摘 要 经济法与行政法的区别是经济法理论研究不可回避的问题。现有关于经济法与行政法区别的典型观点存在诸多不足。只有从调整对象、主体、法律责任三个方面加以分析，才有助于我们正确认识二者的区别，从而加深对经济法独立地位的认识。 关键词 经济法 行政法 社会公共性 作者简介：朱瑞波，湖北大学政法与公共管理学院宪法与行政法学研究生。 中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-005-02 一、经济法与行政法区别的典型观点 （一）国家干预经济说 该说认为二者区别为：（1）调整的社会关系不同。行政法调整的社会关系体现的是一种权力从属关系，一般不直接具有经济内容；而经济法调整的社会关系体现的是国家对经济的干预、组织和管理。（2）调整方法不同。行政法主要采取单纯的强制性方法；经济法则是采取强制性和指导性相结合的方法。（3）主体不同。经济法主体包括国家权力机关、行政机关和司法机关，而行政法主体只限于国家行政机关。（4）任务不同。行政法着重于巩固和发展政治体制改革的成果；经济法主要是巩固和发展经济体制改革的成果。（5）诉讼程序不同。属于行政法调整范围内的行政处分，纯由行政诉讼程序解决；而属于经济法调整范围内的经济和行政纠纷，则视问题的不同，分别由民事诉讼和行政诉讼解决，将来还有可能由单独的经济诉讼程序解决。① （二）国家经济调节说 该说认为二者的区别：（1）管理目的不同。一般行政管理，专于保障国家正常的行政活动，以维护政治、治安及其他社会秩序；国家经济调节，在于影响社会经济的运行，保障和促进社会经济按照国家意志发展。（2）管理方式不同。行政管理主要采取行政命令或直接管理。经济调节则是遵循客观经济规律，利用强制方法、计划、经济政策和经济杠杆对经济进行宏观调控。（3）管理原则不同。行政管理贯彻命令与服从的原则。经济调节则贯彻维护社会经济总体效益和兼顾各方经济利益的基本原则。（4）管理内容不同。行政管理主要涉及政治、治安、文教等非经济领域，也包括一些经济领域。经济调节只涉及经济领域。（5）侧重角度不同。行政管理主要是微观管理。经济调节主要从国民经济的总体和宏观角度进行调节。（6）管理主体不同。行政管理主体为行政管理机关。经济调节主体不限于国家行政机关，还包括国家权力机关与司法机关。② （三）社会公共性说 该说主张二者的区别：（1）调整对象的性质不同。经济法的调整对象是以社会公共性为根本特征的经济管理关系，行政法的调整对象是行政关系而不必强调社会公共性。（2）利益目标不同。经济法首要实现的利益目标是社会公共利益，行政法首要实现的利益目标是国家利益。（3）主体不同。经济法中的管理主体除包括国家行政机关外，还有社会经济团体。③ （四）体制区分说 该说认为：区分经济法与行政法的根据在于经济体制和政治体制的划分。二者的区别：（1）调整范围不同。经济法调整政府及其所属部门在经济管理过程中与相关行政机关和经济主体之间发生的经济协调、调节和控制的关系；而行政法则调整行政机关自身、行政机关与党的机关、权力机关、司法机关的关系，以及这些机关与公民权利行使之间的全部政治关系。（2）功能作用领域不同。经济法的功能作用领域是政府经济管理领域；而行政法的功能作用领域则是政治领域，包括政党执政领域、国家管理形式和结构形式领域、民主政治领域等。（3）两者性质不同。经济法具有社会经济性。行政法具有国家政治性。④ 二、现有观点存在的不足 （一）国家干预经济说之不足 国家干预经济说存在三方面的不足：（1）未认识到行政法也采用指导性的方式。该说认为行政法主要是采用单纯强制性办法是不正确的。随着服务行政和软法治理的观念引入到行政管理之中，行政法除了采用传统的强制办法外，也开始采用行政指导、行政合同等指导性的方式，而且指导性方式的采用呈扩大趋势。（2）主体界定的不合理。