摘 要：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。”当前，基础教育公共服务的非均等化问题十分突出，特别是城乡基础教育服务方面的差距不断拉大，已成为社会公平、公正的焦点问题之一。通过梳理国内外相关的文献，对基础教育公共服务均等化的内涵、标准、指标体系、现状和实现路径等几个方面进行综述，从而引发市场经济下对基础教育公共服务均等化的思考，并进行简要的述评。 关键词：基础教育；公共服务；综述 中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-0126-03 基础教育不仅是一个涉及民生的问题，更是一个关乎国家发展的全局问题。随着国家经济的快速发展、人民生活水平的不断提高，我国也越来越重视对国民整体素质的培养，基础教育则是其重中之重。由于受省际、区域经济差异的影响，基础教育公共服务均等化成为了当前研究的重点问题。 一、基础教育公共服务均等化的内涵及意义 首先，有必要定义何为“基础教育”？顾明远教授称：“基础教育，是培养公民基本素质的教育，也是为继续升学或就业培训打好基础的教育。一般指小学教育和初中教育。”此外，王莹（2009）提出，基础教育更加强调“基础性”和“全民性”、以育人为根本、把普及作为重点、突出各级政府在资源投入上的主体位置。笔者认为，此定义更符合当前我国教育现状。 其次，进一步分析当前基础教育公共服务均等化的现状。殷杰兰（2009），从公共产品角度认为基础教育作为类似纯公共产品，由政府为社会公众提供。我国目前基础教育的现状是城乡基础教育、三级教育间投入不均衡，教育投入内部分配结构不合理。谢娟（2010）认为，我国城乡教育经费来源不一且分配不平衡，直接导致了教育与贫困的恶性循环，所以我们要加速基础教育均等化的步伐。杜文（2011）认为，有必要建立一套科学的教育经费使用绩效评价体系，实现教育经费效用最大化。杨艳（2007）对城乡义务教育差异的研究表明，当前教师资源配置不均衡、办学条件差异很大。直至今日，其中某些问题也是当前基础教育所存在的弊端，可以看出我们在基础教育均等化的道路上还有很长的路要走。 综上所述，一定程度上我国还需要加快均等化的步伐，因为基础教育的重要性不言而喻。但是，不可否认的现状是，我国东、中、西部地区及城乡之间差距仍然很大，广大农村地区由于基础教育发展起步晚，存在着教学设施不完备、师资力量具有较大局限性等的亟待解决实质性问题。鉴于当前形势，推进基础教育均等化势在必行。 二、基础教育公共服务均等化的标准、指标体系及绩效评价 第一，基础教育起点均等化。李晓嘉、刘鹏（2009）运用1997—2007年数据，通过绝对指标测算，看出教育经费占财政支出的比重增加。他们还采用泰尔指数对区域经济差异程度进行了进一步分析，认为2006年之后城乡之间差距相对缩小。此外，汪旭（2011）、樊明成（2008）认为，直到2006年，财政性教育经费占GDP比例还为3.01%，低于同期其他国家，投入远远不够。另一方面，入学率也是基础教育均等化的重要指标。卓晴君（2009）指出，建国60年来，从儿童入学率20%到实现覆盖全国的九年义务教育，我国现已成功建立了比较完整的小学初中教育体系，所以，我们在基础教育入学率上已经达到了均等化的目标。 第二，基础教育过程均等。郭宏宝（2007）运用功效系数法衡量出我国教育综合均等化系数为62、98，远低于100，表明以师生比衡量的教育均等化程度存在差异。游河、刘小干（2007）用SPSS进行数据处理，发现城镇和农村学生对所在学校教学质量、基础设施存在差异，反映出在城乡基础教育存在失衡问题，我们有必要建立“城乡基础教育一体化管理”。 第三，基础教育结果均等。刘德吉（2010）运用升学率这个可以体现基础教育产出及效果的指标总体趋势仍下降，基础教育投入和产出需要进一步优化。