第21卷第3期三明高等专科学校学报2004年9月 Vol121No13JOURNALOFSANMINGCOLLEGESep12004也谈《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则
刘春明
(三明学院政治法律系,福建三明 365004)
摘 要:行政法学界关于“一事不再罚”法》对这个问题虽作了一些规定,但仍然不够成熟相关理论研究,分别阐述“一事不再罚”,并对原则,。
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11 文献标识码:A 文章编号:1671-1343(2004)03-0039-06
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则的概括性表述之一,也是近些年来行政
(以下简称法学界讨论较多、分歧较大的一个问题。《中华人民共和国行政处罚法》《行政处罚
)在实施的过程中,学者对行政处罚领域法》“一事不再罚”原则的关注有所升温。但是,至今有关于此的理论研究仍未取得突破性进展。“一事不再罚”仍是实施《行政处罚法》难点之一。
一“、一事不再罚”的由来及理论界的不同观点
我国对行政违法行为的处罚,实行的是客观处罚制度,亦即依其发生领域不同,由各行政机关分散处罚。当被管理的相对人触犯了数个行政法律规范时,数个行政机关依法均享有行政处罚权。因此,在实践中极易产生对于同一违法行为,数机关同时分别依职权予以处罚的情形,给人留下了随意处罚的印象。尽管数个行政机关分别对同一行政违法行为实施处罚各有其法律性文件的依据,但就相对人看来,这显属重复处罚或反复处罚。一次违法行为只应受到一次处罚,如果受到两次以上处罚必将导致不公正。因此,不少人提出必须立法禁止重复处罚现象。由此在《行政处罚法》起草之时产生了“一事不再罚”原则。
而理论界围绕“一事不再罚”的不同观点,概括起来主要有以下四种:[1](P201-211)第一种观点,认为“一事不再罚”系指对于个人或组织的某一违法行为,只能依法给予一次处罚,不能处罚两次或多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的,行政机关不再予以处罚。
第二种观点,认为“一事不再罚”系指同一行政机关对于同一违法行为只能实施一次处罚,不得重复处罚。即“一事不再罚”只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚。如果同一行政机关遇有相对人两个以上违法行为的,可以处罚两次或两次以上;两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范规定的,可以给予不同的处罚;某一违法行为触犯刑法而应受刑事制裁的,不排除违法者还应承担行政法律责任。
第三种观点,认为“一事不再罚”系指行政相对人的一个行为违反某一行政法律规范时,只收稿日期:2004205219
作者简介:刘春明(1980-),女,湖北黄石人,三明学院政治法律系助教。
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能由一个行政机关作出一次处罚,也即对违法人的同一个违法行为,不得以同一事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚,否则就是重复处罚。
第四种观点,认为“一事不再罚”系指对行政相对人的一个违法事实只得作出一次处罚,已作过行政处罚的,不应再施以处罚。一个违法事实分别触犯了多个行政法律规范,构成几种违法名称,可以分别由几个行政机关处罚,但其中一个行政机关已先行处罚的,其他行政机关不应再行处罚,即“先罚有效,后罚无效”。
综观前述,不难看出,学者的争论主要在以下几个方面:(1)什么是同一违法行为;(2)对同一违法行为在何种情况下,可以实施两次以上的行政处罚,在何种情况下,不得实施两次以上的行政处罚,亦或都不得实施两次以上的行政处罚;(3)不再罚中的“罚”,其中主要是行政处罚和刑事处罚的关系问题。
二“、一事不再罚”的理论界定
(一)同一违法行为的含义
对“。对此,理论界一直存在不,。“一事”即“同一个违法行为”是指相对人实施,当事人在客观上仅实施了一个独立完整的违法行为。理解这一概念需要注意以下几点:第一,同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。如某个体户生产假酒假烟,假定其行为尚未构成犯罪,有关的行政机关当然可以对其进行处罚,那么该个体户是否仅实施一个违法行为呢?表面上似乎只有“生产”这一个行为,但实际上包含“生产假酒”和“生产假烟”两个截然不同的违法行为。这两个行为应该属于同一类违法行为,而非一个独立的违法行为。第二,同一个违法行为的实施主体,是同一个违法行为人。第三,同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。如销售假冒他人商标的伪劣商品,实际上包含假冒他人商标的行为和销售伪劣商品的行为,即包含分别违反《产品质量法》《、商标法》的两种行为,而并非仅为一个违法事实。第四,同一个违法行为,指的是该违法行为的全貌,侵害客体的全部。如果相对人对该行为向行政处罚主体做出重大欺骗,且该欺骗导致该行政处罚主体对该违法行为的定性和处罚产生重大影响,则行政处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。
