关于贫困山区统筹城乡发展的调研与思考
郭定邦
党的十六大正式提出“统筹城乡”战略，党的十七届三中全会把“统筹城乡”作为统筹发展的首要任务，2010年“十二五”规划纲要将“统筹城乡”作为国家发展战略。由此可见，统筹城乡发展，缩小城乡差距是中国经济发展新时期的战略任务，是实现全面小康，构建和谐社会的必然选择，也是新时期南江追赶跨越，加快发展的科学路径。
统筹城乡发展，最主要的就是要围绕“统筹”做文章，把城市和农村的经济和社会发展作为整体规划，通盘考虑；要建立城乡互动机制，通过城乡有机融合，彻底打破城乡“二元”结构；要在发展上下功夫，最终形成城乡协同共进、融合发展的良好格局。
——深刻认识统筹城乡发展的重要意义
1、统筹城乡发展是科学发展的根本要求。胡锦涛同志指出“经验表明，一个国家坚持什么样的发展观，对这个国家的发展会产生重大影响，不同的发展观往往会导致不同的发展结果。”对一个国家是如此，对一个地方也是如此。实施“两化”互动、统筹城乡发展战略，完善城乡融合的科学规划，建设城乡一体的基础设施，做强城乡互动的产业支撑，构建城乡共享的公共服务，是实现科学发展的根本要求。
2、统筹城乡发展是同步小康的必然基础。要实现同步小康，就必须缩小贫富差距，解决城乡差别，改革“二元”体制，通过“两化”互动，统筹城乡发展的路径来实现人民富裕程度普遍提高，生活质量明显改善，生态环境更加良好，民主权利更加充分，文明素质和精神追求更高等目标的小康社会。
3、统筹城乡是构建和谐社会的迫切需要。要切实践行科学发展观，全面构建和谐社会，就必须充分发挥统筹城乡的作用，认真解决在市场经济的发展过程
中，客观存在的贫富差距悬殊过大、社会民生问题突出、生态环境形势严峻、人民共享社会资源不均、城乡居民社会待遇不同等问题。
——南江实施统筹城乡发展的现实问题
1、发展观念问题。南江是革命老区、偏远山区、国定贫困县，既是不争的现实，也带来观念的束缚。长期受区位劣势、经济边缘化的影响，人们总是认为，贫困山区不可与发达地区相提并论，城乡一体仅是一种理想追求，共同富裕不乏一个政治口号等等。如此以来，“山沟意识”、“小农经济”、“草根文化”等传统思想根深蒂固。导致基础设施相对落后，产业发展缺乏支撑，工业经济效益不佳，一二三产业比例失调，社会保障难以如愿，民生问题突出。
2、体制机制问题。(1)城乡二元体制。目前的城乡二元体制，让农民和城市居民不能享有同等的权利、拥有同等的机会。在政策、法律、制度、文化等诸多方面不利于城乡一体化改革，城乡差距扩大趋势加剧。（2）农村土地管理制度。目前，农民承包的土地没有产权，宅基地没有产权，甚至对宅基地上的住房也没有产权，连房产证都没有。由于宅基地及其上面的住房没有产权，只有使用权，所以他们既无法出售，也无法抵押，从而制约了农民土地权益的实现。这不仅不利于农民致富和农村经济发展，而且不利于农村劳动力转移，严重阻碍城镇化进程。（3）农村户籍制度。现行的农村户籍制度，限制了农村人口的有序流动，限制了农村人口与城市居民享有的平等权利，也就相应削弱了农村人口在城市中应尽的义务。
3、统筹规划滞后。现在的建设发展规划，就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已不适应现实发展的需要。特别是现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产生活需要，造成农村无序建设和土地严重浪费，阻碍了城乡一体化协调发展。除部分重点乡镇、扶贫重点村、新农村建设示范村外，全县70%以上的乡集镇、90%以上的村几乎没有建设规划，更谈不上全县乡村宜居宜业的统筹发展规划。由此，改革城乡规划管理体系，加强乡村规划管理，
树立规划“龙头”地位，发挥规划在指导乡村建设发展的先导作用，实现城乡统筹协调健康快速发展已是我们工作中亟待解决的问题。