郭存芝（2008）对1985年与2005年相关数据对比，虽然入学率达标，但是农村和城镇的生源却严重失调。许多学生被正轨重点中学拒之门外，择校现象普遍存在。我们可通过扩大名校办学规模，增加招生人数。 综上所述，我们对当前我国基础教育公共服务几个具有代表性的指标进行了总结。在经济发展中，基础教育也在不断现代化，逐步和世界接轨。但是，之中还是存在许多问题需要我们去发现和解决。 三、城乡基础教育公共服务均等化论述 一方面，基础教育供给城乡有别。郭士国（2011）认为，有必要提高中央政府财政支出整体比例并向农村倾斜，需要进一步完善义务教育财政体制，确定基本教育经费保障水平。何磊、王艳（2011）、王元京（2010）认为，城乡基础教育应从非均等化着手分析，建立惠及城乡供给体制的措施，在户籍管理上建立城乡统一的身份证管理制度。通过测算1993—2007年城乡义务教育综合发展指标，希望2020年全面实现城乡义务教育均等化。 另一方面，教育资源配置不合理。庞旭瑞（2009）、王德文认为，我国的城乡基础教育存在巨大差距，严重成为教育实现公平的“瓶颈”。同时，夏仁栩、冉飞、李景国（2009）认为，要重视优秀教师资源的重要性，加强鼓励优秀教师到艰苦边远的少数民族地区任教的激励机制。聂江（2006）、王德文（2003）通过计算教育基尼系数衡量我国教育不平等程度，得出农村教育基尼系数最大，城乡之间差距仍困扰着农村义务教育改革。张艳、庞笑萌（2010）认为，应该促进城乡基础教育的制度创新，将“以乡为主”变为“以县为主”，县级自己结合自身教育发展情况制订适合自己的发展方案，制定之后省级才可以审核听证。 综上所述，由于我国历史制度的影响，基础教育均等化的问题还是突出表现在城乡之间，城乡之间差距逐渐拉大成为亟待解决的问题，需要在体制与政策上最大限度保障公平，构建和谐社会，推进基础教育公共服务均等化。 四、基础教育公共服务均等化的改革路径 （一）不断完善创新基础教育资源配置机制 俞贺楠、陈雷（2012）认为，我国公共资源的投入还不能完全做到费随事转和费随人转，影响了资源服务于人的效率。因此，应该调整财政制度，减少地区间、区内负担不均的程度，比如可让流出地政府合理分担部分费用，并加大各级政府的教育投入。任素芳（2012）就农村基础教育提出以学校布局结构的调整来促进教育资源的共建共享；调整学校布局结构，有利于促进学校资源配置的总体均衡。 （二）构建多元化的基础教育服务供给机制 叶雪文（2012）、李晓嘉、刘鹏（2010）指出，教育均等化建设的瓶颈就在财政投入，光靠政府是远远不足的，应该让多元化主体投资教育建设。政府在其中应承担起基础教育投资的主体地位，但是要兼顾民间资本的进入。孙靖（2010）指出，特别在义务教育领域，可以解决教育经费尤其是农村教育经费严重不足的问题，让市场力量参与教育资源的分配，有利于提高义务教育提供的质量和水平。 （三）构建均等化的转移支付制度 崔惠玉、刘国辉（2010）通过实证分析辽宁教育经费总量或基本教育转移支付总量的增加反而增加了基本教育不均等化程度。因此提出，一是规范转移支付形式；二是试行纵向转移与横向转移相结合的模式；三是完善省以下转移支付制度。苗薇（2010）对当前我国城乡基础教育的研究得出完善转移支付制度则需要建立更有效的转移支付制度的模型，比如要确定激励系数与成本差异系数等。 （四）构建完善的监督体系 雷晓康、曲婧（2011）、罗宁（2011）提出，各级政府对于教育的均衡发展需要社会公众必不可少的监督。一是政务公开以利于公民的监督；二是拓宽公民发表言论渠道；三是建立合理的回馈机制以促进教育均等化的发展。夏扉（2011）、李锐（2009）认为，真正实现基础教育的均衡发展，构建完善监督体系就必须要建章立制，教育立法是促进基础教育服务均等化的制度保障。 综上所述，近年来由于长期的省际区域差异和城乡二元经济结构的存在，导致基础教育服务非均等化有不断扩大趋势。