大学管理制度改革的趋势与特点
广义的大学管理制度即是高等教育管理制度。狭义的大学管理制度是指大学内部管理制度，主要包括大学内部权力体制、权力运作机制及各类具体管理制度，如教学制度、人事制度、学生制度等1。本文拟从分析大学管理理念变革入手，着力探讨未来一个时期大学权力体制、决策模式和控制模式改革的趋势与特点。至于大学内部诸多具体管理制度的改革，因篇幅所限，暂不论及。
一、大学管理理念的变革
不同组织理视野论中的大学管理理念各有不同。古典组织理论认为，“科层制”是大学内部权力关系的主要特征，改革的核心问题是上级如何通过有效地管理下级，以提高管理效率。而社会系统理论认为，改革的关键是如何协调大学行政权力与学术权力之间关系，使之分别在不同的领域发挥
不同的作用。开放系统理论则认为，随着大学开放程度的不断提升，协调大学内外各类权力的关系，进一步突出大学法人地位，将成为大学管理改革的重点。
（一）古典组织理论视野中的大学管理
泰罗、法约尔等人将一般科学的原则应用于工作和管理环境，提出了科学管理的基本原则。其中，最具代表性的，当属马克斯·韦伯的科层制理论。韦伯认为，包括大学在内的各种社会组织，都是在高度理性支配下、为完成特定目标而设计的工具，其最显著的特征是“科层制”，具体表现在：
（1）明确的专门分工：将日常工作作为正式的职责分配到每个工作岗位；
（2）层次分明的权力结构：组织中的权力形成一个金字塔式的结构，上层对下层的行动和决定负责；
（3）相对稳定的规则体系和活动程序：决策和行动以成文的规章制度为依据，具有一致性、可预料性和稳定性；
（4）非人格化关系：为建立对人员和各种活动的有效控制，必须去除纯粹个人的、情绪化的和非理性的因素；
（5）职业定向：组织人员的职业性雇佣和组织中高级职员的专业定向。
韦伯认为，通过层层控制和规范约束，将会促成理性、有效和守纪律的行为，进而达成管理的目标。为提高管理的
效率，必须在管理中按层次和权限排列职位，建立一条服从于上级权力的清晰的指挥链。科学管理的一般程序，首先是明确完成任务的最佳方式，然后制定出相应的规章，并根据任务的专门化要求雇佣专家和员工，合理确定其权力关系和程序。
这种通过理性设计以获得最高效率的管理理论，通常被称为古典组织理论。虽然美国管理学家赫伯特·西蒙认为，即使在稳定环境中的理想条件下，也不可能作出完全理性的决策，因为有三类约束理性无法避免：其一，多少有点无意识的技能、习惯和反应能力，自动地决定了一个个体的表现；其二，组织中个体的动机、价值观、忠诚和既得利益；其三，主体可以获得的精确信息的量。但是，尽管如此，这种管理理念还是逐渐影响到包括大学在内的社会各部门的管理实践。古典组织理论视野中的大学同工厂一样，核心问题也是如何建立合理的层级和分工，从而保证大学各亚层次组织在统一目标下各司其职、高效运行。管理中如何分权、授权和放权等问题变得至关重要。改革就是要在集权与分权之间建立适当的平衡，建立既能有效控制，又能调动下层积极性的纵向管理体制结构。
这种视大学为行政管理链中的一环的观点，对于强化大学的整合，提高大学组织化程度，起到了积极的作用。但是，这种仅仅注重大学行政权力，只强调自上而下的行政
管理，漠视学术管理的特殊性，对学术人员的权益和学术活动所需自由认识不足的缺陷，日益引起了广泛的质疑。美国学者罗伯特·伯恩鲍姆认为，将这一理论运用于大学管理存在诸多缺陷，大学管理人员理性的有限性至少表现在四个方面：其一，大学的全部情况十分复杂，一个人不可能有那么多的精力去关注不计其数的可变因素；其二，管理人员所获得的情况都经过了传递者的过滤，有的可能甚至还是被歪曲了的；其三，大学内外可变因素内部及其相互之间的相互作用错综复杂，并且往往是松散联合，可选的行动方案的结果又常常是不确定的；其四，在一定情况下，可选行动方案太多，管理人员不可能全部都考虑到，那些真正能够被考虑到的往往只是所有方案的一部分（通常还只是很少的一部分）。2因此，在大学中，管理人员要做到完全按照理性的要求办事，客观上是不可能的。既然不可能算无遗策，那么转变组织文化，突出基层的作用就显得十分必要。
（二）社会系统理论视野中的大学管理
1927年，美国学者梅约带领一个研究小组，在西方电器公司的霍桑工厂进行了一项开拓性的研究。这项研究后来被称作“霍桑研究”。他们发现，工人们在很大程度上控制工作的进程而不受管理要求的支配。广而言之，人们是处在各种社会关系之中并受其影响的“社会人”，组织中存在着各
种非正式组织、复杂的人际关系和利益关系，这些是“海平面以下的冰山”，对组织成员的行为具有举足轻重的影响。这种观点打破了古典理论把组织当作理性模式的框框，组织被看作是一群对目标缺乏一致认同，而仅仅是在组织的存续中分享共同利益的参与者所组成的联合体。组织理论由此进入了一个新的时代。以后，随着世界民主化潮流的发展和人本主义思潮影响的扩大，逐步形成了一个被称作社会系统理论或社会政治团体理论的思想领域。
社会系统理论认为，组织是由各具不同要素和过程的若干子系统组成的联盟，这子系统在某些场合下共同协作去完成系统的目标，而有另一些场合下，它们又为实现自己的目标而努力。每个子系统相对其内部众多更小的系统而言，又是一个母系统。各子系统之间相互影响，但不能相互替代，它们各有自身的特点。组织中的非正式组织影响着组织的行为方式，除了上层对下层的管理，下层往往管理上层，并且这种权力是无法替代的，因此，对于组织而言，来自低层对高层的管理同样十分重要。3
在社会系统理论看来，大学是一个由具有不同信仰、情感、利益需求和行为准则的群体所共同组成的系统，大学的实际运行状况取决于系统内部和外部各类群体之间的相互关系。由于各子系统的所遵循的规范各有不同特点，因此，针对不同领域的特点，需要进行不同类型的决策。在不同类
型的决策中，行政管理者和教师的权力关系有所不同。某些类型的决策是行政管理者的势力范围，而另一些则是教师的范围。改革就是要改变行政管理者对学校实行全面控制的状况，重新划分权力，扩大基层的影响力，加强广大教师对决策的参与。这对于确立教师在学术领域的决策权并参与全校性管理，提供了合法的依据。一方面，根据不同类型的权力控制不同领域的原则，在学术领域，教师具有一定的自治权，这种自治权是其作为高深学问持有者所固有的，既不是行政管理者授予的，也不是分享行政管理者的权力的结果；另一方面，根据重视基层的“底重原则”，在全校性管理领域，教师应当具有参与和认同管理的权利。
（三）开放系统理论视野中的大学管理
“开放系统理论”这一概念的使用，常常是很不精确的。美国组织理论卡茨和卡恩认为：“开放系统理论是被人们在最宽泛意义上过度运用的有关一种框架、一种元理论和一种模式的术语。开放系统理论是理解许多类型和层次现象的一种方法，也是描述这些现象的一种概念语言。”4这种理论视野中的组织是各类团体或利益主体的联合，每个团体都力图通过与其他单位的互动，从集合体中获取一些东西，而且，每个团体都有其选择和目标。因此，总体而言，组织是一个松散结合的系统。美国学者托尼·布什认为，松散结合系统
主要有这样一些特征：组织目标不明确，组织管理的手段和程序不清晰，组织间联系不紧密，各组成部分界限不清，组织内部具有专业性，组织管理中参与者流动性强，很难明确各人的责任，组织对外部信息的把握具有不确定性。5之所以会形成这样一些特征，是因为组织存在于变化的环境之中，并根据环境的变化不断调整其自身的结构和行为。理查德·斯格特认为，组织对其环境的适应至少发生在两个层面上：第一，组织的每个子单位的结构特性各与其自身的特定环境相适应；第二，组织的分化和整合模式与其所处的整体环境相适应。6
在适应环境的过程中，开放系统通常在形态上变得更分化，在结构上变得更模糊和善变。因此，从总体上认识系统活动的关键，就是理解每个子系统在做些什么以及每个子系统对整体所起的功能性（非功能性）作用。
松散结合的系统没有固定的结构，系统的结构取决于环境和系统的相互作用状况。由于系统结构处于不断的生成变化之中，因此松散结合的系统总体处于所谓“有组织的无政府状态”（organized anarchy），即系统表面上结合成为一体，但在实际运作中往往呈现出无序的状态。这使得开放系统理论视野中的管理，明显不同于古典组织理论和社会系统理论视野中的管理。古典组织理论视野中的决策是一个连续的理性过程。社会系统理论视野中的决策主要是根据管理
领域的不同，选择不同的策略，采取不同的办法，如分配决策、安全决策等。开放系统理论视野中的决策关注的则是情景（如威胁与问题）与结果（可安全与安全感）之间的权变关系，即情景与结果之间的关联模式，取决于组织自身的行为方式。对于环境需求的变化，组织在应答中必须采取相应的变化，标准化的操作程序无法适应所面对的各种类型的新要求。归根结底，组织是一个动态的系统，它并不为某种静态或固化的结构所控制，环境也并不能直接决定组织结构的具体特征，组织结构随着组织行为而改变。因此，在研究组织问题时，应将关注的焦点从静态的结构转向动态的过程。开放系统理论对大学管理的影响，主要体现在三个方面：
第一，大学结构日趋多元。在适应多元化社会中复杂多变、甚至往往是互相矛盾的需求的过程中，大学组织结构日益趋向多元化，日益成为一个具有若干个中心或“灵魂”的“松散结合系统”，其特点如美国学者卡尔•威克所说：“松散结构‘倾向于传达这样一种思想：相结合的事件之间虽然反应敏感，但是，每个事件同样保持它自己的特点和某种物理或逻辑上的独立的标志。’”7松散结合允许大学在同时刻针对不同的问题，从若干不同方向进行适应性运动，从而可能出现大学的一些部门频有创新之举，而另一些部门却极端传统甚至守旧。在此情况下，“变革，不能以四平八稳的方式在整修系统中全面进行，而必须将半独立的各部门作为一
个松散的结合，在其各自的基础上分别加以对待，步步为营地推进。”8