(二)对同一违法行为不得再罚
同一个违法行为对行政法律规范或行政管理秩序的违反会出现以下几种情况:[2](P333-334)第一,同一行为违反了一个行政法律规范,受一个行政主体管辖,这种情况比较普遍。第二,同一行为违反一个行政法律规范,由两个以上行政主体管辖。我们把它暂称为行政处罚主体的竞合。第三,一个行为违反了两个以上行政法律规范,依法分别由两个以上行政主体管辖。即所谓“竞合违法”或“规范竞合”。第四,同一行为违反了一个行政法律规范,受两个以上同类行政主体管辖。例如司机王某超载运送西瓜由A省经B省到C省,超载这一违法行为发生于A、B、C三省,则分设于此三省的三个同类行政机关(路政管理部门)对该违法行为依法均享有管辖权。即A省路政管理部门、B省路政管理部门、C省路政管理部门均可以超载这一相同的理由对司机王某分别予以处罚。这实际上是行政处罚主体竞合的一种特殊表现形式。可见,目前对一事不再罚的具体涵义争议较大,也就是说,对同一违法行为可能并非仅是违反一个法律规范[3](P124)或一个行政管理关系的行为。
现针对上述四种情况,重点分析“一事不再罚”原则的适用。
第一种情况,即一行为违反一个法律规范,由一个主体管辖。学术界的看法较为一致。主40
张适用一事不再罚,不得以任何理由处罚两次或多次。
第二种情况,一行为违反一规范由两个以上主体管辖。在确定此种情况是否适用一事不再罚之前,有必要明确此种情况产生的原因。例如有的法律法规规定对某一违法行为,可以由几个行政执法机关处理,与此同时,理论上不允许相对人对处罚主体进行选择。但在实践中由于部门利益之争、权责划分不清,各机关间协调不够充分等原因,产生了不同行政机关分别就该违法行为进行行政处罚,从而在事实上产生“一事多次罚”且形式上合乎法律原则但实为悖离法律原则的内在价值要求的矛盾现象。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值取向的。因此,理论界对此的看法也较一致,主张适用一事不再罚。
第三种情况,即“竞合违法”或“规范竞合”。对于同一个违法事实,同时符合了两个以上行政法律规范的情形,学者们称之为“规范竞合行为”。,所附近卖食品,此一行为同时触犯了工商、卫生、者主张可以给予不同处罚,否则“,律秩序。,,如此多头处罚“,之所以会有两个以上法律性规范,这是立法者从不同角度考虑问题的结果,并不是。如果一个行为可按不同法律性规范文件规定处罚两次以上,随着我国法律性规范文件的日益增加、规定日益细密,这一行为被处罚的次数定将随之不断增加,其后果不堪设想”。[4](P205-206)这种几个法律规范对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出“一事不再罚”的要求,但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任,是一种对国家的责任、义务。既然只是一种责任形式,那就必须只能承担一种责任后果,这不同于有些刑事犯罪中还需承担民事方面的赔偿责任。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚,这无疑就给相对人设定了过重的法律责任负担;与此同时,法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被缺失,稳定性的存亡也取决于执法主体的意念之间。这明显是有悖于行政法治的行为规范性、可预见性、稳定性等基本价值要求的。说到底,违法行为人只作了一次行为,因此,不论几个法律规范对同一违法行为规定多少不同的处罚,违法行为人只能受一次处罚。[2](P334)“一事不再罚”主要是针对同一个违法行为有可能涉及多个行政主体的管辖权,或者受多种规范约束,多个规范又由多个主体适用从而可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的。基于此,笔者认为“规范竞合”同样适用不再罚规则。
第四种情况,作为处罚主体竞合的特殊表现形式,在探讨其是否适用一事不再罚之前,还有个法理问题需要明晰。举上述王某超载运输西瓜案为例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门皆为合法、有权、互无隶属关系的三个独立的行政主体。他们三者的处罚行为似乎不违反“一事不再罚”原则,因为他们均分别以合法行政主体的名义做出“合法”的“一次”处罚。虽然理由依据是一样,然而这真是不违反“一事不再再罚”原则吗?笔者认为答案无疑是否定的。因为:(1)从三个行政主体的权力来源看,三个互不隶属的不同行政主体的行政权力均是来自于国家的授权,也就是说他们的权力均源属于一个根本主体———国家,他们都只是国家设立在不同地区进行行政管理的代表机构。因此,这三个形似独立的主体其实质是一致的。(2)从法制角度考察,他们适用的是相同的法律性规范文件,而正是这法律性规范文件要求“一事不再罚”。也就是说,相对人如果因违法行为被适用法律性规范文件而承担行政处罚的不利后果,有关行政主体从法制统一的要求出发均应承认此行政处罚决定,而不能违反“一事不再罚
