浅论军机处
08历史 戴娟
【摘 要】“军机处”是清代实际的最高政治机构，是直接秉承皇帝旨意办理各种机要大事的机构，是君主绝对专权的产物。军机处的设立是中国封建社会皇权达到顶峰的标志，它作为皇帝的秘书机构，参与军国大政，但其作用是为保障君权的发挥。尽管它对军国大事并没有自主权，但它仍旧是中国政治制度史上的重要组成部分。
【关键词】军机处；承旨办事；君主专制 【Abstract】"Grand" is actually the highest political body in the Qing Dynasty, the emperor directly adhering to the wishes of handling a variety of confidential affairs of the institution, and itis the product of an authoritarian monarchy absolute. Grand Council of the establishment of China's feudal society marks a sign of imperial power reached its peak, as the emperor's secretary institutions that participate in the military affairs of the National Assembly, but its role is to protect the monarchical power play. Although it is not the military, and major affairs of state autonomy, it is still an important part of political system in the history.
【Key words】Grand；Law；Monarchy
军机处是“办理军机事务处”的简称。雍正即位后，为进一步加强皇权，剥夺诸王的权利和防止权臣的出现，将原用来处理西北军务而设的军机房保留下来，并逐渐让它处理机要，发展为清代政局中的中枢机构。军机处始终秉承皇帝旨意办事，无论是起草诏令还是诏令的传发与实施，其决定权都在皇帝，军机大臣尽管参与机密但只是充当机要秘书这样的办事人员。由于军机处的功能恰恰迎合了皇帝集权的需要，因此军机处自雍正朝设立以来就一直保留下来，在这期间仅在乾隆即位之初将其废除，但很快发现缺少军机处给办事带来诸多不便，于是在乾隆三年又重新设立军机处，直到宣统帝成立“皇族内阁”才被废除，历时近两百年。 了解清朝的历史，军机处是不可缺少的部分，目前史学界对军机处的相关问题已有很多研究，本文将从军机处成立的时间、原因、人员构成、权限等诸方面进行论述。
一、 军机处成立的时间
关于军机处成立的时间，学术界历来有不同观点，有雍正十年说、雍正八年说、雍正七年说、雍正四年说，清代学者赵翼更是采用了更为模糊的说法称其为在“雍正年间”设立：“雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，浦值者多，虑漏泄军机，军机房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入值缮写，后名军机处。”①但是各学者在观点提出之后又能找到与其观点相矛盾的史料，或者提出的观点没有相当充分的史料的辅助。就十年说而言，《清史稿·职官一》：“雍正十年„„始设军机房，后改军机处。”②但同样在《清史稿》中又有与前一句相矛盾的话，《清史稿·军机大臣年表》：“雍正七年六月始设军机房，十年三月改称办理军机处。”③现在，已少有人坚持十年说。
现在，一般认为雍正七年说较为可信，并认为雍正十年三月是颁发印信和更改名称的时①
② 赵翼：《檐曝杂记》，卷一《军机处》，中华书局，1982年版，第707页。 赵尔巽等：《清史稿》，卷一百十四，志八十九《职官一》，中华书局，1976年版，第432页。 ③赵尔巽等：《清史稿》，表十六《军机大臣年表》，中华书局，1976年版，第562页。
间。清人王昶在他的《军机处题名记》有这样的证据：“先是，雍正七年，青海军兴，始设
①军机房„„后六年，上即位改名总理处。乾隆三年，王大臣请罢之，诏复名军机处。”因此，
我们可以得出这样的结论：自从雍正七年设立军需房，先后改称军需处或办理军需处，旋称办理军务处，当办理军纪事务印信颁发后，始改称办理军机事务处，然后可称办理军机处。②
二、 军机处设立的原因
