保护区内及周边社区居住着数以千万计的原住民，人口密度已经超过加拿大、澳大利亚等国家(27)，且自然保护区的分布与贫困地区高度相关(28)，对资源简单利用的压力相对较大。如果在这样的区域内禁止相关的开发活动，将对居民传统的生产生活方式和脱贫形成较大的影响，很难避免违法开发现象。而如果按照主体功能区划的有关配套政策思路——将其多数移民，其成本是惊人的，效果却可能是恼人甚至伤人的。
2.3 总结
通过合理性和可行性分析，可以看出我国符合禁止开发区要求的保护区域其实数量不多、面积不大。按目前标准划出的禁止开发区面积如此之大(29)，在实际操作中很可能再现我国自然保护区管理中“名实不符”的情况，以致管理规定常常形同虚设。目前，肇始于修订《自然保护区条例》的《自然保护区域法》（暂定名）立法正在紧锣密鼓进行，但三稿之后都未能送审已经反映了我国的各类自然保护区域在功能、形式等方面的巨大差异，六类自然保护区域一法统之勉为其难。现在，如果以此来划定禁止开发区，只会在实践中引发更大的混乱。
为了增强禁止开发区的操作性，有关单位在提出具体政策时，又声称“禁止开发区域按照经营性活动的开展程度，可分为经营性禁止开发区域和非经营性禁止开发区域。经营性的禁止开发区域是指通过发展旅游等特色产业获得门票及其他相关收入的区域，如国家级风景名胜区、世界自然文化遗产等。非经营性的禁止开发区域是指主要承担生态功能保护、没有或很少有经营性收入的区域，如自然保护区等”[1]。这种政策细解，反而带来了更多的混乱：先不讲已经明确了主体功能为禁止开发区为何又要有“功能不同”，“一地多牌”(30)使这种区分如何进行；即便是只挂一块牌子的自然保护区，占据其主要面积的实验区，本来就是为了让周边社区在其中进行适度生产活动以促进保护区与周边社区协调发展的，而国家级风景名胜区的核心景区，则不能有与旅游活动相关联的基础设施建设甚至也不许游客进入，因此这种区分反而成为《纲要》中的不妥规定“越抹越黑”的效果。何况，所谓“经营性禁止开发”允许的旅游产业活动（包括基础设施建设）带来的相关扰动还可能不小于原住民的种植、养殖、开矿等生产活动及相关基础设施建设活动。如果在禁止开发区中也要分两类、其中一类允许特定开发，就失去了这样划分的意义。
总之，所有认为各类保护区域在主体功能区划中等同的人，不妨想一想世界上有哪个国家会把这么多类保护区域一视同仁；所有认为自然保护区就是禁止开发区的人，不妨想一想中国在划定自然保护区时是否考虑了禁止开发的可能(31)；所有认为自然保护区都必须禁止开发的人，不妨想一想自然保护区内及周边社区里数千万人的出路。
3 目前条件下调整禁止开发区划分标准的政策建议
3.1 应及时合理调整禁止开发区划分标准
我国参与文化与自然遗产管理的各有关部门都制定了到2020年乃至2050年的中长期发展规划，准备在未来继续划定大量新的保护区域，而全国主体功能区划的基本格局在近期就要形成。如果不及时明晰合理可行的禁止开发区确定标准，就会给4类主体功能区的空间界定和配套政策制定都带来问题。
而且，合理调整禁止开发区划分标准已经在一些地方开始实施，其显然与国家标准不同的划分方案更好地反映了主体功能区划中的合理性与可行性。例如，内蒙古赤峰市克什克腾旗在主体功能区划分中就没有照搬《纲要》，以既有保护区域为依据，而将国家级自然保护区和世界地质公园中的部分区域划为禁止开发区甚至重点开发区(32)。在其划分中就是考虑到了现有保护区域范围设置不尽合理且必须兼顾产业发展的需要。从这个案例中不难发现，在没有理顺目前文化与自然遗产管理体系的情况下，调整禁止开发区的划分标准在实际操作中在所难免。
3.2 应在保护区域体系理顺后再分区衔接禁止开发区划分标准
考虑目前保护区域管理体系存在的问题并借鉴地方实践经验，对于禁止开发区的划分，只能从以下两个方面想出路：或者调整禁止开发区的划分标准，与其他功能区的划分一样，建立一个严格的指标体系进行空间上的筛选——即便是保护区域也要按此指标体系进行评估筛选；或者梳理保护区域体系，使得中国的保护区域能够仿照IUCN的国际标准根据保护强度来划分，以便其中的某类保护区域（从禁止开发区的主体功能来看，目前自然保护区与其最为接近）能够直接与禁止开发区衔接。从工作成本而言，后者更具有可操作性。为此，建议从以下两方面同步开展工作：
——在禁止开发区确定标准中去掉自然保护区以外的保护区域并解决“一地多牌”问题
修改禁止开发区的确定标准，将自然保护区以外的保护区域与禁止开发区的划定标准脱钩。建议相关法规明确风景名胜区等其他文化与自然遗产保护区域的主要功能，明确其和自然保护区不应当交叉设置。对于已经“一地多牌”的保护区域应当根据区域现状和设置标准重新评估，明确归类，以避免这一问题造成的区域主体功能定位混乱。
——控制自然保护区规模并优化自然保护区结构，在此基础上分区与禁止开发区标准衔接
自然保护区的规模要与经济社会发展相协调，要与保护需求相适应[11]。自然保护区需要对规模和布局都作出调整，并与保护区土地权属的情况相适应，才可能成为主体功能区划的依据。为此，要在全面调查和充分论证的基础上，对已经建立的自然保护区范围、界限和功能分区进行全面核查和确认；要对范围过大和功能分区不科学的自然保护区进行调整并尽量同步解决土地权属问题。在此基础上，调整自然保护区各专业管理部门的规划，控制其数量的过快增长（例如，调整《全国生态保护“十一五”规划》中的目标）等。通过这样的调整，使自然保护区与禁止开发区尽量等同或分区后尽量等同，以利政策实施。例如自然保护区的核心区划分为禁止开发区，实验区可划分为限制开发区等。这类措施其实已在实践中得到采用。例如，2007年出台的《青海三江源国家级自然保护区功能区调整工作方案》中(33)，就对涉及国家和省级重点水利水电工程、矿产资源开发、交通等影响经济和社会发展的重大建设项目的保护区范围予以了调整，以纠正当初划界时面积划得过大的弊端并合理兼顾产业发展和基础设施建设需要。像这样调整了范围、明确了土地权属的自然保护区才有必要和可能分区与主体功能区划的标准直接衔接。
注释：
①公共财政资源的分配应遵循公共财政服从和服务于公共政策的原则。因此，公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围。《纲要》中已明确公共财政要重点支持限制开发区域和禁止开发区。
②本文中用保护区域替代多数学术著作中常用的保护地一词，不仅仅是为了和主体功能区划中的有关规定衔接，也是因为“protected area”翻译为“保护区域”更准确——这个概念外延所及的区域无论国内外均涉及了海洋、湖泊等水体，将其用“保护地”一词涵盖明显不妥。另外，鉴于目前我国的“保护区域”基本等同于“文化与自然遗产管理体系”，因此本文中根据行文方便把两个概念混用。
③目前的划分中只有禁止开发区直接与现有管理体系衔接而不通过制定一套指标体系进行筛选。《纲要》的专栏9甚至具体列出了禁止开发区域的范围，包括国家级自然保护区共243个，面积8944×。世界文化自然遗产共31处。国家级风景名胜区共187个，面积927×。国家森林公园共565个，面积1100×。国家地质公园共138个，面积48×。