第二，大学进一步融入社会。随着大学开放程度的不断扩大，大学内外边界日趋模糊。对此，克拉克·科尔提出的“多元化巨型大学”观，给予了很好的说明。“多元化巨型大学”是由多个社群组成的松散联合体，它包含许多互相矛盾的社群——本科生社群和研究生社群、人文主义者社群、社会科学家与自然科学家社群、专业学院社群、非学术人员社群、管理者社群等，它边界模糊，一直延伸到历届校友、议员、农场主和实业家——而他们又与这些内部的一个或多个社群相关联。9实际控制大学的是多元权力。美国学者菲利普·阿特巴赫认为：“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。”10著名高等教育研究专家布鲁贝克认为，大学管理机构必须由校内和校外两方面人士共同组成。没有前者，大学就会信息不准；没有后者，大学就会变得狭隘、僵化，最后就会与公众的目标完全脱节。11因此，开放系统理论视野中的大学管理，呈现出某种分散管理的状态，管理权在不同主体之间进行分配，各种校内外利益主体，甚至社会中介机构和市场因素都对大学管理具有不容忽视的影响，最终形成了多主体共同控制的格局。
第三，大学日益成为面向社会自主办学、自我约束的公
共独立法人。所谓公共独立法人，是指具有社会公共事业性质和民事法人地位的独立社会机构。它既不同于哪些直接由政府部门管理的公共机构，也不同于一般的民间组织，而是介于政府公共部门和民间组织之间的一种组织。例如，日本国立大学改革中提出的“独立行政法人”，就是公共独立法人的一种形式。按照日本《独立行政法人通则法》的规定，“独立行政法人”就是介于政府机构与民间组织之间的一种“准”政府机构。12
二、大学权力体制的改革
总体上，主导大学内部管理的权力，经历了由单一权力向双重权力，并最终向多元权力转变的过程。未来一个时期，大学权力体制改革的重点是在协调学术权力与行政权力关系的基础上，适应大学日趋复杂和开放的形势，创新大学权力体制，构建多元权力的治理结构，以进一步提升大学的经营化程度。
（一）促进学术权力与行政权力的协调
促进学术权力与行政权力协调，关键在于建立分工合作的决策机制。一方面，两者有所分工，学术权力一般在基层及学术领域发挥主导作用，行政权力则在大学整体层面及行政事务领域发挥主导作用，各得其所；另一方面，两者相互
结合，共同对整个大学及内部各类机构的重大事务进行有效管理。
1. 大学学术权力
广义的学术权力是指所有能够对大学学术活动施加影响的权力。学术权力广泛存在于学科、院校和高教系统等不同层面，其表现形式有个人统治（教授统治）、集团统治（教授统治）、学术系统权力、专业权力、魅力权力、董事权力（院校权力）、院校权力（官僚权力）、政府权力（官僚权力）、政治权力、高教系统学术寡头的权力等十多种。狭义的学术权力是指“扎根于学科的权力”，主要指教授以及其他学术人员基于学科、专业的个人权威和集体权威。“依据权力的主体来划分，学术权力主要表现为教授的权力以及其他学术人员的权力。”13关于学术权力的渊源，伯顿·克拉克认为：“教授统治根植于早期学术行会中大师统治的历史传统；它在思想上得到教学与研究自由的学说的支持，这种学说被解释为高级教授应当大体上自由地做他喜欢做的事情；它在功能上基于专业的知识以及对促进批判、创造和科学发展的条件的需要。”14学术权力存在的合理性，基于大学本身的组织特性。大学是专门从事高深知识的传播、储存、鉴别和探索的组织和场所，专门知识在学院和大学中占支配地位，学院和大学的组织与权力围绕在专门知识的周围。掌握和控制
高深知识的教授们，必然在大学中占有举足轻重的影响。他们最清楚高深学术的内容，因此，最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授，并且有权决定谁最有资格学习高深学问、谁已经掌握了知识、并应该获得学位。他们以专断的方式进行某些工作，然后又集合起来，平等地或部门平等地集体决定重大事项。
学术权力主要在大学基层发挥主导作用。学术权力即使在整个学院或学术系统发挥作用，但权力渊源仍学科或专业知识。中世纪时期，大学处于初创阶段，组织结构尚不完备，扎根于基层的学术权力，在大学制度改革中发挥着主导作用。正是学术权力的积极影响，使得中世纪大学一度在推动人类文明进步方面发挥了积极作用。 “虽然个人化的权力总是具有被滥用的可能性，但是，没有这种权力，高等教育系统显然不能有效地运转，因为它保证个人在研究时的创造自由和个人的教学自由，它是把个别教学作为高级训练的基本方法的条件。”15正是学术权力的积极影响，使大学保持其自身发展的逻辑。“只有学术造诣较深的学者才能较好地理解高等教育的内在逻辑，并自觉地遵循高等教育的内在逻辑献身于高等教育事业。”16
2. 大学行政权力
大学中的行政权力，主要是指院校层面的官僚权力。伯
顿·克拉克认为，官僚权力可以挂在不同的层次上，并以不同的方式行事。17大学中行政管理人员从正规的等级制职位中获取权力。行政人员的权力主要表现为校长的权力、处长的权力、科长的权力等。校长、处长是学校行政权力系统正式的权力职位。虽然这些职位一般都由教授等学术人员担任，但其所运用的乃是行政权力，其所执掌的仍是行政权力。
行政权力存在有其合理性。一方面，组织一旦建立，即要求维护其生存和发展，就必须提高其组织化的程度，协调内部各方面的行动，以应付环境的挑战。最初的大学管理者由教授们选举产生，其行政管理往往是兼职的，院长或主任往往是一群人的临时领导，并且经常是仅仅起到会议召集人的作用，重大事务由教授集体决定。这种领导模式虽然比较民主，但效率低下，难以适应环境变化的挑战。因此，随着环境的变化，迫切需要改变那种仅限于召集和主持会议的学院或大学领导角色，赋予管理者掌控大学发展的真正权威。另一方面，政治化是近代以来大学改革的重要趋势之一。政府和其他各种政治权力为加强对大学的控制，势必要强化大学领导者的权威，以使大学服务于其目的。从这一意义上讲，大学行政权力的渊源，乃是政府权力及其他各种政治权力。大学行政权力的产生，是大学组织政治化程度不断加深的结果。
行政权力既促进大学内部整合，使大学整体功能得到有
效发挥，又协调大学与其他社会系统的关系，使大学融入社会，同时还对学术权力施加多方面的影响，如确认某些学科的优先地位，对学科的筛选、分等施加影响。行政权力主要在学院、大学及以上层面发挥主导作用，并通过听命于校长的众多职能部门，对大学各方面施加影响。伯顿·克拉克认为，行政权力一旦确立，就会不断强化。但是，它并不能取代学术权力，特别在大学的基层如学科或讲座中，依然是学术权力占据统治地位。18
3. 促进学术权力与行政权力的协调
促进学术权力与行政权力的协调，关键在于推进大学决策模式的改革。既要改革以单纯学术权力为主导的学院模式，又要改革以单纯行政权力为主导的行政模式，努力构建学术权力与行政权力相互协调的双重决策模式。
（1）学院模式
中世纪时期，除了少数大学由学生团体管理为主外，绝大多数大学由教授为主体的学术人员进行管理。这种实际决策权力主要掌握在学术人员手中的决策模式，通常被称作学院模式（教授统治）或学术团体模式。例如，在早期的巴黎大学，有关校内管理问题的全部决策，几乎都是由教师作出的。这种决策模式具有两方面的显著特点：一是权力在基层，
教授权威的最终渊源在学科专业。二是以分权为基础。由于大学或学院中存在着许多不同的学科，而各学科领域处于“相互割裂”的状态，因此，由来自各学科领域的教授们所进行的决策，必然是非集权的、松散的、软弱的。
学院模式的优势在于其有助于调动学术人员的积极性，并使学术自由得到保障。伯顿·克拉克认为，学院式统治虽然是教授们管理整个系或学部、学院、研究生院和大学等组织最偏爱的方式，但由于需要进行长时间的讨论、协商和协调，往往难以应付环境变化对及时决策的要求，从而影响办学效率。同时，由于教授们的个人独裁，容易产生决策上的自以为是，形成以学者自治为主要特征的“自我服务”和自我满足倾向，从而影响学校与社会的沟通，导致封闭与僵化。例如，20世纪50年代，在原联邦德国，“教授们权力空前，对内对外均是如此，所以当时的大学被称为‘学者共和国’，意谓正教授的一统天下。这种以高等学校自治为中心的高等教育思想所导致的结果是：（1）政府对高等教育的管理及社会对高等教育的影响减少到最低限度；（2）教授们基本不关心社会、经济的实际需要，仅根据学术本身的需要或自己的爱好来进行教学和科研；（3）学校内部的事务由教授们共同商议、决定，在各自的研究所内，教授们享有独裁式的权力，不存在其他人员参与管理的机会。”19其结果，导致大学与政治、经济、社会相脱离以及学术至上倾向的发
展，大学日益成为学术象牙塔。
（2）行政模式
随着国家日益加强对大学的控制，大学内部逐步建立起等级制的行政管理体制，在一些国家，大学内部管理出现了明显的行政化倾向，行政管理人员在大学决策中发挥主导作用。这种实际决策权力主要掌握在行政人员手中的决策模式，通常被称作行政模式或科层制模式。在美国许多大学的管理决策中，以校长为首的行政部门具有较大的管理权，例如，美国“加州大学的权力结构在层次上分为联合大学(大学) 、大学(分校) 、学院和系四个层次。在大学层次，董事会是最高的权力机构，校长是大学的执行首脑，直接向董事会负责，负责教学的常务副校长在很大程度上承担了学校的管理工作。加州大学的管理属于严格的等级管理，下级必须对上级负责，权力中心在上层，学术委员会等权力比较有限。”20行政模式的主要特点是权力集中于上层，有助于促进大学的整合，提高管理的效率，正因为如此，也往往容易造成行政部门过多干预学术事务，妨碍学术发展，并造成行政人员和学术人员的矛盾，从而在某种程度上影响学术水平的提高。
（3）双重模式
从大学决策的实际看，学术人员和行政人员往往在不同
