摘要：根据北京的国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市的定位，积极调整城市空间结构、产业结构和布局，是实现北京城市化安全的重要对策。 关键词：北京；城市化安全；结构与布局调整 城区各处，交通畅通等是保证它们高效运转的前提，也是“服好务”的重要内容。鉴于北京城区的规划容量已趋饱和，城八区内行政机关用地较大，与居住、商业、金融设施混杂，造成功能相互干扰和影响，已经影响到中央国家机关和解放军备总部的办公效率，因此一直有学者和专家建议在通州区建设新的中央行政区。 通州区是北京要大力建设的新城。按照《北京城市总体规划(2004年－2020年)》(以下简称《北京市总体规划》)的定义，新城在原卫星城基础上承担疏解中心城人口和功能、聚集新的产业、带动区域发展的规模化的城市地区，具有相对独立性。由于通州区将成为中心城人口和功能疏散以及制造业重新集聚的主要地区，虽然有比较好的基础设施，但大气、噪音污染相应严重，交通相对拥挤，把中央行政区建在那里是不合适的。 我们认为，首钢集团的钢铁行业全部搬迁后，可以考虑在石景山区建设中央行政区。石景山区面积84.32平方公里，建成区48.23平方公里，未建成区仍占总面积的43％。首钢集团在石景山区占地11.85平方公里，其中厂区、特钢、铸造的工业用地为8.45平方公里。首钢集团的钢铁行业迁走后，长安街北依然是首钢总部和研发基地，同时可腾出6平方公里的空地。石景山区为北京城八区之一，原来与朝阳、海淀、丰台三个区同属于北京近郊区。2005年1月，《北京城市总体规划》把它从城市功能拓展区(即原来的近郊区)中划出，与西城、东城、崇文、宣武这四个原来的城区一起列入了首都功能核心区。石景山区的基础设施比原来属于远郊区的通州区好，它处于长安街西端，西四环路和西五环路贯穿其间；它的城市服务设施也是通州区无法相比的。在这里集中建设中央行政区，能够使占地面积比原来大大缩小，还可以大幅度降低中央国家机关的办公成本。原来首钢集团的钢铁行业在此，污染严重，不适合作为中央行政区；现在这个障碍已经不存在，完全可以在建设中央行政区的同时，把它变成绿荫覆盖、四季鲜花的京西大花园，而石景山区随着中央行政区的到来，政府服务业也将成为它的新支柱产业。 当然，也可以考虑在北京南部的大兴区建设中央行政区，那里有更多的后备土地资源。然而，从节约耕地的原则上说，无论是在通州区还是在大兴区建设中央行政区都不如利用首钢置换出来的非耕地资源好。 同时，可以考虑在门头沟区建设解放军各总部办公区。门头沟区是北京“十一五”期间要重点建设的西部发展带的重要组成部分，其西部山区山清水秀，山前平原地区有较多的后备土地资源，目前北京里程最长的城市高速公路六环路贯穿其间。在那里建设解放军各总部办公区，不仅有利于保密，而且有利于战时防空。信息化条件下的高技术战争的基本攻击方式是精确制导和饱和打击，中央国家机关和解放军各总部分布于城区的各个地方，反而不利于防空反导；集中在石景山区和门头沟区，则有利于实施要地防空反导和抗饱和精确打击。 原来中央国家机关和解放军各总部分布于城区的各个地方，北京市的政府服务业也高度分散，缺乏积聚效益，甚至感觉不到有这么一个产业存在。它们迁入石景山区和门头沟区后，政府服务业在成为这两个区的支柱产业的同时，将壮大为北京市的一个新兴产业。 然而，如果北京市的城市功能不符合首都建设的要求，继续实行单一中心的发展模式和摊大饼式的基础设施建设方式，那么石景山区和门头沟区很快也会被车流所覆盖，变得像城区一样拥挤不堪。如果这样，那么集中建设中央行政区和解放军各总部办公区也就没有意义了，因此需要借鉴美国首都华盛顿和巴西首都巴西利亚布局中央行政区的经验。当然，华盛顿与巴西利亚都是单一行政功能的首都，北京的功能要比它们丰富得多，但它们通过中央行政、军事区布局相对集中的方式来减少占地、提高办公效率、降低行政成本、保持首都交通畅通的做法，是值得北京学习的。 二、由世界城市的定位选择北京的优势产业 北京作为世界城市，是与它的国家首都性质紧密联系着的。综观全球世界城市，大致可以分为三类：一类是世界的经济中心或者金融中心，一类是世界大国的首都，另一类全球闻名的历史文化名城。美国纽约属于前一类，华盛顿属于后一类。华盛顿距大西洋160公里，没有出海口，既不是美国的贸易中心，也不是经济、金融中心，但它凭借世界唯一超级大国的首都的地位，名扬全球，每年前来旅游的国内外游客二、三千万人，是无可争议的世界城市。 中国是世界第一人口大国、最大的发展中国家、联合国安理会常任理事国、世界第三大贸易国，这就奠定了它的首都成为世界城市的地位。也正因为是中国的首都，北京的对外友好交往十分活跃，已同76个国家的96个首都和大城市建立了友好联系，与19个国家的22个城市建立了友好城市关系。因此，充分发挥北京的首都功能，是北京建设世界城市的重要条件。 作为首都性质的世界城市，除了政府服务业外，也可以发展一些不损害首都功能的其他产业。例如，华盛顿和北京都是世界重要的旅游中心。再如，虽然法律禁止在华盛顿设立一般制造业项目，但这不影响它成为美国重要的高技术产业特别是生物工程产业基地，因为该地区拥有乔治城大学等6所名牌大学和38所一般大学，还有2800多个由联邦政府或财团资助的研究机构；该地区大学毕业生占居民的比重居美国第一，具有得天独厚的发展高技术产业的条件。 