摘 要 2013年伊始，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号），在全国范围内拉开了新一轮行政案件管辖改革的序幕，笔者所在S县基层法院恰为本次试点工作指定法院，经过9个月的试行，行政案件相对集中管辖是否达到了当初设想的目的？其间存在怎样的问题？法院工作人员及社会大众对这一新制度的看法和感受又如何？围绕上述疑问，本文试图以实证研究方法一探行政案件相对集中管辖运作之究竟，以期对进一步完善该制度提供参考。
关键词 行政案件 集中管辖 运行机制 试点工作
作者简介：黎莎，双流县人民法院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-123-03
一、对调查结果的梳理和分析
（一）案件统计分析
截至2014年6月10日，S县法院受理行政诉讼案件情况如表1、表2所示：
为了对比，笔者又将去年同一期间（2012年9月10日-2013年6月10日）的行政案件收结案情况进行了统计，发现其间受理案件仅有25件，连集中管辖后收案数的10%都不到；涉及案由也仅有4种，比集中管辖后案由少了8种；在结案方式上，判决驳回诉讼请求的有7件（28%），比集中管辖后减少21%，裁定驳回起诉的有2件（8%），比集中管辖后减少约20%，判决确认违法的有9件（36%），比集中管辖后还多33.4%，判决维持的2件（8%），判决撤销的3件（12%），原告主动撤诉的1件（4%），判决赔偿的1件（4%）。由此可见，实施相对集中管辖后，行政诉讼数量增幅明显，涉及案件类型也更为丰富，但在对行政纠纷进行实体性裁判方面并没有多大进展。
（二）问卷调查统计
1.对相对集中管辖的知晓度
图1-1表明，“法官及其他工作人员”对相对集中管辖的了解程度明显要高于“律师及当事人”，这主要得益于对法院内部工作的了解，后者在受访的83人当中无人选择“非常清楚”，还有16人（19.3%）表示“不清楚”。总体来看，社会人士对相对集中管辖的了解非常有限。
图1-2表明， 在针对了解渠道的调查中可以发现，选择“法院工作人员告知”和“诉讼服务中心门口的公告牌”的分列前两位（分别有101人和42人），这说明信息源主要集中于法院机关，意即社会大众只有前往法院才有可能了解到相关情况，相对集中管辖的社会传播度较低。
2.对立案、办案压力的感受
图2-1显示，相对集中管辖对解决行政诉讼“立案难”问题起到了积极作用，超过70%的受访当事人、律师均认为有明显成效或是有所改善，但值得注意的是，半数受访者虽认可了其改善效果，但仍认为有进步空间。反映到对立案周期的感受上（见图2-2），呈现出较为极端的两种选择，认为立案周期明显缩短和变得更长的受访当事人、律师各占1/4，这说明个案差异相当大，相对集中管辖在立案问题上发挥的作用尚不稳定。
在对办案压力的调查中（见图2-3），法院工作人员群体有65人（81%）认为办案压力肯定会加重，而当事人及律师群体则更多选择了“可能会加重”。
3.裁判时的考虑及感受
图3-1表明，在3家基层法院参与调查的68名法官中，有40名（58.8%）认为实施相对集中管辖后，法官面对的裁判阻力较之以前是趋于减少的，只是各自感受程度不同。选择“不清楚”的法官大多是因为没有接触过行政审判。
图3-2表明，实施相对集中管辖后，行政机关通过各种途径对法官裁判施加干扰的情况有所好转，在参与调查的59名法官中，有21名法官均认为“打招呼”现象有所遏制或是完全消失，这占到了32名法官的65%以上。
4.对诉讼成本的认知