从雍正设立军机处开始，中国的君主专制上升到一个空前的高度，军机处起到了加强集权的催化作用。这个催化剂的形成是有多方面原因的。
（一）、为加强皇权而设
军机处虽然是一个服务于皇权的至关重要的机构，但实际上它并不是法定的，仅是临时机构，不管是人员的任用，还是运作体制都没有特定的限制。这并不能证明这是一个不健全的机构，因为正是因为它的这种不确定性的特点，给皇帝带来了巨大的便利，使得皇帝在军机处中可以最大限度地发挥主观能动性，他可以随意任命军机大臣，只要一道旨意让某人入值军机处，这个人从此就必须听从皇帝的旨意行事。这种不确定性更加可以实现皇帝对军机处、对机要大事决定权的有效控制，最大限度地排除诸王、大臣把持朝政的可能。
1、 架空诸王的权利
清初，势力较强的亲王的权力靠参与议政王的大臣会议来实现。皇太极即位之初，皇权并不集中，贵族势力极大，皇太极与代善、阿敏、莽古尔泰三大贝勒共同执政。后来皇太极采取措施加强君权，到崇祯八年已将代善、阿敏、莽古尔泰三大贝勒借故治罪，将正黄、镶黄、正蓝三旗收归自己统辖。虽然三大贝勒的势力遭到一定的打击，但诸王贵族势力仍很强盛。清入关以后，顺治帝年幼，再加上诸王凭借其控制的下五旗有与皇权抗衡的能力，他们有实力参与军政大事的讨论和决议，即存在所谓的“议政王大臣会议”。睿亲王多尔衮更是高居摄政王之位，权倾一时，其他议政王大臣诸如济尔哈朗、博浴等，权势颇重，这实际是女真军事民主制的残余。议政王大臣会议在辅佐年幼的皇帝、稳定入关之初的统治方面起到了很大作用，但在阶级矛盾已成为社会主要矛盾的情况下，议政王大臣会议的形式不但不会达到加强君权的目的而且威胁到清朝的统治。
因此，自康熙年间起，就着手打击满洲贵族的权利。到了雍正年间，雍正帝主要采取三大措施打击诸王权利：首先，收回诸王贵族对下五旗的统帅权；其次，雍正帝采取严酷手段铲除同辈兄弟的势力，像清洗胤禩党，幽禁胤祉等，这是皇位争夺斗争的继续，实际也是雍正帝肃清可能威胁皇权的势力的行动，在诸兄弟中得以善终的仅有允祥这样的自小与他关系密切的人；再次，设立军机处，由军机处承旨办事。这样，议政王大臣会议的权利被架空，从此无力与皇权抗衡。正如赵翼所说：“国初以来，设立议政王大臣，彼时因有议政处是以特派王大臣承允办理，自雍正年间设立军机处之后，皆系军机大臣每回召对承旨遵办，为满
③洲大学士、尚书向例俱兼虚衔„„”可见，军机处的设立使清朝完成了由议政王大臣与皇
帝争权到皇权高度集中的一个转变。
2、 防止大臣擅权
清朝初年，在国家制度方面一定程度上继承了明制，如内阁制仍然沿用。明虽在立国之初就废除了宰相，阁臣权力远不及宰相，但是在中后期仍不能避免大臣专权的局面，如张居正这样的“真宰相”。清朝有鉴于此，进一步削弱了内阁的权力，设立军机处就有制约内阁权利的目的。在传谕时，有一些诏令是用“密谕”的形式发出的，即不经过内阁而由军机处加封，交兵部捷报处传送，这就是所谓的“廷寄”。
有了军机处后，如有军政事务皇帝一般传军机大臣听旨拟旨，阁臣位高而无实权。 ①
② 王昶：《军机处题名记》，中国人民大学出版社，1984年版，第269页。 庄吉发：《清代奏折制度》，台湾文史哲， 1979年版，第66、67页。
③ 赵翼：《檐曝杂记》，卷一《军机处》，中华书局，1982年版，第707页。
（二）为处理西部地区的作战事务而设
雍正初年，和硕特部首领罗卜藏丹津叛乱失败后，又为准噶尔部所收容，这一切令清廷无法容忍。雍正即位之初，不适合用兵，双方处于相持状态。但清廷对于战争的到来进行了积极准备，以做好后勤和保密工作，为此，雍正帝在宫廷内廷军需房以主持西北用兵事宜。“两路军机，朕筹算久矣，则军需一应事宜，交为怡亲王、大学士张廷玉、蒋廷锡为办
①理„„”结果证明，此做法收到了良好的效果。可见，军机处的前身是为应对战争而设立的秘密后勤机构。
（三）、是君权发展到一定阶段的必然
自秦统一，中国即进入封建社会时期。这一时期，皇权的集中呈上升态势。秦时，宰相权重，助理万机。东汉设立尚书台，唐代又将相权一分为三。这些举措都旨在将强皇权。到了太祖时期，更是用暴力手段找借口废宰相制；到了清朝，面对异族统治，广大汉人必然有所不满，雍正朝就发生了“曾静投书案”等事件，统治者必然需要寻找一种手段来加强君权，于是军机处便成为不二之选。因为军机处不但承旨办事，而且它在人员组成上，表面上是满汉官员都可入值，但实际上实权是掌握在满人手里，加强了满人对汉人的控制。
三、 军机处的人员组成
军机处的机构简单，人员很少，一般为四五人，最多时也不过十一人但办事效率极高。军机处的官员结构分为军机大臣、军机章京两层，俗称“大军机”、“小军机”.