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”的上位法之规定再次进行处罚。毫无疑问,这种行为本身就是背离行政法制统一性要求的。(3)从政府公信力的角度考虑,政府公信力是政府是否作为、能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况。政府及其职能部门作为掌握社会资源的权力部门,其公信力具有权威性和示范性。衡量一个政府是否具有公信力,会有一个标准,那就是看政府能否依法办事,严格执法。而行政处罚是一种国家行为,是由政府及其职能部门作为行政处罚机关代表国家意志做出的强制性国家行为,反映的是国家对公共秩序的维护与调整,是国家行政管理的需要与体现。如果允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚,就会使政府公信力流失。政府公信力的流失,使政府与社会公众之间产生无形的隔离,无形中增大了各种事务的社会成本,更重要的是,政府公信力的流失,为社会失信的泛滥开了很不好的头,也必然为各种腐败、滥权行为提供了隐秘的生存空间。没有诚信的政府,,在整个社会形成诚信的环境,。对此种情况,笔者认为,同样适用“(三)“,。争议不尽一致的是这里的“罚”。在执法实践中,实际情况比较复杂,由于行政处罚与刑事处罚的适用范围相互交叉,使竞合问题难以避免。笔者认为,这里的“罚”是指行政处罚,但并不排除其他法律责任,不同性质的法律责任是不能互相代替的。对于行政处罚不能代替刑事处罚,即不能“以罚代刑”,理论界的观点比较一致。争议颇多的是当行政违法行为同时又构成犯罪时,能否同时适用行政处罚和刑事处罚,即刑事责任是否完全排除行政处罚的适用。由于刑事处罚与行政处罚的质与量的不同,以及种类和功能上的差异,决定了二者应并用,使行政处罚弥补刑事处罚上的不足,消除犯罪行为的危害后果和影响,有效打击犯罪和预防犯罪。[5](P144-145)我国单行法中大量存在“双重适用”的条款。如我国《食品卫生法》第39条规定:对生产经营不符合卫生标准的食品,造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为,除由司法机关依法追究刑事责任外,还须由有关行政机关(卫生管理部门)给予吊销卫生许可证的行政处罚。我国《行政处罚法》第28条规定了刑事处罚对行政处罚的吸收制度,即行政拘留应当依法相应折抵刑期,罚款折抵罚金,意在限制行政处罚和刑事处罚的重复适用,但所针对的仅仅是能够为刑事处罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚和刑事处罚的不同罚则,如吊销许可证、执照,责令停产停业等,如何衔接则未作规定。笔者认为,对此情况应依据单行法中的“双重适用条款”,分别由行政主体和人民法院同时适用。
根据以上分析,笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人的同一个违反行政法律规范的行为,不得给予两次以上的行政处罚。这种限制既适用于一行为违反一规范,也适用于一行为违反数规范。只要当事人客观上只为一个违法事实,就只能给予一次行政处罚,不能给予两次或多次。其中一个行政主体已进行处罚的,其他行政主体就不能再行处罚,已实施行政处罚的主体也不能再次处罚,否则该处罚决定无效,即“先罚有效,后罚无效”。“一事不再罚”限制的是所有行政处罚种类的重复适用、多次适用,并不排除在法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责任的同时适用。
三、我国《行政处罚法》第24条规定的分析与评价
(一)法律规定的由来
《行政处罚法》第24条规定的“一事不再罚”在经历数次演进后形成。[6](P160-161)《行政处罚法》试拟稿第14条规定“:对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和42
理由,给予两次以上的处罚。”这是最狭义的“一事不再罚”。征求意见稿第10条规定“:对违法当事人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上罚款的行政处罚。”这一规定除了限定不得再处罚的种类(只能是罚款),与试拟稿的规定没有什么差别。但是,在1995年10月的草案中,情况发生了变化。草案第22条规定“:对违法当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的行政处罚。”这一规定大大扩大了“一事不再罚”原则的适用范围,它不仅限制同一行政机关对同一违法行为以相同的理由作出两次以上处罚,而且禁止不同行政机关以不同的理由对同一违法行为作出两次以上的行政处罚,并且不论是何种行政处罚,在正式通过并实施的《行政处罚法》中“一事不再罚”原则被改为“:对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”,这一规定是“一事不再罚”原则在《行政处罚法》现,它意味着该法对“一事不再罚”的涵义作出正式、(二)分析与评价
