时事观察
突发事件区域应急联动机制研究
□汪伟全
内容摘要建立健全突发事件区域应急联动机制、提高政府危机处理能力，是稳定社会秩序的客观要求，也是政府与社会关注的重要议题。中国已开始探索区域应急联动机制的实质性行动，但是却存在不少问题与困境，如法律制度不健全、组织体系欠整合、体制运行不规范。因此亟需完善符合中国国情的区域应急联动机制，应从体系构成、运行机制、技术水平等方面予以建构。关键词作
区域应急联动公共安全突发事件
者汪伟全，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授、博士。（上海：201620）
在紧急事态管理实践中，对于涉及多个行政区域的突发性事件，建立区域应急联动机制非常迫切。在国外不少大城市的危机治理过程中，区域应急联动机制已经逐渐建立和发展起来，从而极大地提高了政府应对危机的能力。中国是个自然灾害等突发事件发生频繁的国家，尤其需要加强区域应急联动，有效应对各种跨区域突发事件。
人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”这一体制从纵向上看，包括中央、省（自治区、直辖市）以及市、县地方政府的应急管理体制，实行垂直领导，下级服从上级；从横向上看，包括突发事件发生地的政府及各有关部门，形成相互配合，共同服从于指挥中枢的关系。然而，上级人民政府主管部门如何在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作，相关法律法规并没有规定。
除此以外，在法律法规上还存在以下问题：一是应急法制体系仍需进一步健全。完备的公共应急法律体系应该由宪法中的紧急条款为核心，以突发事件应对法为主干，另外还包括单行的部门应急法、部门应急法的实施细则及针对某一独立环节的特别立法等，由此构成一个完整的体系。然而我国现行法律、法规之间在这方面缺乏衔接，甚至相互抵触。二是公共应急法制的可操作性不强。在内容上规定得较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法，尤其是紧急行政程序法律规范严重不足。三是应急法律规范执行不到位、执法监管存在漏洞。主要表现在有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等。
其次，组织体系欠整合。一个完整的公共安全管理体系，是站在整个社会的角度来思考全社会的安全需求，动员全社会力量来保障公共安全；是政府部门全部工作的总和，而不是某些部门的几项工作。在国外大城市危机管理实践中，各大城市努力实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在危机管理中的高度参与，构建了全社会型危机管理系统。尽管中国公共安全管理的组织体系在不断健全，但这种体制仍然是分领域、分部门的分散管理，在实践中表现为“政府主体、多头指挥、联动失灵”的特征。其具
中国区域应急联动机制的问题与困境
中国不少地区在探索区域应急联动机制方面已开始了实质性行动。例如，泛珠三角区域九省（区）应急管理合作协调、首都地区应急联动协调、长江三角洲区域性应急救援体系、晋冀蒙六城市跨区域应急救援、陕晋蒙豫四省区黄河中游应急管理合作机制等。这些区域应急联动机制围绕重大突发事件信息快速通报、应急联动响应、平台建设协作机制、基层应急管理合作、应急预案的编制和修订、应急救援队伍建设等事项开展深入合作，提高了应对突发公共安全事件的区域应急联动能力。然而，一个有效的区域应急联动机制，至少应涵盖组织体系、运行机制、法律制度、协调技术等方面。在现实中，当前区域应急联动机制存在不少问题，困扰着其有效运转。
首先，法律制度不健全。法制建设是公共安全管理的基础和保障，也是实施各项应急措施的依据。2007年《突发事件应对法》的公布实施，标志着突发事件管理进入法制化、规范化阶段。该法律规定，应急管理实行国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的原则。对于跨域协调，《突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级