④作为主体功能区划技术工作支撑单位之一的国家发改委国土地区研究所，提出“禁止开发区域按照功能不同，可分为国家自然保护区、国家森林公园、国家级风景名胜区、世界自然文化遗产、国家地质公园等；按照经营性活动的开展程度，可分为经营性禁止开发区域和非经营性禁止开发区域。经营性的禁止开发区域是指通过发展旅游等特色产业获得门票及其他相关收入的区域，如国家级风景名胜区、世界自然文化遗产等。非经营性的禁止开发区域是指主要承担生态功能保护、没有或很少有经营性收入的区域，如自然保护区等”[1]。
⑤该法起草源自修订《自然保护区条例》，后渐成立新法，但起草迄今历经5年，仍未出台，甚至连名称都未确定：自然保护区域法或保护地法。
⑥目前，这一领域只有两个条例：1994年颁布的《自然保护区条例》和2005年颁布的《风景名胜区管理条例》。其他的体系都只有部门管理办法作为依据。如1993年原林业部颁发的《森林公园管理办法》、水利部2004年颁发的《水利风景区管理办法》。有的甚至连管理办法都尚在制订中，如《国家地质公园管理办法》。
⑦而且，《纲要》中列举的国家级风景名胜区超过1/3是文化遗产或文化与自然复合遗产，这也是“自然保护区域”一词所不能涵盖的。
⑧《纲要》中遗漏了水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区（部分）、文物保护单位。将中国文化与自然遗产分为9类是笔者的个人观点。理由是以上分类均符合以下要求：①评价和管理体系独立完备（包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等），且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系（即由独立的专取机构按照条例或部门管理办法进行日常管理）；②遗产的价值及其保护利用要求具有本体系特性。有的体系，如旅游景区，包括了少数主题公园、游乐园及其他以提供游憩功能为主的现代人工构筑物，不属于通常意义的文化与自然遗产。但从我国目前旅游区的现状来看，大多数符合文化与自然遗产标准。为了保证研究中不失一般性，还是将其列入（这种情况在世界各地都有，如美国国家公园体系中也包括了少量仅提供游憩功能、以现代人工构筑物为主的城市公园）。有的新体系（如国家矿山公园、国家公园等），要么并非完全独立，要么尚未成形，且其价值较高的区域也基本被上述9类体系覆盖了，故无必要列入[2]。
⑨指在中国的各类管理体系中又加入了一个世界文化自然遗产体系而不管这个体系已经被现有体系完全覆盖了。何况即便是出于采用国际通用体系的考虑列入世界文化与自然遗产体系，也不能忽略同样由联合国教科文组织(UNESCO)建立的世界地质公园体系(GEOPARK)和“人与生物圈”保护区体系(MAB)。
⑩英语为indigenous people或aboriginal，日语为“先住民”。这一概念没有国际统一定义，在不同的场合有不同的所指，但共同点一般有二：一是时间空间意义上的，即较早居住于某一地域的人群；二是民族共同体意义上的，即这一类人群在文化、经济等方面具有区别于其他区域人群的特征。中国国情下的原住民，不一定具有民族意义（即不完全等同于少数民族），但通常指拥有土地使用权并在国家层面的土地利用前已经在此区域生产生活的人群。关于原住民的基本权利，联合国大会于2007年9月通过《原住民权利宣言》（“the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples”，中国投了赞成票），其中规定了原住民应当能够自决土地的用途并不能被强制移民。
(11)本文3.1节中详细介绍。如内蒙古克什克腾旗将省级自然保护区的缓冲区、实验区根据实际保护需要和产业发展需要划为重点开发区，与《纲要》中的划分标准形成鲜明对比。
(12)例如，与城镇化（或区域内部人口的集中居住）紧密相关的基础设施建设一般而言也是禁止或受到相当程度的限制的，但许多自然保护区管理局却在开展将原住民在辖区内集中居住并发展替代产业的活动。
(13)国际通用的IUCN（国际自然与自然资源保护联盟）保护区域体系是按照保护强度和目标来分类的——显然这才是划分主体功能区所需要的标准体系，而中国目前的文化与自然遗产分类不便于与禁止开发区的标准相衔接。
(14)据1994年我国颁布的《自然保护区条例》。不可否认的是，这种最接近还主要缘于我国的自然保护区名义保护目标过高，在现实中这种名义保护目标普遍达不到。
(15)我国的森林公园、风景名胜区、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园等都在相关条例、管理办法和工作文件中明确了这些保护区域应分区管理，其中核心景区要求较严。例如，建设部城市建设司《关于做好国家级风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》（建城[2003]77号）明确指出“在核心景区内严格禁止与资源保护无关的各种工程建设，严格限制建设各类建筑物、构筑物。符合规划要求的建设项目，要严格按照规定的程序进行报批；手续不全的，不得组织实施”。显然，一定强度的人类旅游活动和一定规模的基础设施建设还是允许的。由此也可以看出，这类保护区域即便是相对较严的核心景区，其管理强度的要求也显著弱于自然保护区的核心区和缓冲区的管理要求。
(16)这实际上也是国际惯例，即为了兼顾保护和利用的双重需要，在保护需要不同的地方分别设置不同功能的管理体系。例如，美国约塞米蒂国家公园(Yosemite national park)周边分布着多个国家森林公园，其允许产业发展和人类活动的空间显著大于国家公园。
(17)为了聚焦于说明目前的禁止开发区确定标准不合理并考虑到国际标准主要针对自然保护区域，这个对比分析中没有列举水利风景区、湿地公园、城市公园、城市湿地公园、旅游景区和文物保护单位。
(18)所以，在新的《自然保护区域法》（暂定名）的草案中，已经调整了核心区的管理标准，基本与IUCN分类体系中的严格保护区管理规定类似。
(19)风景名胜区的资源构成中有相当比例并非不可再生资源，主要由森林、水体、山体、建筑构件形成的风景名胜资源是可以恢复和美化的。1988年国务院公布第二批国家级风景名胜区的通知中还专门强调了风景名胜资源对“开发旅游、带动地方经济文化发展具有重要作用”。显然，既往方针已经明确了我国风景名胜区的主要功能是满足人们游览、休闲、度假等方面的需求，是发展旅游的资源依托，保护的目的是为了可持续的利用。森林公园和地质公园也存在类似情况。多数自然保护区的实验区其实也如此。
(20)UNESCO在过去30年间大力推广建立人与生物圈自然保护区，相关文件中明确了自然保护区的三大功能，一是保护（保护生物多样性和发挥生态服务功能），二是后勤（科研教育），三是支持周边社区发展。多数发展中国家的自然保护区都是按此理念进行分区管理和利用的。