按《行政处罚法》第24条的规定“,:法行为,)。[5),,否则,将违背过罚相当原则。既然,换句话说,相对人的一个行为无论是违反一规范,还是数规范,,还是受数个行政主体管辖,可以给予两次以上不同种类的行政处罚。但如若一次是罚款,另一次处罚可以是吊销营业执照或者其他许可证,也可以是责令停产停业,还可以是没收等,但是不能再行罚款,即仅能进行一次罚款。对这一规定的执行需要注意以下两点:(1)如果前一处罚种类足以纠正违法行为的,则不应再给予其他处罚种类;如果前一处罚种类不足以纠正违法行为的,则可以再给予其他的处罚种类。[7](P86)从理论上讲,这一解释注重保护相对人的合法权益,充分体现过罚相当原则,因此不可否认是具有积极意义的。但是该如何确定“足以纠正违法行为”的标准呢?从我们国家现阶段的国情来看,无法对此做出量化规定。由于我国幅员辽阔,各地区执法人员的素质参差不齐,不可避免地会在实践中产生一些不公正的现象。(2)其他机关决定给予的处罚应当是前一个机关无权给予的处罚,如果前一个机关有权给予的处罚而没有给予,说明对该违法行为不必给予该种处罚,则其他机关也不应给予此种处罚。可见《行政处罚法》规定“一事不再罚”的范围是有限的,仅将其限制为二次以上罚款的行政处罚,而不限于其他行政处罚种类的第二次或多次适用。
执法实践中,在罚款方面存在的问题最多,也最复杂。罚款是行政机关强制违法当事人承担金钱给付义务,在一定期限内交纳一定数额钱款的处罚形式。罚款既不影响当事人的人身自由,又不剥夺限制其行为,同时还能起到制裁惩戒的作用,因而被广泛使用。同时,罚款是一种自由裁量余地很大的处罚措施,尤其在罚款数额及幅度上,行政机关享有较宽的选择权。《行政处罚法》第24条的规定对限制行政机关的随意性,限制和杜绝乱罚款、滥罚款现象,做到公正处罚,使违法行为与行政处罚相适应,保护当事人的合法权益,具有很大作用。这一规定与理论上的一事不再罚原则虽不完全吻合,但此规定与实际情况相适应,既解决了多头罚款的问题,又使违法者得到应有的处罚,这是对一事不再罚原则理论的一种创新。
但是,必须明确的是《行政处罚法》,规定的“一事不再罚”原则与草案的规定相比,缓解了该原则与现行的分散处罚体制的矛盾,但并不等于矛盾已经消除“,一事不再罚”原则在适用中仍然有可能发生以下问题:[6](P164)第一,由于不同行政机关罚款的处罚权大小不一,在实践中将会造成违法者“不幸”遇到法定罚款权大的机关先处罚,将有可能受到较重处罚“,有幸”遇到法定罚款权小的机关处罚,将避免受到较重处罚的不公正结果。对于一个法制国家而言,
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这种现象是无法容忍的;第二,当同一违法行为触犯的数个法律规范的罚款有轻有重时,按照其中罚款数额最高的法律规范实施行政处罚才是合理的,然而,由于这些法律法规分属于不同行政机关执行,因而,除非违法行为碰巧由负责执行罚款数额最高的法律法规的行政机关首先予以处罚,否则,便有可能发生对违法行为的罚款处罚不充分、不合理的问题;第三,如果首先处罚的机关有优先权,则有可能滋生新的腐败行为。在先处罚机关享有优先权的情况下,第一个机关作出罚款处罚后,其他机关便不能再作出罚款处罚,这样,违法分子往往会利用这一漏洞,贿赂有关机关的执法人员,要求该执法人员对其作出较轻罚款处罚,就可以防止其他机关依法对其作出其应得的高额罚款处罚。
《行政处罚法》第24条的规定,反映了“一事不再罚”状和现实生活之间的矛盾。但我们不能据此否认,一事不再罚原则的立法旨意和精神,,,而没有作出更全面的规定。,,即,“、多部门授权”,从而在,而关于“一事不再罚”原则的讨论还将继续下去。
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[7]胡锦光.行政法案例分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[责任编辑:林 泓]
ANewDiscussiononthePrincipleofnotBeingPenalizedTwice
fortheSameActontheLawofAdministrativePenalty
LIUChun2ming
(DepartmentofPoliticsandLaw,SanmingCollege,Sanming365004,China)
Abstract:Inthefieldofadministrativelaw,astotheconnotationoftheprincipleofnotbeingpenalizedtwiceforthesameact,ithasn’tbeenunanimoussofar.Althoughthelawofadministrativepenaltyinourcountrymakessomerulesonthisissue,it’simperfect.Onthebasisofthoserulesandthetheoreticalresearchconcerned,theauthorfirstlyexpoundsrespectivelythedifferenttheoriesonitandtheoriginoftheprinciple,andthengivesfur2therexplanationoftheprinciple;atlastshediscussestherelatedrulesinthelawofadministrativepenaltyinourcountry.