2012·3
47
时事观察
体情况如下：
一是缺乏全社会型危机应对网络系统的构建。动员全社会力量参与，是有效应急管理的基础。从“国家突发事件总体应急预案”（2006年）的内容可以看出，中国应急组织体系仍然是以政府为主体。然而事实上，在突发事件管理过程中，公民和各种社会组织、企业组织，既是危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体。一些西方发达国家的经验表明，依托政府之外的社会组织系统而形成的全社会型危机应对网络系统，在应对不断爆发的各种危机事件中发挥了重要作用。例如邻里守望制度，就是20世纪70年代在北欧等国逐渐普及开来的，它是社区、警方和全体居民实施的一项社区治安计划；还有社区危机反应团队，这是美国一种辅助性的社区救援组织。它将自发的未经训练的市民组织起来，搜集灾情以协助专业救援人员配置救灾资源，为其所在区域的遇难者提供第一时间的救助。在灾难中，市民亲身投入到救灾过程中，可以最大限度地提高抗御灾害的整体能力。
二是权威性协调机构尚待加强。突发事件的管理，需要动员与调配各方面的力量和各种资源。尤其是在面对重大灾害和危机事件管理时，必须具有超强的综合协调能力和快速的行动能力。这就要求突破和超越政府各部门之间、各地方之间、公私部门之间、政府和社会之间，由于组织分化和社会分化所形成的不一致，组建统一的指挥系统，有效地整合、动员各方的力量与资源。然而当前的应急管理，自上而下是分散和割裂的。尽管是由中央集中统一指挥，实际上却缺乏一个统一的、强有力的区域综合协调机构。由于我国各地方政府之间以行政辖区为界，在防范和处置突发事件时，很容易出现推诿、扯皮的现象，即使中央政府下令，各级政府之间还可能会因为配合不默契或相互推脱而失效。
三是联动机制低效。沿用“条块”方式将突发事件管理交由相应的地方政府、职能部门去承担，在实践中表现为纵向联系比较强，而横向合作不足。一旦发生突发事件，各部门应急联动的敏捷性差，资源共享度低，人力物力财力浪费大。同时，跨区应急预案与国家相关预案的衔接难，运行机制等尚需进一步明晰。
最后，体制运行不规范。中国公共安全事故多发的一个重要原因，就是还没有形成一个统一完整的机制，应急管理机制运转不顺畅。表现之一是公共安全责任界定不明确。当复合型事件或者边缘性事件发生后，各地方政府容易相互扯皮，影响应急管理的有效性。有的法律虽然规定了政府防灾的责任，但并没有给予其相应的权利，尤其是在涉及防灾救灾经费的来源、费用的分担、救灾款项的分配、各部门之间如何协调等问题上，现有的法律法规难以发挥作用，结果很难界定各级政府所具有的管理责任。
表现之二是重应急而轻预防。根据紧急事态管理的周
建立健全适合中国国情的区域应急联动机制，既是完善公共安全管理机制的重要内容，也是创新社会管理的重要举措。因此，有必要广泛借鉴吸收国外有关区域应急联动的经验和教训，从经济与社会的健康、安全、发展的现实需求出发，结合中国国情予以制度创新。
首先，健全区域应急联动的体系构成。公共安全的提高首先有赖于应急管理体制的健全，而一个完备的区域应急联动体系，必须由要素、结构和功能组成。在构成要素上，必须建立政府、专家、社会三类主体构成的应急管理系统，即由政府首长及各职能部门、专家咨询人员、基层社会组织、群众团体、武装部队等相关主体构成。与此同时，应加强区域应急联动体系中各子系统的建设，通过完善城市公共安全法规体系、信息管理系统、专家决策支持系统、社会心理干预体系、突发事件心理防御体系、城市综合应急联动预案、企业危机处理机制等建设，实现区域应急联动能力的增强。