(21)目前，我国的自然保护区中一般超大型或大型自然保护区的核心区面积只占10%～20%，大部分保护区占30%左右。尽管我国确定保护区规模的一般思路在《自然保护区条例》中已经明确：“确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要”。但由于我国保护区建设的滞后以及实行“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的方针，这一思路并未能落实。为了追求自然保护区发展在数量和面积上的“政绩”，很多地方将许多既无必要又因为土地权属问题而无可能严格保护的区域都划为自然保护区。尤其在西部，普遍存在的情况是自然保护区的划建是在划区范围的周边社区成型之后，又贪大求快、忽视社区利益，导致自然保护区与周边社区间的地权、林权纠纷不断，严重干扰了保护。
(22)这种情况其实在其他类遗产上也存在。例如，许多文物保护单位（尤其是规模较大的遗址）存在保护过当现象：由于遗址遭受自然因素破坏严重，把居民从遗址中搬迁出来，严禁任何形式的开发，形成绝对的空城、空房，反而会加剧自然风化因素的破坏，更阻碍了依托物质文化遗产的非物质文化遗产的传承。
(23)我国的自然保护区分布在约14个行业系统中，林业系统的保护区是我国自然保护区的主体，占全国保护区面积的约85%、数量的约75%，且只有林业系统有完整的管理体系（包括执法队伍）。尽管《自然保护区条例》中明确环保系统统筹管理保护区，但从管理现状来看，无论规模、质量还是有效性，林业系统的保护区均代表了自然保护区主体。
(24)参见1995年7月国家土地管理局、国家环境保护局发布的《自然保护区土地管理办法》第七条、第八条以及第十二条规定。
(25)我国自然保护区面积占国土面积的比例约15.5%，甚至超过了多数发达国家的这一比例。
(26)在一个相当长的时间内，我国自然保护区事业还会处于一个不断扩大和完善的阶段。仅《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程规划》提出的目标就是到2030年使林业系统自然保护区面积覆盖全国陆域面积的16%，加上其他系统的自然保护区规划发展面积，使自然保护区的面积比例发展目标超过20%。
(27)目前，缺少准确的这方面的普查数据。但许多抽样调查均反映出一个事实——人口密度不低于5人／km[2]，区内定居人口不少于1000×人，周边社区人口更多。如1999年调查的85个林业系统自然保护区，区内定居人口1227935人，平均每个自然保护区1.44×人，周边社区5.9×人。总之，与发达国家自然保护区内基本没有居民的状况相比，我国保护区的社区呈现出人口数量多、人口密度大的特点。
(28)例如，根据1997年的统计，我国近1/3的国家级贫困县县域范围内有我国近1/4的自然保护区。
(29)如果根据《纲要》中的标准划分，仅仅国家级禁止开发区面积就高达国土面积的约11%。
(30)指同一块保护区域挂自然保护区、风景名胜区、森林公园等多块牌子的现象，我国的国家级自然保护区中超过2/3存在这种现象。不同类别遗产体系不同的管理要求和资源利用方式，常常使“一地多牌”成为保护区域管理机构钻政策空子违规开发的手段。
(31)多数发达国家在划定保护区域时已经考虑了操作上的可能性。例如，美国国家公园的基本入选标准包括4项：国家重要性、适宜性、可行性和NPS不可替代性（National Park Service，美国国家公园管理局）。其中的可行性(Feasibility)指一个候选地要具备进入国家公园体系的可行性，必须兼备两个条件：一是具备足够大的规模和合适的边界以保证其资源既能得到持续性保护，同时也能提供美国人民享用国家公园的机会；二是美国国家公园管理局可以通过合理的经济代价对该候选地进行有效保护。对于可行性的考察，一般考虑如下因素：占地面积、边界轮廓、对候选地及临近土地现状和潜在的使用、土地所有权状况、公众享用的潜力、各项费用（包括获取土地、发展、恢复和运营）、可达性、对资源现状和潜在的威胁、资源的损害情况、需要的管理人员数目、地方规划和区划对候选地的限制、地方和公众的支持程度、命名后的经济和社会经济影响，可行性评价还将考虑国家公园局在资金和人员方面的限制。
(32)其主体功能区划的相关文件中是这样表述的：“根据自治区对全区主体功能区规划的安排部署，结合我旗实际，反复论证，经旗人民政府常务会议和旗委常委会议审议通过后形成全旗主体功能区规划。现将规划情况说明如下：一、全旗主体功能区划分依据……自然保护区核心区和世界地质公园特级、一级保护区列为禁止开发区域，将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级、一级以外保护区域调整为限制开发区域；为了促进工业、旅游业等行业发展，将主要矿区、主要风场、经西工业园区、经棚镇区、乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区和实验区、热水塘温泉园区从禁止开发区域或限制开发区域调整为重点开发区域……调整部分功能区的原因：（一）由于克什克腾世界地质公园部分园区面积划分过大，下一步要对园区面积进行调整。同时，在世界地质公园、自然保护区带动下，旅游业已成为带动第三产业发展的主导力量，为了把全旗的旅游业做大做强，加快旅游资源的开发，所以将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级以外的区域调整为限制开发区域，进一步完善旅游基础设施，以实现点状开发的目的；乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区、实验区和热水塘温泉园区调整为重点开发区域，可以通过合理开发旅游资源促进当地经济发展。（二）近几年，矿产业已成为克旗的龙头产业，矿业开发势头强劲，主要矿区储量丰富，手续齐全，列入保护区以前已经取得合法开采手续，所以将主要矿区调整为重点开发区域”。
(33)2003年升格的三江源国家级自然保护区是我国面积第二大的自然保护区，总面积为15.23×。
作者介绍：王蕾(1978-)，女，湖北钟祥人，博士研究生，主要研究自然保护区建设与管理。E-mail:[email protected] 北京林业大学自然保护区学院，北京 100083 苏杨 国务院发展研究中心社会发展研究部，北京 100010 通讯作者简介：栾晓峰(1964-)，男，黑龙江虎林人，副教授，博士，主要研究自然保护区建设与管理、野生动植物保护等。E-mail:[email protected] 北京林业大学自然保护区学院，北京 100083
作者：王蕾苏杨栾晓峰
自然资源学报 2009年12期
主体功能区划是2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的分类分区进行国土空间开发的管理手段。《纲要》中明文：“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥区位优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。这实际上给出了主体功能区划的三大目标：一要利于发挥经济上的区位比较优势，二要利于基本公共服务均等化，三要全面、合理地考虑资源、环境约束。《纲要》中还明确应该对四类主体功能区采用四套财政、投资、产业、土地、人口管理和领导干部政绩考核制度等政策和措施，以引导和调控各类空间按照划定的主体功能有序开发。鉴于我国“以经济建设为中心”的发展“习惯”，这三大目标及区别对待政策使得划分的难点集中在禁止开发区和限制开发区上——禁止开发区和限制开发区不仅会限制地方“以经济建设为中心”，还直接与法律手段、公共财政资源的倾斜挂钩①，对地方发展摒弃“旧习惯”和养成“新习惯”影响最大。