4、三化联动乏力。新型工业化、新型城镇化、农业现代化尚未真正形成，三者相互促进、相辅相成，促进城乡统筹协调发展的力度不够。目前，我县工业产业结构调整不到位，导致传统产业规模较小，而新兴产业又发展不足，经济发展方式难以有效转变。我县农业人口572255人，占全县总人口686871人的83.3%，城镇化率仅为25.1%。传统农业居于主导地位，现代农业尚处于起步阶段。由此可见，工业对农业的带动，城市对农村的影响就显得尤为乏力。
5、社会保障不到位。农村社会保障体系不完善就可导致社会不稳定、经济难发展、统筹难实现的困境。农村社会保障体系涵盖新型农村合作医疗、农村临时困难救济、计生奖励扶助、养老保险等社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。目前普遍存在：（1）农村社会保障水平低。当前，我县农村是以家庭自我保障为主，其保障水平主要取决于农民的收入水平。一个家庭若有人外出务工，并有较多农产品收入的，则生活无忧；若是家庭中多年老体弱且有病的，则生活就相当困难。目前，城镇低保平均不低于140元/人.月，农村低保平均不低于54元/人.月。可见，城乡差别较大，且低保水平很低。（2）农村社会保障覆盖面窄。在农村社会救助制度方面，还不同程度的存在 “应保未保”现象。新型农村合作医疗个人集资50元/人.年，在乡卫生院报销95%、中心乡镇医院90%、县医院80%、省医院55%、省外50%。虽在很大程度上缓解了农民看病难问题，但对于困难家庭的大病患者仍是一个不容小视的负担。农村社会养老保险处于试点阶段，总的来看，参保面未能普及，且参保的标准各异，使得大部分农村人口的老年保障还得依靠家庭保障。（3）农村社会保障资金筹措不足。由于税费改革，使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政和民政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济。（4）农村社会保障基金管理缺乏法律保障。目前，农村社会保障体制尚不完善，农村社会保障尚未立法，也没有形成法律体系，
使农村社会保障工作无法可依、无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大、无法解决保值增值的问题。
——统筹城乡发展的对策与建议
1、树立城乡一体的发展观。在统筹城乡发展中，要切实解决思想观念的问题，做到坚决破除“三论”、弘扬“三风”、践行“五要”。即坚决破除唯生态论、唯规定论、唯条件论，大力弘扬亲民爱民的作风、求实务实的作风、艰苦奋斗的作风，认真践行眼界要宽、责任要强、执行要力、标准要高、律己要严。从而树立崭新的统筹城乡发展理念，高起点规划、大手笔运作、开拓性探索，着力打造“三区一城”，加快建设富丽安康新南江。
2、建立完善城乡一体的机制。进一步明确形成城乡经济社会发展一体化新格局的基本要求和主要任务，促进城乡经济社会发展一体化，必须始终把改革创新作为根本动力，着力建立健全统筹城乡一体化发展的体制机制。一是建立覆盖城乡的公共财政制度。尽快形成有利于加强“三农”工作的国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，健全农业投入保障制度，调整财政支出、固定资产投资和信贷投放结构，保证财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。二是继续深化农村制度改革。稳定和完善农村基本经营制度，积极促进土地承包经营权合理有序流转，加快发展新型农村合作组织，发展多种形式的农业适度规模经营。三是构建城镇化和新农村建设互促共进机制。完善城镇体系，促进中心城区、副中心、重点乡镇、乡镇、村聚居点协调发展。充分发挥城镇对农村辐射带动作用。四是创新促进城乡一体化发展机制。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，做到“三统”、“三分”、“三改革”、“一落实”，即统一规划、统一政策、统一标准，分步实施、分块运作、分线考核，改革农村户籍制度、改革乡镇机构、改革农村金融，落实农村土地、宅基地、住房产权。有力推进统筹城乡综合配套改革，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制。