管理领域或不同管理层次分享决策权力，因此，在同一所大学里可能出现教授统治与官僚统治并行不悖的局面。这种教学科研人员和行政管理人员分享权力的形式，通常被称作双重模式。具体可分为两种情况：一是在不同的管理领域分享权力，在学术领域决策权倾向于学术人员，在其他管理领域决策权倾向于行政人员。最典型的如英国大学，一般都建有理事会和评议会这两种机构，理事会主要由非学术人员组成，其主要职责是负责学校的财政、物质设施的计划和维修，以及工作人员的任命和正式确认等；学术评议会则主要由学术人员组成，负责有有关学术问题的决策。而特别重大的决策，如首席行政人员的推举，则要由理事会成员和评议会成员共同组成的校务委员会决策。二是在不同管理层次分享权力，如在学院、系及其他亚层次组织决策权倾向于学术人员，在整个大学层面，各国情况有所不同。如美国主要由校外人士组成的董事会控制，欧洲大陆国家的大学，往往由政府直接控制，院校行政或董事管理形式则相对虚弱。因此，欧洲大陆国家的大学素来被称为“国家大学”，政府行政权力在大学发展规划、学历认定以及资源分配等方面发挥着重要控制作用，政府充当了高校的监护人，大学的行政权力被大大削弱；但中央集权削弱的是大学层次权力，在学部和基层，教授的活动领域很大。
（二）推进多元治理
1. 多元权力
随着大学日趋开放，大学与社会的界限日益消失，大学在社会中的边界日益模糊。在许多领域，传统意义上的外部权力与内部权力的界限日趋模糊。作为开放的系统，大学内外的动态关系取代了原来的静态关系，动态权力结构取代了静态权力结构。除上述行政权力和学术权力这两种基本的权力，大学内外其他权力的作用和影响日益突出。布鲁贝克认为，随着大学的发展，“权力中心看来正从大学内部转到大学外部，从学术界转到公共领域，从大学历史上的特权和豁免权地位转到承担义务和责任的地位。”21例如，随着市场影响日益扩大，社会各种利益主体对大学管理行为的影响日益增强，市场权力、社会权力、学生权力等分化出来成为独立的影响力量。各种社会权力主体以契约、合作、入股、建立联合体等多种途径，开始介入大学某些领域的管理。虽然这些社会权力本身并不属于大学权力的范畴，但此时此地，它们的确可能是大学内部某些工程、某些项目或某些领域的权力中心，而这些项目、工程或领域可能直接影响大学的发展。
在此情形下，大学“松散结合”的组织特性进一步突出，其结果，在大学管理的不同领域，起主导作用的权力往往各有不同，即使是同一领域，因活动或事务的不同，可能有多
种权力联合起作用，形成了分散化的权力体制。分散的多元权力体制为大学组织机构的改革提供了广阔的空间，一些新建的整合多种权力于一体的边缘性、创新型组织，开始在大学发展中发挥日益重要的作用。如大学为开展某方面的工作与其他学校或社会相关部门联合建立的中介组织、产学研联合体、虚拟组织等。
2. 推进多元治理
所谓多元治理，是指多个权力主体共同掌控相关事务的方式与途径的总称。多元治理具有以下特征：第一，治理机构依据正式的制度或临时协议得以建立；第二，权力主体多元化，允许外部权力介入；第三，治理机构分散化，治理机构之间以合同或契约为纽带；第四，管理方式多样化，实行动态和权变施治原则；第五，治理机构有自身的利益许求，其存在对其他既存的管理机构是一种制衡。多元治理对于克服以科层制为主要特征的传统行政体制的弊端提供新途径。随着办学自主权的扩大，各国大学纷纷引进民间经营理念，更加注重经营化组织结构的应用，一些具有现代企业特点的弹性化、扁平化、多元化组织结构走到大学管理的前台，为推进管理重心下移，增强基层活力，灵活适应环境提供了组织保证。今后一个时期，推进大学多元治理，关键在于进一步创新学术组织，同时，着力构建社会化决策模式，注重发
挥市场的作用，根据市场的需要，进行灵活决策。
（1）创新型学术组织
传统学术组织的典型特征是由学科和事业单位单位组成的矩阵，即在纵向上将知识分成许多学科，在横向上分成研究所、系和学院等很多部门。传统学术组织往往存在静止僵化，过分强调分工，整合程度低，管理层次过多，缺乏灵活性等弊端。为增强学术组织活力和创新能力，世界各国大学尝试建立了各种新型学术组织，如日本筑波大学为适应学科综合化趋势，抛弃学部――学科――讲座的传统组织体系，代之以学系与学群相结合的组织结构，设置了6个学群和26个学系，其中，第一学群（基础学群）包括人文、社会、自然等学科，第二学群（文化·生物学群）包括比较文化、人类学、生物学、农林学等学科，第三学群（经营·工学群）包括社会工学、信息、基础工学等学科；此处，还有体育专门学群、艺术专门学群、医学专门学群。22
随着教育信息化进程的推进，许多大学逐步建立起各种网络型学术组织及跨校、跨界别创新团队等。根据有关资料，国外有的大学采用网络虚拟组织取得了很大成功。例如，依托多伦多大学的加拿大电子能源技术网络中心，围绕电子技术开发和高层次人才培养，利用计算机网络和现代通讯技术，打破地域限制，将22所大学、32家公司和4所科研机构整合为一体，实行资源共享，进行全面协作，在1999年
至2002年，三年时间内构建了与企业密切关联的微电子技术科研和人才培养体系，培养和培训了一批高层次人才，取得了一批应用性科技成果。23
（2）构建社会决策模式
随着社会利益的分化和各种利益主体影响的日益扩大，大学如何适应多种社会利益主体的诉求，并调整其决策模式和运行机制的问题日显突出。所谓大学决策的社会模式，是指社会相关利益主体参与和影响大学决策的形式。社会化决策模式具有三个方面的特点：一是重视大学与环境的互动。大学不是通过对抗环境的复杂性来进行自我保护，而是主动调适和适应环境，并从环境中获取资源；二是大学以基于自身特性的方式对获自环境的资源进行加工，恰恰是不同于市场方式的加工过程，才维持了大学作为开放系统的不同结构，因此，大学对市场的适应不等于“市场化”，即把市场机制直接移植进来；三是分散决策，在适应多种利益主体需要的过程中，大学各子系统逐步成为具有较大自主权的相对独立的经营主体，大学经营化程度不断提高。
社会化决策更主要地是一种超越传统权力关系的方式，其影响集中体现在以市场为中介，改变大学、政府、社会三者的关系上。日本学者金子元久认为：“从现在发生的实际变化来看，在高等教育中，既有供求直接面对意义上的市场，
也有政府模拟市场机制形态的模拟市场。”24供求直接面对的市场，主要为需求市场和竞争市场，如消费者市场、劳动力市场和院校市场等。学生家庭和用人单位出于对大学教育功能和研究功能的需要而对大学支付费用，各类院校为获得这些费用而展开竞争。所谓模拟市场，则是把市场功能的一部分以某种形态导入政府的资源供给中。例如，强调对大学的“绩效责任”，只有那些经过评估，绩效令政府满意的大学，才能获得较多的政府资助。20世纪80年代，英国撒切尔和美国里根政府受“新自由主义”观念影响，推行公共行政的市场化，大幅度削减高等教育财政拨款，对大学实行选择性支持。在英国，在强调大学通过自己的努力增强自我发展能力的同时，政府借助社会中介机构加强了对大学的评估，并把评价结果与政府的财政拨款挂钩。在美国，大学提供的服务在多大程度上与社会需要相适应越来越成为财政拨款的基准。在日本，国立大学法人化的改革，使大学从政府机构中独立出来，成为自主经营的法人。总之，各国政府拨款方式已逐步由原来的“一揽子拨款”，改为目标激励性拨款、引子拨款、绩效拨款、基准拨款、竞标拨款、边际成本拨款等形式，市场和模拟市场在一定程度上改变了政府权力的运作方式。与此同时，也就提出了谁应当对大学的可持续发展最终负责、国家还是高等学校自身，目前的拨款方式是否助于保持大学的长期产出能力等问题。
三、大学控制模式的改革
大学控制模式是指大学各层次采纳和执行统一决策的方式。大学控制模式改革的重点，在于改革大学上层结构和基层结构之间的关系，建立上下层次之间权力关系的平衡与协调。
（一）基层控制
所谓基层控制，是指管理重心偏向基层的管理模式。基层控制是早期大学的显著特征之一。在以后的发展中，这一特征在许多国家的大学中得以保存。在英国，“从垂直维度看，英国的权威处于底部的行会形式的控制。”25英国1836年成立的伦敦大学，校务委员会无权干涉各附属学院的教学，它对各学院的惟一控制手段便是学位考试，学院在招生、教学、经济、管理上均独立自主。26
基层控制具有结构扁平化的特征，具体体现在：第一，博弈地位均等化。大学或学院的各组成部分松散结合，权力扩散到各学科或教学科研部门，来自各学科的教授们在大学或学院的管理中原则上具有同等权利；第二，结构运作多样化。大学或学院的目标经常与基层目标发生冲突，后者引出了众多的方向，各学科或部门之间的沟通按照往往按照各自的既得利益进行，使得协调非常困难，结果往往由建立在自
愿基础上的非正式规范来进行控制；第三，结构实体独立化。各学科或部门高度自主，相对独立，上层结构虚化，下层经常决定并管理上层。因此基层控制在具有尊重学术自由、有利发挥学术人员的创造性等优势的同时，也容易因各行其是造成混乱无序和资源浪费。为修正其不足，一些国家逐步加强了上层调节性机构的建设。
（二）上层控制
与基层控制相对，上层控制是指管理重心偏向大学上层的管理模式。这种模式，以美国大学较为典型。“如同英国模式一样，美国模式综合了受人宠爱的教授控制和院校董事管理与行政控制等形式。但是与英国相比，教授控制力量较为弱小，院校董事和行政人员的影响较为强大。”27在美国的院校内部，系主任一般是自上而下经协商而产生，中间层次的学院一级，院长一般由任命产生。但是，对于一些高度集权体制的国家而言，上层控制主要体现在国家对大学的直接控制上，国家教育行政部门在某种程度上取代了大学行政部门。如拿破仑时代的法国帝国大学就是政校合一的机构，既是全国最高教育行政机关，又是办学实体。结果，在法国和日本等国，大学本身院校层面的行政权力相对较弱。“上层结构的权力集中在国家教育部的官僚手中。没有院校董事会管理制度，院校行政的力量相对较弱。”28因此，即使在法国、日本等高度集权体制的国家，大学基层特别是教授依
然享有较大的自主权。例如，根据《学校教育法》的规定，东京大学设立评议会，为学校最高权力机构，由各学部长、各直属部门负责人、每学部两名教授代表组成。总长（与校长合一）为评议长和名义上的法人代表。评议会的职责是审议、协调、决定学校的重大事项和监督总长的工作。各学部的教授会，由全体教授组成，吸收部分行政人员参加，负责选举学部长和决定学部的重大举措。29但是，上层控制对大学整体办学自主权取代或剥夺，很大程度制约着大学的发展。“当一个系统发展并变得更加复杂时，如果日常的权威继续由中央机构行使，这个系统应付逐步变得难以管理。”30而且“当上层建筑逐渐收缩成为一个顶峰，并且建立起等级森严的控制权力的时候，高等教育活动的基层结构就会发生失去功能的情况。”31例如，在法国帝国大学存续的数十年间，由于中央统得过死，学校缺乏自主权和活力，加上条块分割、分散隔绝等原因，影响了学术水平和教育质量，甚至一度影响了法国大学的国际声誉。因此，上述集权制国家在改革过程中，在向大学放权的同时，也采取了加强大学本身行政权力或加强协调机制等措施，形成了另一种形式的集中。