在组织结构上，区域应急联动机构的第一层次为区域应急管理委员会，由政府首长任委员会主任，其成员由相关政府部门和非政府组织以及各方面专家学者组成；第二层次是各地应急管理办公室，是区域突发事件应急管理的重要组成部分，具体实施本地区应急管理职能；第三层次为各地方政府的专业部门，包括公安、地震、医疗、防疫、农林、环保、安监、交通、电力、城管、水利、电信、气象等，这些部门除了履行日常业务管理职能外，均应承担起各自业务范围内应急管理状态下的相应职责。期理论，在紧急事态管理实践中，人们不仅在各种突发事件发生后要采取迫不得已的应对措施，而且在事件发生前和危机解除后要对引发事件的危险做出管理，从而最大限度地获得生命财产的保障。然而，政府由于缺乏明确的公共安全职能定位，往往忙于对突发事件的应急管理而非日常安全管理。事实上，公共安全管理远不限于应急管理。成熟的公共安全管理，其过程应包括灾害减除、准备、应对和恢复四个阶段。
表现之三是技术水平偏低。公共安全管理技术在应急管理实践中扮演着重要的角色。然而，中国目前的应急管理技术水平还比较低：在决策上，经验决策占据了主导地位，运筹学、规划学、对策学、系统分析等决策技术和方法使用不够，一些决策停留在“拍脑袋”、开“碰头会”的水平上；在信息管理系统上，信息搜集、传送和处理机制不够健全，使得政府存在过分依赖行政系统内部搜集、传送、处理信息的问题，缺乏外部信息来源；在系统管理的综合技术应用上，对资源系统和后期系统等部门管理不足。
完善区域应急联动机制的制度构想
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时事观察
在功能作用上，本着“集中指挥、统一调度、信息集成、资源共享、专业分工、分层负责”的原则，健全区域应急联动的基本职能：一是危机监控与处理职能，履行灾情预报、预警分析、危害评估、应急指挥、工程建设、社会宣传的职责；二是资源整合职能，将区域内各地的资源统筹规划与管理，满足各方面的需求，以便在处置突发事件时调配与使用；三是服务功能，旨在减少直接危险、拯救生命、保护财产、控制形势和恢复正常状态；四是信息公开功能。一方面在危机之前教育公众，帮助他们为可能出现的危机事态做好准备。同时，在危机发生的时候，向公众传递重要的信息。另一方面，在应急管理过程中，为整个管理系统提供及时、准确的各类信息。
其次，完善区域应急联动的运行机制。在运行机制的设计上，至少应解决三个难题：一是统一指挥和属地管理。区域应急联动指挥中心负责整个区域系统的指挥调度，区域指挥中心和各个子系统指挥中心按照职能和应急预案的规定行使相应的统一指挥权。各地应急管理办公室和专业职能部门则依据属地管理的原则，按照应急种类的不同来实施应急救援，提供应急支持和相互协调，并对其行动负责。
二是上下对接和区域互连。考虑到可能发生的区域性紧急事件和社会危机，将会产生跨区域应急救援和信息共享需求，区域应急联动机制建设应着重考虑上下对接与区域互连问题。一方面，区域应急指挥中心应实现与国家、省以及有垂直领导关系的部门相应的指挥中心联动，保证在通讯网络、信息网络和资源网络上的互通；另一方面，实现整体联动是指区域内不同部门或机构进入应急状态后，必须保持相互联络与相互协调。
三是广泛参与和合作共治。有效的应急管理需要政府、企业、民间组织、社会公众、乃至国际社会等多元主体的共同参与和相互支持。在强调政府主导作用的同时，最大限度地调动社会资源，拓宽社会参与渠道，形成全民动员、集体参与、上下联动、网络应对的综合治理格局。
最后，提高区域应急联动的技术水平。技术水平首先体现在管理层面上。区域应急联动机制建设的关键，在于日常管理体系与危机处理系统这两大平台的整合与统一。有两种方案可供选择：其一是临时抱佛脚，在突发事件发生时仓促搭建班子，成立应急指挥系统；其二是在平时即建立应急指挥系统，制定管理制度，明确责任分工，并参照应急预案定期进行演练，在突发性公共安全事件发生时迅速转入“全日制”工作，对事件的应对实施强有力的指挥保障。显然，后一种方案更加有效、可行。
然而，问题的关键在于，如何将各地公共安全管理系统与区域应急联动系统无缝对接。这就要求把与公共安全有关的各子系统、各政府部门、各单位团体和个人都考虑进去，并从空间与时间上考虑各因素间的相互关联、相互
参考文献：
［1］李晓安、周序中、彭春.突发性公共安全事件应对的法律经济分析.北京：首都经济贸易大学出版社，2010：156—157.