3、制定城乡一体的发展规划。随着《中华人民共和国城乡规划法》的颁布
实施，原有的二元规划管理体系应被打破，规划管理对象应由城市延伸到乡村，其工作目标也应调整为有效调控和引导城乡发展建设，实现城乡空间协调布局，建设良好的人居生活环境、生产发展环境.进一步完善机构，充实城乡规划管理力量。对现有城乡规划管理机构进行调整，建立编制、审批、实施、监督一体的管理体系，细化职能分工、增加人员配置，明确乡镇规划管理职责、充实乡镇规划建设管理人员。加大规划编制经费投入，确保规划编制的全覆盖、高水平。落实规划编制经费的年度财政预算，借鉴中外城乡统筹规划先进理念，因地制宜，凸显地方特色。始终遵循人与自然相和谐，经济发展与生态环境同兼顾。突出城市特色，彰显农村风貌、展示人文魅力。达到宜居宜业，引领发展的目标。从而促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
4、建立城乡互动的产业体系。以新型工业化为“发动机”引领城镇化水平提升、以新型城镇化为“增长极”支撑工业优化升级，实现工业化、城镇化有机结合和“双加速”发展。使新型工业化、新型城镇化和农业现代化三者相互促进、相辅相成，促进城乡统筹协调发展。加快基础设施建设，突出抓好交通、水利、能源信息建设；积极促进产业发展振兴，发展状大绿色低碳新型工业。大力实施工业发展“255”计划，走出一条开放合作、绿色低碳、高端切入、创新驱动的新型工业化路子；大力发展建材、有色金属、能源电力、饮料食品、现代中药等主导产业；积极发展商贸物流、金融保险、电子商务等现代服务业以及智能电网、生物制药、节能环保等绿色新型产业，形成新的工业增长极。高端打造山水旅游综合体大力实施旅游发展“123”计划，围绕“三景四季五光十色”,把光雾山建成西部重要的观光旅游地和一流的度假休闲目的地。积极推进传统农业向现代农业转型，规模化建设南部高效农业区、东部特色农业区、城郊观光农业区”三大农业板块“，大力发展银花、茶叶、核桃、翡翠米、南江黄羊等特色产业，把南江建成西部地区特色农产品供应基地，到“十二五”末，农业产业化经营主体带动农户面达60%以上，农业增加值年均增长4.5%。加快推进新型城镇化建设，突
出抓好连片扶贫开发，扎实推进职业教育攻坚。
5、建立城乡均等的公共服务体系。通过对交通、水利、能源、信息、卫生室、文化室等基础建设，不断完善农村公共服务设施，创新农村社会管理方式，共建共享平安和谐南江；加强民主法制建设，共建共享社会公平正义；大力发展社会事业，共建共享公共服务；切实加强文化建设，共建共享现代文明。
6、建立城乡对接的社会保障体系。社会保障制度是一个十分复杂的体系，尤其在我国面临社会城镇化、工业化，经济市场化、全球化，人口老龄化等挑战的新的历史时期社会保障体系建设应更多的强调中央政府的责任，以实现公平性、统一性和前瞻性。一是要在国务院的领导下，建立多部门参与的部际协调机制，加强对社会保障制度的战略研究、总体设计、统筹规划社会保障体系建设，提高社会保障立法层次。二是要吸收国际上的经验和教训，充分考虑当前经济状况，政府的财力和未来形式的变化，着眼于长远谋划养老保障体系建设。三是加大投入，尽快建立完善农村的社会保障体系建设，并逐步实现农村和城镇社会保障制度的接轨，逐步实现社会保险的全国统筹，尽量缩小城乡差距和地区差距。以达到农村人口住有所居、业有所从、学有所教、病有所医，老有所养、老有所乐、老有所为，使农村人口与城镇居民共享改革成果、共同促进经济和社会发展、共同肩负民族复兴的历史责任。