军机大臣主持军机处工作，廷见承旨。由亲王、大学士、尚书，甚至侍郎兼充，全由皇帝亲自任命。一旦奉旨到军机处工作叫做“入军机”，名义称“军机处行走”或“军机大臣上行走”；资历较浅的则在“行走”二字前加“学习”二字；首席军机大臣称“揆首”、“领袖”往往由资历较深的声望最高且为皇帝最为宠幸的军机大臣担任。正如《清史稿》所说：
②“任军机者，自亲王外，其领袖者，必大学士。”但是在实际操作中，并不是要求都是“大
学士”，如雍正朝第二任“揆首”英诚公丰盛额就是领侍卫内大臣，而非大学士。军机大臣不拿兼职的这份俸给，保留原职实缺。
军机章京负责缮写纸稿，也是兼差，由内阁和各部院部保举，军机大臣考核合格，递名引荐，仍由皇帝亲自决定传补任用条件是年轻、办事干练、字画端楷，不用大员子弟。军机章京原无定员，至嘉庆年间始为满汉各两班，每班八人，共三十二人，一般章京为五、六品，领班章京为从六品、正四品，原官职升为正三品时，如不能升转为军机大臣，即退出军机。③
虽然自清顺治以来，对亲王多加防范，很少授予大权，但对于皇帝亲信的而又忠实可靠的，往往在军机处主事，如雍正时的怡亲王允祥；嘉庆时的成亲王永瑆；咸丰、道光年间的恭亲王奕、庆亲王奕劻、端王载漪等，他们都是皇帝的统治工具，召之即来，挥之即去。让亲王入职军机出，一来可以对大臣起到牵制作用，防止大臣擅权；二来将亲王安排在军机处，让他们承旨办事实际是架空亲王权利的一种手段，他们的行动都为皇帝的意志左右，另外，这也有利于体现封建王朝“家天下”的统治理念。
军机处的大臣一般能文能武、出将入相，既通晓政务，又能办理军务，如雍正朝的尹继
④善，据《上谕档》载：“雍正十年十月二十四日谕：尹继善著在办理军机处行走。”尹继善
在此之前署理两江总督，到了雍正十一年正月壬辰，又授之云贵广西总督。可见，军机处大臣需要经过精细挑选，具备一定的素质。
① 赵尔巽等：《清史稿》，表十六《军机大臣年表》，中华书局，1976年版，第562页。
②
③ 赵尔巽等：《清史稿》，表十六《军机大臣年表》，中华书局，1976年版，第563页。 赵奇：《军机处—清王朝中央秘书处》，乐山师专学报，1991年第3期。
④ 军机处满文《上谕档》3，广西师范大学出版社，1988年版。
四、 军机处的权限
军机处，原先并非国家的正式机关，无公署，办公的地点又称“值房”，军机大臣的值房称为“军机堂”，开始仅有板屋数间，后来才改建瓦屋。军机章京的值房最初有屋一间，后来才有屋五间。但正是这样不起眼的机构，它由掌管军务日益成为清朝政治的咽喉机构，掌理大小机密。军机处办事以速、密、勤著称，这是它在清朝占据重要位置的原因之一。
（一）、军机处的主要职能
1、撰写和办理文书
承旨拟旨是军机处的核心工作，诚挚的方式由“独见”转为“同见”。赵翼的《军机处》有这样的记载：“军机处大臣同进见，自傅文忠公（傅恒）始。上（乾隆）初年，惟纳公亲一人承旨，每传一旨，令汪文端撰拟，纳公惟恐不得当，辄令再撰，有屡易而仍用初稿者，
①一稿未定，又传一旨，改易亦如之„„恐有遗忘，乞令军机大臣同进见。于是遂为例。”这
可以防止皇帝疑其专权，可达到小心避嫌的效果。军机大臣对于皇帝的指令，臣下对奏折的处理意见，都要秉承皇帝的旨意“写旨来看”，由军机大臣亲自动手。
2、提供决策方案、辅助决策
对于国家的施政方略、军事部署及臣下的重要陈奏意见，可向皇帝提出处理意见。
3、办理重要活动
即负责重要文武官员的任免考试。中央各部尚书、侍郎和地方督抚以下，道府以上等重要官员的补救，均由军机大臣负责开列名单，交皇帝则取任用；科考的主考名单及试题，由军机大臣开列，奏请皇帝选用、交殿试；军机大臣负责核对试卷、检查笔记或任阅卷官。
某些重大事件，皇帝交由军机大臣审理定拟，或由军机大臣会同三法司审拟、案奏，由皇帝批准。
4、随时待咨询
军机大臣常伴皇帝左右，即是皇帝去像木兰围场这样的地方，军机大臣也要随同前往，随时等待皇帝的咨询。
5、负责档案文书的缮写和管理
军机处的档案有汉字档和清字档两类，包括谕旨、议覆、寄信、敕谕、题本、捷报等多种，其代表有乾隆四十年缮写的《满文老档》。在军机处成立后，当日京内外大官所上报给皇帝的奏折，由奏事处上奏给皇帝，每日早朝，军机大臣到养心殿与皇帝共商处理办法，决定由皇帝朱批，有的先经皇帝亲自决定加以朱批。这些奏折大都交给军机大臣，由军机处按照奏折形式抄录全文以及朱批存档，然后在退还给原上走着的机关或原上奏之人，按月包存，称为折包。
军机处对档案文书的缮写和管理有效地保存了清代档案，免于在自然灾害中遭受巨大损失，也避免遭受人为的篡改，保存了档案的真实性。刘锦藻：“军机处册档二份，一存方略