编辑
沐
泽
作用和相互影响，形成能够统一指挥、实时监测、迅速协调的抢险急救系统和综合安全管理系统。
区域应急联动的技术水平还体现在科技层面上。在此层面上，区域应急联动体系包括区域公共安全的规划、区域公共安全的预测和评估、区域公共安全应急能力评价指标体系的建立、区域公共安全保障体系、区域公共安全管理的优化等一系列内容。为此，需要建立区域公共安全管理的标准，通过区域公共安全应急能力评价以及公共安全保障体系评价判断区域公共安全水平，来提高政府及公众的安全意识，提高整个区域抗灾、抗风险的能力。
此外，应急联动的制度化是衡量技术水平的重要标志。突发性公共事件应对机制的法定化、规范化是社会历史发展的必然选择。由于各国历史背景与现实国情的不同，各国应对突发性安全事件的立法各有特点。美国通过了《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》等法律；日本通过了《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》等法律。鉴于突发性公共安全事件的性质、类型、特征的不同，以及不同阶段应对举措各异等情况，同时结合中国的具体国情，可以将突发事件应对法律框架设计为两大部分：其一是正常状态下的突发性公共安全事件应对法律体系，包括应急指挥法律制度体系、应急资源法律制度体系、应急预案法律制度体系；其二是非正常状态下的突发性公共安全事件应对法律体系。［1］
综上所述，建立健全突发事件区域应急联动机制、提高政府危机处理能力，是稳定社会秩序的客观要求，也是政府与社会关注的重要议题。鉴于我们曾在唐山大地震、汶川大地震、长江特大水灾、南方特大旱灾等自然灾害降临时，缺乏应急联动机制，故必须深刻总结经验教训，构建好这一稳定社会秩序、关乎民生的安全机制。
［本文为2011年度华东政法大学科学研究项目（编号11HZK019）的阶段性成果。］
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突发事件区域应急联动机制研究
□汪伟全
内容摘要建立健全突发事件区域应急联动机制、提高政府危机处理能力，是稳定社会秩序的客观要求，也是政府与社会关注的重要议题。中国已开始探索区域应急联动机制的实质性行动，但是却存在不少问题与困境，如法律制度不健全、组织体系欠整合、体制运行不规范。因此亟需完善符合中国国情的区域应急联动机制，应从体系构成、运行机制、技术水平等方面予以建构。关键词作
区域应急联动公共安全突发事件
者汪伟全，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授、博士。（上海：201620）
在紧急事态管理实践中，对于涉及多个行政区域的突发性事件，建立区域应急联动机制非常迫切。在国外不少大城市的危机治理过程中，区域应急联动机制已经逐渐建立和发展起来，从而极大地提高了政府应对危机的能力。中国是个自然灾害等突发事件发生频繁的国家，尤其需要加强区域应急联动，有效应对各种跨区域突发事件。
人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”这一体制从纵向上看，包括中央、省（自治区、直辖市）以及市、县地方政府的应急管理体制，实行垂直领导，下级服从上级；从横向上看，包括突发事件发生地的政府及各有关部门，形成相互配合，共同服从于指挥中枢的关系。然而，上级人民政府主管部门如何在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作，相关法律法规并没有规定。
除此以外，在法律法规上还存在以下问题：一是应急法制体系仍需进一步健全。完备的公共应急法律体系应该由宪法中的紧急条款为核心，以突发事件应对法为主干，另外还包括单行的部门应急法、部门应急法的实施细则及针对某一独立环节的特别立法等，由此构成一个完整的体系。然而我国现行法律、法规之间在这方面缺乏衔接，甚至相互抵触。二是公共应急法制的可操作性不强。在内容上规定得较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法，尤其是紧急行政程序法律规范严重不足。三是应急法律规范执行不到位、执法监管存在漏洞。主要表现在有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等。