图4-1显示，82%的受访当事人、律师均认为实施相对集中管辖增加了诉讼成本，且这种增加尚处于可以接受的范围。
5.相对集中管辖的作用发挥
图5-1表明，差不多约90%的受访者对相对集中管辖在改善司法环境方面发挥的作用持肯定态度，其中认为作用举足轻重和有较大作用的占到55%。图5-2表明，88%的受访者对相对集中管辖在促进行政机关依法行政方面发挥的作用持乐观态度，其中认为作用举足轻重和有较大作用的占到46%。
二、试点阶段反映出的一些问题
（一）社会知晓度偏低
虽然《通知》中明确要求各试点法院“充分利用各种形式向社会各界广泛宣传试点工作，争取对试点工作的理解、关心和支持”，但宣传的实际效果并不理想。从调查结果来看，多数受访者都是通过“法院工作人员告知”或“诉讼服务中心门口的公告牌”这一途径了解到的相对集中管辖，这一结果表明如果不是有心到法院“打官司”且已经“找上门”的群众，相对集中管辖这一司法创新举措几乎不被社会公众知晓。同时，我们也观察到，非试点法院就相对集中管辖对当事人所做的解释和说明工作远远不够，仅仅停留在告知当事人应去试点法院立案的层面，却没有就这背后的原因进行详细说明，这极易被当事人误解为态度不好或是遇事推诿、塞责，最后变成了“好心办坏事”。
（二）诉讼成本加大
不少受访律师、当事人反映，相对集中管辖后使得“打官司”的成本增加了不少，原本可以就近起诉的事情现在需要多跑很远的路程，且一般不止一两次，花费时间成本不说，交通费、人的精力就够呛。但同时他们也表示，对于相对集中管辖带来的诉讼成本增加，他们较能理解和接受，只要异地审理能够公正，他们也不在乎为这些花费“埋单”。笔者认为，相对集中管辖的实施必然导致诉讼成本的增加，这是司法制度“两害相权取其轻”的无奈之举，但是人民法院有义务和责任尽量降低人民群众的诉讼成本付出，如提供便捷的查询方式、履行一次性告知义务、适时开展“巡回审理”等。 （三）行政审判力量受到削弱
目前多地非试点法院的行政审判庭都陷入了名存实亡的状态，由于无案可审，行政审判工作被边缘化，在民事、刑事审判“案多人少“的大环境下，原有的行政法官、书记员不可避免要被调至其他工作岗位办案，“非集中管辖法院将因行政审判功能的萎缩而出现整体审判功能的残缺” ，这对于本就起步较晚、审判力量略显不足、在法院地位不甚突出的行政审判而言无疑于是雪上加霜。
与之对应的是试点法院的行政审判力量得以加强，S县法院行政庭在试点之前只有3名行政法官，现在增加到了4名。但是这仍不足以应对接踵而至的大量行政纠纷，并且试点之后所受理的案件类型日趋丰富，一些法官感觉到“本领恐慌”，相关培训也没有跟上。对于这些问题，应该说尚没有引起管理层的重视，管理层在安排人、财、物资源时仍然将行政庭看做是比较边缘、清闲的庭级单位，因为即使行政庭的案件出现快速增长，但左不过两百件的数量，这一数量对比起民刑事案件实在算不了什么，这其中管理层往往忽略了办理行政案件的不易。
（四）法院实质性裁判总体增幅不显
从调查结果来看，虽然许多法官认为较之以往，自己所遇的裁判阻力及行政机关“打招呼”现象有所减少，自己在裁判时也会更多地考虑法律本身的规定和当事人的诉讼请求，在主观感受上来讲司法环境更为清明，但事实上由于受惯性思维和一些“绕道干预”现象的影响，法院作出实体性裁判的比例仍然很低。S县法院实施试点工作后，在已结的154件行政案件中，驳回起诉的占到27.9%，原告主动撤诉 的占到14.9%，剩下的57.2%才属于做出实质性裁判的案件，而这其中驳回诉讼请求（原告败诉）的又占到49.3%。这些数据较之试点以前并没有发生多少变化，所以笔者认为相对集中管辖的实施效果差强人意。