本文将主要针对在目前划定的禁止开发区中所占面积最大、影响也最大的自然保护区体系与主体功能区划的禁止开发区相衔接的问题，探讨禁止开发区的划分标准问题，然后在这些分析的基础上提出将主体功能区划中禁止开发区标准与现有管理体系衔接的政策建议。
1 目前禁止开发区的划分标准不妥
《纲要》中提出的主体功能区划这种分区进行国土空间开发的管理手段必须建立在划分标准合理、可行的基础上。而主体功能区划自提出之始就备受争议，争议的焦点集中在划分标准及四类主体功能区的政策区分上：认为既定政策可操作性不强，资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等在操作层面体现的技术障碍太多，很难做到既要合理又要可行。例如，在已经出台的《省级主体功能区域划分技术规程（草案）》中说明，资源环境承载能力通过土地、水等重要资源丰度，环境容量，生态环境敏感性和生态功能的重要程度等指标来反映。这不仅失之片面——物质文化遗产保护的要求没有得到反映，也难以操作——环境容量和生态功能的重要程度都难以准确测量且是动态变化的。
目前，区域经济学界和中央政府有关职能部门普遍认为禁止开发区的划分标准最明确，且从禁止开发区为起点进行划分有利于保证整个划分的合理性。建立在这种认识基础上的《纲要》中已明文“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”，且直接衔接现有文化与自然遗产管理体系，将既有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区域②作为确定禁止开发区的依据③。为了增强禁止开发区划分的操作性，有关单位在提出具体政策时，又限定了“禁止开发”的内涵——禁止以集聚人口和经济为目的推进工业化和城镇化的活动。禁止开发区域按照有限的经营性活动的开展程度分为经营性禁止开发区域（如风景名胜区）和非经营性禁止开发区域（如自然保护区）④。但这些规定和认识是否合理、可行呢？
对此，我们认为，这个边界似乎比较清晰的禁止开发区，若按《纲要》中的划分办法，却是最有可能出问题的。在这个规定中，“依法设立的各类自然保护区域”是一个定义模糊的概念，不仅所依的广域“法”——自然保护区域法⑤——还在制订过程中，相关单项法不健全⑥，存在“自然保护区域”不能涵盖文化遗产等文字漏洞⑦、没有覆盖全性质相同的保护区域体系等事实漏洞⑧以及交叉分类⑨等问题，即便连目前已经建立管理体系的9类文化和自然遗产——自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区、文物保护单位——也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域。相当数量的这类保护区域本来就分区管理、被赋予了保护以外的多种功能，而且边界交叉、地权不清，普遍存在原住民⑩的生产建设活动；相关法律也在土地权属等方面不支持“禁止开发”、国家也无财力承担对如此大面积的区域“禁止开发”的责任——即便是限定内涵后的“禁止开发”。因此，如果直接将“依法设立的各类自然保护区域”作为划分禁止开发区的标准，既无必要、也无可能。事实上，有的地区根据产业发展需要将自然保护区中的部分区域列为重点开发区已经反映了这种确定标准的问题(11)。
2 自然保护区整体作为禁止开发区不尽合理且很难付诸实践
尽管禁止开发区划分的相关政策中特别强调了不要望文生义地理解——“禁止开发”是禁止以集聚人口和经济为目的的工业化、城镇化开发活动，但原住民业已存在且强度普遍日益加大的生产活动和伴随类城镇化人口聚集的基础设施建设活动多数仍在禁止之列(12)，所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”也不过体现在是否能发展狭义的有限度的旅游产业上。这意味着，对大多数的相关人群、对大多数的当地生产活动，“禁止开发”仍然可以按字面理解。而目前在禁止开发区划定中直接以几类现有保护区域管理体系为确定标准，从合理性和可行性角度分析，这其中的不当可一言以蔽之：目前中国的文化与自然遗产管理体系的成员大多数既无必要也无可能都作为禁止开发区，即便管理最为规范、保护要求相对严格的自然保护区亦然。
2.1 合理性分析：目前的文化与自然遗产体系成员大多数不必整体禁止开发
暂不论前述《纲要》中列举的文化与自然遗产管理体系的若干漏洞，直接将4类文化与自然遗产保护区域作为禁止开发区与现实情况不符：与国际划分标准不同（参见表1）(13)，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度不同。因此，哪怕同样是国家级，这4类保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。《纲要》中提到的4类区域，只有自然保护区的核心区和缓冲区在设置和管理要求上最接近禁止开发区在资源、环境方面的要求(14)：自然保护区强调保护具有全球或区域、地区代表性的生态系统，濒危及受威胁状态的物种的生境及各类遗传资源，以维护生态安全并达到生物多样性为人类不同世代公平地可持续利用的目的；而森林公园、风景名胜区和地质公园则更注重为人类提供休憩、娱乐的空间，仅仅是其中的核心景区要求的管理强度稍高(15)。很多森林公园，恰恰就是在考虑到要满足当代人合理需要的基础上在自然保护区外围划定的，其功能与自然保护区有显著区别(16)，要求的保护强度相对不高。
国际标准的保护区域分类、要求与中国保护区域的对比可参见表2(17)。由表2，显然，按国际标准严格保护的保护区才是和《纲要》中禁止开发区保护要求接近的管理体系，但像《自然保护区条例》那样对我国自然保护区的核心区如此苛刻的管理规定使得国际标准中最严格的保护区也在保护强度要求上差之甚远(18)。
即便是自然保护区，也由于自然保护区的管理特点和中国自然保护区的现状而无必要整体禁止开发——我国的保护区不能等同于IUCN保护区域体系的严格保护区（即Ⅰa和Ⅰb两类）[3]。