其次，组织体系欠整合。一个完整的公共安全管理体系，是站在整个社会的角度来思考全社会的安全需求，动员全社会力量来保障公共安全；是政府部门全部工作的总和，而不是某些部门的几项工作。在国外大城市危机管理实践中，各大城市努力实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在危机管理中的高度参与，构建了全社会型危机管理系统。尽管中国公共安全管理的组织体系在不断健全，但这种体制仍然是分领域、分部门的分散管理，在实践中表现为“政府主体、多头指挥、联动失灵”的特征。其具
中国区域应急联动机制的问题与困境
中国不少地区在探索区域应急联动机制方面已开始了实质性行动。例如，泛珠三角区域九省（区）应急管理合作协调、首都地区应急联动协调、长江三角洲区域性应急救援体系、晋冀蒙六城市跨区域应急救援、陕晋蒙豫四省区黄河中游应急管理合作机制等。这些区域应急联动机制围绕重大突发事件信息快速通报、应急联动响应、平台建设协作机制、基层应急管理合作、应急预案的编制和修订、应急救援队伍建设等事项开展深入合作，提高了应对突发公共安全事件的区域应急联动能力。然而，一个有效的区域应急联动机制，至少应涵盖组织体系、运行机制、法律制度、协调技术等方面。在现实中，当前区域应急联动机制存在不少问题，困扰着其有效运转。
首先，法律制度不健全。法制建设是公共安全管理的基础和保障，也是实施各项应急措施的依据。2007年《突发事件应对法》的公布实施，标志着突发事件管理进入法制化、规范化阶段。该法律规定，应急管理实行国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的原则。对于跨域协调，《突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级
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时事观察
体情况如下：
一是缺乏全社会型危机应对网络系统的构建。动员全社会力量参与，是有效应急管理的基础。从“国家突发事件总体应急预案”（2006年）的内容可以看出，中国应急组织体系仍然是以政府为主体。然而事实上，在突发事件管理过程中，公民和各种社会组织、企业组织，既是危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体。一些西方发达国家的经验表明，依托政府之外的社会组织系统而形成的全社会型危机应对网络系统，在应对不断爆发的各种危机事件中发挥了重要作用。例如邻里守望制度，就是20世纪70年代在北欧等国逐渐普及开来的，它是社区、警方和全体居民实施的一项社区治安计划；还有社区危机反应团队，这是美国一种辅助性的社区救援组织。它将自发的未经训练的市民组织起来，搜集灾情以协助专业救援人员配置救灾资源，为其所在区域的遇难者提供第一时间的救助。在灾难中，市民亲身投入到救灾过程中，可以最大限度地提高抗御灾害的整体能力。
二是权威性协调机构尚待加强。突发事件的管理，需要动员与调配各方面的力量和各种资源。尤其是在面对重大灾害和危机事件管理时，必须具有超强的综合协调能力和快速的行动能力。这就要求突破和超越政府各部门之间、各地方之间、公私部门之间、政府和社会之间，由于组织分化和社会分化所形成的不一致，组建统一的指挥系统，有效地整合、动员各方的力量与资源。然而当前的应急管理，自上而下是分散和割裂的。尽管是由中央集中统一指挥，实际上却缺乏一个统一的、强有力的区域综合协调机构。由于我国各地方政府之间以行政辖区为界，在防范和处置突发事件时，很容易出现推诿、扯皮的现象，即使中央政府下令，各级政府之间还可能会因为配合不默契或相互推脱而失效。