Keywords:administrativepenalty;notbeingpenalizedtwiceforthesameact;administrativelegalsystem44
第21卷第3期三明高等专科学校学报2004年9月 Vol121No13JOURNALOFSANMINGCOLLEGESep12004也谈《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则
刘春明
(三明学院政治法律系,福建三明 365004)
摘 要:行政法学界关于“一事不再罚”法》对这个问题虽作了一些规定,但仍然不够成熟相关理论研究,分别阐述“一事不再罚”,并对原则,。
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11 文献标识码:A 文章编号:1671-1343(2004)03-0039-06
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则的概括性表述之一,也是近些年来行政
(以下简称法学界讨论较多、分歧较大的一个问题。《中华人民共和国行政处罚法》《行政处罚
)在实施的过程中,学者对行政处罚领域法》“一事不再罚”原则的关注有所升温。但是,至今有关于此的理论研究仍未取得突破性进展。“一事不再罚”仍是实施《行政处罚法》难点之一。
一“、一事不再罚”的由来及理论界的不同观点
我国对行政违法行为的处罚,实行的是客观处罚制度,亦即依其发生领域不同,由各行政机关分散处罚。当被管理的相对人触犯了数个行政法律规范时,数个行政机关依法均享有行政处罚权。因此,在实践中极易产生对于同一违法行为,数机关同时分别依职权予以处罚的情形,给人留下了随意处罚的印象。尽管数个行政机关分别对同一行政违法行为实施处罚各有其法律性文件的依据,但就相对人看来,这显属重复处罚或反复处罚。一次违法行为只应受到一次处罚,如果受到两次以上处罚必将导致不公正。因此,不少人提出必须立法禁止重复处罚现象。由此在《行政处罚法》起草之时产生了“一事不再罚”原则。
而理论界围绕“一事不再罚”的不同观点,概括起来主要有以下四种:[1](P201-211)第一种观点,认为“一事不再罚”系指对于个人或组织的某一违法行为,只能依法给予一次处罚,不能处罚两次或多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的,行政机关不再予以处罚。
第二种观点,认为“一事不再罚”系指同一行政机关对于同一违法行为只能实施一次处罚,不得重复处罚。即“一事不再罚”只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚。如果同一行政机关遇有相对人两个以上违法行为的,可以处罚两次或两次以上;两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范规定的,可以给予不同的处罚;某一违法行为触犯刑法而应受刑事制裁的,不排除违法者还应承担行政法律责任。
第三种观点,认为“一事不再罚”系指行政相对人的一个行为违反某一行政法律规范时,只收稿日期:2004205219
作者简介:刘春明(1980-),女,湖北黄石人,三明学院政治法律系助教。
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能由一个行政机关作出一次处罚,也即对违法人的同一个违法行为,不得以同一事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚,否则就是重复处罚。
第四种观点,认为“一事不再罚”系指对行政相对人的一个违法事实只得作出一次处罚,已作过行政处罚的,不应再施以处罚。一个违法事实分别触犯了多个行政法律规范,构成几种违法名称,可以分别由几个行政机关处罚,但其中一个行政机关已先行处罚的,其他行政机关不应再行处罚,即“先罚有效,后罚无效”。
综观前述,不难看出,学者的争论主要在以下几个方面:(1)什么是同一违法行为;(2)对同一违法行为在何种情况下,可以实施两次以上的行政处罚,在何种情况下,不得实施两次以上的行政处罚,亦或都不得实施两次以上的行政处罚;(3)不再罚中的“罚”,其中主要是行政处罚和刑事处罚的关系问题。
二“、一事不再罚”的理论界定
(一)同一违法行为的含义
对“。对此,理论界一直存在不,。“一事”即“同一个违法行为”是指相对人实施,当事人在客观上仅实施了一个独立完整的违法行为。理解这一概念需要注意以下几点:第一,同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。如某个体户生产假酒假烟,假定其行为尚未构成犯罪,有关的行政机关当然可以对其进行处罚,那么该个体户是否仅实施一个违法行为呢?表面上似乎只有“生产”这一个行为,但实际上包含“生产假酒”和“生产假烟”两个截然不同的违法行为。这两个行为应该属于同一类违法行为,而非一个独立的违法行为。第二,同一个违法行为的实施主体,是同一个违法行为人。第三,同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。如销售假冒他人商标的伪劣商品,实际上包含假冒他人商标的行为和销售伪劣商品的行为,即包含分别违反《产品质量法》《、商标法》的两种行为,而并非仅为一个违法事实。第四,同一个违法行为,指的是该违法行为的全貌,侵害客体的全部。如果相对人对该行为向行政处罚主体做出重大欺骗,且该欺骗导致该行政处罚主体对该违法行为的定性和处罚产生重大影响,则行政处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。