北京也把加快发展电子信息产业、生物工程和新医药产业等高新技术产业作为重点领域，以成为全国最重要的高新技术产业研发中心和生产基地。与此同时，北京的首都功能比华盛顿更加丰富。北京还可以发展一些华盛顿所没有、但在北京却具有得天独厚优势的产业，例如金融业、现代会展业等等。 也由于北京的功能比华盛顿、堪培拉等单一行政功能的首都更加丰富，因此北京有能力举办2008年奥运会，而华盛顿、堪培拉却没有举办过奥运会。2008年奥运会丰富了北京建设世界城市的条件，提高了北京向世界城市进军的速度，也对北京提出了更高的要求。北京要实现“人文奥运、科技奥运、绿色奥运”的目标，应该更加重视社会主义精神文明建设，更加重视城市结构和产业结构的优化升级，更加重视经济增长方式转变、生态环境保护和土地、水、大气资源的合理利用。 三、由文化名城的定位调整北京旧城区的产业结构
北京作为世界城市，也是与它的文化名城的地位紧密联系着的。而北京作为公认的文化名城，首先在于它的历史悠久。它有3000多年的文明史，建城的历史可追溯到公元前11世纪的西周时期。从1153年3月金迁都燕京起至清，北京作为金、元、明、清首都700多年，如果加上公元938年辽在此设立的陪都，则有900多年的建都史，留下了大量的历史文化遗产。 北京是国务院首批公布的我国历史文化名城之一，故宫、长城、周口店猿人遗址、天坛、颐和园被联合国教科文组织列为“世界文化遗产”。明、清两朝形成的北京城即今天北京的旧城区，更是中国古代都市规划的杰作。北京旧城区不仅留下了世界最大最完整的宫殿群，而且留下了被中轴线两侧对称分布着的各忆功能和传递功能。对这些建筑以及古河道、水环境、水景观、道路格局、旧城区独特空间处理的保护越全面完整，历史名城的发展脉络就越清晰，物质环境的传递程度就越高。因此，当初把北京金融街建在西城区的旧城区部分是欠妥当的，因为北京皇城和旧城区的二分之一在西城区；全区有文物101处，相当于北京市的1／4，元代被称为金城坊的地方就在金融街地区。正因为如此，《北京城市总体规划》在规划“两轴一两带一多中心”的新城市空间格局时，列出了中关村高科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区、海淀山后地区科技创新中心、顺义现代制造业基地、通州综合服务中心、亦庄高新技术产业发展中心和石景山综合服务中心等8大服务全国、面向世界的城市功能中心区，但却没有北京金融街。 当然，现在每年到北京旅游的游客只有1000多万，不到华盛顿的种东西向或者南北向的街道和胡同成格成网的大片青灰色平房四合院。这种传统建筑形式既是中国封建社会宗法制度的遗迹，又映射着北京这座历史文化名城古朴的民风民情。这些深厚而独特的历史文化沉淀，吸引了国内外大量游客。他们不但为北京的宫殿群和皇家园林所吸引，也越来越关注北京的古城风貌，因此北京专门开设了胡同游览专线，旅游者可以坐着旧式三轮车游览胡同，并且到普通百姓家作客。这些加强了北京作为世界文化名城的地位。 要保护好北京旧城区，不仅要求我们把那些可能用污染来毁灭它的产业迁移出去，还要求我们不能让那些虽然不会污染它但却可以用现代建筑来破坏它的产业挤进来。围绕文物进行的点、线、面保护，只不过是历史文化名城保护的一小部分。具有历史文化艺术价值的古代胡同和院落同文物一起，承担着历史文化名城在物质方面的文化记1／2，北京的文化产业也远未成为支柱产业。可是，随着北京旅游业对国内外市场的开发深度和广度不断提高，它一定能够超过华盛顿。同样，随着我国人民收入水平的提高，对文化产品的需求会越来越大；随着北京文化产品越来越多地进入国内外市场，文化产业对北京经济的贡献率也会越来越大。更重要的是，保护好北京旧城区，才能保护好北京作为历史文化名城的地位。一位德国历史学家针对北京旧城区改造的大拆大建做法说得好：“我们现在有的，你们将来都会有；而你们现在有的，我们永远不会有。”所以，我们要有长远的眼光，宁肯现在旧城区每平方公里的产出率低一些，也要为北京这座历史文化名城的可持续发展保护好旧城区。这样才不会当适合旧城区资源禀赋的文化、旅游产业发展起来后，却发现由于许多历史文化资源已经流失而使它们陷于难以可持续发展的不安全状态之中。 四、由宜居城市的定位调整北京的产业布局 国家首都、世界城市、文化名城不一定就宜居，但宜居城市可以使国家首都变得更加安全，使世界城市的地位更加稳固，使文化名城的内容更加丰富，因为宜居本身就是一种文化。 要把北京建设成宜居城市，除了要有现代化的社会安全、保障体系外，还要建立生态安全体系，解决水资源短缺、大气污染严重、交通基础设施结构不合理等问题，使北京变成山川秀美、空气清新、环境优美、生态良好、人与自然和谐、可持续发展的生态城市。这就需要改变经济增长方式，进一步调整北京的城市结构和产业布局，完善《北京市限建区规划》关于禁建区和限建区的规定(见表1)，实现宜居城市的开发与生态环境保护的辨证统一。对于那些国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的地区，不应再扩大建设规模，主要是优化结构和挖掘内涵；对于那些资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到较大区域生态安全的地区，要限制和退出开发；对于那些生态环境很差的地区，要禁止开发，把它们变为自然保护区。 