《规划环境影响评价条例》
之我见
曹梓轲
2009年8月17日，国务院以第559号令颁布了《规划环境影响评价条例》。《条例》包括哪些架构和内容？制定的背景和意义如何？《条例》较2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》有哪些细化、突破和亮点？又有哪些可以进一步完善的方面？笔者收集和整理了以下内容，以飨读者。
《条例》的主要内容
《条例》包括总则、评价、审查、跟踪评价、法律责任及附则等6章共36条。
第一章总则，包括6条内容：制定的依据、应当进行环境影响评价的规划范围、评价遵循的原则、建立规划环境影响评价信息共享制度的要求、评价所需费用的来源等方面。
第二章评价，包括8条内容：组织进行规划环评的主体、规划环境影响评价分析、预测和评估包括的主要内容、规划环境影响评价技术导则制定的主体以及其技术规范制定的主体和依据、编制环评文件类型的规定等方面。
第三章审查，包括9条内容：规划审批的必要条件、环境影响报告书的审查办法、对环境影响报告书审查小组的要求、审查意见的内容和要求、规划审批机关决策的重要依据、具体建设项目环境影响评价的视情况予以简化制度等方面。 第四章跟踪评价，包括7条内容：开展跟踪评价的主体、跟踪评价包括的主要内容、征求公众意见的形式、规划需及时改进或修订的机制以及“区域限批”制度等方面。
第五章法律责任，包括4条内容：规划编制机关依法给予处分的行为、规划审批机关依法给予处分的行为、审查小组召集部门和审查小组成
员依法给予处分的行为、规划环境影响评价机构依法给予处罚的行为等方面。
第六章附则，包括2条内容：县级人民政府对其组织编制的规划进行环境影响评价解决方法以及条例施行日期等方面。
《条例》制定的背景和意义
符合时代要求
当今时代是发展清洁能源和绿色能源的时代，是发展绿色经济、低碳经济的时代，环境保护作为国家一项基本国策，必然要彰显其重要作用，因此，保护环境与经济社会协调发展是体现政府综合决策水平重要考量的依据之一。环境影响评价是与经济社会发展联系最为紧密的环境管理制度之一，其中，尤以规划环评体现得最为明显。《条例》的通过，即可为经济转型保驾护航，一方面可以防止区域、流域的非科学性开发，预防生态灾难的产生；另一方面迫使污染严重、能耗物耗高的落后产能项目退出市场，把有限的环境容量和资源优先配置给环境友好的先进项目。
《条例》是维护社会和谐稳定的需要。近年来由环境问题引发的矛盾和纠纷时有发生，环境问题某种程度上成为影响社
会和谐稳定的重要因素。为更好地维护人民群众的环境权益、增强经济社会和环境的协调性，减少由于规划不当而导致的环境问题，贯彻科学发展观、努力维护社会和谐稳定，是政府推进制定本条例的根本出发点。 《条例》是体现科学谋划未来发展战略体系的需要。从环境保护工作发展的形势来看，推进环境保护与经济发展的综合决策任重道远，而本条例为促进环境保护和重大发展战略规划的有机结合提供了有力的抓手。
具有现实意义
《条例》的出台既适应健全法律的要求，也迎合现实的要求。从法律要求来说，与建设项目环评的规定相比，《环评法》对规划环评的规定不够细化，《条例》的公布是使法律规定具体化的结果。从几年来贯彻落实《环评法》的实践情况看，规划环境影响评价工作还存在许多问题，需要通过制定行政法规作出具体规定。 随着经济建设的高速发展，严峻的环境状况一时还无法从根本上改变，重点污染物排放总量超过环境承载能力，流经城市的许多河段受到污染，不少地区大气污染严重，自然生态遭到破坏，生态系统功能退化，并且逐步呈现出区域性和流域性特点。造成这种状况一个重要的原因就是在区域和流域开发利用时，缺乏对可能产生的环境问题的整体考虑。而《条例》体现的就是从整体上进行环境保护、从源头预防环境污染和生态破坏的宗旨，这在目前的环保工作实践中具有积极的现实意义。
域生态系统产生的整体影响，对环境和人群健康产生的长远影响，经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系进行评价。
《条例》细化了规划环评的责任主体，明确指出规划编制机关是规划环评的责任主体，并对环评文件的质量负责。在《环评法》的基础上，《条例》完善了论证会和听证会制度，设立进一步论证机制，论证那些涉及的主体众多、利益复杂、争议较多的规划形成共识的可能性。
《条例》为发挥专家对政府审批规划的制约作用，
《条例》的突破和亮点
《条例》是《环评法》的细化和深化