（三）复合控制
大学控制模式改革的总体趋势是由两极趋向中介。
绝对的基层控制和上层控制究属马克斯·韦伯式的“理想类型”，各国通过对基层控制和上层控制模式的不断改革，逐步建立了上下结合、多元协调的复合控制模式，针对不同的管理对象，形成了开放灵活、模式多样的控制方式。社会系统理论认为，管理者同时也是被管理者，当行政管理者在管理教师行为的时候，教师也在设法影响并管理行政管理者的行为。实际情况是，教师在护卫其传统势力范围或管理领域过程中，开始介入行政管理者的优势领域；而管理者护卫其传统势力范围或管理领域过程中，也开始介入教师的优势领域。32在保持原有的传统的同时，又通过变革，形成了新的优势。 “今日的大学是昔日学术自治、宗教等级与今日的官僚体系的混合体。”33此外，不同类型高等教育体系之间的相互借鉴和趋同，在某种程度上也促进大学内部控制模式的改革。一般认为，现实中存在两种比较典型的高等教育体制模式，一种为国家主导型高等教育体系，另一种为社会主导型高等教育体系。大致而言，国家主导型高等教育体系容易形成集权式管理，社会主导型高等教育体系则容易形成基层民主管理模式。在发展过程中，社会主导型高等教育体系加强了统筹与整合的力度，国家主导型高等教育体系则通过向下放权和引入市场机制，增强了适应性和灵活性，结果殊途同归。未来一个时期，完善我国大学的复合控制模式，需要进一步推进管理重心逐步下移，扩大学术人员的决策权和
影响力，在加强大学整体规划、提高大学组织化程度的同时，增强大学适应市场挑战的能力。
（1）推进管理重心逐步下移
如何处理集权与分权的关系，一直是我国大学内部管理中十分重要的问题。一方面，如果没有必要的集权，就无法把多元分散且异质化程度很高各部分整合成为一体，也难以形成共同的战略、文化和利益；另一方面，当大学变得日益复杂时，这种整合的难度也进一步加大。长期以来，我国大学内部管理实行的是高度集权的管理体制，其结果是以服务为主的职能部门拥有较大的权力，它们实际上成为推行集权的重要手段，并且往往异化成为对同级院系的领导，院系主任权力较少。有学者认为，这种体制下形成了一个实际控制学校但又毋须对学校发展承担直接责任的行政管理者阶层，如财务处管理财务，但毋须对开辟财源负责；人事处负责教师的录用、职称晋升等方面的管理，但毋须对各院系、各学科专业的教学和科研质量直接负责。为此，在合并相关系科组建成立学院的过程中，多数大学都进行了扁平化的分权管理改革，重新划分学校与学院的权利与责任边界，推进管理重心下移，在经费使用和学术决策等方面赋予各学院以较大的自主权，同时也要求各学部承担相应的责任。
（2）扩大学术人员的决策权和影响力
在长期的计划体制下，政府资源都是通过行政系统分配
的，结果造成了大学行政人员权力过大的局面。在一些大学中，行政职能部门既是决策者，又是管理者、监督者和评价者，以致许多名义上由学术组织出面做的事情，最终决定权依然在行政部门，学术组织不过是为其“打工”，走个形式而已，甚至校、院、系的各类学术组织也如行政科层部门一样，层层服从，对上负责。为改变行政权力过于膨胀、学术权力相对较弱、行政权力常常代替学术权力的状况，许多大学通过改革，建立健全了各种常设性的学术组织，如学术委员会、学位委员会、教学工作指导委员会、教材建设委员会、课程建设委员会和专业技术职务评聘委员会等，同时，增强学者群体在大学管理、决策和资源分配等具有实质意义的事务中的影响力，并以一定程序和制度确保学者群体行使其权力。
（3）加强大学整体规划，提高大学组织化程度
在办学规模迅速扩张、组织结构日趋复杂和资源竞争日趋激烈的情况下，我国许多大学分别从学科建设、队伍建设和校园建设等方面，加强了对自身发展的整体规划。力图通过规划，在分析环境条件和明确自身优劣的基础上，确立适合自己的办学定位和发展战略，并使学校的各种活动与这一办学定位和发展战略相适应，为学校的发展战略服务。为确保规划的实施，努力从组织制度上加强大学的整合。在制订大学章程、建立健全董事会制度的同时，赋予大学校长以更
大的统筹决策权，并进一步强化各部门、各单位的责任制度。
（4）提高大学经营化程度
受长期计划体制的影响，我国大学事无巨细受政府指令控制，大学既无办学自主权可言，当然也就谈不上通过自主经营获取办学资源的问题。然而，改革开放以来，随着大学自主权的逐步扩大，大学的实体地位不断增强。特别是随着办学规模的迅速扩张，政府财政性投入占大学经费开支比例逐步下降，大学如何面向市场通过自主经营获取赖以生存和发展的资源，已日益摆在大学管理者面前的一个现实问题。在此情形下，市场原则及其管理手段被广泛引进大学管理领域，形成了一系列促进大学面向市场自主办学的具体制度。例如，绩效责任制度、融资制度等，前者要求学校各部门证明取得的科研成果、教学质量、办学效益及持续发展能力等，后者则要求大学在国家公共财政能力有限或逐渐下降的情况下，积极通过向银行贷款、引进民间资本、开展教育融资等多种手段筹集发展资金，增强自主发展能力。大学必须自主确定目标定位，通过营造品牌和特色吸引生源，借以维持其在教育消费市场、劳动力市场和院校市场中竞争能力。
1张俊宗著：《现代大学制度》，中国社会科学出版社，2004年版，第58页。 2 ［美］罗伯特·伯恩鲍姆著，别敦荣译：《大学运行模式－大学组织与领导的控制系统》，
中国海洋大学出版社，2003年，第54页。
3 ［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版社，2005年版，第95页。
4转引自［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版社，2005年版，第154页。
5 ［美］托尼·布什著，强海燕译：《当代西方教育管理模式》，江苏教育出版社，2001年，第175页。
6 ［美］W ·理查德·斯格特著，黄洋等译：《组织理论》华夏出版社，2002年，第90页。 7引自［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版社，2005年版，第187页。
8 ［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版社，2005年版，第187页。
9 ［美］克拉克·科尔著，陈学飞等译：《大学的功用》，江苏教育出版社，1993年，第12页。
10 ［美］菲利普·阿特巴赫著：《比较高等教育：知识大学与发展》，人民教育出版社，2001年，第5页。
11 ［美］布鲁贝克著，王承绪等译，浙江人民出版社，1987年7月，第34页。 12胡建华著：《战后日本大学史》，南京大学出版社，2001年，317页。
13潘懋元主编：《多学科观点的高等教育研究》，上海教育出版社，2001年，第292页。 14伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第124页。
15潘懋元主编：《多学科观点的高等教育研究》，上海教育出版社，2001年，第320页。 16伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第125页。
17伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第131页。
18伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第131页。
19陈学飞主编：《美国、德国、法国、日本当代高等教育思想研究》，上海教育出版社，1998年，第168页。
20课题组：《大学管理运行机制改革研究》，载《中国高等教育》2003年第11期
21 ［美］约翰·S ·布鲁贝克蓍，王承绪等译：《高等教育哲学》，浙江教育出版社，2002年，第33页。
22胡建华著：《战后日本大学史》，南京大学出版社，2001年，204页。
23朱桂龙等：虚拟科研组织的管理模式研究，载《科学学与科学技术管理》，2002年第6期。 24 ［日］金子元久：《评价主义的陷阱：模拟市场化和大学评价》，载《高等教育》（中国人民大学复印报刊资料），2004年，第2期，第117页。
25伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第140页。
26贺国庆等著：《外国高等教育史》，人民教育出版社，2003年，第237页。
27伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第141页。
28伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第139页。
29胡建华著：《战后日本大学史》，南京大学出版社，2001年，244页。
30 ［英］迈克尔·夏托克编：《高等教育的结构和管理》，华东师范大学出版社，1987年，第36页。
31 ［英］迈克尔·夏托克编：《高等教育的结构和管理》，华东师范大学出版社，1987年，第38页。
32 ［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版
社，2005年版，第132－134页。
33 ［美］约翰·S ·布鲁贝克蓍，王承绪等译：《高等教育哲学》，浙江教育出版社，2002年，第46页。
31
大学管理制度改革的趋势与特点