要把北京建设成宜居城市，还要解决北京城区特别是旧城区人口过于密集的问题。为此，《北京城市总体规划》把北京市城镇结构修改为“中心城一新城一镇”。中心城是北京政治、文化等核心职能和重要经济功能集中体现的地区，范围包括原来的城区、近郊区加上回龙观与北苑北地区，面积约为1085平方公里。新城由远郊区的区县以及北京经济技术开发区构成，分别有通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟等11个。镇即北京的建制镇，包括了原来的重点镇和一般镇。《北京城市总体规划》提出，到2020年，中心城人口控制在850万人，其中中心地区约容纳540万人(其中旧城区约90至110万人)，北苑、望京、东坝、定福庄、垡头、南苑、丰台、石景山、西苑、清河10个边缘集团约270万人，绿化隔离地区及外围约40万人；新城人口约为570万，小城镇组团约为180万人。 然而，要使新城发挥疏散中心城人口和功能的作用，就必须抑制开发商的趋利本性，加快新城的基础设施建设。还要进一步调整中心城的产业结构，强化它的辐射优势，使中心城的人口和功能向新城疏散。如果不能在新城创造充分的就业和创业机会，是难以真正使中心城的人口和功能向新城疏散的；这些新城即使能够按时启动，也可能变成“睡城”。例如，望京属于北京中心城的边缘集团，但2004年它的楼市却不如属于新城的亦庄。而亦庄楼市能够超过望京，不仅仅在于楼盘的品质，也不仅仅在于交通设施的完善，更重要的是亦庄的第二产业、第三产业比望京发达。这就需要产业布局调整先行，在突出新城特色的基础上，有选择地将基础条件好、发展潜力大的新城按中心城的标准进行产业布局规划，把它们发展成为功能比较全面、有多个生长极、能大量承接中心城的人口和功能的综合性卫星城。 五、通过产业布局调整促进中心城和新城的协调发展 从规划上说，除了1954年的北京市城市总体规划外，其余都否定了单一中心的发展模式，可是操作
时又都自觉不自觉地重复了这一模式。1957年在前苏联专家的指导下，北京市制定了《北京市城市建设总体规划初步方案(草案)》。它借鉴莫斯科的城市发展模式，提出了以旧城区为中心，通过建设环线路和放射线路，一环一环地向四郊的昌平、顺义、门头沟、通县等卫星城镇发展的蜘蛛网模式，最终实现可以容纳600万人的600平方公里的北京中心城。1958年苏联模式受到质疑，北京市委对原来的方案进行了重大修改。修改稿反对扩大城乡差别，强调城乡结合、工农结合，提出了弱化大城市的作用和实现大地园林化的要求，城市布局原则改为“分散集团式”。它压缩了北京中心城的规模，人口也从600万人减少到了350万人；增加了卫星城的数量，单一中心的北京变成了由几十个不同规模的卫星城组成的北京，而冶金、机械、化工、纺织等60个工业项目的地址大部分选在了卫星城。 1982年的《北京城市总体规划》有所后退，把发展几十个不同规模的卫星城缩小为重点建设燕化、通县、黄村、昌平4个卫星城。但在北京城区迅速膨胀的压力下，1993年的《北京城市总体规划(1991～2010)》重新主张北京市区不再外延式地扩大规模，应逐步转向内涵发展；在市区外围增加卫星城数量，扩大卫星城规模，以疏散中心城过密的人口和产业；实行中心城一卫星城一中心镇一普通镇的城镇结构，赋予14个卫星城相对独立的地位，并在一些大的卫星城周围规划了小卫星城。可是，由于产业布局调整工作没有跟上，北京的卫星城和中心镇发展缓慢，城区单一中心的发展模式难以改变，摊大饼式的基础设施建设方式反而变本加厉。 因此，要使两轴、两带、多中心的发展模式不重蹈1958年和1993年的覆辙，实现北京中心城、新城、镇之间的协调发展，就不能不在产业布局调整上下番工夫了。我们认为，可以根据北京中心城和新城各自的资源禀赋、产业结构、生态环境等因素，进行以下一些调整： 第一，北京中心城的旧城区应该以发展适合旧城传统空间特色的文化事业和文化、旅游产业为主，这既是保护北京这座历史文化名城的需要，也是为了保护北京与其他的国家首都、世界城市和宜居城市所不同的风貌与特色。 第二，北京中心城的新城区即东城区、西城区、崇文区、宣武区的其余部分、石景山区五环路以东地区以及海淀区、朝阳区、丰台区要大力发展金融业、商业、信息产业、体育产业、政府服务业、商务服务业、会展业等第三产业，承接旧城区转移出来的产业和功能，完善北京政治、文化和国际交往中心的功能。例如，北京金融街可以在西城区的二环路以外地区展开，规划面积可以比在旧城区更大一些。这样一方面保护了旧城区的历史文化环境，另一方面可以突破金融街受旧城区建筑高度的限制，不能建设摩天大楼，每平方公里产出率低的“瓶颈”。 第三，海淀区等地的高新技术产业应该努力向中心城的边缘集团和绿化隔离地区扩散，而自己只作为高新技术研发中心的布局区。中关村科技园区由海淀科技园、电子城科技园、昌平科技园、丰台科技园、德胜科技园、亦庄科技园等组成，虽然都以发展电子信息产业为主，但由于各自的科技资源禀赋不同，电子信息产业结构有较大的不同。一些园区产业低度化，自主研发能力弱、水平低。例如，德胜科技园座落在西城区黄金地带，东区位于德胜门外大街以西、新外大街以东，北二环与北三环之间，附近聚集了50多个中央党政机关和北海、什刹海、历代帝王庙等一大批历史文化古迹，而国家级科研设计单位只有中国有色金属研究院、北京自动化研究所、北京工业卫生研究所、中国航空规划设计院、北京煤炭设计院、华北电力设计院等不多的几家。