《环评法》在我国环境立法上具有标志性意义，它不仅完善了建设项目环境影响评价制度，还初步确立了我国的规划环境影响评价制度。《条例》依据《环评法》的原则制定，并较之进一步明确、细化和深化。 例如，《条例》第一条明确指出“为促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展，根据《环评法》制定本条例。” 此《条例》体现了《环评法》的依据作用，同时也体现了《条例》进一步细化的方面。例如，“全面协调可持续发展”，比《环评法》规定的“协调发展”更符合科学发展观的本质要求，既体现了资源节约、环境友好的理念，也体现了生态文明建设和绿色经济发展的要求。
《条例》明确了规划环评“客观、公开、公正”的三原则；规定了评价的三方面内容，即对相关区域、流
设计了5个机制来保证审查小组组成的合理性、活动的独立性和意见的权威性，从而保证规划环评审查意见的科学性。一是保证审查小组组成合理性的机制。《条例》规定，审查小组中专家人数不得少于审查小组总人数的1/2，专家应从专家库内随机抽取，但参与环评编制的专家不得作为小组成员。二是保证审查小组工作独立性的机制。《条例》规定规划审批机关、规划编制机关、审查小组的召集部门不得干预审查小组工作。三是保证审查小组意见权威性的机制。《条例》规定审查意见应当经审查小组3/4以上成员签字同意。四是设立审查小组的行为规范机制。《条例》规定了审查小组提出对环境影响报告书进行修改并重新审查意见的情形以及提出不予通过环境影响报告书的意见的情形等。另外，《条例》还在法律责任部分设立了具有针对性的法律责任，保障审查小组审查意见的科学性。
《条例》明确指出，环境保护主管部门是设区的市级以上人民政府审批的专项规划环评文件审查小组的唯一召集部门，避免了规划编制和审批自编自审的问题。
《条例》的亮点
《条例》在对《环评法》细化、深化的同时，又充分展现了其在指导环评工作中的许多亮点。
亮点一：《条例》明确了制定规划环评的技术导则和技术规范的责任主体分别为国务院环保行政主管部门和行业主管部门，这一规定非常科学。由于规划环评的覆盖领域广、涉及范围大、时间跨度长，技术导则难以考虑到每个规划和行政层级的具体特点，行业主管部门可根据技术导则，制订具体技术规范。指导性、原则性强的技术导则与可操作性强的技术规范相结合，能有效地指导规划环评的开展。
亮点二：在公众参与工作中，《条例》设立了进一步论证机制，争取减少或消除有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论之间的重大分歧。这个规定更加保障了公众的参与权、知情权。
亮点三：考虑到规划的不确定性因素较多，对已经批准的规划，《条例》明确了其需重新或补充进行环境影响评价的规划调整或修订情况。
亮点四：经济部门的规划不能都由经济部门来审查。《条例》第十七条规定：设区的市级以上政府审批的专项规划由环保部门召集审查小组，省级以上政府审批的专项规划，由国务院环保主管部门会同国务院有关部门制定审查办法。这不仅是
免过去的规划编制和审批存在自编自审的问题。 亮点五：扩大了“区域限批”适用范围。目前只有2008年修订后的《水污染防治法》规定了“区域限批”，现行的《大气污染防治法》并没有此规定，《条例》对此做了相应的弥补。
《条例》尚需完善之处
一、《条例》对综合性规划和专项规划的环评要求有明显的差异性。例如，综合性规划的环评不需要公众参与和环评结论，且不需要审查。建议消除两者的差别。
二、《条例》对专项规划环评的审查按行政层级区别对待，尤其是规定对省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环评文件的审查办法由国务院环保主管部门会同国务院有关部门制
定。显然该规定分割了作为最合适的公众代表即环保部门在审查环评文件时的权限，不尽客观、公正及科学。
三、《条例》淡化了县级规划环评的规定。众所周知，所有规划的最终落脚点均在县级，而《条例》只在附则中简单提及，是一种缺憾。 四、《条例》对法律责任的规定还存在一些漏洞，有待强化。例如，《条例》第六条规定“任何单位和个人对违反本条例规定的行为或者对规划实施过程中产生的重大不良环境影响，有权向规划审批机关、规划编制机关或者环境保护主管部门举报。有关部门接到举报后，应当依法调查处理。”但是，如果有关部门不依法调查处理怎么办？是否需要通过强化其法律责任予以完善。《条例》第二十二条规定“规划审批机关在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据”，但对于不作为的行为，《条例》未规定相应的法律责任。《条例》第二十八条规定，环保部门具有主动核查的权利，但却没有明确环保部门不核查或核查后不作为的法律责任，缺乏对环保部门的法律约束将不利于跟踪评价的落实。（作者单位：
广州市环境保护科学研究院）