推进基础教育服务均等化的改革就是要按照以上途径不断探索，实现教育资源的共建共享，切实提高基础教育公共服务的均等化程度。 五、简要述评 首先，教育财政体制。从文献回顾中认识到阻碍我国基础教育均等化的首要因素可以归结为教育财政体制。目前，世界各国教育经费来源是多元的，但是对于基础教育的投资却表现出单一的特点，政府公共财政是基础教育绝对财源。这样基本实现基础教育投资社会性，保障不同收入家庭享有平等的教育机会。笔者认为，强调政府公共支出是更好推进基础教育均等化的首要前提。接着我们就要考虑此处的政府，是中央政府还是地方各级政府呢？从世界各国的经验来看，世界上的教育水平高的国家大致采用基础教育政府投资主体上移的模式，这样可以保证落后地区、经济贫困地区的教育经费充足。基于当前我国东中西部教育投入存在差距，采取高层政府负主要责任的形式，可以保证教育与经济的良性互动。投资主体上移固然好，但是由地方转移至中央这个过程是循序渐进的，并不是一蹴而就的，那么我们有必要提出一个中间衔接的机制。中央政府可设立专项资金实行专门管理，同时减少资金下拨层次，减少“粘蝇纸”效应。 其次，教育经费融资渠道的扩展。韩国在教育资源均等化上的政策具有良好的借鉴意义，其首先将有限的公共资金用在收益水平高的基础教育上，然后又对经济发展相对落后的地区采取优惠的政策加大资金投入政策。高等教育主要依靠私人资金投入，因为基础教育是准公共产品，但是高等教育又被认为是私人投资行为，理应由个人来支付，并由市场供求来调配资源。我们认为，韩国由于其人口资源比较少，完全由政府来支付基础教育经费具有可行性，但是我国的国情是人口众多，地区发展不平衡且差距较大，完全由政府单独提供教育经费是不现实的。那么，我们完全可以考虑对于财力有限的地方政府适当引入融资，解决经费不足的问题。可以选择西部地区省份且该地区有一定规模的私营经济的地区进行试点，然后根据实际的效果看是否能在全国推广。 最后，基础教育的运行机制。西部地区财力薄弱省份，教育基础落后，可以参照英国做法，建立“教育优先区”，包括校舍修建、教学硬件设施的配备制定一套完整的特殊政策，其内容可以更加重视实践操作能力，可以使知识快速转化为生产力。另外，部分教师不会选择到偏远山区工作，使得基础教育在师资力量上存在很大差异。工作基于此，我们一方面要加大鼓励广大教师到边远山区支教，一方面可以参照日本的做法教师在本区域内定期轮岗制，教师资源由县以上政府统管。这样，就会使得东中西部、城乡之间基础教育在硬件和软件上逐步一体化得到保证。 参考文献： [1] 王莹.基础教育服务均等化：基于度量的实证考察[J].华中师范大学学报，2009，（1）：112-118. [2] 王德文.中国农村义务教育：现状、问题和出路[J].中国农村经济，2003，（11）：5-11. [3] 郭宏宝.财政视角下公共服务均等化的功效系数评价——以教育均等化为例[J].财贸经济，2007，（13）：42-46. [4] 樊明成.我国公共教育经费投入指标的回顾与前瞻——基于政府财政能力的分析[J].清华大学教育研究，2008，（6）：62-67. [5] 杨艳.论我国城乡义务教育均衡发展中的政府责任[D].济南：山东大学，2007. [6] 李晓嘉，刘鹏.财政视角下的基础教育服务均等化研究[J].财经科学，2009，（11）：110-116. [7] 汪旭.城乡基础教育产品供给均等化问题[J].商业时代，2011，（8）：106-107. [8] 沈费伟.基础教育、资源配置与公共服务均等化实证研究——以浙江省5个地市小学为例[J].宁波大学学报，2011，（4）：6-9.[9] 卓晴君.从儿童入学率20%到实现九年义务教育目标——建国60年教育发展辉煌的重要标志[J].中国教育学刊，2009，（11）：1-6. [10] 崔惠玉，刘国辉.基本教育公共服务均等化研究[J].财经问题研究，2010，（5）：82-88. [责任编辑 杜 鹃]