在这里发展高新技术产业远不如发展第三产业上算，只是由于德胜科技园享受中关村科技园区的土地、税收等各项优惠政策，使它难以进行产业布局调整。 再如，海淀园是中关村科技园区的主体和核心，中关村科技园区集聚着50个国家级重点实验室、40个国家级工程研发中心、50个各类企业孵化器、12个依托高等院校建设的大学科技园大部分集中在这里，本来应该主要担负科技自主创新和高新技术商务商贸的功能。可是，为了追求产值，这里也集聚了几百家组装型和代工型企业。海淀园应该将它们迁移出去，到中心城的边缘集团和绿化隔离地区安家落户。这样既使海淀园的产业结构得到了优化升级，又使边缘集团和绿化隔离地区有了技术含量比较高又能吸纳较多劳动力就业的支柱产业，并带动商业、物流业等第三产业发展。从而使它们不致于被新城区的进一步扩大所融合，使那里的300万居民安居乐业，使那里的住宅区不会变成“睡城”。第四，北京现代制造业除了电子信息工业外，都应逐步转移到各个新城中去。转移可以按照(《北京城市总体规划》关于两轴、两带、多中心的城市空间布局和首都核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养区四个类型的城市功能分区(见表1)进行。其中“两带”即东部发展带和西部发展带，各自有相对应的城市发展新区和生态涵养区，(见表2)产业布局调整必须充分考虑这些特点： 1、东部发展带在承接北京中心城现代制造业转移的同时，应建设好生态区县。 (1)通州、顺义、亦庄距离天津、河北的海港近，是承接北京现代制造业转移的主要区域。北京现代制造业包括了移动通信工业、汽车工业、石化新材料工业、光机电一体化工业、生物工程与新医药工业、都市工业，其中移动通信工业基地、汽车工业基地、光机电一体化工业基地、都市工业基地都集中到了东部发展带的城市发展新区。它们在大量承接转移的同时，成为北京城市功能和人口疏散的主要承载地。 (2)怀柔、密云、平谷等的平原地区距离密云、怀柔水库近，不适宜发展一般制造业，应以发展旅游业、会议培训业等第三产业和无污染的农产品加工业为主。 (3)处于生态涵养区的怀柔、密云和平谷的山区，应以建设生态区县、开发生态农业为主，密云、怀柔还可以大力发展水利产业。我国有一些地区的大中型水库是属于中央或者上一级行政区管理的，这些地区就认为增加水利基本建设投资与它们无关，它们的工作重心主要是增加工业投资的比重。这种观点是值得商榷的，因为从大区域的可持续发展安全看，这些地区继续增加对水利基本建设的投资而不去发展有污染的工业，正是为了整个大区域的工业能够发展得更快、更多、更好一些。位于北京东北郊的密云水库占整个密云县面积的
63％，是日耗水190万吨的北京的主要水源地。80年代初，有人提出密云县水库库区不能发展工业但可以发展旅游业。经过几年实践，证明密云水库库区也不宜发展旅游业。密云县人民的牺牲使北京这个水资源极为短缺的国际大都市有了高质量的生活和生产用水，保证了北京的政治、文化和国际交往中心功能的安全运转，是功德无量的。 2、西部发展带虽然也是由城市发展新区和生态涵养区构成，可是它的后备土地资源比东部发展带要少，生态安全的压力比东部发展带要大，因此在承接北京中心城现代制造业转移的同时，应以建设好北京西部生态安全屏障为主要任务： (1)大兴建设生物工程与新医药工业基地比较合适，但房山发展石化新材料工业基地就要优化结构、有所取舍了。因为石油加工业和化学原料、产品制造业属于高能耗、高水耗、高污染排放行业，继续放在水资源和后备土地资源都短缺的房山区显然是不妥当的。可以将燕山石化搬迁到河北省沧州市或者唐山市，就近加工渤海湾油气资源，这样无论从生态安全还是从经济安全上说都更为有利。 (2)海淀山后地区面积221平方公里，占海淀全区总面积的51％以上。它位于海淀北部，由温泉镇、苏家坨镇、上庄镇和西北旺镇等构成，既是西部发展带的城市发展新区，也承担着生态涵养区的一些重任，例如北京第二道绿化带规划中的温泉至南口楔形绿色限建区就位于海淀山后地区。因此这里不宜让北京现代制造业的任何一种行业落户，只适合发展高新技术产业以及低密度、高品质的配套服务业。 (3)昌平山前平原地区可以发展现代制造业，但支柱产业应以高新技术产业和教育、物流等第三产业为主，如中关村科技园区昌平园三期工程、沙河大学城等。昌平北部山区则应与门头沟西部山区、房山西部山区、延庆山区一样，以生态工程建设和发展节水高效绿色农业为主，旅游业可以作为支柱产业但对自然旅游资源的开发要适度。北京东部发展带和西部发展带都有大面积的生态涵养区的状况，造成了第一产业在北京镇区产业结构中的比重要远远高于上海。这主要是双方的地理条件不同造成的：上海市域内全部是平原，而北京市域内山区约为62％，远郊区县山区占75.5％，七个山区县山区面积占96％。再加上北京临近西北大漠，受沙尘暴威胁大；水资源短缺，冬季气候寒冷，生态环境脆弱，在这里发展一般制造业只能使生态安全雪上加霜，是得不偿失的。因此，北京山区县尤其是西部山区县的主要目标是成为首都坚实的生态屏障和居民休闲的理想空间，当地政府不能简单以工农业产值的比重来比优劣、论政绩，保护好北京的生态安全就是它们最大的政绩。 责任编辑：姚开建