(二)对同一违法行为不得再罚
同一个违法行为对行政法律规范或行政管理秩序的违反会出现以下几种情况:[2](P333-334)第一,同一行为违反了一个行政法律规范,受一个行政主体管辖,这种情况比较普遍。第二,同一行为违反一个行政法律规范,由两个以上行政主体管辖。我们把它暂称为行政处罚主体的竞合。第三,一个行为违反了两个以上行政法律规范,依法分别由两个以上行政主体管辖。即所谓“竞合违法”或“规范竞合”。第四,同一行为违反了一个行政法律规范,受两个以上同类行政主体管辖。例如司机王某超载运送西瓜由A省经B省到C省,超载这一违法行为发生于A、B、C三省,则分设于此三省的三个同类行政机关(路政管理部门)对该违法行为依法均享有管辖权。即A省路政管理部门、B省路政管理部门、C省路政管理部门均可以超载这一相同的理由对司机王某分别予以处罚。这实际上是行政处罚主体竞合的一种特殊表现形式。可见,目前对一事不再罚的具体涵义争议较大,也就是说,对同一违法行为可能并非仅是违反一个法律规范[3](P124)或一个行政管理关系的行为。
现针对上述四种情况,重点分析“一事不再罚”原则的适用。
第一种情况,即一行为违反一个法律规范,由一个主体管辖。学术界的看法较为一致。主40
张适用一事不再罚,不得以任何理由处罚两次或多次。
第二种情况,一行为违反一规范由两个以上主体管辖。在确定此种情况是否适用一事不再罚之前,有必要明确此种情况产生的原因。例如有的法律法规规定对某一违法行为,可以由几个行政执法机关处理,与此同时,理论上不允许相对人对处罚主体进行选择。但在实践中由于部门利益之争、权责划分不清,各机关间协调不够充分等原因,产生了不同行政机关分别就该违法行为进行行政处罚,从而在事实上产生“一事多次罚”且形式上合乎法律原则但实为悖离法律原则的内在价值要求的矛盾现象。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值取向的。因此,理论界对此的看法也较一致,主张适用一事不再罚。
第三种情况,即“竞合违法”或“规范竞合”。对于同一个违法事实,同时符合了两个以上行政法律规范的情形,学者们称之为“规范竞合行为”。,所附近卖食品,此一行为同时触犯了工商、卫生、者主张可以给予不同处罚,否则“,律秩序。,,如此多头处罚“,之所以会有两个以上法律性规范,这是立法者从不同角度考虑问题的结果,并不是。如果一个行为可按不同法律性规范文件规定处罚两次以上,随着我国法律性规范文件的日益增加、规定日益细密,这一行为被处罚的次数定将随之不断增加,其后果不堪设想”。[4](P205-206)这种几个法律规范对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出“一事不再罚”的要求,但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任,是一种对国家的责任、义务。既然只是一种责任形式,那就必须只能承担一种责任后果,这不同于有些刑事犯罪中还需承担民事方面的赔偿责任。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚,这无疑就给相对人设定了过重的法律责任负担;与此同时,法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被缺失,稳定性的存亡也取决于执法主体的意念之间。这明显是有悖于行政法治的行为规范性、可预见性、稳定性等基本价值要求的。说到底,违法行为人只作了一次行为,因此,不论几个法律规范对同一违法行为规定多少不同的处罚,违法行为人只能受一次处罚。[2](P334)“一事不再罚”主要是针对同一个违法行为有可能涉及多个行政主体的管辖权,或者受多种规范约束,多个规范又由多个主体适用从而可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的。基于此,笔者认为“规范竞合”同样适用不再罚规则。
第四种情况,作为处罚主体竞合的特殊表现形式,在探讨其是否适用一事不再罚之前,还有个法理问题需要明晰。举上述王某超载运输西瓜案为例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门皆为合法、有权、互无隶属关系的三个独立的行政主体。他们三者的处罚行为似乎不违反“一事不再罚”原则,因为他们均分别以合法行政主体的名义做出“合法”的“一次”处罚。虽然理由依据是一样,然而这真是不违反“一事不再再罚”原则吗?笔者认为答案无疑是否定的。因为:(1)从三个行政主体的权力来源看,三个互不隶属的不同行政主体的行政权力均是来自于国家的授权,也就是说他们的权力均源属于一个根本主体———国家,他们都只是国家设立在不同地区进行行政管理的代表机构。因此,这三个形似独立的主体其实质是一致的。(2)从法制角度考察,他们适用的是相同的法律性规范文件,而正是这法律性规范文件要求“一事不再罚”。也就是说,相对人如果因违法行为被适用法律性规范文件而承担行政处罚的不利后果,有关行政主体从法制统一的要求出发均应承认此行政处罚决定,而不能违反“一事不再罚