三是联动机制低效。沿用“条块”方式将突发事件管理交由相应的地方政府、职能部门去承担，在实践中表现为纵向联系比较强，而横向合作不足。一旦发生突发事件，各部门应急联动的敏捷性差，资源共享度低，人力物力财力浪费大。同时，跨区应急预案与国家相关预案的衔接难，运行机制等尚需进一步明晰。
最后，体制运行不规范。中国公共安全事故多发的一个重要原因，就是还没有形成一个统一完整的机制，应急管理机制运转不顺畅。表现之一是公共安全责任界定不明确。当复合型事件或者边缘性事件发生后，各地方政府容易相互扯皮，影响应急管理的有效性。有的法律虽然规定了政府防灾的责任，但并没有给予其相应的权利，尤其是在涉及防灾救灾经费的来源、费用的分担、救灾款项的分配、各部门之间如何协调等问题上，现有的法律法规难以发挥作用，结果很难界定各级政府所具有的管理责任。
表现之二是重应急而轻预防。根据紧急事态管理的周
建立健全适合中国国情的区域应急联动机制，既是完善公共安全管理机制的重要内容，也是创新社会管理的重要举措。因此，有必要广泛借鉴吸收国外有关区域应急联动的经验和教训，从经济与社会的健康、安全、发展的现实需求出发，结合中国国情予以制度创新。
首先，健全区域应急联动的体系构成。公共安全的提高首先有赖于应急管理体制的健全，而一个完备的区域应急联动体系，必须由要素、结构和功能组成。在构成要素上，必须建立政府、专家、社会三类主体构成的应急管理系统，即由政府首长及各职能部门、专家咨询人员、基层社会组织、群众团体、武装部队等相关主体构成。与此同时，应加强区域应急联动体系中各子系统的建设，通过完善城市公共安全法规体系、信息管理系统、专家决策支持系统、社会心理干预体系、突发事件心理防御体系、城市综合应急联动预案、企业危机处理机制等建设，实现区域应急联动能力的增强。
在组织结构上，区域应急联动机构的第一层次为区域应急管理委员会，由政府首长任委员会主任，其成员由相关政府部门和非政府组织以及各方面专家学者组成；第二层次是各地应急管理办公室，是区域突发事件应急管理的重要组成部分，具体实施本地区应急管理职能；第三层次为各地方政府的专业部门，包括公安、地震、医疗、防疫、农林、环保、安监、交通、电力、城管、水利、电信、气象等，这些部门除了履行日常业务管理职能外，均应承担起各自业务范围内应急管理状态下的相应职责。期理论，在紧急事态管理实践中，人们不仅在各种突发事件发生后要采取迫不得已的应对措施，而且在事件发生前和危机解除后要对引发事件的危险做出管理，从而最大限度地获得生命财产的保障。然而，政府由于缺乏明确的公共安全职能定位，往往忙于对突发事件的应急管理而非日常安全管理。事实上，公共安全管理远不限于应急管理。成熟的公共安全管理，其过程应包括灾害减除、准备、应对和恢复四个阶段。
表现之三是技术水平偏低。公共安全管理技术在应急管理实践中扮演着重要的角色。然而，中国目前的应急管理技术水平还比较低：在决策上，经验决策占据了主导地位，运筹学、规划学、对策学、系统分析等决策技术和方法使用不够，一些决策停留在“拍脑袋”、开“碰头会”的水平上；在信息管理系统上，信息搜集、传送和处理机制不够健全，使得政府存在过分依赖行政系统内部搜集、传送、处理信息的问题，缺乏外部信息来源；在系统管理的综合技术应用上，对资源系统和后期系统等部门管理不足。
完善区域应急联动机制的制度构想
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时事观察
在功能作用上，本着“集中指挥、统一调度、信息集成、资源共享、专业分工、分层负责”的原则，健全区域应急联动的基本职能：一是危机监控与处理职能，履行灾情预报、预警分析、危害评估、应急指挥、工程建设、社会宣传的职责；二是资源整合职能，将区域内各地的资源统筹规划与管理，满足各方面的需求，以便在处置突发事件时调配与使用；三是服务功能，旨在减少直接危险、拯救生命、保护财产、控制形势和恢复正常状态；四是信息公开功能。一方面在危机之前教育公众，帮助他们为可能出现的危机事态做好准备。同时，在危机发生的时候，向公众传递重要的信息。另一方面，在应急管理过程中，为整个管理系统提供及时、准确的各类信息。