摘要：根据北京的国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市的定位，积极调整城市空间结构、产业结构和布局，是实现北京城市化安全的重要对策。 关键词：北京；城市化安全；结构与布局调整 城区各处，交通畅通等是保证它们高效运转的前提，也是“服好务”的重要内容。鉴于北京城区的规划容量已趋饱和，城八区内行政机关用地较大，与居住、商业、金融设施混杂，造成功能相互干扰和影响，已经影响到中央国家机关和解放军备总部的办公效率，因此一直有学者和专家建议在通州区建设新的中央行政区。 通州区是北京要大力建设的新城。按照《北京城市总体规划(2004年－2020年)》(以下简称《北京市总体规划》)的定义，新城在原卫星城基础上承担疏解中心城人口和功能、聚集新的产业、带动区域发展的规模化的城市地区，具有相对独立性。由于通州区将成为中心城人口和功能疏散以及制造业重新集聚的主要地区，虽然有比较好的基础设施，但大气、噪音污染相应严重，交通相对拥挤，把中央行政区建在那里是不合适的。 我们认为，首钢集团的钢铁行业全部搬迁后，可以考虑在石景山区建设中央行政区。石景山区面积84.32平方公里，建成区48.23平方公里，未建成区仍占总面积的43％。首钢集团在石景山区占地11.85平方公里，其中厂区、特钢、铸造的工业用地为8.45平方公里。首钢集团的钢铁行业迁走后，长安街北依然是首钢总部和研发基地，同时可腾出6平方公里的空地。石景山区为北京城八区之一，原来与朝阳、海淀、丰台三个区同属于北京近郊区。2005年1月，《北京城市总体规划》把它从城市功能拓展区(即原来的近郊区)中划出，与西城、东城、崇文、宣武这四个原来的城区一起列入了首都功能核心区。石景山区的基础设施比原来属于远郊区的通州区好，它处于长安街西端，西四环路和西五环路贯穿其间；它的城市服务设施也是通州区无法相比的。在这里集中建设中央行政区，能够使占地面积比原来大大缩小，还可以大幅度降低中央国家机关的办公成本。原来首钢集团的钢铁行业在此，污染严重，不适合作为中央行政区；现在这个障碍已经不存在，完全可以在建设中央行政区的同时，把它变成绿荫覆盖、四季鲜花的京西大花园，而石景山区随着中央行政区的到来，政府服务业也将成为它的新支柱产业。 当然，也可以考虑在北京南部的大兴区建设中央行政区，那里有更多的后备土地资源。然而，从节约耕地的原则上说，无论是在通州区还是在大兴区建设中央行政区都不如利用首钢置换出来的非耕地资源好。 同时，可以考虑在门头沟区建设解放军各总部办公区。门头沟区是北京“十一五”期间要重点建设的西部发展带的重要组成部分，其西部山区山清水秀，山前平原地区有较多的后备土地资源，目前北京里程最长的城市高速公路六环路贯穿其间。在那里建设解放军各总部办公区，不仅有利于保密，而且有利于战时防空。信息化条件下的高技术战争的基本攻击方式是精确制导和饱和打击，中央国家机关和解放军各总部分布于城区的各个地方，反而不利于防空反导；集中在石景山区和门头沟区，则有利于实施要地防空反导和抗饱和精确打击。 原来中央国家机关和解放军各总部分布于城区的各个地方，北京市的政府服务业也高度分散，缺乏积聚效益，甚至感觉不到有这么一个产业存在。它们迁入石景山区和门头沟区后，政府服务业在成为这两个区的支柱产业的同时，将壮大为北京市的一个新兴产业。 然而，如果北京市的城市功能不符合首都建设的要求，继续实行单一中心的发展模式和摊大饼式的基础设施建设方式，那么石景山区和门头沟区很快也会被车流所覆盖，变得像城区一样拥挤不堪。如果这样，那么集中建设中央行政区和解放军各总部办公区也就没有意义了，因此需要借鉴美国首都华盛顿和巴西首都巴西利亚布局中央行政区的经验。当然，华盛顿与巴西利亚都是单一行政功能的首都，北京的功能要比它们丰富得多，但它们通过中央行政、军事区布局相对集中的方式来减少占地、提高办公效率、降低行政成本、保持首都交通畅通的做法，是值得北京学习的。 二、由世界城市的定位选择北京的优势产业 北京作为世界城市，是与它的国家首都性质紧密联系着的。综观全球世界城市，大致可以分为三类：一类是世界的经济中心或者金融中心，一类是世界大国的首都，另一类全球闻名的历史文化名城。美国纽约属于前一类，华盛顿属于后一类。华盛顿距大西洋160公里，没有出海口，既不是美国的贸易中心，也不是经济、金融中心，但它凭借世界唯一超级大国的首都的地位，名扬全球，每年前来旅游的国内外游客二、三千万人，是无可争议的世界城市。 中国是世界第一人口大国、最大的发展中国家、联合国安理会常任理事国、世界第三大贸易国，这就奠定了它的首都成为世界城市的地位。也正因为是中国的首都，北京的对外友好交往十分活跃，已同76个国家的96个首都和大城市建立了友好联系，与19个国家的22个城市建立了友好城市关系。因此，充分发挥北京的首都功能，是北京建设世界城市的重要条件。 作为首都性质的世界城市，除了政府服务业外，也可以发展一些不损害首都功能的其他产业。例如，华盛顿和北京都是世界重要的旅游中心。再如，虽然法律禁止在华盛顿设立一般制造业项目，但这不影响它成为美国重要的高技术产业特别是生物工程产业基地，因为该地区拥有乔治城大学等6所名牌大学和38所一般大学，还有2800多个由联邦政府或财团资助的研究机构；该地区大学毕业生占居民的比重居美国第一，具有得天独厚的发展高技术产业的条件。 