②馆，一存圆明园。”圆明园在八国联军侵华时化为灰烬，其中档案也同样被焚毁，但幸亏方
略馆仍存在一份，否则损失更会惨重。
（二）、军机处的办事特点
（1）、密。
军机处参与机密，办事以机密为宗旨，乾隆皇帝曾下谕：“军机处乃系机要重地，凡事应慎密，不容宣泄。”军机处所拟谕旨，有“明发”和“廷寄”两种。其中“廷寄”是不经内阁直接交由兵部发驿马传递。另外，军机值庐，不准任何人窥探打听，直至王、贝勒、贝子、公、文武大臣，俱不得至军机，与军机大臣谈论。嘉靖初年曾设科道官一人，每日轮流至隆宗门内北首内务府值房监视，探查是否有人在值房外走动，防止泄密，甚至宦官也要任①
② 赵翼：《檐曝杂记》，卷一《军机处》，中华书局，1982年版，第708页。 刘锦藻：《清续通考》，商务印书馆，1955年版。
用不识字的年幼者担任，二十岁就必须离开。
（2）、速。
军机大臣的值庐在隆宗门内，离皇帝很近，随时可以被皇帝召见。军机大臣伴随皇帝左右，随时准备承旨办事。事情繁多时，夜间紧急军情到京，也立刻召唤军机大臣前来，甚至在行途中也不得怠慢，赵翼的《军机处述》载：“军机撰述谕旨，向例拟定后于次日进呈。自西陲用兵，军报至辄递入，所述旨亦随撰随进，或巡幸在途，马上降旨，傅文忠面奉后，
①使军机司员歇马撰缮，驰至顿宿之行营进奏。”上文提到的“廷寄”，都是“马上飞递者”，
日行三百里，紧急者有四百里，有五百里甚至六百里，这样，皇帝的诏令可以迅速的传到各地。
（3）、勤。
②终年皇帝和军机大臣，除万寿及岁终数日外，几乎无一日不办事。
军机处的设立是中国古代政治制度史上一个重要的部分，它的出现将中国的集权政治推到了顶峰，它在一定程度上可以稳定政治秩序，防止诸王、大臣擅权，将权力置于皇帝的控制之下。利用军机处这样的机构处理政事可以提高行政效率，还可以较好地了解下情，使皇权的触角延伸到国家的基层，在一定程度上可以提高决策的科学性。
但随着之一制度的推行，弊端也日益暴露。军机处虽然是国家政治机构的中枢，但军机大臣只能秉承皇帝的旨意办事，其地位远不及唐宋时的宰相，只能算是个皇帝的秘书机构。军机大臣在办事过程中不能发挥其能动性，对事物的认知和评价全凭皇帝的个人意志，因而他们独立思考事物的能力不能得到发挥，逐渐丧失了机构的灵活性和高效的特点，机构日益僵化。
对于军机处，我们不能就其优点或缺点来看待，它是顺应加强皇权的需要而产生的，它之所以能产生并存在近两百年，必然是因为它的可行性。但是，当清朝走向衰落时，军机处又不适应社会的需要，而且17世纪末—18世纪初的世界就开始向君主专制发出挑战，高度集权的统治政策必然不符合历史发展规律。因此，对于军机处，我们要有一个全面的视角。
参考文献：
1） 王国卿：《清代军机处浅论》[J ]，《渤海学刊》，1991年第2期。
2） 赵奇：《军机处——清王朝中央秘书处》[J ]，《乐山师专学报》，1991年第3期。
3） 庾莉萍：《清皇的秘书机构军机处》[J ]，《九州史话》，1992年第1期。
4） 刘建风：《试论清朝军机处产生的偶然与必然》[J ]，《莱阳农学院学报》，2005年6月。
5） 单士元：《清代军机处档案的由来》[J ]，《档案史话》。
6） 赵志强：《军机处成立时间考订》[J ]，《历史档案》，1990年第4期。
7） 赵志强：《雍正朝军机大臣考补》[J ]，《历史档案》，1991年第3期。
8） 赵彦昌、唐莹：《从看清代军机处的文书管理工作》[J ]，《文化学刊》，2009年第1期。
9） 刘灵芝：《清朝军机处权限论述》[J ]，《历史教学》，2005年第8期。
10） 赵翼：《檐曝杂记》[M ]，中华书局，1982年版。
11） 赵尔巽等：《清史稿》[M ]，中华书局，1976年版。
12） 王昶：《军机处题名记》[M ]，中国人民大学出版社，1984年版。
13） 庄吉发：《清代奏折制度》[M ]，台湾文史哲，1979年版。
14） 军机处满文《上谕档》3 [M ]，广西师范大学出版社，1988年版。 ① 赵翼：《檐曝杂记》，卷一《军机处》，中华书局，1982年版，第707页。
② 王锺翰：《清史十六讲》，第十四讲《谈军机处》，中华书局，2009年版，第205页。
15） 刘锦藻：《清续通考》[M ]，商务印书馆，1955年版。
16） 吕思勉：《中国通史》[M ]，上海古籍出版社，2009年版。
17） 王锺翰：《清史十六讲》[M ]，中华书局，2009年版。
浅论军机处
08历史 戴娟