首先，我国目前的自然保护区一般都参照UNESCO人与生物圈保护区(MAB)的模式划为核心区、缓冲区和实验区等不同功能区，进行分区管理（有许多规模较小的保护区只有核心区和实验区）(20)。核心区、缓冲区往往采用较严格的管理措施，而实验区则考虑与周边社区的协调发展和资源利用需要，可以允许种植、养殖、旅游和水电、矿业等产业的适度发展以及非保护需要的基础设施建设。所以，自然保护区并非全部都是“禁止开发”区域。而且，由于诸多生产、建设活动均涉及原住民，对环境的影响未必大于旅游产业，所以无法区分所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”；更重要的是，中国的自然保护区面积虽大（约占国土面积的15.5%，国家级保护区的面积也近国土面积的10%），但真正需要严格保护的区域面积却很小，甚至小于目前划定的自然保护区核心区的面积(21)。我国已建的自然保护区要严格按《自然保护区条例》管理则严格保护的比例高达70%左右（即核心区和缓冲区的面积比例），居世界第1位。而世界保护监测中心(WCMC)曾经对中国608个自然保护区进行过调研，根据国际标准，我国需要严格保护的自然保护区数量仅占6%左右（按表1中IUCN对保护区域的分类，全球需要严格保护的保护区域Ia和Ib两类也仅占全部保护区域数量的5.9%，具体参见表3）[4，5]。我国将名义上需要严格保护的自然保护区比例定得过高，既不符合社会主义初级阶段、人口众多的发展中国家的国力国情，也忽视了对自然保护区资源中可再生部分的合理利用。何况，在没有国家足够补偿的情况下忽视周边社区的利益要求，国家对生态环境的保护往往引起资源使用者（很多情况下还是资源使用权的所有者）的抵触。这种不惜损害当代利益最直接相关人群的切身利益（解决温饱等问题），而去空谈全体人民和子孙后代的利益，也不符合可持续发展思想：设置自然保护区的终极目的，只是为了保障生态安全和使生物多样性资源能永续利用，任何一个国家都不会只强调自然保护区的生态属性而罔顾其资源属性[6]。还必须认识到，自然保护区的资源中相当数量是可再生资源，一定强度的开发利用甚至是有益的。在许多自然保护区，原住民的活动已经成为其生态系统维持正常运转的必要因素。例如，在云南西双版纳，原住民适当强度刀耕火种后的撂荒，顶级林重新开始由荒地、草地、灌木林到乔木林的演替，在这个过程中不仅提高了生物多样性的丰度，而且为保护区的旗舰物种——亚洲象——的食物提供了来源，因为仅仅有顶级乔木林是无法维持象群生存的。况且，对自然保护区的保护要求也是动态变化的。随着保护对象的复杂化，自然保护区类型或经营管理形式也需要与之相适应。如很多季节性保护区（主要保护候鸟的野生动植物类型保护区和湿地保护区等）由于保护对象迁徙的季节性，在
一年中会出现不同的保护需求变化。这些自然保护区大多是内陆河流、湖泊、滩涂等湿地类型自然保护区，也是人口密度最大、土地利用方式最不确定、管理最复杂的地区，建立严格意义的自然保护区很困难，可以建立季节性自然保护区，保护对象出现的季节按保护区有关法规进行管理，其他季节允许开展适当的生产经营活动。显然，这样的保护区都没有必要整体“禁止开发”(22)。
其实，这种无必要已经体现在相关法律中。例如，作为这一领域基本法的《环境保护法》第十八条的规定也只是“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理”。即是说，对自然保护区也没有要求禁止与城镇化（至少是区域范围内的人口集中）紧密相关的基础设施建设和进行适当的生产活动，这种规定也显然达不到“禁止开发”的要求。
总之，鉴于我国自然保护区的现状，将其整体列为禁止开发区不尽合理，其他保护强度要求相对较低的文化与自然遗产保护区域更无必要都禁止开发。
2.2 可行性分析：地权不清、面积过大且相关法规不支持使得将自然保护区整体禁止开发不可能付诸实践
整个文化与自然遗产体系难以直接与禁止开发区的标准衔接，不仅是因为无必要，还因为无可能。而即便是自然保护区，也由于我国自然保护区的土地权属、规模情况和相关法规使自然保护区不可能整体禁止开发。
土地权属不清是造成目前自然保护区管理名实不符最主要的原因。自然保护区的诸多面积只是落在了近似一纸空文的划界图纸上，现实中在法理上无法整体“禁止开发”。据不完全调查，我国的自然保护区内及周边分布有大量社区，其中居住着数以千万计的原住民。而自然保护区的划建大多是上个世纪80年代后，相当于从周边社区的村民承包地（包括草场、林场）上强制改变土地用途进行划分和建立，因此相当数量的自然保护区存在土地权属问题。根据对中国林业系统1 538个（截止2003年底）自然保护区资料的分析(23)，只有284个自然保护区明确表示获得全部面积的使用权，占自然保护区数量的18.5%；有212个自然保护区明确表示拥有部分土地使用权，占总数的13.8%；有16个自然保护区表示完全没有获得土地使用权；有721个自然保护区有关于国有土地和集体土地面积的数据，但没有确切的获得使用权面积的资料，占总数的46.9%；另外还有305个自然保护区没有关于土地所有权、使用权等产权方面的统计（图1）。通常情况下，没有明确的土地权属数据的自然保护区，一般来说就存在着土地权属不明确的问题。这就意味着有80%以上的保护区存在土地权属及相关问题的困扰。即便是林业系统划定的国家级自然保护区的情况也无改观。林业系统的165个国家级自然保护区，总面积为17.73×，其中国有土地面积为13.10×，占总面积的73.9%；集体土地面积为4.63×，占总面积达26.1%。单从面积上看，超过1/4的自然保护区面积是集体所有。从单个自然保护区的情况进一步分析，共有60个保护区完全是国有土地，其余的105个保护区均包含有集体土地，其中有7个保护区完全是集体土地，37个保护区的集体土地面积大于国有土地面积。而自然保护区的土地所有权影响其使用权的获得。在所选定的保护区中，明确表示已经获得土地使用权的面积为12.91×，占保护区总面积的72.9%，这与其国有土地面积所占73.9%的比重相仿。在165个林业系统国家级自然保护区中，有86个保护区的全部面积获得了土地使用权，占总数的52.1%；有9个保护区没有任何土地使用权，占总数的5.5%；另外还有17个保护区没有明确的土地使用权面积，占总数的10.3%。总体看来，国有土地一般来说比较容易获得土地使用权，在60个完全属于国有土地的保护区中，有51个拥有全部的土地使用权，占85.0%；其余的105个包含集体土地的自然保护区中，只有35个拥有全部的使用权，占33.3%。很多保护区的核心区和缓冲区并没有获得土地使用权。除了完全没有土地使用权的自然保护区外，另有34个自然保护区获得的土地使用权面积小于核心区和缓冲区面积。这就意味着有大约有60个（超过1/3）的保护区没有充分的土地使用权以确保核心区和缓冲区不受干扰[7]。事实上，很多自然保护区的核心区和缓冲区还有农户居住（约124×），这显然达不到《自然保护区条例》规定的管理要求，自然保护区也因此经常与周边社区产生冲突。总之，在自然保护区管理体系中分量最重且管理最为规范的林业系统的自然保护区也仍然存在普遍的土地权属问题。
图1 林业系统自然保护区土地权属情况
Fig.1 Land ownership situation of nature reserve in forestry management systems
而且，解决自然保护区的土地权属问题目前来看从法理上也不支持。无论是1994年颁布的《自然保护区条例》，还是1995年发布施行的《自然保护区土地管理办法》，都没有规定自然保护区管理机构对土地的优先占有权。相反，《自然保护区土地管理办法》中还明文规定“依法确定的土地的使用权和所有权，不因自然保护区的划定而改变”(24)。而目前许多保护区在没有能够按规定征用集体所有土地之前，就开始按照《自然保护区条例》实施其管理权利。因此，由于土地权属（包括该土地上的山林资源权属）和保护区管理权的分割问题，许多自然保护区内的原住民和保护区管理者产生了严重冲突[8]。