广义的大学管理制度即是高等教育管理制度。狭义的大学管理制度是指大学内部管理制度，主要包括大学内部权力体制、权力运作机制及各类具体管理制度，如教学制度、人事制度、学生制度等1。本文拟从分析大学管理理念变革入手，着力探讨未来一个时期大学权力体制、决策模式和控制模式改革的趋势与特点。至于大学内部诸多具体管理制度的改革，因篇幅所限，暂不论及。
一、大学管理理念的变革
不同组织理视野论中的大学管理理念各有不同。古典组织理论认为，“科层制”是大学内部权力关系的主要特征，改革的核心问题是上级如何通过有效地管理下级，以提高管理效率。而社会系统理论认为，改革的关键是如何协调大学行政权力与学术权力之间关系，使之分别在不同的领域发挥
不同的作用。开放系统理论则认为，随着大学开放程度的不断提升，协调大学内外各类权力的关系，进一步突出大学法人地位，将成为大学管理改革的重点。
（一）古典组织理论视野中的大学管理
泰罗、法约尔等人将一般科学的原则应用于工作和管理环境，提出了科学管理的基本原则。其中，最具代表性的，当属马克斯·韦伯的科层制理论。韦伯认为，包括大学在内的各种社会组织，都是在高度理性支配下、为完成特定目标而设计的工具，其最显著的特征是“科层制”，具体表现在：
（1）明确的专门分工：将日常工作作为正式的职责分配到每个工作岗位；
（2）层次分明的权力结构：组织中的权力形成一个金字塔式的结构，上层对下层的行动和决定负责；
（3）相对稳定的规则体系和活动程序：决策和行动以成文的规章制度为依据，具有一致性、可预料性和稳定性；
（4）非人格化关系：为建立对人员和各种活动的有效控制，必须去除纯粹个人的、情绪化的和非理性的因素；
（5）职业定向：组织人员的职业性雇佣和组织中高级职员的专业定向。
韦伯认为，通过层层控制和规范约束，将会促成理性、有效和守纪律的行为，进而达成管理的目标。为提高管理的
效率，必须在管理中按层次和权限排列职位，建立一条服从于上级权力的清晰的指挥链。科学管理的一般程序，首先是明确完成任务的最佳方式，然后制定出相应的规章，并根据任务的专门化要求雇佣专家和员工，合理确定其权力关系和程序。
这种通过理性设计以获得最高效率的管理理论，通常被称为古典组织理论。虽然美国管理学家赫伯特·西蒙认为，即使在稳定环境中的理想条件下，也不可能作出完全理性的决策，因为有三类约束理性无法避免：其一，多少有点无意识的技能、习惯和反应能力，自动地决定了一个个体的表现；其二，组织中个体的动机、价值观、忠诚和既得利益；其三，主体可以获得的精确信息的量。但是，尽管如此，这种管理理念还是逐渐影响到包括大学在内的社会各部门的管理实践。古典组织理论视野中的大学同工厂一样，核心问题也是如何建立合理的层级和分工，从而保证大学各亚层次组织在统一目标下各司其职、高效运行。管理中如何分权、授权和放权等问题变得至关重要。改革就是要在集权与分权之间建立适当的平衡，建立既能有效控制，又能调动下层积极性的纵向管理体制结构。
这种视大学为行政管理链中的一环的观点，对于强化大学的整合，提高大学组织化程度，起到了积极的作用。但是，这种仅仅注重大学行政权力，只强调自上而下的行政
管理，漠视学术管理的特殊性，对学术人员的权益和学术活动所需自由认识不足的缺陷，日益引起了广泛的质疑。美国学者罗伯特·伯恩鲍姆认为，将这一理论运用于大学管理存在诸多缺陷，大学管理人员理性的有限性至少表现在四个方面：其一，大学的全部情况十分复杂，一个人不可能有那么多的精力去关注不计其数的可变因素；其二，管理人员所获得的情况都经过了传递者的过滤，有的可能甚至还是被歪曲了的；其三，大学内外可变因素内部及其相互之间的相互作用错综复杂，并且往往是松散联合，可选的行动方案的结果又常常是不确定的；其四，在一定情况下，可选行动方案太多，管理人员不可能全部都考虑到，那些真正能够被考虑到的往往只是所有方案的一部分（通常还只是很少的一部分）。2因此，在大学中，管理人员要做到完全按照理性的要求办事，客观上是不可能的。既然不可能算无遗策，那么转变组织文化，突出基层的作用就显得十分必要。
（二）社会系统理论视野中的大学管理
1927年，美国学者梅约带领一个研究小组，在西方电器公司的霍桑工厂进行了一项开拓性的研究。这项研究后来被称作“霍桑研究”。他们发现，工人们在很大程度上控制工作的进程而不受管理要求的支配。广而言之，人们是处在各种社会关系之中并受其影响的“社会人”，组织中存在着各
种非正式组织、复杂的人际关系和利益关系，这些是“海平面以下的冰山”，对组织成员的行为具有举足轻重的影响。这种观点打破了古典理论把组织当作理性模式的框框，组织被看作是一群对目标缺乏一致认同，而仅仅是在组织的存续中分享共同利益的参与者所组成的联合体。组织理论由此进入了一个新的时代。以后，随着世界民主化潮流的发展和人本主义思潮影响的扩大，逐步形成了一个被称作社会系统理论或社会政治团体理论的思想领域。
社会系统理论认为，组织是由各具不同要素和过程的若干子系统组成的联盟，这子系统在某些场合下共同协作去完成系统的目标，而有另一些场合下，它们又为实现自己的目标而努力。每个子系统相对其内部众多更小的系统而言，又是一个母系统。各子系统之间相互影响，但不能相互替代，它们各有自身的特点。组织中的非正式组织影响着组织的行为方式，除了上层对下层的管理，下层往往管理上层，并且这种权力是无法替代的，因此，对于组织而言，来自低层对高层的管理同样十分重要。3
在社会系统理论看来，大学是一个由具有不同信仰、情感、利益需求和行为准则的群体所共同组成的系统，大学的实际运行状况取决于系统内部和外部各类群体之间的相互关系。由于各子系统的所遵循的规范各有不同特点，因此，针对不同领域的特点，需要进行不同类型的决策。在不同类
型的决策中，行政管理者和教师的权力关系有所不同。某些类型的决策是行政管理者的势力范围，而另一些则是教师的范围。改革就是要改变行政管理者对学校实行全面控制的状况，重新划分权力，扩大基层的影响力，加强广大教师对决策的参与。这对于确立教师在学术领域的决策权并参与全校性管理，提供了合法的依据。一方面，根据不同类型的权力控制不同领域的原则，在学术领域，教师具有一定的自治权，这种自治权是其作为高深学问持有者所固有的，既不是行政管理者授予的，也不是分享行政管理者的权力的结果；另一方面，根据重视基层的“底重原则”，在全校性管理领域，教师应当具有参与和认同管理的权利。
（三）开放系统理论视野中的大学管理
“开放系统理论”这一概念的使用，常常是很不精确的。美国组织理论卡茨和卡恩认为：“开放系统理论是被人们在最宽泛意义上过度运用的有关一种框架、一种元理论和一种模式的术语。开放系统理论是理解许多类型和层次现象的一种方法，也是描述这些现象的一种概念语言。”4这种理论视野中的组织是各类团体或利益主体的联合，每个团体都力图通过与其他单位的互动，从集合体中获取一些东西，而且，每个团体都有其选择和目标。因此，总体而言，组织是一个松散结合的系统。美国学者托尼·布什认为，松散结合系统
主要有这样一些特征：组织目标不明确，组织管理的手段和程序不清晰，组织间联系不紧密，各组成部分界限不清，组织内部具有专业性，组织管理中参与者流动性强，很难明确各人的责任，组织对外部信息的把握具有不确定性。5之所以会形成这样一些特征，是因为组织存在于变化的环境之中，并根据环境的变化不断调整其自身的结构和行为。理查德·斯格特认为，组织对其环境的适应至少发生在两个层面上：第一，组织的每个子单位的结构特性各与其自身的特定环境相适应；第二，组织的分化和整合模式与其所处的整体环境相适应。6
在适应环境的过程中，开放系统通常在形态上变得更分化，在结构上变得更模糊和善变。因此，从总体上认识系统活动的关键，就是理解每个子系统在做些什么以及每个子系统对整体所起的功能性（非功能性）作用。
松散结合的系统没有固定的结构，系统的结构取决于环境和系统的相互作用状况。由于系统结构处于不断的生成变化之中，因此松散结合的系统总体处于所谓“有组织的无政府状态”（organized anarchy），即系统表面上结合成为一体，但在实际运作中往往呈现出无序的状态。这使得开放系统理论视野中的管理，明显不同于古典组织理论和社会系统理论视野中的管理。古典组织理论视野中的决策是一个连续的理性过程。社会系统理论视野中的决策主要是根据管理
领域的不同，选择不同的策略，采取不同的办法，如分配决策、安全决策等。开放系统理论视野中的决策关注的则是情景（如威胁与问题）与结果（可安全与安全感）之间的权变关系，即情景与结果之间的关联模式，取决于组织自身的行为方式。对于环境需求的变化，组织在应答中必须采取相应的变化，标准化的操作程序无法适应所面对的各种类型的新要求。归根结底，组织是一个动态的系统，它并不为某种静态或固化的结构所控制，环境也并不能直接决定组织结构的具体特征，组织结构随着组织行为而改变。因此，在研究组织问题时，应将关注的焦点从静态的结构转向动态的过程。开放系统理论对大学管理的影响，主要体现在三个方面：
第一，大学结构日趋多元。在适应多元化社会中复杂多变、甚至往往是互相矛盾的需求的过程中，大学组织结构日益趋向多元化，日益成为一个具有若干个中心或“灵魂”的“松散结合系统”，其特点如美国学者卡尔•威克所说：“松散结构‘倾向于传达这样一种思想：相结合的事件之间虽然反应敏感，但是，每个事件同样保持它自己的特点和某种物理或逻辑上的独立的标志。’”7松散结合允许大学在同时刻针对不同的问题，从若干不同方向进行适应性运动，从而可能出现大学的一些部门频有创新之举，而另一些部门却极端传统甚至守旧。在此情况下，“变革，不能以四平八稳的方式在整修系统中全面进行，而必须将半独立的各部门作为一
个松散的结合，在其各自的基础上分别加以对待，步步为营地推进。”8