北京也把加快发展电子信息产业、生物工程和新医药产业等高新技术产业作为重点领域，以成为全国最重要的高新技术产业研发中心和生产基地。与此同时，北京的首都功能比华盛顿更加丰富。北京还可以发展一些华盛顿所没有、但在北京却具有得天独厚优势的产业，例如金融业、现代会展业等等。 也由于北京的功能比华盛顿、堪培拉等单一行政功能的首都更加丰富，因此北京有能力举办2008年奥运会，而华盛顿、堪培拉却没有举办过奥运会。2008年奥运会丰富了北京建设世界城市的条件，提高了北京向世界城市进军的速度，也对北京提出了更高的要求。北京要实现“人文奥运、科技奥运、绿色奥运”的目标，应该更加重视社会主义精神文明建设，更加重视城市结构和产业结构的优化升级，更加重视经济增长方式转变、生态环境保护和土地、水、大气资源的合理利用。 三、由文化名城的定位调整北京旧城区的产业结构
北京作为世界城市，也是与它的文化名城的地位紧密联系着的。而北京作为公认的文化名城，首先在于它的历史悠久。它有3000多年的文明史，建城的历史可追溯到公元前11世纪的西周时期。从1153年3月金迁都燕京起至清，北京作为金、元、明、清首都700多年，如果加上公元938年辽在此设立的陪都，则有900多年的建都史，留下了大量的历史文化遗产。 北京是国务院首批公布的我国历史文化名城之一，故宫、长城、周口店猿人遗址、天坛、颐和园被联合国教科文组织列为“世界文化遗产”。明、清两朝形成的北京城即今天北京的旧城区，更是中国古代都市规划的杰作。北京旧城区不仅留下了世界最大最完整的宫殿群，而且留下了被中轴线两侧对称分布着的各忆功能和传递功能。对这些建筑以及古河道、水环境、水景观、道路格局、旧城区独特空间处理的保护越全面完整，历史名城的发展脉络就越清晰，物质环境的传递程度就越高。因此，当初把北京金融街建在西城区的旧城区部分是欠妥当的，因为北京皇城和旧城区的二分之一在西城区；全区有文物101处，相当于北京市的1／4，元代被称为金城坊的地方就在金融街地区。正因为如此，《北京城市总体规划》在规划“两轴一两带一多中心”的新城市空间格局时，列出了中关村高科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区、海淀山后地区科技创新中心、顺义现代制造业基地、通州综合服务中心、亦庄高新技术产业发展中心和石景山综合服务中心等8大服务全国、面向世界的城市功能中心区，但却没有北京金融街。 当然，现在每年到北京旅游的游客只有1000多万，不到华盛顿的种东西向或者南北向的街道和胡同成格成网的大片青灰色平房四合院。这种传统建筑形式既是中国封建社会宗法制度的遗迹，又映射着北京这座历史文化名城古朴的民风民情。这些深厚而独特的历史文化沉淀，吸引了国内外大量游客。他们不但为北京的宫殿群和皇家园林所吸引，也越来越关注北京的古城风貌，因此北京专门开设了胡同游览专线，旅游者可以坐着旧式三轮车游览胡同，并且到普通百姓家作客。这些加强了北京作为世界文化名城的地位。 要保护好北京旧城区，不仅要求我们把那些可能用污染来毁灭它的产业迁移出去，还要求我们不能让那些虽然不会污染它但却可以用现代建筑来破坏它的产业挤进来。围绕文物进行的点、线、面保护，只不过是历史文化名城保护的一小部分。具有历史文化艺术价值的古代胡同和院落同文物一起，承担着历史文化名城在物质方面的文化记1／2，北京的文化产业也远未成为支柱产业。可是，随着北京旅游业对国内外市场的开发深度和广度不断提高，它一定能够超过华盛顿。同样，随着我国人民收入水平的提高，对文化产品的需求会越来越大；随着北京文化产品越来越多地进入国内外市场，文化产业对北京经济的贡献率也会越来越大。更重要的是，保护好北京旧城区，才能保护好北京作为历史文化名城的地位。一位德国历史学家针对北京旧城区改造的大拆大建做法说得好：“我们现在有的，你们将来都会有；而你们现在有的，我们永远不会有。”所以，我们要有长远的眼光，宁肯现在旧城区每平方公里的产出率低一些，也要为北京这座历史文化名城的可持续发展保护好旧城区。这样才不会当适合旧城区资源禀赋的文化、旅游产业发展起来后，却发现由于许多历史文化资源已经流失而使它们陷于难以可持续发展的不安全状态之中。 四、由宜居城市的定位调整北京的产业布局 国家首都、世界城市、文化名城不一定就宜居，但宜居城市可以使国家首都变得更加安全，使世界城市的地位更加稳固，使文化名城的内容更加丰富，因为宜居本身就是一种文化。 要把北京建设成宜居城市，除了要有现代化的社会安全、保障体系外，还要建立生态安全体系，解决水资源短缺、大气污染严重、交通基础设施结构不合理等问题，使北京变成山川秀美、空气清新、环境优美、生态良好、人与自然和谐、可持续发展的生态城市。这就需要改变经济增长方式，进一步调整北京的城市结构和产业布局，完善《北京市限建区规划》关于禁建区和限建区的规定(见表1)，实现宜居城市的开发与生态环境保护的辨证统一。对于那些国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的地区，不应再扩大建设规模，主要是优化结构和挖掘内涵；对于那些资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到较大区域生态安全的地区，要限制和退出开发；对于那些生态环境很差的地区，要禁止开发，把它们变为自然保护区。 