再讲国力，目前过大的自然保护区面积和过多的保护区内及周边社区人口也使将自然保护区整体“禁止开发”不可能。禁止开发区是需要严格保护的区域，应根据中国的国情国力来确定最适（小）保护面积，而中国的自然保护区面积规模和分布格局不尽合理：目前已经面积规模过大(25)，未来还将继续扩大到国土面积的20%以上(26)；且我国的国家级自然保护区总面积已超过9.0×，几近所有保护区总面积的2/3。这样的分级结构已经降低了国家级自然保护区的重要性，各级财政无力支持这种规模和级别的保护，国家级保护区的经费缺乏和管理不善已成常态问题[9，10]。另外，我国的自然保护区内及周边社区居住着数以千万计的原住民，人口密度已经超过加拿大、澳大利亚等国家(27)，且自然保护区的分布与贫困地区高度相关(28)，对资源简单利用的压力相对较大。如果在这样的区域内禁止相关的开发活动，将对居民传统的生产生活方式和脱贫形成较大的影响，很难避免违法开发现象。而如果按照主体功能区划的有关配套政策思路——将其多数移民，其成本是惊人的，效果却可能是恼人甚至伤人的。
2.3 总结
通过合理性和可行性分析，可以看出我国符合禁止开发区要求的保护区域其实数量不多、面积不大。按目前标准划出的禁止开发区面积如此之大(29)，在实际操作中很可能再现我国自然保护区管理中“名实不符”的情况，以致管理规定常常形同虚设。目前，肇始于修订《自然保护区条例》的《自然保护区域法》（暂定名）立法正在紧锣密鼓进行，但三稿之后都未能送审已经反映了我国的各类自然保护区域在功能、形式等方面的巨大差异，六类自然保护区域一法统之勉为其难。现在，如果以此来划定禁止开发区，只会在实践中引发更大的混乱。
为了增强禁止开发区的操作性，有关单位在提出具体政策时，又声称“禁止开发区域按照经营性活动的开展程度，可分为经营性禁止开发区域和非经营性禁止开发区域。经营性的禁止开发区域是指通过发展旅游等特色产业获得门票及其他相关收入的区域，如国家级风景名胜区、世界自然文化遗产等。非经营性的禁止开发区域是指主要承担生态功能保护、没有或很少有经营性收入的区域，如自然保护区等”[1]。这种政策细解，反而带来了更多的混乱：先不讲已经明确了主体功能为禁止开发区为何又要有“功能不同”，“一地多牌”(30)使这种区分如何进行；即便是只挂一块牌子的自然保护区，占据其主要面积的实验区，本来就是为了让周边社区在其中进行适度生产活动以促进保护区与周边社区协调发展的，而国家级风景名胜区的核心景区，则不能有与旅游活动相关联的基础设施建设甚至也不许游客进入，因此这种区分反而成为《纲要》中的不妥规定“越抹越黑”的效果。何况，所谓“经营性禁止开发”允许的旅游产业活动（包括基础设施建设）带来的相关扰动还可能不小于原住民的种植、养殖、开矿等生产活动及相关基础设施建设活动。如果在禁止开发区中也要分两类、其中一类允许特定开发，就失去了这样划分的意义。
总之，所有认为各类保护区域在主体功能区划中等同的人，不妨想一想世界上有哪个国家会把这么多类保护区域一视同仁；所有认为自然保护区就是禁止开发区的人，不妨想一想中国在划定自然保护区时是否考虑了禁止开发的可能(31)；所有认为自然保护区都必须禁止开发的人，不妨想一想自然保护区内及周边社区里数千万人的出路。
3 目前条件下调整禁止开发区划分标准的政策建议
3.1 应及时合理调整禁止开发区划分标准
我国参与文化与自然遗产管理的各有关部门都制定了到2020年乃至2050年的中长期发展规划，准备在未来继续划定大量新的保护区域，而全国主体功能区划的基本格局在近期就要形成。如果不及时明晰合理可行的禁止开发区确定标准，就会给4类主体功能区的空间界定和配套政策制定都带来问题。
而且，合理调整禁止开发区划分标准已经在一些地方开始实施，其显然与国家标准不同的划分方案更好地反映了主体功能区划中的合理性与可行性。例如，内蒙古赤峰市克什克腾旗在主体功能区划分中就没有照搬《纲要》，以既有保护区域为依据，而将国家级自然保护区和世界地质公园中的部分区域划为禁止开发区甚至重点开发区(32)。在其划分中就是考虑到了现有保护区域范围设置不尽合理且必须兼顾产业发展的需要。从这个案例中不难发现，在没有理顺目前文化与自然遗产管理体系的情况下，调整禁止开发区的划分标准在实际操作中在所难免。
3.2 应在保护区域体系理顺后再分区衔接禁止开发区划分标准
考虑目前保护区域管理体系存在的问题并借鉴地方实践经验，对于禁止开发区的划分，只能从以下两个方面想出路：或者调整禁止开发区的划分标准，与其他功能区的划分一样，建立一个严格的指标体系进行空间上的筛选——即便是保护区域也要按此指标体系进行评估筛选；或者梳理保护区域体系，使得中国的保护区域能够仿照IUCN的国际标准根据保护强度来划分，以便其中的某类保护区域（从禁止开发区的主体功能来看，目前自然保护区与其最为接近）能够直接与禁止开发区衔接。从工作成本而言，后者更具有可操作性。为此，建议从以下两方面同步开展工作：
——在禁止开发区确定标准中去掉自然保护区以外的保护区域并解决“一地多牌”问题
修改禁止开发区的确定标准，将自然保护区以外的保护区域与禁止开发区的划定标准脱钩。建议相关法规明确风景名胜区等其他文化与自然遗产保护区域的主要功能，明确其和自然保护区不应当交叉设置。对于已经“一地多牌”的保护区域应当根据区域现状和设置标准重新评估，明确归类，以避免这一问题造成的区域主体功能定位混乱。
——控制自然保护区规模并优化自然保护区结构，在此基础上分区与禁止开发区标准衔接
自然保护区的规模要与经济社会发展相协调，要与保护需求相适应[11]。自然保护区需要对规模和布局都作出调整，并与保护区土地权属的情况相适应，才可能成为主体功能区划的依据。为此，要在全面调查和充分论证的基础上，对已经建立的自然保护区范围、界限和功能分区进行全面核查和确认；要对范围过大和功能分区不科学的自然保护区进行调整并尽量同步解决土地权属问题。在此基础上，调整自然保护区各专业管理部门的规划，控制其数量的过快增长（例如，调整《全国生态保护“十一五”规划》中的目标）等。通过这样的调整，使自然保护区与禁止开发区尽量等同或分区后尽量等同，以利政策实施。例如自然保护区的核心区划分为禁止开发区，实验区可划分为限制开发区等。这类措施其实已在实践中得到采用。例如，2007年出台的《青海三江源国家级自然保护区功能区调整工作方案》中(33)，就对涉及国家和省级重点水利水电工程、矿产资源开发、交通等影响经济和社会发展的重大建设项目的保护区范围予以了调整，以纠正当初划界时面积划得过大的弊端并合理兼顾产业发展和基础设施建设需要。像这样调整了范围、明确了土地权属的自然保护区才有必要和可能分区与主体功能区划的标准直接衔接。
注释：
①公共财政资源的分配应遵循公共财政服从和服务于公共政策的原则。因此，公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围。《纲要》中已明确公共财政要重点支持限制开发区域和禁止开发区。