（五）仍然存在变得更为隐蔽的不当干预
相对集中管辖本质上仍属在现有司法体系中的微调，大的司法环境仍然没有变化，所以这种“乾坤大挪移”式的改革举措仍然无法完全切断行政权对司法权的不当干预，只不过是现在的干预更加隐蔽而已。如非试点地区的被诉行政机关如果想要干预试点法院的审判活动，它可以借道党委政府渠道进行协调，也可以借道上级法院进行居中调和，这在如今法院人、财、物资源皆为地方所掌控及法院系统内部行政化色彩浓厚的背景下也不是什么很费事的事情，只不过是环节增多、成本提升而已。调查结果显然也从一定程度上印证了这一点，有11名受访法官认为“打招呼”的现象和从前没有变化或是变化很小。
三、完善相对集中管辖的建议
（一）加大社会宣传力度
试点法院应该广泛利用宣传栏、报刊（尤其是市民大众喜好阅读的报刊）、互联网（尤其是微博等新兴媒体）、电视等媒介向社会大众大张旗鼓地宣传相对集中管辖试点的意义、目的和价值，要充分运用数据对比、个案宣传、巡回审理、邀请群众走进法庭听庭审等形式突出相对集中管辖在优化行政司法环境、促进行政审判公正方面的成效，以增强社会大众对行政审判的信心。同时，法院也不能单兵作战，应竭尽所能争取党委政府支持、理解，深入行政机关宣讲授课。
（二）加强行政审判力量配备
应当在现有基础上增加行政庭力量配备，至少应保障两个合议庭（不包括人民陪审员）即6名的法官数量，每个合议庭配置1名书记员，同时可适时配置法官助理，作为后备法官力量进行培养。
此外，上级法院也要有意识加大指导、协调力度，定期召开试点法院联席会、培训指导会等，争取更高层面的党委政府的关心、支持，促使被管辖区域的行政机关能够重视和接纳试点法院的司法建议，增强依法行政意识；非试点法院的行政庭也不应退出历史舞台，除了负责非诉行政执行案件工作外，应配合试点法院做好案件审理后的异地执行问题。
（三）想方设法降低诉讼成本
首先，应当提升服务质量，方便群众咨询。现在法院系统设置的统一查询电话“12368”知晓面还不广，相关的管理服务还不到位，这很不利于群众咨询了解相关诉讼服务，还有法院窗口服务人员的工作态度和责任心有待改进。其次，应多开展“巡回法庭”、“坝坝法庭”。如果行政庭的办案力量较为充足，这种到家门口开庭的方式完全可以更多地进行，当事人的诉讼成本便可降低。
（四）切实转变办案观念，坚持法律至上
相对集中管辖虽然没有对现有司法体制进行灵魂触动，但这已是在现有条件下所能进行的最优选择。试点法院的行政法官们应抓住此次契机，转变以往的办案思维和理念，要敢于坚持法律、坚持原则，敢于抵制任何形式的不当干扰，因为法官的真正功能是裁判，是树立规则和维护规则的有效运行，“审判人员越是敢于依法审判，行政机关就越会尊重法院、认可审判的结果，回避矛盾不是办法，越是迁就，政府机关越不把法院行政审判放在眼里” 。
（五）推进行政审判司法公开
应加大行政审判全流程的审判公开力度，尤其是要及时公开一些群众反响热烈、成为社会热点话题的“民告官”案件的诉讼进程和裁判结果，推进行政裁判文书上网，对法官形成倒逼机制、监督机制，让全社会都能看到行政审判的进步。同时，应当加快审判法庭硬件设施建设，提供足够的场地和空间方便群众旁听庭审。
注释：
章志远.政案件相对集中管辖制度之省思.法治研究.2013（10）.第21页.
耿宝建.再谈中国是否应当设立行政法院.上海政法学院学报（法治论丛）.2013（3）.第72页.
浙江省高级人民法院课题组.行政案件管辖问题研究――以浙江省行政案件异地管辖为典型展开.法治研究.2007（2）.第47页.