关于贫困山区统筹城乡发展的调研与思考
郭定邦
党的十六大正式提出“统筹城乡”战略，党的十七届三中全会把“统筹城乡”作为统筹发展的首要任务，2010年“十二五”规划纲要将“统筹城乡”作为国家发展战略。由此可见，统筹城乡发展，缩小城乡差距是中国经济发展新时期的战略任务，是实现全面小康，构建和谐社会的必然选择，也是新时期南江追赶跨越，加快发展的科学路径。
统筹城乡发展，最主要的就是要围绕“统筹”做文章，把城市和农村的经济和社会发展作为整体规划，通盘考虑；要建立城乡互动机制，通过城乡有机融合，彻底打破城乡“二元”结构；要在发展上下功夫，最终形成城乡协同共进、融合发展的良好格局。
——深刻认识统筹城乡发展的重要意义
1、统筹城乡发展是科学发展的根本要求。胡锦涛同志指出“经验表明，一个国家坚持什么样的发展观，对这个国家的发展会产生重大影响，不同的发展观往往会导致不同的发展结果。”对一个国家是如此，对一个地方也是如此。实施“两化”互动、统筹城乡发展战略，完善城乡融合的科学规划，建设城乡一体的基础设施，做强城乡互动的产业支撑，构建城乡共享的公共服务，是实现科学发展的根本要求。
2、统筹城乡发展是同步小康的必然基础。要实现同步小康，就必须缩小贫富差距，解决城乡差别，改革“二元”体制，通过“两化”互动，统筹城乡发展的路径来实现人民富裕程度普遍提高，生活质量明显改善，生态环境更加良好，民主权利更加充分，文明素质和精神追求更高等目标的小康社会。
3、统筹城乡是构建和谐社会的迫切需要。要切实践行科学发展观，全面构建和谐社会，就必须充分发挥统筹城乡的作用，认真解决在市场经济的发展过程
中，客观存在的贫富差距悬殊过大、社会民生问题突出、生态环境形势严峻、人民共享社会资源不均、城乡居民社会待遇不同等问题。
——南江实施统筹城乡发展的现实问题
1、发展观念问题。南江是革命老区、偏远山区、国定贫困县，既是不争的现实，也带来观念的束缚。长期受区位劣势、经济边缘化的影响，人们总是认为，贫困山区不可与发达地区相提并论，城乡一体仅是一种理想追求，共同富裕不乏一个政治口号等等。如此以来，“山沟意识”、“小农经济”、“草根文化”等传统思想根深蒂固。导致基础设施相对落后，产业发展缺乏支撑，工业经济效益不佳，一二三产业比例失调，社会保障难以如愿，民生问题突出。
2、体制机制问题。(1)城乡二元体制。目前的城乡二元体制，让农民和城市居民不能享有同等的权利、拥有同等的机会。在政策、法律、制度、文化等诸多方面不利于城乡一体化改革，城乡差距扩大趋势加剧。（2）农村土地管理制度。目前，农民承包的土地没有产权，宅基地没有产权，甚至对宅基地上的住房也没有产权，连房产证都没有。由于宅基地及其上面的住房没有产权，只有使用权，所以他们既无法出售，也无法抵押，从而制约了农民土地权益的实现。这不仅不利于农民致富和农村经济发展，而且不利于农村劳动力转移，严重阻碍城镇化进程。（3）农村户籍制度。现行的农村户籍制度，限制了农村人口的有序流动，限制了农村人口与城市居民享有的平等权利，也就相应削弱了农村人口在城市中应尽的义务。
3、统筹规划滞后。现在的建设发展规划，就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已不适应现实发展的需要。特别是现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产生活需要，造成农村无序建设和土地严重浪费，阻碍了城乡一体化协调发展。除部分重点乡镇、扶贫重点村、新农村建设示范村外，全县70%以上的乡集镇、90%以上的村几乎没有建设规划，更谈不上全县乡村宜居宜业的统筹发展规划。由此，改革城乡规划管理体系，加强乡村规划管理，
树立规划“龙头”地位，发挥规划在指导乡村建设发展的先导作用，实现城乡统筹协调健康快速发展已是我们工作中亟待解决的问题。