第二，大学进一步融入社会。随着大学开放程度的不断扩大，大学内外边界日趋模糊。对此，克拉克·科尔提出的“多元化巨型大学”观，给予了很好的说明。“多元化巨型大学”是由多个社群组成的松散联合体，它包含许多互相矛盾的社群——本科生社群和研究生社群、人文主义者社群、社会科学家与自然科学家社群、专业学院社群、非学术人员社群、管理者社群等，它边界模糊，一直延伸到历届校友、议员、农场主和实业家——而他们又与这些内部的一个或多个社群相关联。9实际控制大学的是多元权力。美国学者菲利普·阿特巴赫认为：“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。”10著名高等教育研究专家布鲁贝克认为，大学管理机构必须由校内和校外两方面人士共同组成。没有前者，大学就会信息不准；没有后者，大学就会变得狭隘、僵化，最后就会与公众的目标完全脱节。11因此，开放系统理论视野中的大学管理，呈现出某种分散管理的状态，管理权在不同主体之间进行分配，各种校内外利益主体，甚至社会中介机构和市场因素都对大学管理具有不容忽视的影响，最终形成了多主体共同控制的格局。
第三，大学日益成为面向社会自主办学、自我约束的公
共独立法人。所谓公共独立法人，是指具有社会公共事业性质和民事法人地位的独立社会机构。它既不同于哪些直接由政府部门管理的公共机构，也不同于一般的民间组织，而是介于政府公共部门和民间组织之间的一种组织。例如，日本国立大学改革中提出的“独立行政法人”，就是公共独立法人的一种形式。按照日本《独立行政法人通则法》的规定，“独立行政法人”就是介于政府机构与民间组织之间的一种“准”政府机构。12
二、大学权力体制的改革
总体上，主导大学内部管理的权力，经历了由单一权力向双重权力，并最终向多元权力转变的过程。未来一个时期，大学权力体制改革的重点是在协调学术权力与行政权力关系的基础上，适应大学日趋复杂和开放的形势，创新大学权力体制，构建多元权力的治理结构，以进一步提升大学的经营化程度。
（一）促进学术权力与行政权力的协调
促进学术权力与行政权力协调，关键在于建立分工合作的决策机制。一方面，两者有所分工，学术权力一般在基层及学术领域发挥主导作用，行政权力则在大学整体层面及行政事务领域发挥主导作用，各得其所；另一方面，两者相互
结合，共同对整个大学及内部各类机构的重大事务进行有效管理。
1. 大学学术权力
广义的学术权力是指所有能够对大学学术活动施加影响的权力。学术权力广泛存在于学科、院校和高教系统等不同层面，其表现形式有个人统治（教授统治）、集团统治（教授统治）、学术系统权力、专业权力、魅力权力、董事权力（院校权力）、院校权力（官僚权力）、政府权力（官僚权力）、政治权力、高教系统学术寡头的权力等十多种。狭义的学术权力是指“扎根于学科的权力”，主要指教授以及其他学术人员基于学科、专业的个人权威和集体权威。“依据权力的主体来划分，学术权力主要表现为教授的权力以及其他学术人员的权力。”13关于学术权力的渊源，伯顿·克拉克认为：“教授统治根植于早期学术行会中大师统治的历史传统；它在思想上得到教学与研究自由的学说的支持，这种学说被解释为高级教授应当大体上自由地做他喜欢做的事情；它在功能上基于专业的知识以及对促进批判、创造和科学发展的条件的需要。”14学术权力存在的合理性，基于大学本身的组织特性。大学是专门从事高深知识的传播、储存、鉴别和探索的组织和场所，专门知识在学院和大学中占支配地位，学院和大学的组织与权力围绕在专门知识的周围。掌握和控制
高深知识的教授们，必然在大学中占有举足轻重的影响。他们最清楚高深学术的内容，因此，最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授，并且有权决定谁最有资格学习高深学问、谁已经掌握了知识、并应该获得学位。他们以专断的方式进行某些工作，然后又集合起来，平等地或部门平等地集体决定重大事项。
学术权力主要在大学基层发挥主导作用。学术权力即使在整个学院或学术系统发挥作用，但权力渊源仍学科或专业知识。中世纪时期，大学处于初创阶段，组织结构尚不完备，扎根于基层的学术权力，在大学制度改革中发挥着主导作用。正是学术权力的积极影响，使得中世纪大学一度在推动人类文明进步方面发挥了积极作用。 “虽然个人化的权力总是具有被滥用的可能性，但是，没有这种权力，高等教育系统显然不能有效地运转，因为它保证个人在研究时的创造自由和个人的教学自由，它是把个别教学作为高级训练的基本方法的条件。”15正是学术权力的积极影响，使大学保持其自身发展的逻辑。“只有学术造诣较深的学者才能较好地理解高等教育的内在逻辑，并自觉地遵循高等教育的内在逻辑献身于高等教育事业。”16
2. 大学行政权力
大学中的行政权力，主要是指院校层面的官僚权力。伯
顿·克拉克认为，官僚权力可以挂在不同的层次上，并以不同的方式行事。17大学中行政管理人员从正规的等级制职位中获取权力。行政人员的权力主要表现为校长的权力、处长的权力、科长的权力等。校长、处长是学校行政权力系统正式的权力职位。虽然这些职位一般都由教授等学术人员担任，但其所运用的乃是行政权力，其所执掌的仍是行政权力。
行政权力存在有其合理性。一方面，组织一旦建立，即要求维护其生存和发展，就必须提高其组织化的程度，协调内部各方面的行动，以应付环境的挑战。最初的大学管理者由教授们选举产生，其行政管理往往是兼职的，院长或主任往往是一群人的临时领导，并且经常是仅仅起到会议召集人的作用，重大事务由教授集体决定。这种领导模式虽然比较民主，但效率低下，难以适应环境变化的挑战。因此，随着环境的变化，迫切需要改变那种仅限于召集和主持会议的学院或大学领导角色，赋予管理者掌控大学发展的真正权威。另一方面，政治化是近代以来大学改革的重要趋势之一。政府和其他各种政治权力为加强对大学的控制，势必要强化大学领导者的权威，以使大学服务于其目的。从这一意义上讲，大学行政权力的渊源，乃是政府权力及其他各种政治权力。大学行政权力的产生，是大学组织政治化程度不断加深的结果。
行政权力既促进大学内部整合，使大学整体功能得到有
效发挥，又协调大学与其他社会系统的关系，使大学融入社会，同时还对学术权力施加多方面的影响，如确认某些学科的优先地位，对学科的筛选、分等施加影响。行政权力主要在学院、大学及以上层面发挥主导作用，并通过听命于校长的众多职能部门，对大学各方面施加影响。伯顿·克拉克认为，行政权力一旦确立，就会不断强化。但是，它并不能取代学术权力，特别在大学的基层如学科或讲座中，依然是学术权力占据统治地位。18
3. 促进学术权力与行政权力的协调
促进学术权力与行政权力的协调，关键在于推进大学决策模式的改革。既要改革以单纯学术权力为主导的学院模式，又要改革以单纯行政权力为主导的行政模式，努力构建学术权力与行政权力相互协调的双重决策模式。
（1）学院模式
中世纪时期，除了少数大学由学生团体管理为主外，绝大多数大学由教授为主体的学术人员进行管理。这种实际决策权力主要掌握在学术人员手中的决策模式，通常被称作学院模式（教授统治）或学术团体模式。例如，在早期的巴黎大学，有关校内管理问题的全部决策，几乎都是由教师作出的。这种决策模式具有两方面的显著特点：一是权力在基层，
教授权威的最终渊源在学科专业。二是以分权为基础。由于大学或学院中存在着许多不同的学科，而各学科领域处于“相互割裂”的状态，因此，由来自各学科领域的教授们所进行的决策，必然是非集权的、松散的、软弱的。
学院模式的优势在于其有助于调动学术人员的积极性，并使学术自由得到保障。伯顿·克拉克认为，学院式统治虽然是教授们管理整个系或学部、学院、研究生院和大学等组织最偏爱的方式，但由于需要进行长时间的讨论、协商和协调，往往难以应付环境变化对及时决策的要求，从而影响办学效率。同时，由于教授们的个人独裁，容易产生决策上的自以为是，形成以学者自治为主要特征的“自我服务”和自我满足倾向，从而影响学校与社会的沟通，导致封闭与僵化。例如，20世纪50年代，在原联邦德国，“教授们权力空前，对内对外均是如此，所以当时的大学被称为‘学者共和国’，意谓正教授的一统天下。这种以高等学校自治为中心的高等教育思想所导致的结果是：（1）政府对高等教育的管理及社会对高等教育的影响减少到最低限度；（2）教授们基本不关心社会、经济的实际需要，仅根据学术本身的需要或自己的爱好来进行教学和科研；（3）学校内部的事务由教授们共同商议、决定，在各自的研究所内，教授们享有独裁式的权力，不存在其他人员参与管理的机会。”19其结果，导致大学与政治、经济、社会相脱离以及学术至上倾向的发
展，大学日益成为学术象牙塔。
（2）行政模式
随着国家日益加强对大学的控制，大学内部逐步建立起等级制的行政管理体制，在一些国家，大学内部管理出现了明显的行政化倾向，行政管理人员在大学决策中发挥主导作用。这种实际决策权力主要掌握在行政人员手中的决策模式，通常被称作行政模式或科层制模式。在美国许多大学的管理决策中，以校长为首的行政部门具有较大的管理权，例如，美国“加州大学的权力结构在层次上分为联合大学(大学) 、大学(分校) 、学院和系四个层次。在大学层次，董事会是最高的权力机构，校长是大学的执行首脑，直接向董事会负责，负责教学的常务副校长在很大程度上承担了学校的管理工作。加州大学的管理属于严格的等级管理，下级必须对上级负责，权力中心在上层，学术委员会等权力比较有限。”20行政模式的主要特点是权力集中于上层，有助于促进大学的整合，提高管理的效率，正因为如此，也往往容易造成行政部门过多干预学术事务，妨碍学术发展，并造成行政人员和学术人员的矛盾，从而在某种程度上影响学术水平的提高。
（3）双重模式
从大学决策的实际看，学术人员和行政人员往往在不同
管理领域或不同管理层次分享决策权力，因此，在同一所大学里可能出现教授统治与官僚统治并行不悖的局面。这种教学科研人员和行政管理人员分享权力的形式，通常被称作双重模式。具体可分为两种情况：一是在不同的管理领域分享权力，在学术领域决策权倾向于学术人员，在其他管理领域决策权倾向于行政人员。最典型的如英国大学，一般都建有理事会和评议会这两种机构，理事会主要由非学术人员组成，其主要职责是负责学校的财政、物质设施的计划和维修，以及工作人员的任命和正式确认等；学术评议会则主要由学术人员组成，负责有有关学术问题的决策。而特别重大的决策，如首席行政人员的推举，则要由理事会成员和评议会成员共同组成的校务委员会决策。二是在不同管理层次分享权力，如在学院、系及其他亚层次组织决策权倾向于学术人员，在整个大学层面，各国情况有所不同。如美国主要由校外人士组成的董事会控制，欧洲大陆国家的大学，往往由政府直接控制，院校行政或董事管理形式则相对虚弱。因此，欧洲大陆国家的大学素来被称为“国家大学”，政府行政权力在大学发展规划、学历认定以及资源分配等方面发挥着重要控制作用，政府充当了高校的监护人，大学的行政权力被大大削弱；但中央集权削弱的是大学层次权力，在学部和基层，教授的活动领域很大。