摘 要 2013年伊始，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号），在全国范围内拉开了新一轮行政案件管辖改革的序幕，笔者所在S县基层法院恰为本次试点工作指定法院，经过9个月的试行，行政案件相对集中管辖是否达到了当初设想的目的？其间存在怎样的问题？法院工作人员及社会大众对这一新制度的看法和感受又如何？围绕上述疑问，本文试图以实证研究方法一探行政案件相对集中管辖运作之究竟，以期对进一步完善该制度提供参考。
关键词 行政案件 集中管辖 运行机制 试点工作
作者简介：黎莎，双流县人民法院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-123-03
一、对调查结果的梳理和分析
（一）案件统计分析
截至2014年6月10日，S县法院受理行政诉讼案件情况如表1、表2所示：
为了对比，笔者又将去年同一期间（2012年9月10日-2013年6月10日）的行政案件收结案情况进行了统计，发现其间受理案件仅有25件，连集中管辖后收案数的10%都不到；涉及案由也仅有4种，比集中管辖后案由少了8种；在结案方式上，判决驳回诉讼请求的有7件（28%），比集中管辖后减少21%，裁定驳回起诉的有2件（8%），比集中管辖后减少约20%，判决确认违法的有9件（36%），比集中管辖后还多33.4%，判决维持的2件（8%），判决撤销的3件（12%），原告主动撤诉的1件（4%），判决赔偿的1件（4%）。由此可见，实施相对集中管辖后，行政诉讼数量增幅明显，涉及案件类型也更为丰富，但在对行政纠纷进行实体性裁判方面并没有多大进展。
（二）问卷调查统计
1.对相对集中管辖的知晓度
图1-1表明，“法官及其他工作人员”对相对集中管辖的了解程度明显要高于“律师及当事人”，这主要得益于对法院内部工作的了解，后者在受访的83人当中无人选择“非常清楚”，还有16人（19.3%）表示“不清楚”。总体来看，社会人士对相对集中管辖的了解非常有限。
图1-2表明， 在针对了解渠道的调查中可以发现，选择“法院工作人员告知”和“诉讼服务中心门口的公告牌”的分列前两位（分别有101人和42人），这说明信息源主要集中于法院机关，意即社会大众只有前往法院才有可能了解到相关情况，相对集中管辖的社会传播度较低。
2.对立案、办案压力的感受
图2-1显示，相对集中管辖对解决行政诉讼“立案难”问题起到了积极作用，超过70%的受访当事人、律师均认为有明显成效或是有所改善，但值得注意的是，半数受访者虽认可了其改善效果，但仍认为有进步空间。反映到对立案周期的感受上（见图2-2），呈现出较为极端的两种选择，认为立案周期明显缩短和变得更长的受访当事人、律师各占1/4，这说明个案差异相当大，相对集中管辖在立案问题上发挥的作用尚不稳定。
在对办案压力的调查中（见图2-3），法院工作人员群体有65人（81%）认为办案压力肯定会加重，而当事人及律师群体则更多选择了“可能会加重”。
3.裁判时的考虑及感受
图3-1表明，在3家基层法院参与调查的68名法官中，有40名（58.8%）认为实施相对集中管辖后，法官面对的裁判阻力较之以前是趋于减少的，只是各自感受程度不同。选择“不清楚”的法官大多是因为没有接触过行政审判。
图3-2表明，实施相对集中管辖后，行政机关通过各种途径对法官裁判施加干扰的情况有所好转，在参与调查的59名法官中，有21名法官均认为“打招呼”现象有所遏制或是完全消失，这占到了32名法官的65%以上。
4.对诉讼成本的认知