【摘 要】“军机处”是清代实际的最高政治机构，是直接秉承皇帝旨意办理各种机要大事的机构，是君主绝对专权的产物。军机处的设立是中国封建社会皇权达到顶峰的标志，它作为皇帝的秘书机构，参与军国大政，但其作用是为保障君权的发挥。尽管它对军国大事并没有自主权，但它仍旧是中国政治制度史上的重要组成部分。
【关键词】军机处；承旨办事；君主专制 【Abstract】"Grand" is actually the highest political body in the Qing Dynasty, the emperor directly adhering to the wishes of handling a variety of confidential affairs of the institution, and itis the product of an authoritarian monarchy absolute. Grand Council of the establishment of China's feudal society marks a sign of imperial power reached its peak, as the emperor's secretary institutions that participate in the military affairs of the National Assembly, but its role is to protect the monarchical power play. Although it is not the military, and major affairs of state autonomy, it is still an important part of political system in the history.
【Key words】Grand；Law；Monarchy
军机处是“办理军机事务处”的简称。雍正即位后，为进一步加强皇权，剥夺诸王的权利和防止权臣的出现，将原用来处理西北军务而设的军机房保留下来，并逐渐让它处理机要，发展为清代政局中的中枢机构。军机处始终秉承皇帝旨意办事，无论是起草诏令还是诏令的传发与实施，其决定权都在皇帝，军机大臣尽管参与机密但只是充当机要秘书这样的办事人员。由于军机处的功能恰恰迎合了皇帝集权的需要，因此军机处自雍正朝设立以来就一直保留下来，在这期间仅在乾隆即位之初将其废除，但很快发现缺少军机处给办事带来诸多不便，于是在乾隆三年又重新设立军机处，直到宣统帝成立“皇族内阁”才被废除，历时近两百年。 了解清朝的历史，军机处是不可缺少的部分，目前史学界对军机处的相关问题已有很多研究，本文将从军机处成立的时间、原因、人员构成、权限等诸方面进行论述。
一、 军机处成立的时间
关于军机处成立的时间，学术界历来有不同观点，有雍正十年说、雍正八年说、雍正七年说、雍正四年说，清代学者赵翼更是采用了更为模糊的说法称其为在“雍正年间”设立：“雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，浦值者多，虑漏泄军机，军机房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入值缮写，后名军机处。”①但是各学者在观点提出之后又能找到与其观点相矛盾的史料，或者提出的观点没有相当充分的史料的辅助。就十年说而言，《清史稿·职官一》：“雍正十年„„始设军机房，后改军机处。”②但同样在《清史稿》中又有与前一句相矛盾的话，《清史稿·军机大臣年表》：“雍正七年六月始设军机房，十年三月改称办理军机处。”③现在，已少有人坚持十年说。
现在，一般认为雍正七年说较为可信，并认为雍正十年三月是颁发印信和更改名称的时①
② 赵翼：《檐曝杂记》，卷一《军机处》，中华书局，1982年版，第707页。 赵尔巽等：《清史稿》，卷一百十四，志八十九《职官一》，中华书局，1976年版，第432页。 ③赵尔巽等：《清史稿》，表十六《军机大臣年表》，中华书局，1976年版，第562页。
间。清人王昶在他的《军机处题名记》有这样的证据：“先是，雍正七年，青海军兴，始设
①军机房„„后六年，上即位改名总理处。乾隆三年，王大臣请罢之，诏复名军机处。”因此，
我们可以得出这样的结论：自从雍正七年设立军需房，先后改称军需处或办理军需处，旋称办理军务处，当办理军纪事务印信颁发后，始改称办理军机事务处，然后可称办理军机处。②
二、 军机处设立的原因