（二）推进多元治理
1. 多元权力
随着大学日趋开放，大学与社会的界限日益消失，大学在社会中的边界日益模糊。在许多领域，传统意义上的外部权力与内部权力的界限日趋模糊。作为开放的系统，大学内外的动态关系取代了原来的静态关系，动态权力结构取代了静态权力结构。除上述行政权力和学术权力这两种基本的权力，大学内外其他权力的作用和影响日益突出。布鲁贝克认为，随着大学的发展，“权力中心看来正从大学内部转到大学外部，从学术界转到公共领域，从大学历史上的特权和豁免权地位转到承担义务和责任的地位。”21例如，随着市场影响日益扩大，社会各种利益主体对大学管理行为的影响日益增强，市场权力、社会权力、学生权力等分化出来成为独立的影响力量。各种社会权力主体以契约、合作、入股、建立联合体等多种途径，开始介入大学某些领域的管理。虽然这些社会权力本身并不属于大学权力的范畴，但此时此地，它们的确可能是大学内部某些工程、某些项目或某些领域的权力中心，而这些项目、工程或领域可能直接影响大学的发展。
在此情形下，大学“松散结合”的组织特性进一步突出，其结果，在大学管理的不同领域，起主导作用的权力往往各有不同，即使是同一领域，因活动或事务的不同，可能有多
种权力联合起作用，形成了分散化的权力体制。分散的多元权力体制为大学组织机构的改革提供了广阔的空间，一些新建的整合多种权力于一体的边缘性、创新型组织，开始在大学发展中发挥日益重要的作用。如大学为开展某方面的工作与其他学校或社会相关部门联合建立的中介组织、产学研联合体、虚拟组织等。
2. 推进多元治理
所谓多元治理，是指多个权力主体共同掌控相关事务的方式与途径的总称。多元治理具有以下特征：第一，治理机构依据正式的制度或临时协议得以建立；第二，权力主体多元化，允许外部权力介入；第三，治理机构分散化，治理机构之间以合同或契约为纽带；第四，管理方式多样化，实行动态和权变施治原则；第五，治理机构有自身的利益许求，其存在对其他既存的管理机构是一种制衡。多元治理对于克服以科层制为主要特征的传统行政体制的弊端提供新途径。随着办学自主权的扩大，各国大学纷纷引进民间经营理念，更加注重经营化组织结构的应用，一些具有现代企业特点的弹性化、扁平化、多元化组织结构走到大学管理的前台，为推进管理重心下移，增强基层活力，灵活适应环境提供了组织保证。今后一个时期，推进大学多元治理，关键在于进一步创新学术组织，同时，着力构建社会化决策模式，注重发
挥市场的作用，根据市场的需要，进行灵活决策。
（1）创新型学术组织
传统学术组织的典型特征是由学科和事业单位单位组成的矩阵，即在纵向上将知识分成许多学科，在横向上分成研究所、系和学院等很多部门。传统学术组织往往存在静止僵化，过分强调分工，整合程度低，管理层次过多，缺乏灵活性等弊端。为增强学术组织活力和创新能力，世界各国大学尝试建立了各种新型学术组织，如日本筑波大学为适应学科综合化趋势，抛弃学部――学科――讲座的传统组织体系，代之以学系与学群相结合的组织结构，设置了6个学群和26个学系，其中，第一学群（基础学群）包括人文、社会、自然等学科，第二学群（文化·生物学群）包括比较文化、人类学、生物学、农林学等学科，第三学群（经营·工学群）包括社会工学、信息、基础工学等学科；此处，还有体育专门学群、艺术专门学群、医学专门学群。22
随着教育信息化进程的推进，许多大学逐步建立起各种网络型学术组织及跨校、跨界别创新团队等。根据有关资料，国外有的大学采用网络虚拟组织取得了很大成功。例如，依托多伦多大学的加拿大电子能源技术网络中心，围绕电子技术开发和高层次人才培养，利用计算机网络和现代通讯技术，打破地域限制，将22所大学、32家公司和4所科研机构整合为一体，实行资源共享，进行全面协作，在1999年
至2002年，三年时间内构建了与企业密切关联的微电子技术科研和人才培养体系，培养和培训了一批高层次人才，取得了一批应用性科技成果。23
（2）构建社会决策模式
随着社会利益的分化和各种利益主体影响的日益扩大，大学如何适应多种社会利益主体的诉求，并调整其决策模式和运行机制的问题日显突出。所谓大学决策的社会模式，是指社会相关利益主体参与和影响大学决策的形式。社会化决策模式具有三个方面的特点：一是重视大学与环境的互动。大学不是通过对抗环境的复杂性来进行自我保护，而是主动调适和适应环境，并从环境中获取资源；二是大学以基于自身特性的方式对获自环境的资源进行加工，恰恰是不同于市场方式的加工过程，才维持了大学作为开放系统的不同结构，因此，大学对市场的适应不等于“市场化”，即把市场机制直接移植进来；三是分散决策，在适应多种利益主体需要的过程中，大学各子系统逐步成为具有较大自主权的相对独立的经营主体，大学经营化程度不断提高。
社会化决策更主要地是一种超越传统权力关系的方式，其影响集中体现在以市场为中介，改变大学、政府、社会三者的关系上。日本学者金子元久认为：“从现在发生的实际变化来看，在高等教育中，既有供求直接面对意义上的市场，
也有政府模拟市场机制形态的模拟市场。”24供求直接面对的市场，主要为需求市场和竞争市场，如消费者市场、劳动力市场和院校市场等。学生家庭和用人单位出于对大学教育功能和研究功能的需要而对大学支付费用，各类院校为获得这些费用而展开竞争。所谓模拟市场，则是把市场功能的一部分以某种形态导入政府的资源供给中。例如，强调对大学的“绩效责任”，只有那些经过评估，绩效令政府满意的大学，才能获得较多的政府资助。20世纪80年代，英国撒切尔和美国里根政府受“新自由主义”观念影响，推行公共行政的市场化，大幅度削减高等教育财政拨款，对大学实行选择性支持。在英国，在强调大学通过自己的努力增强自我发展能力的同时，政府借助社会中介机构加强了对大学的评估，并把评价结果与政府的财政拨款挂钩。在美国，大学提供的服务在多大程度上与社会需要相适应越来越成为财政拨款的基准。在日本，国立大学法人化的改革，使大学从政府机构中独立出来，成为自主经营的法人。总之，各国政府拨款方式已逐步由原来的“一揽子拨款”，改为目标激励性拨款、引子拨款、绩效拨款、基准拨款、竞标拨款、边际成本拨款等形式，市场和模拟市场在一定程度上改变了政府权力的运作方式。与此同时，也就提出了谁应当对大学的可持续发展最终负责、国家还是高等学校自身，目前的拨款方式是否助于保持大学的长期产出能力等问题。
三、大学控制模式的改革
大学控制模式是指大学各层次采纳和执行统一决策的方式。大学控制模式改革的重点，在于改革大学上层结构和基层结构之间的关系，建立上下层次之间权力关系的平衡与协调。
（一）基层控制
所谓基层控制，是指管理重心偏向基层的管理模式。基层控制是早期大学的显著特征之一。在以后的发展中，这一特征在许多国家的大学中得以保存。在英国，“从垂直维度看，英国的权威处于底部的行会形式的控制。”25英国1836年成立的伦敦大学，校务委员会无权干涉各附属学院的教学，它对各学院的惟一控制手段便是学位考试，学院在招生、教学、经济、管理上均独立自主。26
基层控制具有结构扁平化的特征，具体体现在：第一，博弈地位均等化。大学或学院的各组成部分松散结合，权力扩散到各学科或教学科研部门，来自各学科的教授们在大学或学院的管理中原则上具有同等权利；第二，结构运作多样化。大学或学院的目标经常与基层目标发生冲突，后者引出了众多的方向，各学科或部门之间的沟通按照往往按照各自的既得利益进行，使得协调非常困难，结果往往由建立在自
愿基础上的非正式规范来进行控制；第三，结构实体独立化。各学科或部门高度自主，相对独立，上层结构虚化，下层经常决定并管理上层。因此基层控制在具有尊重学术自由、有利发挥学术人员的创造性等优势的同时，也容易因各行其是造成混乱无序和资源浪费。为修正其不足，一些国家逐步加强了上层调节性机构的建设。
（二）上层控制
与基层控制相对，上层控制是指管理重心偏向大学上层的管理模式。这种模式，以美国大学较为典型。“如同英国模式一样，美国模式综合了受人宠爱的教授控制和院校董事管理与行政控制等形式。但是与英国相比，教授控制力量较为弱小，院校董事和行政人员的影响较为强大。”27在美国的院校内部，系主任一般是自上而下经协商而产生，中间层次的学院一级，院长一般由任命产生。但是，对于一些高度集权体制的国家而言，上层控制主要体现在国家对大学的直接控制上，国家教育行政部门在某种程度上取代了大学行政部门。如拿破仑时代的法国帝国大学就是政校合一的机构，既是全国最高教育行政机关，又是办学实体。结果，在法国和日本等国，大学本身院校层面的行政权力相对较弱。“上层结构的权力集中在国家教育部的官僚手中。没有院校董事会管理制度，院校行政的力量相对较弱。”28因此，即使在法国、日本等高度集权体制的国家，大学基层特别是教授依
然享有较大的自主权。例如，根据《学校教育法》的规定，东京大学设立评议会，为学校最高权力机构，由各学部长、各直属部门负责人、每学部两名教授代表组成。总长（与校长合一）为评议长和名义上的法人代表。评议会的职责是审议、协调、决定学校的重大事项和监督总长的工作。各学部的教授会，由全体教授组成，吸收部分行政人员参加，负责选举学部长和决定学部的重大举措。29但是，上层控制对大学整体办学自主权取代或剥夺，很大程度制约着大学的发展。“当一个系统发展并变得更加复杂时，如果日常的权威继续由中央机构行使，这个系统应付逐步变得难以管理。”30而且“当上层建筑逐渐收缩成为一个顶峰，并且建立起等级森严的控制权力的时候，高等教育活动的基层结构就会发生失去功能的情况。”31例如，在法国帝国大学存续的数十年间，由于中央统得过死，学校缺乏自主权和活力，加上条块分割、分散隔绝等原因，影响了学术水平和教育质量，甚至一度影响了法国大学的国际声誉。因此，上述集权制国家在改革过程中，在向大学放权的同时，也采取了加强大学本身行政权力或加强协调机制等措施，形成了另一种形式的集中。