图4-1显示，82%的受访当事人、律师均认为实施相对集中管辖增加了诉讼成本，且这种增加尚处于可以接受的范围。
5.相对集中管辖的作用发挥
图5-1表明，差不多约90%的受访者对相对集中管辖在改善司法环境方面发挥的作用持肯定态度，其中认为作用举足轻重和有较大作用的占到55%。图5-2表明，88%的受访者对相对集中管辖在促进行政机关依法行政方面发挥的作用持乐观态度，其中认为作用举足轻重和有较大作用的占到46%。
二、试点阶段反映出的一些问题
（一）社会知晓度偏低
虽然《通知》中明确要求各试点法院“充分利用各种形式向社会各界广泛宣传试点工作，争取对试点工作的理解、关心和支持”，但宣传的实际效果并不理想。从调查结果来看，多数受访者都是通过“法院工作人员告知”或“诉讼服务中心门口的公告牌”这一途径了解到的相对集中管辖，这一结果表明如果不是有心到法院“打官司”且已经“找上门”的群众，相对集中管辖这一司法创新举措几乎不被社会公众知晓。同时，我们也观察到，非试点法院就相对集中管辖对当事人所做的解释和说明工作远远不够，仅仅停留在告知当事人应去试点法院立案的层面，却没有就这背后的原因进行详细说明，这极易被当事人误解为态度不好或是遇事推诿、塞责，最后变成了“好心办坏事”。
（二）诉讼成本加大
不少受访律师、当事人反映，相对集中管辖后使得“打官司”的成本增加了不少，原本可以就近起诉的事情现在需要多跑很远的路程，且一般不止一两次，花费时间成本不说，交通费、人的精力就够呛。但同时他们也表示，对于相对集中管辖带来的诉讼成本增加，他们较能理解和接受，只要异地审理能够公正，他们也不在乎为这些花费“埋单”。笔者认为，相对集中管辖的实施必然导致诉讼成本的增加，这是司法制度“两害相权取其轻”的无奈之举，但是人民法院有义务和责任尽量降低人民群众的诉讼成本付出，如提供便捷的查询方式、履行一次性告知义务、适时开展“巡回审理”等。 （三）行政审判力量受到削弱
目前多地非试点法院的行政审判庭都陷入了名存实亡的状态，由于无案可审，行政审判工作被边缘化，在民事、刑事审判“案多人少“的大环境下，原有的行政法官、书记员不可避免要被调至其他工作岗位办案，“非集中管辖法院将因行政审判功能的萎缩而出现整体审判功能的残缺” ，这对于本就起步较晚、审判力量略显不足、在法院地位不甚突出的行政审判而言无疑于是雪上加霜。
与之对应的是试点法院的行政审判力量得以加强，S县法院行政庭在试点之前只有3名行政法官，现在增加到了4名。但是这仍不足以应对接踵而至的大量行政纠纷，并且试点之后所受理的案件类型日趋丰富，一些法官感觉到“本领恐慌”，相关培训也没有跟上。对于这些问题，应该说尚没有引起管理层的重视，管理层在安排人、财、物资源时仍然将行政庭看做是比较边缘、清闲的庭级单位，因为即使行政庭的案件出现快速增长，但左不过两百件的数量，这一数量对比起民刑事案件实在算不了什么，这其中管理层往往忽略了办理行政案件的不易。
（四）法院实质性裁判总体增幅不显
从调查结果来看，虽然许多法官认为较之以往，自己所遇的裁判阻力及行政机关“打招呼”现象有所减少，自己在裁判时也会更多地考虑法律本身的规定和当事人的诉讼请求，在主观感受上来讲司法环境更为清明，但事实上由于受惯性思维和一些“绕道干预”现象的影响，法院作出实体性裁判的比例仍然很低。S县法院实施试点工作后，在已结的154件行政案件中，驳回起诉的占到27.9%，原告主动撤诉 的占到14.9%，剩下的57.2%才属于做出实质性裁判的案件，而这其中驳回诉讼请求（原告败诉）的又占到49.3%。这些数据较之试点以前并没有发生多少变化，所以笔者认为相对集中管辖的实施效果差强人意。