②本文中用保护区域替代多数学术著作中常用的保护地一词，不仅仅是为了和主体功能区划中的有关规定衔接，也是因为“protected area”翻译为“保护区域”更准确——这个概念外延所及的区域无论国内外均涉及了海洋、湖泊等水体，将其用“保护地”一词涵盖明显不妥。另外，鉴于目前我国的“保护区域”基本等同于“文化与自然遗产管理体系”，因此本文中根据行文方便把两个概念混用。
③目前的划分中只有禁止开发区直接与现有管理体系衔接而不通过制定一套指标体系进行筛选。《纲要》的专栏9甚至具体列出了禁止开发区域的范围，包括国家级自然保护区共243个，面积8944×。世界文化自然遗产共31处。国家级风景名胜区共187个，面积927×。国家森林公园共565个，面积1100×。国家地质公园共138个，面积48×。
④作为主体功能区划技术工作支撑单位之一的国家发改委国土地区研究所，提出“禁止开发区域按照功能不同，可分为国家自然保护区、国家森林公园、国家级风景名胜区、世界自然文化遗产、国家地质公园等；按照经营性活动的开展程度，可分为经营性禁止开发区域和非经营性禁止开发区域。经营性的禁止开发区域是指通过发展旅游等特色产业获得门票及其他相关收入的区域，如国家级风景名胜区、世界自然文化遗产等。非经营性的禁止开发区域是指主要承担生态功能保护、没有或很少有经营性收入的区域，如自然保护区等”[1]。
⑤该法起草源自修订《自然保护区条例》，后渐成立新法，但起草迄今历经5年，仍未出台，甚至连名称都未确定：自然保护区域法或保护地法。
⑥目前，这一领域只有两个条例：1994年颁布的《自然保护区条例》和2005年颁布的《风景名胜区管理条例》。其他的体系都只有部门管理办法作为依据。如1993年原林业部颁发的《森林公园管理办法》、水利部2004年颁发的《水利风景区管理办法》。有的甚至连管理办法都尚在制订中，如《国家地质公园管理办法》。
⑦而且，《纲要》中列举的国家级风景名胜区超过1/3是文化遗产或文化与自然复合遗产，这也是“自然保护区域”一词所不能涵盖的。
⑧《纲要》中遗漏了水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区（部分）、文物保护单位。将中国文化与自然遗产分为9类是笔者的个人观点。理由是以上分类均符合以下要求：①评价和管理体系独立完备（包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等），且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系（即由独立的专取机构按照条例或部门管理办法进行日常管理）；②遗产的价值及其保护利用要求具有本体系特性。有的体系，如旅游景区，包括了少数主题公园、游乐园及其他以提供游憩功能为主的现代人工构筑物，不属于通常意义的文化与自然遗产。但从我国目前旅游区的现状来看，大多数符合文化与自然遗产标准。为了保证研究中不失一般性，还是将其列入（这种情况在世界各地都有，如美国国家公园体系中也包括了少量仅提供游憩功能、以现代人工构筑物为主的城市公园）。有的新体系（如国家矿山公园、国家公园等），要么并非完全独立，要么尚未成形，且其价值较高的区域也基本被上述9类体系覆盖了，故无必要列入[2]。
⑨指在中国的各类管理体系中又加入了一个世界文化自然遗产体系而不管这个体系已经被现有体系完全覆盖了。何况即便是出于采用国际通用体系的考虑列入世界文化与自然遗产体系，也不能忽略同样由联合国教科文组织(UNESCO)建立的世界地质公园体系(GEOPARK)和“人与生物圈”保护区体系(MAB)。
⑩英语为indigenous people或aboriginal，日语为“先住民”。这一概念没有国际统一定义，在不同的场合有不同的所指，但共同点一般有二：一是时间空间意义上的，即较早居住于某一地域的人群；二是民族共同体意义上的，即这一类人群在文化、经济等方面具有区别于其他区域人群的特征。中国国情下的原住民，不一定具有民族意义（即不完全等同于少数民族），但通常指拥有土地使用权并在国家层面的土地利用前已经在此区域生产生活的人群。关于原住民的基本权利，联合国大会于2007年9月通过《原住民权利宣言》（“the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples”，中国投了赞成票），其中规定了原住民应当能够自决土地的用途并不能被强制移民。
(11)本文3.1节中详细介绍。如内蒙古克什克腾旗将省级自然保护区的缓冲区、实验区根据实际保护需要和产业发展需要划为重点开发区，与《纲要》中的划分标准形成鲜明对比。
(12)例如，与城镇化（或区域内部人口的集中居住）紧密相关的基础设施建设一般而言也是禁止或受到相当程度的限制的，但许多自然保护区管理局却在开展将原住民在辖区内集中居住并发展替代产业的活动。
(13)国际通用的IUCN（国际自然与自然资源保护联盟）保护区域体系是按照保护强度和目标来分类的——显然这才是划分主体功能区所需要的标准体系，而中国目前的文化与自然遗产分类不便于与禁止开发区的标准相衔接。
(14)据1994年我国颁布的《自然保护区条例》。不可否认的是，这种最接近还主要缘于我国的自然保护区名义保护目标过高，在现实中这种名义保护目标普遍达不到。
(15)我国的森林公园、风景名胜区、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园等都在相关条例、管理办法和工作文件中明确了这些保护区域应分区管理，其中核心景区要求较严。例如，建设部城市建设司《关于做好国家级风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》（建城[2003]77号）明确指出“在核心景区内严格禁止与资源保护无关的各种工程建设，严格限制建设各类建筑物、构筑物。符合规划要求的建设项目，要严格按照规定的程序进行报批；手续不全的，不得组织实施”。显然，一定强度的人类旅游活动和一定规模的基础设施建设还是允许的。由此也可以看出，这类保护区域即便是相对较严的核心景区，其管理强度的要求也显著弱于自然保护区的核心区和缓冲区的管理要求。
(16)这实际上也是国际惯例，即为了兼顾保护和利用的双重需要，在保护需要不同的地方分别设置不同功能的管理体系。例如，美国约塞米蒂国家公园(Yosemite national park)周边分布着多个国家森林公园，其允许产业发展和人类活动的空间显著大于国家公园。
(17)为了聚焦于说明目前的禁止开发区确定标准不合理并考虑到国际标准主要针对自然保护区域，这个对比分析中没有列举水利风景区、湿地公园、城市公园、城市湿地公园、旅游景区和文物保护单位。
(18)所以，在新的《自然保护区域法》（暂定名）的草案中，已经调整了核心区的管理标准，基本与IUCN分类体系中的严格保护区管理规定类似。
(19)风景名胜区的资源构成中有相当比例并非不可再生资源，主要由森林、水体、山体、建筑构件形成的风景名胜资源是可以恢复和美化的。1988年国务院公布第二批国家级风景名胜区的通知中还专门强调了风景名胜资源对“开发旅游、带动地方经济文化发展具有重要作用”。显然，既往方针已经明确了我国风景名胜区的主要功能是满足人们游览、休闲、度假等方面的需求，是发展旅游的资源依托，保护的目的是为了可持续的利用。森林公园和地质公园也存在类似情况。多数自然保护区的实验区其实也如此。