（三）复合控制
大学控制模式改革的总体趋势是由两极趋向中介。
绝对的基层控制和上层控制究属马克斯·韦伯式的“理想类型”，各国通过对基层控制和上层控制模式的不断改革，逐步建立了上下结合、多元协调的复合控制模式，针对不同的管理对象，形成了开放灵活、模式多样的控制方式。社会系统理论认为，管理者同时也是被管理者，当行政管理者在管理教师行为的时候，教师也在设法影响并管理行政管理者的行为。实际情况是，教师在护卫其传统势力范围或管理领域过程中，开始介入行政管理者的优势领域；而管理者护卫其传统势力范围或管理领域过程中，也开始介入教师的优势领域。32在保持原有的传统的同时，又通过变革，形成了新的优势。 “今日的大学是昔日学术自治、宗教等级与今日的官僚体系的混合体。”33此外，不同类型高等教育体系之间的相互借鉴和趋同，在某种程度上也促进大学内部控制模式的改革。一般认为，现实中存在两种比较典型的高等教育体制模式，一种为国家主导型高等教育体系，另一种为社会主导型高等教育体系。大致而言，国家主导型高等教育体系容易形成集权式管理，社会主导型高等教育体系则容易形成基层民主管理模式。在发展过程中，社会主导型高等教育体系加强了统筹与整合的力度，国家主导型高等教育体系则通过向下放权和引入市场机制，增强了适应性和灵活性，结果殊途同归。未来一个时期，完善我国大学的复合控制模式，需要进一步推进管理重心逐步下移，扩大学术人员的决策权和
影响力，在加强大学整体规划、提高大学组织化程度的同时，增强大学适应市场挑战的能力。
（1）推进管理重心逐步下移
如何处理集权与分权的关系，一直是我国大学内部管理中十分重要的问题。一方面，如果没有必要的集权，就无法把多元分散且异质化程度很高各部分整合成为一体，也难以形成共同的战略、文化和利益；另一方面，当大学变得日益复杂时，这种整合的难度也进一步加大。长期以来，我国大学内部管理实行的是高度集权的管理体制，其结果是以服务为主的职能部门拥有较大的权力，它们实际上成为推行集权的重要手段，并且往往异化成为对同级院系的领导，院系主任权力较少。有学者认为，这种体制下形成了一个实际控制学校但又毋须对学校发展承担直接责任的行政管理者阶层，如财务处管理财务，但毋须对开辟财源负责；人事处负责教师的录用、职称晋升等方面的管理，但毋须对各院系、各学科专业的教学和科研质量直接负责。为此，在合并相关系科组建成立学院的过程中，多数大学都进行了扁平化的分权管理改革，重新划分学校与学院的权利与责任边界，推进管理重心下移，在经费使用和学术决策等方面赋予各学院以较大的自主权，同时也要求各学部承担相应的责任。
（2）扩大学术人员的决策权和影响力
在长期的计划体制下，政府资源都是通过行政系统分配
的，结果造成了大学行政人员权力过大的局面。在一些大学中，行政职能部门既是决策者，又是管理者、监督者和评价者，以致许多名义上由学术组织出面做的事情，最终决定权依然在行政部门，学术组织不过是为其“打工”，走个形式而已，甚至校、院、系的各类学术组织也如行政科层部门一样，层层服从，对上负责。为改变行政权力过于膨胀、学术权力相对较弱、行政权力常常代替学术权力的状况，许多大学通过改革，建立健全了各种常设性的学术组织，如学术委员会、学位委员会、教学工作指导委员会、教材建设委员会、课程建设委员会和专业技术职务评聘委员会等，同时，增强学者群体在大学管理、决策和资源分配等具有实质意义的事务中的影响力，并以一定程序和制度确保学者群体行使其权力。
（3）加强大学整体规划，提高大学组织化程度
在办学规模迅速扩张、组织结构日趋复杂和资源竞争日趋激烈的情况下，我国许多大学分别从学科建设、队伍建设和校园建设等方面，加强了对自身发展的整体规划。力图通过规划，在分析环境条件和明确自身优劣的基础上，确立适合自己的办学定位和发展战略，并使学校的各种活动与这一办学定位和发展战略相适应，为学校的发展战略服务。为确保规划的实施，努力从组织制度上加强大学的整合。在制订大学章程、建立健全董事会制度的同时，赋予大学校长以更
大的统筹决策权，并进一步强化各部门、各单位的责任制度。
（4）提高大学经营化程度
受长期计划体制的影响，我国大学事无巨细受政府指令控制，大学既无办学自主权可言，当然也就谈不上通过自主经营获取办学资源的问题。然而，改革开放以来，随着大学自主权的逐步扩大，大学的实体地位不断增强。特别是随着办学规模的迅速扩张，政府财政性投入占大学经费开支比例逐步下降，大学如何面向市场通过自主经营获取赖以生存和发展的资源，已日益摆在大学管理者面前的一个现实问题。在此情形下，市场原则及其管理手段被广泛引进大学管理领域，形成了一系列促进大学面向市场自主办学的具体制度。例如，绩效责任制度、融资制度等，前者要求学校各部门证明取得的科研成果、教学质量、办学效益及持续发展能力等，后者则要求大学在国家公共财政能力有限或逐渐下降的情况下，积极通过向银行贷款、引进民间资本、开展教育融资等多种手段筹集发展资金，增强自主发展能力。大学必须自主确定目标定位，通过营造品牌和特色吸引生源，借以维持其在教育消费市场、劳动力市场和院校市场中竞争能力。
1张俊宗著：《现代大学制度》，中国社会科学出版社，2004年版，第58页。 2 ［美］罗伯特·伯恩鲍姆著，别敦荣译：《大学运行模式－大学组织与领导的控制系统》，
中国海洋大学出版社，2003年，第54页。
3 ［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版社，2005年版，第95页。
4转引自［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版社，2005年版，第154页。
5 ［美］托尼·布什著，强海燕译：《当代西方教育管理模式》，江苏教育出版社，2001年，第175页。
6 ［美］W ·理查德·斯格特著，黄洋等译：《组织理论》华夏出版社，2002年，第90页。 7引自［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版社，2005年版，第187页。
8 ［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版社，2005年版，第187页。
9 ［美］克拉克·科尔著，陈学飞等译：《大学的功用》，江苏教育出版社，1993年，第12页。
10 ［美］菲利普·阿特巴赫著：《比较高等教育：知识大学与发展》，人民教育出版社，2001年，第5页。
11 ［美］布鲁贝克著，王承绪等译，浙江人民出版社，1987年7月，第34页。 12胡建华著：《战后日本大学史》，南京大学出版社，2001年，317页。
13潘懋元主编：《多学科观点的高等教育研究》，上海教育出版社，2001年，第292页。 14伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第124页。
15潘懋元主编：《多学科观点的高等教育研究》，上海教育出版社，2001年，第320页。 16伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第125页。
17伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第131页。
18伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第131页。
19陈学飞主编：《美国、德国、法国、日本当代高等教育思想研究》，上海教育出版社，1998年，第168页。
20课题组：《大学管理运行机制改革研究》，载《中国高等教育》2003年第11期
21 ［美］约翰·S ·布鲁贝克蓍，王承绪等译：《高等教育哲学》，浙江教育出版社，2002年，第33页。
22胡建华著：《战后日本大学史》，南京大学出版社，2001年，204页。
23朱桂龙等：虚拟科研组织的管理模式研究，载《科学学与科学技术管理》，2002年第6期。 24 ［日］金子元久：《评价主义的陷阱：模拟市场化和大学评价》，载《高等教育》（中国人民大学复印报刊资料），2004年，第2期，第117页。
25伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第140页。
26贺国庆等著：《外国高等教育史》，人民教育出版社，2003年，第237页。
27伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第141页。
28伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统－学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社，1994年，第139页。
29胡建华著：《战后日本大学史》，南京大学出版社，2001年，244页。
30 ［英］迈克尔·夏托克编：《高等教育的结构和管理》，华东师范大学出版社，1987年，第36页。
31 ［英］迈克尔·夏托克编：《高等教育的结构和管理》，华东师范大学出版社，1987年，第38页。
32 ［美］E ·马克·汉森著，冯大鸣译：《教育管理与组织行为》（第五版），上海教育出版
社，2005年版，第132－134页。
33 ［美］约翰·S ·布鲁贝克蓍，王承绪等译：《高等教育哲学》，浙江教育出版社，2002年，第46页。
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