经济法主体不应包括司法机关，若司法机关能成为经济法主体，那么其岂不是可以成为所有法律关系的主体。（3）对行政法的救济程序认识不充分。行政法领域产生的有关纠纷，除行政诉讼救济途径外，对于不属于行政诉讼受案范围的行政事实行为，也可以采用一般民事诉讼程序加以救济。首先《民法通则》第121条规定：国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。其次从诉讼实践上看，最高院的《民事案件案由规定》一直将此种侵权纠纷作为特殊类型侵权纠纷之一，列入民事案件的案由。而且民法典草案也列出了这种侵权类型，以充分保护受害人的合法利益，弥补国家赔偿的不足。 （二）国家经济调节说之不足 该说所论述的经济法与行政法在管理目的、管理方式、管理原则、管理内容和侧重角度上的存在的差异有其合理性的，但其在管理主体所做的区分存在不合理之处，其认为经济法主体应包含司法机关，犯了与国家干预经济说一样的错误，扩大了经济法主体的范围。 （三）社会公共性说之不足 该说不足在于：（1）否认行政关系的社会公共性。按照现代行政理论的普遍解释，行政是行政机关对社会公共事务的管理，具有公共性。基于行政本身具有公共性，则反映行政要求的行政法也必然具有公共性的特征。（2）社会公共利益与国家利益难以明确区分。社会公共利益和国家利益之间存在模糊性。个人利益、国家利益和社会利益三者之间是可以相互沟通和转化的，同一主张可以以不同的名义提出，每一种主张并不一定只属于一个范畴。⑤社会利益是私权与公权结合的产物，是国家利益和个人利益的融合的结果。（3）忽略了作为行政主体的社会团体。在主体上，其认为二者区别在于经济法中的管理主体还包括国家机关之外的社会经济团体。但在授权性行政主体中，也存在社会团体因授权作为行政主体的情形。 （四）体制区分说之不足 该说存在以下不足：第一，将国家对经济的调节与狭义政府对经济的调节等同起来。事实上二者明显不同：（1）政府经济调节的主体是财政机关、税务机关、海关、工商机关等政府机关以及授权的其他执法机关，属于狭义政府的范畴。国家是广义的政府，除行政机关外，还包括立法、司法、军事等国家机关。（2）国家对经济的调节是立法权、行政权、司法权等权力的综合运用。而政府经济管理职能与政治职能属于行政权的运用。如果用经济法规范来调整因行政权运用所形成的社会关系，将会导致法律适用的错误。第二，调整范围的界定有待商榷。对政治关系的调整与规范，除了一部分属于行政法所规范的行政关系之外，很大一部分属于宪法的调整对象。比如政党执政、国家结构形式等。 三、重新认识经济法与行政法的区别 （一）调整对象不同 根据部门法的划分标准，将经济法与行政法划分为两个不同的法律部门。部门法的划分标准，学界对调整对象之外是否包括调整方法，存有争议。而且一般认为经济法没有自己独立的调整方法。另外采用调整对象与调整方法相结合的“多标准交叉划分”存在着逻辑不周延的问题。因此以调整对象作为唯一的划分标准，才能理清经济法与行政法的关系。实践中，在我国占主导地位的经济法理论基本上也是从调整对象角度论证经济法与行政法的区别。⑥可是在具体调整对象上，各种学说的观点不一。但对这些学说加以抽象概括，可知经济法调整的是经济管理关系，而行政法所调整的是行政管理关系。⑦因此从本质上讲，经济法与行政法的区别，就是经济管理关系与行政管理关系的区别。对于这两者关系的研究，有学者从经济学的发展与发展变迁的角度进行了探讨，认为行政管理关系先于经济管理关系产生，二者是共存的关系；经济管理关系是随着市场经济发展导致国家经济职能的增加而产生的一种新型社会关系，只能由经济法调整。⑧经济法不外是适应经济性即社会协调性要求的法律，也就是主要为了以社会协调的方式来解决有关经济循环所产生的矛盾和困难的法律。这种法律是为了填补传统空白状态的。⑨这表明两种关系是不同性质的社会关系，应由不同的法律部门加以调整。