要把北京建设成宜居城市，还要解决北京城区特别是旧城区人口过于密集的问题。为此，《北京城市总体规划》把北京市城镇结构修改为“中心城一新城一镇”。中心城是北京政治、文化等核心职能和重要经济功能集中体现的地区，范围包括原来的城区、近郊区加上回龙观与北苑北地区，面积约为1085平方公里。新城由远郊区的区县以及北京经济技术开发区构成，分别有通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟等11个。镇即北京的建制镇，包括了原来的重点镇和一般镇。《北京城市总体规划》提出，到2020年，中心城人口控制在850万人，其中中心地区约容纳540万人(其中旧城区约90至110万人)，北苑、望京、东坝、定福庄、垡头、南苑、丰台、石景山、西苑、清河10个边缘集团约270万人，绿化隔离地区及外围约40万人；新城人口约为570万，小城镇组团约为180万人。 然而，要使新城发挥疏散中心城人口和功能的作用，就必须抑制开发商的趋利本性，加快新城的基础设施建设。还要进一步调整中心城的产业结构，强化它的辐射优势，使中心城的人口和功能向新城疏散。如果不能在新城创造充分的就业和创业机会，是难以真正使中心城的人口和功能向新城疏散的；这些新城即使能够按时启动，也可能变成“睡城”。例如，望京属于北京中心城的边缘集团，但2004年它的楼市却不如属于新城的亦庄。而亦庄楼市能够超过望京，不仅仅在于楼盘的品质，也不仅仅在于交通设施的完善，更重要的是亦庄的第二产业、第三产业比望京发达。这就需要产业布局调整先行，在突出新城特色的基础上，有选择地将基础条件好、发展潜力大的新城按中心城的标准进行产业布局规划，把它们发展成为功能比较全面、有多个生长极、能大量承接中心城的人口和功能的综合性卫星城。 五、通过产业布局调整促进中心城和新城的协调发展 从规划上说，除了1954年的北京市城市总体规划外，其余都否定了单一中心的发展模式，可是操作
时又都自觉不自觉地重复了这一模式。1957年在前苏联专家的指导下，北京市制定了《北京市城市建设总体规划初步方案(草案)》。它借鉴莫斯科的城市发展模式，提出了以旧城区为中心，通过建设环线路和放射线路，一环一环地向四郊的昌平、顺义、门头沟、通县等卫星城镇发展的蜘蛛网模式，最终实现可以容纳600万人的600平方公里的北京中心城。1958年苏联模式受到质疑，北京市委对原来的方案进行了重大修改。修改稿反对扩大城乡差别，强调城乡结合、工农结合，提出了弱化大城市的作用和实现大地园林化的要求，城市布局原则改为“分散集团式”。它压缩了北京中心城的规模，人口也从600万人减少到了350万人；增加了卫星城的数量，单一中心的北京变成了由几十个不同规模的卫星城组成的北京，而冶金、机械、化工、纺织等60个工业项目的地址大部分选在了卫星城。 1982年的《北京城市总体规划》有所后退，把发展几十个不同规模的卫星城缩小为重点建设燕化、通县、黄村、昌平4个卫星城。但在北京城区迅速膨胀的压力下，1993年的《北京城市总体规划(1991～2010)》重新主张北京市区不再外延式地扩大规模，应逐步转向内涵发展；在市区外围增加卫星城数量，扩大卫星城规模，以疏散中心城过密的人口和产业；实行中心城一卫星城一中心镇一普通镇的城镇结构，赋予14个卫星城相对独立的地位，并在一些大的卫星城周围规划了小卫星城。可是，由于产业布局调整工作没有跟上，北京的卫星城和中心镇发展缓慢，城区单一中心的发展模式难以改变，摊大饼式的基础设施建设方式反而变本加厉。 因此，要使两轴、两带、多中心的发展模式不重蹈1958年和1993年的覆辙，实现北京中心城、新城、镇之间的协调发展，就不能不在产业布局调整上下番工夫了。我们认为，可以根据北京中心城和新城各自的资源禀赋、产业结构、生态环境等因素，进行以下一些调整： 第一，北京中心城的旧城区应该以发展适合旧城传统空间特色的文化事业和文化、旅游产业为主，这既是保护北京这座历史文化名城的需要，也是为了保护北京与其他的国家首都、世界城市和宜居城市所不同的风貌与特色。 第二，北京中心城的新城区即东城区、西城区、崇文区、宣武区的其余部分、石景山区五环路以东地区以及海淀区、朝阳区、丰台区要大力发展金融业、商业、信息产业、体育产业、政府服务业、商务服务业、会展业等第三产业，承接旧城区转移出来的产业和功能，完善北京政治、文化和国际交往中心的功能。例如，北京金融街可以在西城区的二环路以外地区展开，规划面积可以比在旧城区更大一些。这样一方面保护了旧城区的历史文化环境，另一方面可以突破金融街受旧城区建筑高度的限制，不能建设摩天大楼，每平方公里产出率低的“瓶颈”。 第三，海淀区等地的高新技术产业应该努力向中心城的边缘集团和绿化隔离地区扩散，而自己只作为高新技术研发中心的布局区。中关村科技园区由海淀科技园、电子城科技园、昌平科技园、丰台科技园、德胜科技园、亦庄科技园等组成，虽然都以发展电子信息产业为主，但由于各自的科技资源禀赋不同，电子信息产业结构有较大的不同。一些园区产业低度化，自主研发能力弱、水平低。例如，德胜科技园座落在西城区黄金地带，东区位于德胜门外大街以西、新外大街以东，北二环与北三环之间，附近聚集了50多个中央党政机关和北海、什刹海、历代帝王庙等一大批历史文化古迹，而国家级科研设计单位只有中国有色金属研究院、北京自动化研究所、北京工业卫生研究所、中国航空规划设计院、北京煤炭设计院、华北电力设计院等不多的几家。