4、三化联动乏力。新型工业化、新型城镇化、农业现代化尚未真正形成，三者相互促进、相辅相成，促进城乡统筹协调发展的力度不够。目前，我县工业产业结构调整不到位，导致传统产业规模较小，而新兴产业又发展不足，经济发展方式难以有效转变。我县农业人口572255人，占全县总人口686871人的83.3%，城镇化率仅为25.1%。传统农业居于主导地位，现代农业尚处于起步阶段。由此可见，工业对农业的带动，城市对农村的影响就显得尤为乏力。
5、社会保障不到位。农村社会保障体系不完善就可导致社会不稳定、经济难发展、统筹难实现的困境。农村社会保障体系涵盖新型农村合作医疗、农村临时困难救济、计生奖励扶助、养老保险等社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。目前普遍存在：（1）农村社会保障水平低。当前，我县农村是以家庭自我保障为主，其保障水平主要取决于农民的收入水平。一个家庭若有人外出务工，并有较多农产品收入的，则生活无忧；若是家庭中多年老体弱且有病的，则生活就相当困难。目前，城镇低保平均不低于140元/人.月，农村低保平均不低于54元/人.月。可见，城乡差别较大，且低保水平很低。（2）农村社会保障覆盖面窄。在农村社会救助制度方面，还不同程度的存在 “应保未保”现象。新型农村合作医疗个人集资50元/人.年，在乡卫生院报销95%、中心乡镇医院90%、县医院80%、省医院55%、省外50%。虽在很大程度上缓解了农民看病难问题，但对于困难家庭的大病患者仍是一个不容小视的负担。农村社会养老保险处于试点阶段，总的来看，参保面未能普及，且参保的标准各异，使得大部分农村人口的老年保障还得依靠家庭保障。（3）农村社会保障资金筹措不足。由于税费改革，使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政和民政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济。（4）农村社会保障基金管理缺乏法律保障。目前，农村社会保障体制尚不完善，农村社会保障尚未立法，也没有形成法律体系，
使农村社会保障工作无法可依、无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大、无法解决保值增值的问题。
——统筹城乡发展的对策与建议
1、树立城乡一体的发展观。在统筹城乡发展中，要切实解决思想观念的问题，做到坚决破除“三论”、弘扬“三风”、践行“五要”。即坚决破除唯生态论、唯规定论、唯条件论，大力弘扬亲民爱民的作风、求实务实的作风、艰苦奋斗的作风，认真践行眼界要宽、责任要强、执行要力、标准要高、律己要严。从而树立崭新的统筹城乡发展理念，高起点规划、大手笔运作、开拓性探索，着力打造“三区一城”，加快建设富丽安康新南江。
2、建立完善城乡一体的机制。进一步明确形成城乡经济社会发展一体化新格局的基本要求和主要任务，促进城乡经济社会发展一体化，必须始终把改革创新作为根本动力，着力建立健全统筹城乡一体化发展的体制机制。一是建立覆盖城乡的公共财政制度。尽快形成有利于加强“三农”工作的国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，健全农业投入保障制度，调整财政支出、固定资产投资和信贷投放结构，保证财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。二是继续深化农村制度改革。稳定和完善农村基本经营制度，积极促进土地承包经营权合理有序流转，加快发展新型农村合作组织，发展多种形式的农业适度规模经营。三是构建城镇化和新农村建设互促共进机制。完善城镇体系，促进中心城区、副中心、重点乡镇、乡镇、村聚居点协调发展。充分发挥城镇对农村辐射带动作用。四是创新促进城乡一体化发展机制。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，做到“三统”、“三分”、“三改革”、“一落实”，即统一规划、统一政策、统一标准，分步实施、分块运作、分线考核，改革农村户籍制度、改革乡镇机构、改革农村金融，落实农村土地、宅基地、住房产权。有力推进统筹城乡综合配套改革，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制。