此外两种关系的主体不同。经济管理关系的主体是国家和个体，行政管理关系的主体是行政主体和行政相对人。例如国家税收管理中，有关税率的规定，是国家基于国民经济总体状况作出的规定，其调整的是国家和个人之间的经济管理关系，而不是政府与个人间的关系；在具体税收征管中，税务机关的征税行为所形成的关系则是以行政主体与行政相对人为主体的行政关系。 （二）主体不同 1.经济法主体中所包含的国家机关有权力机关与行政机关，而行政法主体中所包含的国家机关只有行政机关。经济法律关系作为一种国家干预或者管理经济所形成的关系，经济法主体必然包括管理者与被管理者两方主体，由于经济管理权力来自于全体人民的让渡，只有代表全体人民的国家才能行使这一权力，因此严格意义上讲管理者只能是国家，抽象意义上的国家不能直接行使权力，只能通过国家机关或者社会团体具体地行使权力。行使经济管理权力的国家机关的范围只包括权力机关与行政机关，不包括司法机关。权力机关属于主体之一原因：一是我国的权力机关不单单行使立法权，还行使行政权；二是权力机关同样需要承担法律责任；三是权力机关的主体地位是通过经济决策主体与监督主体体现的。当发生经济争议与纠纷时，司法机关才介入，形成的是一种救济法律关系或者诉讼法律关系，受程序法调整。所以司法机关不是经济法主体。 2.行政法中的社会团体的范围要大于经济法的社会团体的范围。经济法主体与行政法主体都包括社会团体，但是经济法中的社会团体一般只是一些具有经济性质或者为经济提供服务的社会组织，例如行业协会、商会、会计事务所、公证单位、基金会等。而行政法中的社会团体除了包括前述这些社会组织外，还包括宗教团体、共青团、妇联、村委会、居委会。 （三）有无独立法律责任不同 1.行政法有对应的行政责任。虽然学理上对于法律责任的种类划分存在分歧，根据不同标准有不同的分类，但是行政责任都是属于其中之一的，行政法是有与之对应的独立责任，即行政责任。 2.经济法不存在独立的经济法责任。经济法作为一个独立的法律部门，基于法律责任是违反法律义务所应当承担的不利后果，违反经济法就应承担相应法律责任。即存在经济法的责任，不存在独立的经济法责任。有学者提出经济法应有独立责任――与民事责任、行政责任和刑事责任相并列的经济法责任。漆多俊教授认为经济法责任的种类，主要包括财产责任和其他经济利益方面的责任、经济行为方面的责任、经济信誉方面的责任、经济管理行为方面的责任等。⑩具体考察这些责任形式可知，其都可以归入到民事责任、行政责任范畴之中。一部分学者从经济法有着诸如惩罚性赔偿、资格减等、禁止性处罚、产品召回、拆分垄断企业、企业社会责任等独特的责任形式来实证经济法的责任。传统的民事责任、行政责任、刑事责任等责任的责任形式也不是一个封闭的体系，其是开放的、可以不断发展的。因此可以将这些独特的经济法责任形式纳入到传统的法律责任类型之中，将经济法的责任分解为民事责任、行政责任、刑事责任等责任，通过追究民事责任、行政责任、刑事责任等法律责任来实现经济法的责任，而不需要单独创造一种独立的经济法责任。 注释： ①李昌麒.经济法――国家干预经济的基本法律形式.成都：四川人民出版社.1995.259-260. ②⑩漆多俊.经济法基础理论.武汉：武汉大学出版社.2000.119-121，191-195. ③王保树.经济法原理.北京：社会科学文献出版社.2001.91. ④汤黎虹.论经济法与行政法的区分――兼论行政法范围的革新.当代法学.2003（7）.12-15. ⑤单飞跃，阳永恒.社会法：一种经济法研究进路的反思.湘潭大学社会科学学报.2001（5）.122. ⑥⑦⑧刘剑文，魏建国.也论经济法与行政法的关系.华东政法学院学报.2003（5）.26-28. ⑨[日]金泽良雄著.满达人译.经济法概论.兰州：甘肃人民出版社.1985.25-28.