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”的上位法之规定再次进行处罚。毫无疑问,这种行为本身就是背离行政法制统一性要求的。(3)从政府公信力的角度考虑,政府公信力是政府是否作为、能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况。政府及其职能部门作为掌握社会资源的权力部门,其公信力具有权威性和示范性。衡量一个政府是否具有公信力,会有一个标准,那就是看政府能否依法办事,严格执法。而行政处罚是一种国家行为,是由政府及其职能部门作为行政处罚机关代表国家意志做出的强制性国家行为,反映的是国家对公共秩序的维护与调整,是国家行政管理的需要与体现。如果允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚,就会使政府公信力流失。政府公信力的流失,使政府与社会公众之间产生无形的隔离,无形中增大了各种事务的社会成本,更重要的是,政府公信力的流失,为社会失信的泛滥开了很不好的头,也必然为各种腐败、滥权行为提供了隐秘的生存空间。没有诚信的政府,,在整个社会形成诚信的环境,。对此种情况,笔者认为,同样适用“(三)“,。争议不尽一致的是这里的“罚”。在执法实践中,实际情况比较复杂,由于行政处罚与刑事处罚的适用范围相互交叉,使竞合问题难以避免。笔者认为,这里的“罚”是指行政处罚,但并不排除其他法律责任,不同性质的法律责任是不能互相代替的。对于行政处罚不能代替刑事处罚,即不能“以罚代刑”,理论界的观点比较一致。争议颇多的是当行政违法行为同时又构成犯罪时,能否同时适用行政处罚和刑事处罚,即刑事责任是否完全排除行政处罚的适用。由于刑事处罚与行政处罚的质与量的不同,以及种类和功能上的差异,决定了二者应并用,使行政处罚弥补刑事处罚上的不足,消除犯罪行为的危害后果和影响,有效打击犯罪和预防犯罪。[5](P144-145)我国单行法中大量存在“双重适用”的条款。如我国《食品卫生法》第39条规定:对生产经营不符合卫生标准的食品,造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为,除由司法机关依法追究刑事责任外,还须由有关行政机关(卫生管理部门)给予吊销卫生许可证的行政处罚。我国《行政处罚法》第28条规定了刑事处罚对行政处罚的吸收制度,即行政拘留应当依法相应折抵刑期,罚款折抵罚金,意在限制行政处罚和刑事处罚的重复适用,但所针对的仅仅是能够为刑事处罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚和刑事处罚的不同罚则,如吊销许可证、执照,责令停产停业等,如何衔接则未作规定。笔者认为,对此情况应依据单行法中的“双重适用条款”,分别由行政主体和人民法院同时适用。
根据以上分析,笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人的同一个违反行政法律规范的行为,不得给予两次以上的行政处罚。这种限制既适用于一行为违反一规范,也适用于一行为违反数规范。只要当事人客观上只为一个违法事实,就只能给予一次行政处罚,不能给予两次或多次。其中一个行政主体已进行处罚的,其他行政主体就不能再行处罚,已实施行政处罚的主体也不能再次处罚,否则该处罚决定无效,即“先罚有效,后罚无效”。“一事不再罚”限制的是所有行政处罚种类的重复适用、多次适用,并不排除在法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责任的同时适用。
三、我国《行政处罚法》第24条规定的分析与评价
(一)法律规定的由来
《行政处罚法》第24条规定的“一事不再罚”在经历数次演进后形成。[6](P160-161)《行政处罚法》试拟稿第14条规定“:对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和42
理由,给予两次以上的处罚。”这是最狭义的“一事不再罚”。征求意见稿第10条规定“:对违法当事人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上罚款的行政处罚。”这一规定除了限定不得再处罚的种类(只能是罚款),与试拟稿的规定没有什么差别。但是,在1995年10月的草案中,情况发生了变化。草案第22条规定“:对违法当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的行政处罚。”这一规定大大扩大了“一事不再罚”原则的适用范围,它不仅限制同一行政机关对同一违法行为以相同的理由作出两次以上处罚,而且禁止不同行政机关以不同的理由对同一违法行为作出两次以上的行政处罚,并且不论是何种行政处罚,在正式通过并实施的《行政处罚法》中“一事不再罚”原则被改为“:对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”,这一规定是“一事不再罚”原则在《行政处罚法》现,它意味着该法对“一事不再罚”的涵义作出正式、(二)分析与评价