在这里发展高新技术产业远不如发展第三产业上算，只是由于德胜科技园享受中关村科技园区的土地、税收等各项优惠政策，使它难以进行产业布局调整。 再如，海淀园是中关村科技园区的主体和核心，中关村科技园区集聚着50个国家级重点实验室、40个国家级工程研发中心、50个各类企业孵化器、12个依托高等院校建设的大学科技园大部分集中在这里，本来应该主要担负科技自主创新和高新技术商务商贸的功能。可是，为了追求产值，这里也集聚了几百家组装型和代工型企业。海淀园应该将它们迁移出去，到中心城的边缘集团和绿化隔离地区安家落户。这样既使海淀园的产业结构得到了优化升级，又使边缘集团和绿化隔离地区有了技术含量比较高又能吸纳较多劳动力就业的支柱产业，并带动商业、物流业等第三产业发展。从而使它们不致于被新城区的进一步扩大所融合，使那里的300万居民安居乐业，使那里的住宅区不会变成“睡城”。第四，北京现代制造业除了电子信息工业外，都应逐步转移到各个新城中去。转移可以按照(《北京城市总体规划》关于两轴、两带、多中心的城市空间布局和首都核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养区四个类型的城市功能分区(见表1)进行。其中“两带”即东部发展带和西部发展带，各自有相对应的城市发展新区和生态涵养区，(见表2)产业布局调整必须充分考虑这些特点： 1、东部发展带在承接北京中心城现代制造业转移的同时，应建设好生态区县。 (1)通州、顺义、亦庄距离天津、河北的海港近，是承接北京现代制造业转移的主要区域。北京现代制造业包括了移动通信工业、汽车工业、石化新材料工业、光机电一体化工业、生物工程与新医药工业、都市工业，其中移动通信工业基地、汽车工业基地、光机电一体化工业基地、都市工业基地都集中到了东部发展带的城市发展新区。它们在大量承接转移的同时，成为北京城市功能和人口疏散的主要承载地。 (2)怀柔、密云、平谷等的平原地区距离密云、怀柔水库近，不适宜发展一般制造业，应以发展旅游业、会议培训业等第三产业和无污染的农产品加工业为主。 (3)处于生态涵养区的怀柔、密云和平谷的山区，应以建设生态区县、开发生态农业为主，密云、怀柔还可以大力发展水利产业。我国有一些地区的大中型水库是属于中央或者上一级行政区管理的，这些地区就认为增加水利基本建设投资与它们无关，它们的工作重心主要是增加工业投资的比重。这种观点是值得商榷的，因为从大区域的可持续发展安全看，这些地区继续增加对水利基本建设的投资而不去发展有污染的工业，正是为了整个大区域的工业能够发展得更快、更多、更好一些。位于北京东北郊的密云水库占整个密云县面积的
63％，是日耗水190万吨的北京的主要水源地。80年代初，有人提出密云县水库库区不能发展工业但可以发展旅游业。经过几年实践，证明密云水库库区也不宜发展旅游业。密云县人民的牺牲使北京这个水资源极为短缺的国际大都市有了高质量的生活和生产用水，保证了北京的政治、文化和国际交往中心功能的安全运转，是功德无量的。 2、西部发展带虽然也是由城市发展新区和生态涵养区构成，可是它的后备土地资源比东部发展带要少，生态安全的压力比东部发展带要大，因此在承接北京中心城现代制造业转移的同时，应以建设好北京西部生态安全屏障为主要任务： (1)大兴建设生物工程与新医药工业基地比较合适，但房山发展石化新材料工业基地就要优化结构、有所取舍了。因为石油加工业和化学原料、产品制造业属于高能耗、高水耗、高污染排放行业，继续放在水资源和后备土地资源都短缺的房山区显然是不妥当的。可以将燕山石化搬迁到河北省沧州市或者唐山市，就近加工渤海湾油气资源，这样无论从生态安全还是从经济安全上说都更为有利。 (2)海淀山后地区面积221平方公里，占海淀全区总面积的51％以上。它位于海淀北部，由温泉镇、苏家坨镇、上庄镇和西北旺镇等构成，既是西部发展带的城市发展新区，也承担着生态涵养区的一些重任，例如北京第二道绿化带规划中的温泉至南口楔形绿色限建区就位于海淀山后地区。因此这里不宜让北京现代制造业的任何一种行业落户，只适合发展高新技术产业以及低密度、高品质的配套服务业。 (3)昌平山前平原地区可以发展现代制造业，但支柱产业应以高新技术产业和教育、物流等第三产业为主，如中关村科技园区昌平园三期工程、沙河大学城等。昌平北部山区则应与门头沟西部山区、房山西部山区、延庆山区一样，以生态工程建设和发展节水高效绿色农业为主，旅游业可以作为支柱产业但对自然旅游资源的开发要适度。北京东部发展带和西部发展带都有大面积的生态涵养区的状况，造成了第一产业在北京镇区产业结构中的比重要远远高于上海。这主要是双方的地理条件不同造成的：上海市域内全部是平原，而北京市域内山区约为62％，远郊区县山区占75.5％，七个山区县山区面积占96％。再加上北京临近西北大漠，受沙尘暴威胁大；水资源短缺，冬季气候寒冷，生态环境脆弱，在这里发展一般制造业只能使生态安全雪上加霜，是得不偿失的。因此，北京山区县尤其是西部山区县的主要目标是成为首都坚实的生态屏障和居民休闲的理想空间，当地政府不能简单以工农业产值的比重来比优劣、论政绩，保护好北京的生态安全就是它们最大的政绩。 责任编辑：姚开建