摘 要 经济法与行政法的区别是经济法理论研究不可回避的问题。现有关于经济法与行政法区别的典型观点存在诸多不足。只有从调整对象、主体、法律责任三个方面加以分析，才有助于我们正确认识二者的区别，从而加深对经济法独立地位的认识。 关键词 经济法 行政法 社会公共性 作者简介：朱瑞波，湖北大学政法与公共管理学院宪法与行政法学研究生。 中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-005-02 一、经济法与行政法区别的典型观点 （一）国家干预经济说 该说认为二者区别为：（1）调整的社会关系不同。行政法调整的社会关系体现的是一种权力从属关系，一般不直接具有经济内容；而经济法调整的社会关系体现的是国家对经济的干预、组织和管理。（2）调整方法不同。行政法主要采取单纯的强制性方法；经济法则是采取强制性和指导性相结合的方法。（3）主体不同。经济法主体包括国家权力机关、行政机关和司法机关，而行政法主体只限于国家行政机关。（4）任务不同。行政法着重于巩固和发展政治体制改革的成果；经济法主要是巩固和发展经济体制改革的成果。（5）诉讼程序不同。属于行政法调整范围内的行政处分，纯由行政诉讼程序解决；而属于经济法调整范围内的经济和行政纠纷，则视问题的不同，分别由民事诉讼和行政诉讼解决，将来还有可能由单独的经济诉讼程序解决。① （二）国家经济调节说 该说认为二者的区别：（1）管理目的不同。一般行政管理，专于保障国家正常的行政活动，以维护政治、治安及其他社会秩序；国家经济调节，在于影响社会经济的运行，保障和促进社会经济按照国家意志发展。（2）管理方式不同。行政管理主要采取行政命令或直接管理。经济调节则是遵循客观经济规律，利用强制方法、计划、经济政策和经济杠杆对经济进行宏观调控。（3）管理原则不同。行政管理贯彻命令与服从的原则。经济调节则贯彻维护社会经济总体效益和兼顾各方经济利益的基本原则。（4）管理内容不同。行政管理主要涉及政治、治安、文教等非经济领域，也包括一些经济领域。经济调节只涉及经济领域。（5）侧重角度不同。行政管理主要是微观管理。经济调节主要从国民经济的总体和宏观角度进行调节。（6）管理主体不同。行政管理主体为行政管理机关。经济调节主体不限于国家行政机关，还包括国家权力机关与司法机关。② （三）社会公共性说 该说主张二者的区别：（1）调整对象的性质不同。经济法的调整对象是以社会公共性为根本特征的经济管理关系，行政法的调整对象是行政关系而不必强调社会公共性。（2）利益目标不同。经济法首要实现的利益目标是社会公共利益，行政法首要实现的利益目标是国家利益。（3）主体不同。经济法中的管理主体除包括国家行政机关外，还有社会经济团体。③ （四）体制区分说 该说认为：区分经济法与行政法的根据在于经济体制和政治体制的划分。二者的区别：（1）调整范围不同。经济法调整政府及其所属部门在经济管理过程中与相关行政机关和经济主体之间发生的经济协调、调节和控制的关系；而行政法则调整行政机关自身、行政机关与党的机关、权力机关、司法机关的关系，以及这些机关与公民权利行使之间的全部政治关系。（2）功能作用领域不同。经济法的功能作用领域是政府经济管理领域；而行政法的功能作用领域则是政治领域，包括政党执政领域、国家管理形式和结构形式领域、民主政治领域等。（3）两者性质不同。经济法具有社会经济性。行政法具有国家政治性。④ 二、现有观点存在的不足 （一）国家干预经济说之不足 国家干预经济说存在三方面的不足：（1）未认识到行政法也采用指导性的方式。该说认为行政法主要是采用单纯强制性办法是不正确的。随着服务行政和软法治理的观念引入到行政管理之中，行政法除了采用传统的强制办法外，也开始采用行政指导、行政合同等指导性的方式，而且指导性方式的采用呈扩大趋势。（2）主体界定的不合理。