《规划环境影响评价条例》
之我见
曹梓轲
2009年8月17日，国务院以第559号令颁布了《规划环境影响评价条例》。《条例》包括哪些架构和内容？制定的背景和意义如何？《条例》较2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》有哪些细化、突破和亮点？又有哪些可以进一步完善的方面？笔者收集和整理了以下内容，以飨读者。
《条例》的主要内容
《条例》包括总则、评价、审查、跟踪评价、法律责任及附则等6章共36条。
第一章总则，包括6条内容：制定的依据、应当进行环境影响评价的规划范围、评价遵循的原则、建立规划环境影响评价信息共享制度的要求、评价所需费用的来源等方面。
第二章评价，包括8条内容：组织进行规划环评的主体、规划环境影响评价分析、预测和评估包括的主要内容、规划环境影响评价技术导则制定的主体以及其技术规范制定的主体和依据、编制环评文件类型的规定等方面。
第三章审查，包括9条内容：规划审批的必要条件、环境影响报告书的审查办法、对环境影响报告书审查小组的要求、审查意见的内容和要求、规划审批机关决策的重要依据、具体建设项目环境影响评价的视情况予以简化制度等方面。 第四章跟踪评价，包括7条内容：开展跟踪评价的主体、跟踪评价包括的主要内容、征求公众意见的形式、规划需及时改进或修订的机制以及“区域限批”制度等方面。
第五章法律责任，包括4条内容：规划编制机关依法给予处分的行为、规划审批机关依法给予处分的行为、审查小组召集部门和审查小组成
员依法给予处分的行为、规划环境影响评价机构依法给予处罚的行为等方面。
第六章附则，包括2条内容：县级人民政府对其组织编制的规划进行环境影响评价解决方法以及条例施行日期等方面。
《条例》制定的背景和意义
符合时代要求
当今时代是发展清洁能源和绿色能源的时代，是发展绿色经济、低碳经济的时代，环境保护作为国家一项基本国策，必然要彰显其重要作用，因此，保护环境与经济社会协调发展是体现政府综合决策水平重要考量的依据之一。环境影响评价是与经济社会发展联系最为紧密的环境管理制度之一，其中，尤以规划环评体现得最为明显。《条例》的通过，即可为经济转型保驾护航，一方面可以防止区域、流域的非科学性开发，预防生态灾难的产生；另一方面迫使污染严重、能耗物耗高的落后产能项目退出市场，把有限的环境容量和资源优先配置给环境友好的先进项目。
《条例》是维护社会和谐稳定的需要。近年来由环境问题引发的矛盾和纠纷时有发生，环境问题某种程度上成为影响社
会和谐稳定的重要因素。为更好地维护人民群众的环境权益、增强经济社会和环境的协调性，减少由于规划不当而导致的环境问题，贯彻科学发展观、努力维护社会和谐稳定，是政府推进制定本条例的根本出发点。 《条例》是体现科学谋划未来发展战略体系的需要。从环境保护工作发展的形势来看，推进环境保护与经济发展的综合决策任重道远，而本条例为促进环境保护和重大发展战略规划的有机结合提供了有力的抓手。
具有现实意义
《条例》的出台既适应健全法律的要求，也迎合现实的要求。从法律要求来说，与建设项目环评的规定相比，《环评法》对规划环评的规定不够细化，《条例》的公布是使法律规定具体化的结果。从几年来贯彻落实《环评法》的实践情况看，规划环境影响评价工作还存在许多问题，需要通过制定行政法规作出具体规定。 随着经济建设的高速发展，严峻的环境状况一时还无法从根本上改变，重点污染物排放总量超过环境承载能力，流经城市的许多河段受到污染，不少地区大气污染严重，自然生态遭到破坏，生态系统功能退化，并且逐步呈现出区域性和流域性特点。造成这种状况一个重要的原因就是在区域和流域开发利用时，缺乏对可能产生的环境问题的整体考虑。而《条例》体现的就是从整体上进行环境保护、从源头预防环境污染和生态破坏的宗旨，这在目前的环保工作实践中具有积极的现实意义。
域生态系统产生的整体影响，对环境和人群健康产生的长远影响，经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系进行评价。
《条例》细化了规划环评的责任主体，明确指出规划编制机关是规划环评的责任主体，并对环评文件的质量负责。在《环评法》的基础上，《条例》完善了论证会和听证会制度，设立进一步论证机制，论证那些涉及的主体众多、利益复杂、争议较多的规划形成共识的可能性。
《条例》为发挥专家对政府审批规划的制约作用，
《条例》的突破和亮点
《条例》是《环评法》的细化和深化