其次，完善区域应急联动的运行机制。在运行机制的设计上，至少应解决三个难题：一是统一指挥和属地管理。区域应急联动指挥中心负责整个区域系统的指挥调度，区域指挥中心和各个子系统指挥中心按照职能和应急预案的规定行使相应的统一指挥权。各地应急管理办公室和专业职能部门则依据属地管理的原则，按照应急种类的不同来实施应急救援，提供应急支持和相互协调，并对其行动负责。
二是上下对接和区域互连。考虑到可能发生的区域性紧急事件和社会危机，将会产生跨区域应急救援和信息共享需求，区域应急联动机制建设应着重考虑上下对接与区域互连问题。一方面，区域应急指挥中心应实现与国家、省以及有垂直领导关系的部门相应的指挥中心联动，保证在通讯网络、信息网络和资源网络上的互通；另一方面，实现整体联动是指区域内不同部门或机构进入应急状态后，必须保持相互联络与相互协调。
三是广泛参与和合作共治。有效的应急管理需要政府、企业、民间组织、社会公众、乃至国际社会等多元主体的共同参与和相互支持。在强调政府主导作用的同时，最大限度地调动社会资源，拓宽社会参与渠道，形成全民动员、集体参与、上下联动、网络应对的综合治理格局。
最后，提高区域应急联动的技术水平。技术水平首先体现在管理层面上。区域应急联动机制建设的关键，在于日常管理体系与危机处理系统这两大平台的整合与统一。有两种方案可供选择：其一是临时抱佛脚，在突发事件发生时仓促搭建班子，成立应急指挥系统；其二是在平时即建立应急指挥系统，制定管理制度，明确责任分工，并参照应急预案定期进行演练，在突发性公共安全事件发生时迅速转入“全日制”工作，对事件的应对实施强有力的指挥保障。显然，后一种方案更加有效、可行。
然而，问题的关键在于，如何将各地公共安全管理系统与区域应急联动系统无缝对接。这就要求把与公共安全有关的各子系统、各政府部门、各单位团体和个人都考虑进去，并从空间与时间上考虑各因素间的相互关联、相互
参考文献：
［1］李晓安、周序中、彭春.突发性公共安全事件应对的法律经济分析.北京：首都经济贸易大学出版社，2010：156—157.
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作用和相互影响，形成能够统一指挥、实时监测、迅速协调的抢险急救系统和综合安全管理系统。
区域应急联动的技术水平还体现在科技层面上。在此层面上，区域应急联动体系包括区域公共安全的规划、区域公共安全的预测和评估、区域公共安全应急能力评价指标体系的建立、区域公共安全保障体系、区域公共安全管理的优化等一系列内容。为此，需要建立区域公共安全管理的标准，通过区域公共安全应急能力评价以及公共安全保障体系评价判断区域公共安全水平，来提高政府及公众的安全意识，提高整个区域抗灾、抗风险的能力。
此外，应急联动的制度化是衡量技术水平的重要标志。突发性公共事件应对机制的法定化、规范化是社会历史发展的必然选择。由于各国历史背景与现实国情的不同，各国应对突发性安全事件的立法各有特点。美国通过了《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》等法律；日本通过了《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》等法律。鉴于突发性公共安全事件的性质、类型、特征的不同，以及不同阶段应对举措各异等情况，同时结合中国的具体国情，可以将突发事件应对法律框架设计为两大部分：其一是正常状态下的突发性公共安全事件应对法律体系，包括应急指挥法律制度体系、应急资源法律制度体系、应急预案法律制度体系；其二是非正常状态下的突发性公共安全事件应对法律体系。［1］
综上所述，建立健全突发事件区域应急联动机制、提高政府危机处理能力，是稳定社会秩序的客观要求，也是政府与社会关注的重要议题。鉴于我们曾在唐山大地震、汶川大地震、长江特大水灾、南方特大旱灾等自然灾害降临时，缺乏应急联动机制，故必须深刻总结经验教训，构建好这一稳定社会秩序、关乎民生的安全机制。
［本文为2011年度华东政法大学科学研究项目（编号11HZK019）的阶段性成果。］
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