经济法主体不应包括司法机关，若司法机关能成为经济法主体，那么其岂不是可以成为所有法律关系的主体。（3）对行政法的救济程序认识不充分。行政法领域产生的有关纠纷，除行政诉讼救济途径外，对于不属于行政诉讼受案范围的行政事实行为，也可以采用一般民事诉讼程序加以救济。首先《民法通则》第121条规定：国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。其次从诉讼实践上看，最高院的《民事案件案由规定》一直将此种侵权纠纷作为特殊类型侵权纠纷之一，列入民事案件的案由。而且民法典草案也列出了这种侵权类型，以充分保护受害人的合法利益，弥补国家赔偿的不足。 （二）国家经济调节说之不足 该说所论述的经济法与行政法在管理目的、管理方式、管理原则、管理内容和侧重角度上的存在的差异有其合理性的，但其在管理主体所做的区分存在不合理之处，其认为经济法主体应包含司法机关，犯了与国家干预经济说一样的错误，扩大了经济法主体的范围。 （三）社会公共性说之不足 该说不足在于：（1）否认行政关系的社会公共性。按照现代行政理论的普遍解释，行政是行政机关对社会公共事务的管理，具有公共性。基于行政本身具有公共性，则反映行政要求的行政法也必然具有公共性的特征。（2）社会公共利益与国家利益难以明确区分。社会公共利益和国家利益之间存在模糊性。个人利益、国家利益和社会利益三者之间是可以相互沟通和转化的，同一主张可以以不同的名义提出，每一种主张并不一定只属于一个范畴。⑤社会利益是私权与公权结合的产物，是国家利益和个人利益的融合的结果。（3）忽略了作为行政主体的社会团体。在主体上，其认为二者区别在于经济法中的管理主体还包括国家机关之外的社会经济团体。但在授权性行政主体中，也存在社会团体因授权作为行政主体的情形。 （四）体制区分说之不足 该说存在以下不足：第一，将国家对经济的调节与狭义政府对经济的调节等同起来。事实上二者明显不同：（1）政府经济调节的主体是财政机关、税务机关、海关、工商机关等政府机关以及授权的其他执法机关，属于狭义政府的范畴。国家是广义的政府，除行政机关外，还包括立法、司法、军事等国家机关。（2）国家对经济的调节是立法权、行政权、司法权等权力的综合运用。而政府经济管理职能与政治职能属于行政权的运用。如果用经济法规范来调整因行政权运用所形成的社会关系，将会导致法律适用的错误。第二，调整范围的界定有待商榷。对政治关系的调整与规范，除了一部分属于行政法所规范的行政关系之外，很大一部分属于宪法的调整对象。比如政党执政、国家结构形式等。 三、重新认识经济法与行政法的区别 （一）调整对象不同 根据部门法的划分标准，将经济法与行政法划分为两个不同的法律部门。部门法的划分标准，学界对调整对象之外是否包括调整方法，存有争议。而且一般认为经济法没有自己独立的调整方法。另外采用调整对象与调整方法相结合的“多标准交叉划分”存在着逻辑不周延的问题。因此以调整对象作为唯一的划分标准，才能理清经济法与行政法的关系。实践中，在我国占主导地位的经济法理论基本上也是从调整对象角度论证经济法与行政法的区别。⑥可是在具体调整对象上，各种学说的观点不一。但对这些学说加以抽象概括，可知经济法调整的是经济管理关系，而行政法所调整的是行政管理关系。⑦因此从本质上讲，经济法与行政法的区别，就是经济管理关系与行政管理关系的区别。对于这两者关系的研究，有学者从经济学的发展与发展变迁的角度进行了探讨，认为行政管理关系先于经济管理关系产生，二者是共存的关系；经济管理关系是随着市场经济发展导致国家经济职能的增加而产生的一种新型社会关系，只能由经济法调整。⑧经济法不外是适应经济性即社会协调性要求的法律，也就是主要为了以社会协调的方式来解决有关经济循环所产生的矛盾和困难的法律。这种法律是为了填补传统空白状态的。⑨这表明两种关系是不同性质的社会关系，应由不同的法律部门加以调整。