《环评法》在我国环境立法上具有标志性意义，它不仅完善了建设项目环境影响评价制度，还初步确立了我国的规划环境影响评价制度。《条例》依据《环评法》的原则制定，并较之进一步明确、细化和深化。 例如，《条例》第一条明确指出“为促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展，根据《环评法》制定本条例。” 此《条例》体现了《环评法》的依据作用，同时也体现了《条例》进一步细化的方面。例如，“全面协调可持续发展”，比《环评法》规定的“协调发展”更符合科学发展观的本质要求，既体现了资源节约、环境友好的理念，也体现了生态文明建设和绿色经济发展的要求。
《条例》明确了规划环评“客观、公开、公正”的三原则；规定了评价的三方面内容，即对相关区域、流
设计了5个机制来保证审查小组组成的合理性、活动的独立性和意见的权威性，从而保证规划环评审查意见的科学性。一是保证审查小组组成合理性的机制。《条例》规定，审查小组中专家人数不得少于审查小组总人数的1/2，专家应从专家库内随机抽取，但参与环评编制的专家不得作为小组成员。二是保证审查小组工作独立性的机制。《条例》规定规划审批机关、规划编制机关、审查小组的召集部门不得干预审查小组工作。三是保证审查小组意见权威性的机制。《条例》规定审查意见应当经审查小组3/4以上成员签字同意。四是设立审查小组的行为规范机制。《条例》规定了审查小组提出对环境影响报告书进行修改并重新审查意见的情形以及提出不予通过环境影响报告书的意见的情形等。另外，《条例》还在法律责任部分设立了具有针对性的法律责任，保障审查小组审查意见的科学性。
《条例》明确指出，环境保护主管部门是设区的市级以上人民政府审批的专项规划环评文件审查小组的唯一召集部门，避免了规划编制和审批自编自审的问题。
《条例》的亮点
《条例》在对《环评法》细化、深化的同时，又充分展现了其在指导环评工作中的许多亮点。
亮点一：《条例》明确了制定规划环评的技术导则和技术规范的责任主体分别为国务院环保行政主管部门和行业主管部门，这一规定非常科学。由于规划环评的覆盖领域广、涉及范围大、时间跨度长，技术导则难以考虑到每个规划和行政层级的具体特点，行业主管部门可根据技术导则，制订具体技术规范。指导性、原则性强的技术导则与可操作性强的技术规范相结合，能有效地指导规划环评的开展。
亮点二：在公众参与工作中，《条例》设立了进一步论证机制，争取减少或消除有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论之间的重大分歧。这个规定更加保障了公众的参与权、知情权。
亮点三：考虑到规划的不确定性因素较多，对已经批准的规划，《条例》明确了其需重新或补充进行环境影响评价的规划调整或修订情况。
亮点四：经济部门的规划不能都由经济部门来审查。《条例》第十七条规定：设区的市级以上政府审批的专项规划由环保部门召集审查小组，省级以上政府审批的专项规划，由国务院环保主管部门会同国务院有关部门制定审查办法。这不仅是
免过去的规划编制和审批存在自编自审的问题。 亮点五：扩大了“区域限批”适用范围。目前只有2008年修订后的《水污染防治法》规定了“区域限批”，现行的《大气污染防治法》并没有此规定，《条例》对此做了相应的弥补。
《条例》尚需完善之处
一、《条例》对综合性规划和专项规划的环评要求有明显的差异性。例如，综合性规划的环评不需要公众参与和环评结论，且不需要审查。建议消除两者的差别。
二、《条例》对专项规划环评的审查按行政层级区别对待，尤其是规定对省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环评文件的审查办法由国务院环保主管部门会同国务院有关部门制
定。显然该规定分割了作为最合适的公众代表即环保部门在审查环评文件时的权限，不尽客观、公正及科学。
三、《条例》淡化了县级规划环评的规定。众所周知，所有规划的最终落脚点均在县级，而《条例》只在附则中简单提及，是一种缺憾。 四、《条例》对法律责任的规定还存在一些漏洞，有待强化。例如，《条例》第六条规定“任何单位和个人对违反本条例规定的行为或者对规划实施过程中产生的重大不良环境影响，有权向规划审批机关、规划编制机关或者环境保护主管部门举报。有关部门接到举报后，应当依法调查处理。”但是，如果有关部门不依法调查处理怎么办？是否需要通过强化其法律责任予以完善。《条例》第二十二条规定“规划审批机关在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据”，但对于不作为的行为，《条例》未规定相应的法律责任。《条例》第二十八条规定，环保部门具有主动核查的权利，但却没有明确环保部门不核查或核查后不作为的法律责任，缺乏对环保部门的法律约束将不利于跟踪评价的落实。（作者单位：
广州市环境保护科学研究院）