从雍正设立军机处开始，中国的君主专制上升到一个空前的高度，军机处起到了加强集权的催化作用。这个催化剂的形成是有多方面原因的。
（一）、为加强皇权而设
军机处虽然是一个服务于皇权的至关重要的机构，但实际上它并不是法定的，仅是临时机构，不管是人员的任用，还是运作体制都没有特定的限制。这并不能证明这是一个不健全的机构，因为正是因为它的这种不确定性的特点，给皇帝带来了巨大的便利，使得皇帝在军机处中可以最大限度地发挥主观能动性，他可以随意任命军机大臣，只要一道旨意让某人入值军机处，这个人从此就必须听从皇帝的旨意行事。这种不确定性更加可以实现皇帝对军机处、对机要大事决定权的有效控制，最大限度地排除诸王、大臣把持朝政的可能。
1、 架空诸王的权利
清初，势力较强的亲王的权力靠参与议政王的大臣会议来实现。皇太极即位之初，皇权并不集中，贵族势力极大，皇太极与代善、阿敏、莽古尔泰三大贝勒共同执政。后来皇太极采取措施加强君权，到崇祯八年已将代善、阿敏、莽古尔泰三大贝勒借故治罪，将正黄、镶黄、正蓝三旗收归自己统辖。虽然三大贝勒的势力遭到一定的打击，但诸王贵族势力仍很强盛。清入关以后，顺治帝年幼，再加上诸王凭借其控制的下五旗有与皇权抗衡的能力，他们有实力参与军政大事的讨论和决议，即存在所谓的“议政王大臣会议”。睿亲王多尔衮更是高居摄政王之位，权倾一时，其他议政王大臣诸如济尔哈朗、博浴等，权势颇重，这实际是女真军事民主制的残余。议政王大臣会议在辅佐年幼的皇帝、稳定入关之初的统治方面起到了很大作用，但在阶级矛盾已成为社会主要矛盾的情况下，议政王大臣会议的形式不但不会达到加强君权的目的而且威胁到清朝的统治。
因此，自康熙年间起，就着手打击满洲贵族的权利。到了雍正年间，雍正帝主要采取三大措施打击诸王权利：首先，收回诸王贵族对下五旗的统帅权；其次，雍正帝采取严酷手段铲除同辈兄弟的势力，像清洗胤禩党，幽禁胤祉等，这是皇位争夺斗争的继续，实际也是雍正帝肃清可能威胁皇权的势力的行动，在诸兄弟中得以善终的仅有允祥这样的自小与他关系密切的人；再次，设立军机处，由军机处承旨办事。这样，议政王大臣会议的权利被架空，从此无力与皇权抗衡。正如赵翼所说：“国初以来，设立议政王大臣，彼时因有议政处是以特派王大臣承允办理，自雍正年间设立军机处之后，皆系军机大臣每回召对承旨遵办，为满
③洲大学士、尚书向例俱兼虚衔„„”可见，军机处的设立使清朝完成了由议政王大臣与皇
帝争权到皇权高度集中的一个转变。
2、 防止大臣擅权
清朝初年，在国家制度方面一定程度上继承了明制，如内阁制仍然沿用。明虽在立国之初就废除了宰相，阁臣权力远不及宰相，但是在中后期仍不能避免大臣专权的局面，如张居正这样的“真宰相”。清朝有鉴于此，进一步削弱了内阁的权力，设立军机处就有制约内阁权利的目的。在传谕时，有一些诏令是用“密谕”的形式发出的，即不经过内阁而由军机处加封，交兵部捷报处传送，这就是所谓的“廷寄”。
有了军机处后，如有军政事务皇帝一般传军机大臣听旨拟旨，阁臣位高而无实权。 ①
② 王昶：《军机处题名记》，中国人民大学出版社，1984年版，第269页。 庄吉发：《清代奏折制度》，台湾文史哲， 1979年版，第66、67页。
③ 赵翼：《檐曝杂记》，卷一《军机处》，中华书局，1982年版，第707页。
（二）为处理西部地区的作战事务而设
雍正初年，和硕特部首领罗卜藏丹津叛乱失败后，又为准噶尔部所收容，这一切令清廷无法容忍。雍正即位之初，不适合用兵，双方处于相持状态。但清廷对于战争的到来进行了积极准备，以做好后勤和保密工作，为此，雍正帝在宫廷内廷军需房以主持西北用兵事宜。“两路军机，朕筹算久矣，则军需一应事宜，交为怡亲王、大学士张廷玉、蒋廷锡为办
①理„„”结果证明，此做法收到了良好的效果。可见，军机处的前身是为应对战争而设立的秘密后勤机构。
（三）、是君权发展到一定阶段的必然
自秦统一，中国即进入封建社会时期。这一时期，皇权的集中呈上升态势。秦时，宰相权重，助理万机。东汉设立尚书台，唐代又将相权一分为三。这些举措都旨在将强皇权。到了太祖时期，更是用暴力手段找借口废宰相制；到了清朝，面对异族统治，广大汉人必然有所不满，雍正朝就发生了“曾静投书案”等事件，统治者必然需要寻找一种手段来加强君权，于是军机处便成为不二之选。因为军机处不但承旨办事，而且它在人员组成上，表面上是满汉官员都可入值，但实际上实权是掌握在满人手里，加强了满人对汉人的控制。
三、 军机处的人员组成
军机处的机构简单，人员很少，一般为四五人，最多时也不过十一人但办事效率极高。军机处的官员结构分为军机大臣、军机章京两层，俗称“大军机”、“小军机”.