3、制定城乡一体的发展规划。随着《中华人民共和国城乡规划法》的颁布
实施，原有的二元规划管理体系应被打破，规划管理对象应由城市延伸到乡村，其工作目标也应调整为有效调控和引导城乡发展建设，实现城乡空间协调布局，建设良好的人居生活环境、生产发展环境.进一步完善机构，充实城乡规划管理力量。对现有城乡规划管理机构进行调整，建立编制、审批、实施、监督一体的管理体系，细化职能分工、增加人员配置，明确乡镇规划管理职责、充实乡镇规划建设管理人员。加大规划编制经费投入，确保规划编制的全覆盖、高水平。落实规划编制经费的年度财政预算，借鉴中外城乡统筹规划先进理念，因地制宜，凸显地方特色。始终遵循人与自然相和谐，经济发展与生态环境同兼顾。突出城市特色，彰显农村风貌、展示人文魅力。达到宜居宜业，引领发展的目标。从而促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
4、建立城乡互动的产业体系。以新型工业化为“发动机”引领城镇化水平提升、以新型城镇化为“增长极”支撑工业优化升级，实现工业化、城镇化有机结合和“双加速”发展。使新型工业化、新型城镇化和农业现代化三者相互促进、相辅相成，促进城乡统筹协调发展。加快基础设施建设，突出抓好交通、水利、能源信息建设；积极促进产业发展振兴，发展状大绿色低碳新型工业。大力实施工业发展“255”计划，走出一条开放合作、绿色低碳、高端切入、创新驱动的新型工业化路子；大力发展建材、有色金属、能源电力、饮料食品、现代中药等主导产业；积极发展商贸物流、金融保险、电子商务等现代服务业以及智能电网、生物制药、节能环保等绿色新型产业，形成新的工业增长极。高端打造山水旅游综合体大力实施旅游发展“123”计划，围绕“三景四季五光十色”,把光雾山建成西部重要的观光旅游地和一流的度假休闲目的地。积极推进传统农业向现代农业转型，规模化建设南部高效农业区、东部特色农业区、城郊观光农业区”三大农业板块“，大力发展银花、茶叶、核桃、翡翠米、南江黄羊等特色产业，把南江建成西部地区特色农产品供应基地，到“十二五”末，农业产业化经营主体带动农户面达60%以上，农业增加值年均增长4.5%。加快推进新型城镇化建设，突
出抓好连片扶贫开发，扎实推进职业教育攻坚。
5、建立城乡均等的公共服务体系。通过对交通、水利、能源、信息、卫生室、文化室等基础建设，不断完善农村公共服务设施，创新农村社会管理方式，共建共享平安和谐南江；加强民主法制建设，共建共享社会公平正义；大力发展社会事业，共建共享公共服务；切实加强文化建设，共建共享现代文明。
6、建立城乡对接的社会保障体系。社会保障制度是一个十分复杂的体系，尤其在我国面临社会城镇化、工业化，经济市场化、全球化，人口老龄化等挑战的新的历史时期社会保障体系建设应更多的强调中央政府的责任，以实现公平性、统一性和前瞻性。一是要在国务院的领导下，建立多部门参与的部际协调机制，加强对社会保障制度的战略研究、总体设计、统筹规划社会保障体系建设，提高社会保障立法层次。二是要吸收国际上的经验和教训，充分考虑当前经济状况，政府的财力和未来形式的变化，着眼于长远谋划养老保障体系建设。三是加大投入，尽快建立完善农村的社会保障体系建设，并逐步实现农村和城镇社会保障制度的接轨，逐步实现社会保险的全国统筹，尽量缩小城乡差距和地区差距。以达到农村人口住有所居、业有所从、学有所教、病有所医，老有所养、老有所乐、老有所为，使农村人口与城镇居民共享改革成果、共同促进经济和社会发展、共同肩负民族复兴的历史责任。