摘 要：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。”当前，基础教育公共服务的非均等化问题十分突出，特别是城乡基础教育服务方面的差距不断拉大，已成为社会公平、公正的焦点问题之一。通过梳理国内外相关的文献，对基础教育公共服务均等化的内涵、标准、指标体系、现状和实现路径等几个方面进行综述，从而引发市场经济下对基础教育公共服务均等化的思考，并进行简要的述评。 关键词：基础教育；公共服务；综述 中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-0126-03 基础教育不仅是一个涉及民生的问题，更是一个关乎国家发展的全局问题。随着国家经济的快速发展、人民生活水平的不断提高，我国也越来越重视对国民整体素质的培养，基础教育则是其重中之重。由于受省际、区域经济差异的影响，基础教育公共服务均等化成为了当前研究的重点问题。 一、基础教育公共服务均等化的内涵及意义 首先，有必要定义何为“基础教育”？顾明远教授称：“基础教育，是培养公民基本素质的教育，也是为继续升学或就业培训打好基础的教育。一般指小学教育和初中教育。”此外，王莹（2009）提出，基础教育更加强调“基础性”和“全民性”、以育人为根本、把普及作为重点、突出各级政府在资源投入上的主体位置。笔者认为，此定义更符合当前我国教育现状。 其次，进一步分析当前基础教育公共服务均等化的现状。殷杰兰（2009），从公共产品角度认为基础教育作为类似纯公共产品，由政府为社会公众提供。我国目前基础教育的现状是城乡基础教育、三级教育间投入不均衡，教育投入内部分配结构不合理。谢娟（2010）认为，我国城乡教育经费来源不一且分配不平衡，直接导致了教育与贫困的恶性循环，所以我们要加速基础教育均等化的步伐。杜文（2011）认为，有必要建立一套科学的教育经费使用绩效评价体系，实现教育经费效用最大化。杨艳（2007）对城乡义务教育差异的研究表明，当前教师资源配置不均衡、办学条件差异很大。直至今日，其中某些问题也是当前基础教育所存在的弊端，可以看出我们在基础教育均等化的道路上还有很长的路要走。 综上所述，一定程度上我国还需要加快均等化的步伐，因为基础教育的重要性不言而喻。但是，不可否认的现状是，我国东、中、西部地区及城乡之间差距仍然很大，广大农村地区由于基础教育发展起步晚，存在着教学设施不完备、师资力量具有较大局限性等的亟待解决实质性问题。鉴于当前形势，推进基础教育均等化势在必行。 二、基础教育公共服务均等化的标准、指标体系及绩效评价 第一，基础教育起点均等化。李晓嘉、刘鹏（2009）运用1997—2007年数据，通过绝对指标测算，看出教育经费占财政支出的比重增加。他们还采用泰尔指数对区域经济差异程度进行了进一步分析，认为2006年之后城乡之间差距相对缩小。此外，汪旭（2011）、樊明成（2008）认为，直到2006年，财政性教育经费占GDP比例还为3.01%，低于同期其他国家，投入远远不够。另一方面，入学率也是基础教育均等化的重要指标。卓晴君（2009）指出，建国60年来，从儿童入学率20%到实现覆盖全国的九年义务教育，我国现已成功建立了比较完整的小学初中教育体系，所以，我们在基础教育入学率上已经达到了均等化的目标。 第二，基础教育过程均等。郭宏宝（2007）运用功效系数法衡量出我国教育综合均等化系数为62、98，远低于100，表明以师生比衡量的教育均等化程度存在差异。游河、刘小干（2007）用SPSS进行数据处理，发现城镇和农村学生对所在学校教学质量、基础设施存在差异，反映出在城乡基础教育存在失衡问题，我们有必要建立“城乡基础教育一体化管理”。 第三，基础教育结果均等。刘德吉（2010）运用升学率这个可以体现基础教育产出及效果的指标总体趋势仍下降，基础教育投入和产出需要进一步优化。