军机大臣主持军机处工作，廷见承旨。由亲王、大学士、尚书，甚至侍郎兼充，全由皇帝亲自任命。一旦奉旨到军机处工作叫做“入军机”，名义称“军机处行走”或“军机大臣上行走”；资历较浅的则在“行走”二字前加“学习”二字；首席军机大臣称“揆首”、“领袖”往往由资历较深的声望最高且为皇帝最为宠幸的军机大臣担任。正如《清史稿》所说：
②“任军机者，自亲王外，其领袖者，必大学士。”但是在实际操作中，并不是要求都是“大
学士”，如雍正朝第二任“揆首”英诚公丰盛额就是领侍卫内大臣，而非大学士。军机大臣不拿兼职的这份俸给，保留原职实缺。
军机章京负责缮写纸稿，也是兼差，由内阁和各部院部保举，军机大臣考核合格，递名引荐，仍由皇帝亲自决定传补任用条件是年轻、办事干练、字画端楷，不用大员子弟。军机章京原无定员，至嘉庆年间始为满汉各两班，每班八人，共三十二人，一般章京为五、六品，领班章京为从六品、正四品，原官职升为正三品时，如不能升转为军机大臣，即退出军机。③
虽然自清顺治以来，对亲王多加防范，很少授予大权，但对于皇帝亲信的而又忠实可靠的，往往在军机处主事，如雍正时的怡亲王允祥；嘉庆时的成亲王永瑆；咸丰、道光年间的恭亲王奕、庆亲王奕劻、端王载漪等，他们都是皇帝的统治工具，召之即来，挥之即去。让亲王入职军机出，一来可以对大臣起到牵制作用，防止大臣擅权；二来将亲王安排在军机处，让他们承旨办事实际是架空亲王权利的一种手段，他们的行动都为皇帝的意志左右，另外，这也有利于体现封建王朝“家天下”的统治理念。
军机处的大臣一般能文能武、出将入相，既通晓政务，又能办理军务，如雍正朝的尹继
④善，据《上谕档》载：“雍正十年十月二十四日谕：尹继善著在办理军机处行走。”尹继善
在此之前署理两江总督，到了雍正十一年正月壬辰，又授之云贵广西总督。可见，军机处大臣需要经过精细挑选，具备一定的素质。
① 赵尔巽等：《清史稿》，表十六《军机大臣年表》，中华书局，1976年版，第562页。
②
③ 赵尔巽等：《清史稿》，表十六《军机大臣年表》，中华书局，1976年版，第563页。 赵奇：《军机处—清王朝中央秘书处》，乐山师专学报，1991年第3期。
④ 军机处满文《上谕档》3，广西师范大学出版社，1988年版。
四、 军机处的权限
军机处，原先并非国家的正式机关，无公署，办公的地点又称“值房”，军机大臣的值房称为“军机堂”，开始仅有板屋数间，后来才改建瓦屋。军机章京的值房最初有屋一间，后来才有屋五间。但正是这样不起眼的机构，它由掌管军务日益成为清朝政治的咽喉机构，掌理大小机密。军机处办事以速、密、勤著称，这是它在清朝占据重要位置的原因之一。
（一）、军机处的主要职能
1、撰写和办理文书
承旨拟旨是军机处的核心工作，诚挚的方式由“独见”转为“同见”。赵翼的《军机处》有这样的记载：“军机处大臣同进见，自傅文忠公（傅恒）始。上（乾隆）初年，惟纳公亲一人承旨，每传一旨，令汪文端撰拟，纳公惟恐不得当，辄令再撰，有屡易而仍用初稿者，
①一稿未定，又传一旨，改易亦如之„„恐有遗忘，乞令军机大臣同进见。于是遂为例。”这
可以防止皇帝疑其专权，可达到小心避嫌的效果。军机大臣对于皇帝的指令，臣下对奏折的处理意见，都要秉承皇帝的旨意“写旨来看”，由军机大臣亲自动手。
2、提供决策方案、辅助决策
对于国家的施政方略、军事部署及臣下的重要陈奏意见，可向皇帝提出处理意见。
3、办理重要活动
即负责重要文武官员的任免考试。中央各部尚书、侍郎和地方督抚以下，道府以上等重要官员的补救，均由军机大臣负责开列名单，交皇帝则取任用；科考的主考名单及试题，由军机大臣开列，奏请皇帝选用、交殿试；军机大臣负责核对试卷、检查笔记或任阅卷官。