（五）仍然存在变得更为隐蔽的不当干预
相对集中管辖本质上仍属在现有司法体系中的微调，大的司法环境仍然没有变化，所以这种“乾坤大挪移”式的改革举措仍然无法完全切断行政权对司法权的不当干预，只不过是现在的干预更加隐蔽而已。如非试点地区的被诉行政机关如果想要干预试点法院的审判活动，它可以借道党委政府渠道进行协调，也可以借道上级法院进行居中调和，这在如今法院人、财、物资源皆为地方所掌控及法院系统内部行政化色彩浓厚的背景下也不是什么很费事的事情，只不过是环节增多、成本提升而已。调查结果显然也从一定程度上印证了这一点，有11名受访法官认为“打招呼”的现象和从前没有变化或是变化很小。
三、完善相对集中管辖的建议
（一）加大社会宣传力度
试点法院应该广泛利用宣传栏、报刊（尤其是市民大众喜好阅读的报刊）、互联网（尤其是微博等新兴媒体）、电视等媒介向社会大众大张旗鼓地宣传相对集中管辖试点的意义、目的和价值，要充分运用数据对比、个案宣传、巡回审理、邀请群众走进法庭听庭审等形式突出相对集中管辖在优化行政司法环境、促进行政审判公正方面的成效，以增强社会大众对行政审判的信心。同时，法院也不能单兵作战，应竭尽所能争取党委政府支持、理解，深入行政机关宣讲授课。
（二）加强行政审判力量配备
应当在现有基础上增加行政庭力量配备，至少应保障两个合议庭（不包括人民陪审员）即6名的法官数量，每个合议庭配置1名书记员，同时可适时配置法官助理，作为后备法官力量进行培养。
此外，上级法院也要有意识加大指导、协调力度，定期召开试点法院联席会、培训指导会等，争取更高层面的党委政府的关心、支持，促使被管辖区域的行政机关能够重视和接纳试点法院的司法建议，增强依法行政意识；非试点法院的行政庭也不应退出历史舞台，除了负责非诉行政执行案件工作外，应配合试点法院做好案件审理后的异地执行问题。
（三）想方设法降低诉讼成本
首先，应当提升服务质量，方便群众咨询。现在法院系统设置的统一查询电话“12368”知晓面还不广，相关的管理服务还不到位，这很不利于群众咨询了解相关诉讼服务，还有法院窗口服务人员的工作态度和责任心有待改进。其次，应多开展“巡回法庭”、“坝坝法庭”。如果行政庭的办案力量较为充足，这种到家门口开庭的方式完全可以更多地进行，当事人的诉讼成本便可降低。
（四）切实转变办案观念，坚持法律至上
相对集中管辖虽然没有对现有司法体制进行灵魂触动，但这已是在现有条件下所能进行的最优选择。试点法院的行政法官们应抓住此次契机，转变以往的办案思维和理念，要敢于坚持法律、坚持原则，敢于抵制任何形式的不当干扰，因为法官的真正功能是裁判，是树立规则和维护规则的有效运行，“审判人员越是敢于依法审判，行政机关就越会尊重法院、认可审判的结果，回避矛盾不是办法，越是迁就，政府机关越不把法院行政审判放在眼里” 。
（五）推进行政审判司法公开
应加大行政审判全流程的审判公开力度，尤其是要及时公开一些群众反响热烈、成为社会热点话题的“民告官”案件的诉讼进程和裁判结果，推进行政裁判文书上网，对法官形成倒逼机制、监督机制，让全社会都能看到行政审判的进步。同时，应当加快审判法庭硬件设施建设，提供足够的场地和空间方便群众旁听庭审。
注释：
章志远.政案件相对集中管辖制度之省思.法治研究.2013（10）.第21页.
耿宝建.再谈中国是否应当设立行政法院.上海政法学院学报（法治论丛）.2013（3）.第72页.
浙江省高级人民法院课题组.行政案件管辖问题研究――以浙江省行政案件异地管辖为典型展开.法治研究.2007（2）.第47页.