郭存芝（2008）对1985年与2005年相关数据对比，虽然入学率达标，但是农村和城镇的生源却严重失调。许多学生被正轨重点中学拒之门外，择校现象普遍存在。我们可通过扩大名校办学规模，增加招生人数。 综上所述，我们对当前我国基础教育公共服务几个具有代表性的指标进行了总结。在经济发展中，基础教育也在不断现代化，逐步和世界接轨。但是，之中还是存在许多问题需要我们去发现和解决。 三、城乡基础教育公共服务均等化论述 一方面，基础教育供给城乡有别。郭士国（2011）认为，有必要提高中央政府财政支出整体比例并向农村倾斜，需要进一步完善义务教育财政体制，确定基本教育经费保障水平。何磊、王艳（2011）、王元京（2010）认为，城乡基础教育应从非均等化着手分析，建立惠及城乡供给体制的措施，在户籍管理上建立城乡统一的身份证管理制度。通过测算1993—2007年城乡义务教育综合发展指标，希望2020年全面实现城乡义务教育均等化。 另一方面，教育资源配置不合理。庞旭瑞（2009）、王德文认为，我国的城乡基础教育存在巨大差距，严重成为教育实现公平的“瓶颈”。同时，夏仁栩、冉飞、李景国（2009）认为，要重视优秀教师资源的重要性，加强鼓励优秀教师到艰苦边远的少数民族地区任教的激励机制。聂江（2006）、王德文（2003）通过计算教育基尼系数衡量我国教育不平等程度，得出农村教育基尼系数最大，城乡之间差距仍困扰着农村义务教育改革。张艳、庞笑萌（2010）认为，应该促进城乡基础教育的制度创新，将“以乡为主”变为“以县为主”，县级自己结合自身教育发展情况制订适合自己的发展方案，制定之后省级才可以审核听证。 综上所述，由于我国历史制度的影响，基础教育均等化的问题还是突出表现在城乡之间，城乡之间差距逐渐拉大成为亟待解决的问题，需要在体制与政策上最大限度保障公平，构建和谐社会，推进基础教育公共服务均等化。 四、基础教育公共服务均等化的改革路径 （一）不断完善创新基础教育资源配置机制 俞贺楠、陈雷（2012）认为，我国公共资源的投入还不能完全做到费随事转和费随人转，影响了资源服务于人的效率。因此，应该调整财政制度，减少地区间、区内负担不均的程度，比如可让流出地政府合理分担部分费用，并加大各级政府的教育投入。任素芳（2012）就农村基础教育提出以学校布局结构的调整来促进教育资源的共建共享；调整学校布局结构，有利于促进学校资源配置的总体均衡。 （二）构建多元化的基础教育服务供给机制 叶雪文（2012）、李晓嘉、刘鹏（2010）指出，教育均等化建设的瓶颈就在财政投入，光靠政府是远远不足的，应该让多元化主体投资教育建设。政府在其中应承担起基础教育投资的主体地位，但是要兼顾民间资本的进入。孙靖（2010）指出，特别在义务教育领域，可以解决教育经费尤其是农村教育经费严重不足的问题，让市场力量参与教育资源的分配，有利于提高义务教育提供的质量和水平。 （三）构建均等化的转移支付制度 崔惠玉、刘国辉（2010）通过实证分析辽宁教育经费总量或基本教育转移支付总量的增加反而增加了基本教育不均等化程度。因此提出，一是规范转移支付形式；二是试行纵向转移与横向转移相结合的模式；三是完善省以下转移支付制度。苗薇（2010）对当前我国城乡基础教育的研究得出完善转移支付制度则需要建立更有效的转移支付制度的模型，比如要确定激励系数与成本差异系数等。 （四）构建完善的监督体系 雷晓康、曲婧（2011）、罗宁（2011）提出，各级政府对于教育的均衡发展需要社会公众必不可少的监督。一是政务公开以利于公民的监督；二是拓宽公民发表言论渠道；三是建立合理的回馈机制以促进教育均等化的发展。夏扉（2011）、李锐（2009）认为，真正实现基础教育的均衡发展，构建完善监督体系就必须要建章立制，教育立法是促进基础教育服务均等化的制度保障。 综上所述，近年来由于长期的省际区域差异和城乡二元经济结构的存在，导致基础教育服务非均等化有不断扩大趋势。