此外两种关系的主体不同。经济管理关系的主体是国家和个体，行政管理关系的主体是行政主体和行政相对人。例如国家税收管理中，有关税率的规定，是国家基于国民经济总体状况作出的规定，其调整的是国家和个人之间的经济管理关系，而不是政府与个人间的关系；在具体税收征管中，税务机关的征税行为所形成的关系则是以行政主体与行政相对人为主体的行政关系。 （二）主体不同 1.经济法主体中所包含的国家机关有权力机关与行政机关，而行政法主体中所包含的国家机关只有行政机关。经济法律关系作为一种国家干预或者管理经济所形成的关系，经济法主体必然包括管理者与被管理者两方主体，由于经济管理权力来自于全体人民的让渡，只有代表全体人民的国家才能行使这一权力，因此严格意义上讲管理者只能是国家，抽象意义上的国家不能直接行使权力，只能通过国家机关或者社会团体具体地行使权力。行使经济管理权力的国家机关的范围只包括权力机关与行政机关，不包括司法机关。权力机关属于主体之一原因：一是我国的权力机关不单单行使立法权，还行使行政权；二是权力机关同样需要承担法律责任；三是权力机关的主体地位是通过经济决策主体与监督主体体现的。当发生经济争议与纠纷时，司法机关才介入，形成的是一种救济法律关系或者诉讼法律关系，受程序法调整。所以司法机关不是经济法主体。 2.行政法中的社会团体的范围要大于经济法的社会团体的范围。经济法主体与行政法主体都包括社会团体，但是经济法中的社会团体一般只是一些具有经济性质或者为经济提供服务的社会组织，例如行业协会、商会、会计事务所、公证单位、基金会等。而行政法中的社会团体除了包括前述这些社会组织外，还包括宗教团体、共青团、妇联、村委会、居委会。 （三）有无独立法律责任不同 1.行政法有对应的行政责任。虽然学理上对于法律责任的种类划分存在分歧，根据不同标准有不同的分类，但是行政责任都是属于其中之一的，行政法是有与之对应的独立责任，即行政责任。 2.经济法不存在独立的经济法责任。经济法作为一个独立的法律部门，基于法律责任是违反法律义务所应当承担的不利后果，违反经济法就应承担相应法律责任。即存在经济法的责任，不存在独立的经济法责任。有学者提出经济法应有独立责任――与民事责任、行政责任和刑事责任相并列的经济法责任。漆多俊教授认为经济法责任的种类，主要包括财产责任和其他经济利益方面的责任、经济行为方面的责任、经济信誉方面的责任、经济管理行为方面的责任等。⑩具体考察这些责任形式可知，其都可以归入到民事责任、行政责任范畴之中。一部分学者从经济法有着诸如惩罚性赔偿、资格减等、禁止性处罚、产品召回、拆分垄断企业、企业社会责任等独特的责任形式来实证经济法的责任。传统的民事责任、行政责任、刑事责任等责任的责任形式也不是一个封闭的体系，其是开放的、可以不断发展的。因此可以将这些独特的经济法责任形式纳入到传统的法律责任类型之中，将经济法的责任分解为民事责任、行政责任、刑事责任等责任，通过追究民事责任、行政责任、刑事责任等法律责任来实现经济法的责任，而不需要单独创造一种独立的经济法责任。 注释： ①李昌麒.经济法――国家干预经济的基本法律形式.成都：四川人民出版社.1995.259-260. ②⑩漆多俊.经济法基础理论.武汉：武汉大学出版社.2000.119-121，191-195. ③王保树.经济法原理.北京：社会科学文献出版社.2001.91. ④汤黎虹.论经济法与行政法的区分――兼论行政法范围的革新.当代法学.2003（7）.12-15. ⑤单飞跃，阳永恒.社会法：一种经济法研究进路的反思.湘潭大学社会科学学报.2001（5）.122. ⑥⑦⑧刘剑文，魏建国.也论经济法与行政法的关系.华东政法学院学报.2003（5）.26-28. ⑨[日]金泽良雄著.满达人译.经济法概论.兰州：甘肃人民出版社.1985.25-28.