某些重大事件，皇帝交由军机大臣审理定拟，或由军机大臣会同三法司审拟、案奏，由皇帝批准。
4、随时待咨询
军机大臣常伴皇帝左右，即是皇帝去像木兰围场这样的地方，军机大臣也要随同前往，随时等待皇帝的咨询。
5、负责档案文书的缮写和管理
军机处的档案有汉字档和清字档两类，包括谕旨、议覆、寄信、敕谕、题本、捷报等多种，其代表有乾隆四十年缮写的《满文老档》。在军机处成立后，当日京内外大官所上报给皇帝的奏折，由奏事处上奏给皇帝，每日早朝，军机大臣到养心殿与皇帝共商处理办法，决定由皇帝朱批，有的先经皇帝亲自决定加以朱批。这些奏折大都交给军机大臣，由军机处按照奏折形式抄录全文以及朱批存档，然后在退还给原上走着的机关或原上奏之人，按月包存，称为折包。
军机处对档案文书的缮写和管理有效地保存了清代档案，免于在自然灾害中遭受巨大损失，也避免遭受人为的篡改，保存了档案的真实性。刘锦藻：“军机处册档二份，一存方略
②馆，一存圆明园。”圆明园在八国联军侵华时化为灰烬，其中档案也同样被焚毁，但幸亏方
略馆仍存在一份，否则损失更会惨重。
（二）、军机处的办事特点
（1）、密。
军机处参与机密，办事以机密为宗旨，乾隆皇帝曾下谕：“军机处乃系机要重地，凡事应慎密，不容宣泄。”军机处所拟谕旨，有“明发”和“廷寄”两种。其中“廷寄”是不经内阁直接交由兵部发驿马传递。另外，军机值庐，不准任何人窥探打听，直至王、贝勒、贝子、公、文武大臣，俱不得至军机，与军机大臣谈论。嘉靖初年曾设科道官一人，每日轮流至隆宗门内北首内务府值房监视，探查是否有人在值房外走动，防止泄密，甚至宦官也要任①
② 赵翼：《檐曝杂记》，卷一《军机处》，中华书局，1982年版，第708页。 刘锦藻：《清续通考》，商务印书馆，1955年版。
用不识字的年幼者担任，二十岁就必须离开。
（2）、速。
军机大臣的值庐在隆宗门内，离皇帝很近，随时可以被皇帝召见。军机大臣伴随皇帝左右，随时准备承旨办事。事情繁多时，夜间紧急军情到京，也立刻召唤军机大臣前来，甚至在行途中也不得怠慢，赵翼的《军机处述》载：“军机撰述谕旨，向例拟定后于次日进呈。自西陲用兵，军报至辄递入，所述旨亦随撰随进，或巡幸在途，马上降旨，傅文忠面奉后，
①使军机司员歇马撰缮，驰至顿宿之行营进奏。”上文提到的“廷寄”，都是“马上飞递者”，
日行三百里，紧急者有四百里，有五百里甚至六百里，这样，皇帝的诏令可以迅速的传到各地。
（3）、勤。
②终年皇帝和军机大臣，除万寿及岁终数日外，几乎无一日不办事。
军机处的设立是中国古代政治制度史上一个重要的部分，它的出现将中国的集权政治推到了顶峰，它在一定程度上可以稳定政治秩序，防止诸王、大臣擅权，将权力置于皇帝的控制之下。利用军机处这样的机构处理政事可以提高行政效率，还可以较好地了解下情，使皇权的触角延伸到国家的基层，在一定程度上可以提高决策的科学性。
但随着之一制度的推行，弊端也日益暴露。军机处虽然是国家政治机构的中枢，但军机大臣只能秉承皇帝的旨意办事，其地位远不及唐宋时的宰相，只能算是个皇帝的秘书机构。军机大臣在办事过程中不能发挥其能动性，对事物的认知和评价全凭皇帝的个人意志，因而他们独立思考事物的能力不能得到发挥，逐渐丧失了机构的灵活性和高效的特点，机构日益僵化。
对于军机处，我们不能就其优点或缺点来看待，它是顺应加强皇权的需要而产生的，它之所以能产生并存在近两百年，必然是因为它的可行性。但是，当清朝走向衰落时，军机处又不适应社会的需要，而且17世纪末—18世纪初的世界就开始向君主专制发出挑战，高度集权的统治政策必然不符合历史发展规律。因此，对于军机处，我们要有一个全面的视角。
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