推进基础教育服务均等化的改革就是要按照以上途径不断探索，实现教育资源的共建共享，切实提高基础教育公共服务的均等化程度。 五、简要述评 首先，教育财政体制。从文献回顾中认识到阻碍我国基础教育均等化的首要因素可以归结为教育财政体制。目前，世界各国教育经费来源是多元的，但是对于基础教育的投资却表现出单一的特点，政府公共财政是基础教育绝对财源。这样基本实现基础教育投资社会性，保障不同收入家庭享有平等的教育机会。笔者认为，强调政府公共支出是更好推进基础教育均等化的首要前提。接着我们就要考虑此处的政府，是中央政府还是地方各级政府呢？从世界各国的经验来看，世界上的教育水平高的国家大致采用基础教育政府投资主体上移的模式，这样可以保证落后地区、经济贫困地区的教育经费充足。基于当前我国东中西部教育投入存在差距，采取高层政府负主要责任的形式，可以保证教育与经济的良性互动。投资主体上移固然好，但是由地方转移至中央这个过程是循序渐进的，并不是一蹴而就的，那么我们有必要提出一个中间衔接的机制。中央政府可设立专项资金实行专门管理，同时减少资金下拨层次，减少“粘蝇纸”效应。 其次，教育经费融资渠道的扩展。韩国在教育资源均等化上的政策具有良好的借鉴意义，其首先将有限的公共资金用在收益水平高的基础教育上，然后又对经济发展相对落后的地区采取优惠的政策加大资金投入政策。高等教育主要依靠私人资金投入，因为基础教育是准公共产品，但是高等教育又被认为是私人投资行为，理应由个人来支付，并由市场供求来调配资源。我们认为，韩国由于其人口资源比较少，完全由政府来支付基础教育经费具有可行性，但是我国的国情是人口众多，地区发展不平衡且差距较大，完全由政府单独提供教育经费是不现实的。那么，我们完全可以考虑对于财力有限的地方政府适当引入融资，解决经费不足的问题。可以选择西部地区省份且该地区有一定规模的私营经济的地区进行试点，然后根据实际的效果看是否能在全国推广。 最后，基础教育的运行机制。西部地区财力薄弱省份，教育基础落后，可以参照英国做法，建立“教育优先区”，包括校舍修建、教学硬件设施的配备制定一套完整的特殊政策，其内容可以更加重视实践操作能力，可以使知识快速转化为生产力。另外，部分教师不会选择到偏远山区工作，使得基础教育在师资力量上存在很大差异。工作基于此，我们一方面要加大鼓励广大教师到边远山区支教，一方面可以参照日本的做法教师在本区域内定期轮岗制，教师资源由县以上政府统管。这样，就会使得东中西部、城乡之间基础教育在硬件和软件上逐步一体化得到保证。 参考文献： [1] 王莹.基础教育服务均等化：基于度量的实证考察[J].华中师范大学学报，2009，（1）：112-118. [2] 王德文.中国农村义务教育：现状、问题和出路[J].中国农村经济，2003，（11）：5-11. [3] 郭宏宝.财政视角下公共服务均等化的功效系数评价——以教育均等化为例[J].财贸经济，2007，（13）：42-46. [4] 樊明成.我国公共教育经费投入指标的回顾与前瞻——基于政府财政能力的分析[J].清华大学教育研究，2008，（6）：62-67. [5] 杨艳.论我国城乡义务教育均衡发展中的政府责任[D].济南：山东大学，2007. [6] 李晓嘉，刘鹏.财政视角下的基础教育服务均等化研究[J].财经科学，2009，（11）：110-116. [7] 汪旭.城乡基础教育产品供给均等化问题[J].商业时代，2011，（8）：106-107. [8] 沈费伟.基础教育、资源配置与公共服务均等化实证研究——以浙江省5个地市小学为例[J].宁波大学学报，2011，（4）：6-9.[9] 卓晴君.从儿童入学率20%到实现九年义务教育目标——建国60年教育发展辉煌的重要标志[J].中国教育学刊，2009，（11）：1-6. [10] 崔惠玉，刘国辉.基本教育公共服务均等化研究[J].财经问题研究，2010，（5）：82-88. [责任编辑 杜 鹃]