按《行政处罚法》第24条的规定“,:法行为,)。[5),,否则,将违背过罚相当原则。既然,换句话说,相对人的一个行为无论是违反一规范,还是数规范,,还是受数个行政主体管辖,可以给予两次以上不同种类的行政处罚。但如若一次是罚款,另一次处罚可以是吊销营业执照或者其他许可证,也可以是责令停产停业,还可以是没收等,但是不能再行罚款,即仅能进行一次罚款。对这一规定的执行需要注意以下两点:(1)如果前一处罚种类足以纠正违法行为的,则不应再给予其他处罚种类;如果前一处罚种类不足以纠正违法行为的,则可以再给予其他的处罚种类。[7](P86)从理论上讲,这一解释注重保护相对人的合法权益,充分体现过罚相当原则,因此不可否认是具有积极意义的。但是该如何确定“足以纠正违法行为”的标准呢?从我们国家现阶段的国情来看,无法对此做出量化规定。由于我国幅员辽阔,各地区执法人员的素质参差不齐,不可避免地会在实践中产生一些不公正的现象。(2)其他机关决定给予的处罚应当是前一个机关无权给予的处罚,如果前一个机关有权给予的处罚而没有给予,说明对该违法行为不必给予该种处罚,则其他机关也不应给予此种处罚。可见《行政处罚法》规定“一事不再罚”的范围是有限的,仅将其限制为二次以上罚款的行政处罚,而不限于其他行政处罚种类的第二次或多次适用。
执法实践中,在罚款方面存在的问题最多,也最复杂。罚款是行政机关强制违法当事人承担金钱给付义务,在一定期限内交纳一定数额钱款的处罚形式。罚款既不影响当事人的人身自由,又不剥夺限制其行为,同时还能起到制裁惩戒的作用,因而被广泛使用。同时,罚款是一种自由裁量余地很大的处罚措施,尤其在罚款数额及幅度上,行政机关享有较宽的选择权。《行政处罚法》第24条的规定对限制行政机关的随意性,限制和杜绝乱罚款、滥罚款现象,做到公正处罚,使违法行为与行政处罚相适应,保护当事人的合法权益,具有很大作用。这一规定与理论上的一事不再罚原则虽不完全吻合,但此规定与实际情况相适应,既解决了多头罚款的问题,又使违法者得到应有的处罚,这是对一事不再罚原则理论的一种创新。
但是,必须明确的是《行政处罚法》,规定的“一事不再罚”原则与草案的规定相比,缓解了该原则与现行的分散处罚体制的矛盾,但并不等于矛盾已经消除“,一事不再罚”原则在适用中仍然有可能发生以下问题:[6](P164)第一,由于不同行政机关罚款的处罚权大小不一,在实践中将会造成违法者“不幸”遇到法定罚款权大的机关先处罚,将有可能受到较重处罚“,有幸”遇到法定罚款权小的机关处罚,将避免受到较重处罚的不公正结果。对于一个法制国家而言,
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这种现象是无法容忍的;第二,当同一违法行为触犯的数个法律规范的罚款有轻有重时,按照其中罚款数额最高的法律规范实施行政处罚才是合理的,然而,由于这些法律法规分属于不同行政机关执行,因而,除非违法行为碰巧由负责执行罚款数额最高的法律法规的行政机关首先予以处罚,否则,便有可能发生对违法行为的罚款处罚不充分、不合理的问题;第三,如果首先处罚的机关有优先权,则有可能滋生新的腐败行为。在先处罚机关享有优先权的情况下,第一个机关作出罚款处罚后,其他机关便不能再作出罚款处罚,这样,违法分子往往会利用这一漏洞,贿赂有关机关的执法人员,要求该执法人员对其作出较轻罚款处罚,就可以防止其他机关依法对其作出其应得的高额罚款处罚。
《行政处罚法》第24条的规定,反映了“一事不再罚”状和现实生活之间的矛盾。但我们不能据此否认,一事不再罚原则的立法旨意和精神,,,而没有作出更全面的规定。,,即,“、多部门授权”,从而在,而关于“一事不再罚”原则的讨论还将继续下去。
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[责任编辑:林 泓]
ANewDiscussiononthePrincipleofnotBeingPenalizedTwice
fortheSameActontheLawofAdministrativePenalty
LIUChun2ming
(DepartmentofPoliticsandLaw,SanmingCollege,Sanming365004,China)
Abstract:Inthefieldofadministrativelaw,astotheconnotationoftheprincipleofnotbeingpenalizedtwiceforthesameact,ithasn’tbeenunanimoussofar.Althoughthelawofadministrativepenaltyinourcountrymakessomerulesonthisissue,it’simperfect.Onthebasisofthoserulesandthetheoreticalresearchconcerned,theauthorfirstlyexpoundsrespectivelythedifferenttheoriesonitandtheoriginoftheprinciple,andthengivesfur2therexplanationoftheprinciple;atlastshediscussestherelatedrulesinthelawofadministrativepenaltyinourcountry.
Keywords:administrativepenalty;notbeingpenalizedtwiceforthesameact;administrativelegalsystem44