(20)UNESCO在过去30年间大力推广建立人与生物圈自然保护区，相关文件中明确了自然保护区的三大功能，一是保护（保护生物多样性和发挥生态服务功能），二是后勤（科研教育），三是支持周边社区发展。多数发展中国家的自然保护区都是按此理念进行分区管理和利用的。
(21)目前，我国的自然保护区中一般超大型或大型自然保护区的核心区面积只占10%～20%，大部分保护区占30%左右。尽管我国确定保护区规模的一般思路在《自然保护区条例》中已经明确：“确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要”。但由于我国保护区建设的滞后以及实行“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的方针，这一思路并未能落实。为了追求自然保护区发展在数量和面积上的“政绩”，很多地方将许多既无必要又因为土地权属问题而无可能严格保护的区域都划为自然保护区。尤其在西部，普遍存在的情况是自然保护区的划建是在划区范围的周边社区成型之后，又贪大求快、忽视社区利益，导致自然保护区与周边社区间的地权、林权纠纷不断，严重干扰了保护。
(22)这种情况其实在其他类遗产上也存在。例如，许多文物保护单位（尤其是规模较大的遗址）存在保护过当现象：由于遗址遭受自然因素破坏严重，把居民从遗址中搬迁出来，严禁任何形式的开发，形成绝对的空城、空房，反而会加剧自然风化因素的破坏，更阻碍了依托物质文化遗产的非物质文化遗产的传承。
(23)我国的自然保护区分布在约14个行业系统中，林业系统的保护区是我国自然保护区的主体，占全国保护区面积的约85%、数量的约75%，且只有林业系统有完整的管理体系（包括执法队伍）。尽管《自然保护区条例》中明确环保系统统筹管理保护区，但从管理现状来看，无论规模、质量还是有效性，林业系统的保护区均代表了自然保护区主体。
(24)参见1995年7月国家土地管理局、国家环境保护局发布的《自然保护区土地管理办法》第七条、第八条以及第十二条规定。
(25)我国自然保护区面积占国土面积的比例约15.5%，甚至超过了多数发达国家的这一比例。
(26)在一个相当长的时间内，我国自然保护区事业还会处于一个不断扩大和完善的阶段。仅《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程规划》提出的目标就是到2030年使林业系统自然保护区面积覆盖全国陆域面积的16%，加上其他系统的自然保护区规划发展面积，使自然保护区的面积比例发展目标超过20%。
(27)目前，缺少准确的这方面的普查数据。但许多抽样调查均反映出一个事实——人口密度不低于5人／km[2]，区内定居人口不少于1000×人，周边社区人口更多。如1999年调查的85个林业系统自然保护区，区内定居人口1227935人，平均每个自然保护区1.44×人，周边社区5.9×人。总之，与发达国家自然保护区内基本没有居民的状况相比，我国保护区的社区呈现出人口数量多、人口密度大的特点。
(28)例如，根据1997年的统计，我国近1/3的国家级贫困县县域范围内有我国近1/4的自然保护区。
(29)如果根据《纲要》中的标准划分，仅仅国家级禁止开发区面积就高达国土面积的约11%。
(30)指同一块保护区域挂自然保护区、风景名胜区、森林公园等多块牌子的现象，我国的国家级自然保护区中超过2/3存在这种现象。不同类别遗产体系不同的管理要求和资源利用方式，常常使“一地多牌”成为保护区域管理机构钻政策空子违规开发的手段。
(31)多数发达国家在划定保护区域时已经考虑了操作上的可能性。例如，美国国家公园的基本入选标准包括4项：国家重要性、适宜性、可行性和NPS不可替代性（National Park Service，美国国家公园管理局）。其中的可行性(Feasibility)指一个候选地要具备进入国家公园体系的可行性，必须兼备两个条件：一是具备足够大的规模和合适的边界以保证其资源既能得到持续性保护，同时也能提供美国人民享用国家公园的机会；二是美国国家公园管理局可以通过合理的经济代价对该候选地进行有效保护。对于可行性的考察，一般考虑如下因素：占地面积、边界轮廓、对候选地及临近土地现状和潜在的使用、土地所有权状况、公众享用的潜力、各项费用（包括获取土地、发展、恢复和运营）、可达性、对资源现状和潜在的威胁、资源的损害情况、需要的管理人员数目、地方规划和区划对候选地的限制、地方和公众的支持程度、命名后的经济和社会经济影响，可行性评价还将考虑国家公园局在资金和人员方面的限制。
(32)其主体功能区划的相关文件中是这样表述的：“根据自治区对全区主体功能区规划的安排部署，结合我旗实际，反复论证，经旗人民政府常务会议和旗委常委会议审议通过后形成全旗主体功能区规划。现将规划情况说明如下：一、全旗主体功能区划分依据……自然保护区核心区和世界地质公园特级、一级保护区列为禁止开发区域，将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级、一级以外保护区域调整为限制开发区域；为了促进工业、旅游业等行业发展，将主要矿区、主要风场、经西工业园区、经棚镇区、乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区和实验区、热水塘温泉园区从禁止开发区域或限制开发区域调整为重点开发区域……调整部分功能区的原因：（一）由于克什克腾世界地质公园部分园区面积划分过大，下一步要对园区面积进行调整。同时，在世界地质公园、自然保护区带动下，旅游业已成为带动第三产业发展的主导力量，为了把全旗的旅游业做大做强，加快旅游资源的开发，所以将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级以外的区域调整为限制开发区域，进一步完善旅游基础设施，以实现点状开发的目的；乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区、实验区和热水塘温泉园区调整为重点开发区域，可以通过合理开发旅游资源促进当地经济发展。（二）近几年，矿产业已成为克旗的龙头产业，矿业开发势头强劲，主要矿区储量丰富，手续齐全，列入保护区以前已经取得合法开采手续，所以将主要矿区调整为重点开发区域”。
(33)2003年升格的三江源国家级自然保护区是我国面积第二大的自然保护区，总面积为15.23×。
作者介绍：王蕾(1978-)，女，湖北钟祥人，博士研究生，主要研究自然保护区建设与管理。E-mail:[email protected] 北京林业大学自然保护区学院，北京 100083 苏杨 国务院发展研究中心社会发展研究部，北京 100010 通讯作者简介：栾晓峰(1964-)，男，黑龙江虎林人，副教授，博士，主要研究自然保护区建设与管理、野生动植物保护等。E-mail:[email protected] 北京林业大学自然保护区学院，北京 100083