甘肃省成县农村低保情况调查报告
摘 要：农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的80%左右，建立农村困难群众的低保制度，有着重要而深远的意义。本文以西部特困县成县村民为调查对象，针对农村低保政策建立、实施及完善等问题进行调研，深入了解老百姓之所求，探究科学合理的低保实施方法，从而为我国农村居民最低生活保障制度的完善提供建议。 关键词：农村生活保障 合理界定 低保对象 低保标准
1 调查内容及分析框架
1.1 调查背景
在城市居民最低生活保障体系日益完善的今天，另一个庞大的社会困难群体——农村特困户也期盼享受低保政策。甘肃成是一个十年九旱的国家级贫困县，基本没有工业，雨养农业维持着农民生存。在农村中，困难群众急需救助，2007年1月1日，他们的愿望实现了。农村低保制度开始全面实施，她就像冬天里的暖阳普照到每一个农村低保户。
1.2 调查过程
本次调查共进行了两轮。
第一轮调查着重于低保实施基本情况，发放问卷100份，有效问卷95份。采用入户调查方式，涉及苟现村、柴门村、北湾村等4个不同山村39户低保人家及若干非低保人家。通过第一轮调查发现：低保户基本都是每6个月从农村信用社亲自领取现金。他们所收到的救助金主要用来维持基本生活，其次用来看病和为子女交学费。在调查过程中，提到低保，所有低保户都对这项政策充满感激，他们一致认为：“对于人均消费水平很低的成农民来说，低保救助金确实已解决了一些迫切需要解决的困难，这些年国家为改善农民生活办了不少实事”。
第二轮调查发放问卷100份，有效问卷98份。主要针对村民对低保的认识度、低保评审过程及对低保的看法等一系列问题。
2 成县低保制度概况
农村低保是政府对家庭人均收入低于
当地最低生活保障标准的农村居民，按照
保障标准进行差额救助的新型社会救助制
度，是对农村特困户救助制度的完善和发
展，是健全社会保障体系的重大举措。成
县2007年全县纳入农村低保对象10630户
35274人，发放保障金482.3709万元。
2008年全县将低保对象扩至76037人，同
时将农村低保一类标准由原来的50远提至57元，每人每月增加7元；农村低保二类标准由18元提至25元，每人每月增加7元；农村低保三类标准由原来25元提至35元，每人每月增加10元；农村低保四类标准由原来10元提至17元，每人每月增加7元。低保对象每6个月从农村信用社领取现金。 调查过程示意图
3 低保户的生活现状
3.1 基本情况
本次调查39户低保家庭，共计189人，其中年龄最大的有76岁，最小的7岁。夫妇与两个以上孩子的家庭占66.7%，农村独生子女领证户和二女结扎户占37.1%，残疾、年老体弱无劳动力的家庭占31.3%，丧偶的家庭占18.3%，其他情况占13.3%。被调查的低保户平均每户低保家庭拥有的劳动力不足两人，平均每个劳动力负担1.4人。低保户家庭成员的文化程度普遍较低，小学以下文化程度的占91%，初中文化的占7%，高中及以上的仅占2%。
3.2 生活状况
低保户家庭主要收入来源自主经营(主要是种植粮食和外出打工)的占66.7%，亲友资助占12.8%，救助资金的占30.7%,借贷过日子占7.6%。住房质量普遍较差，调查的39家中只有5家是砖木结构，没有钢筋混凝土结构
的住房，其余全是土坯房，其中3户为政府救助金盖起得房子，1户借住在别人的房子里。
3.3 消费情况
低保户年人均食品现金支出282元，消费粮食159公斤，人均教育支出334元，医疗支出196元，个别家庭缺粮。
3.4 健康状况
被调查人身体健康的147人，占77.8%；体弱多病的31人，占16.4%；患慢性病的9人，占4.7%；残疾的7人，占3.7%；患有大病的4人，占2.1%。调查资料显示：低保户家庭成员有病能及时就医的7.6%；不能及时就
医的占92.4%，不能及时就医的主要原因是由
于经济困难，以及忙着干农活，家里其余无劳
动力，腾不出时间去住院看病。
4 低保工作存在的问题
4.1 低保政策宣传不到位
有些乡镇只是公布了一些低保政策的条
例，农民不能很好的理解低保救助政策、低保救助条件，应享受救助的人如何申请和领取救助金等。在调查中我们询问大多的农民是否知道低保有关政策时，他们回答说是不太清楚，刚开始听到村干部宣传时，以为只是一句空话，没有当回事，而大多数村子里都只是村干部要了急需救助家庭的户口本和户主的身份证就给他们办理了。
4.2 低保政策不公开透明
有的村子里刚宣传低保政策时，以前的特困户和家中有一两个需救助成员家庭都申请了，但最终只有重女户和特困户被确定为低保对象，乡镇给每个村子分配了多少名额，村民们是不知道的，有些地方村民反映村干部贪污，使救助真正到位的资金缩水，本来不多的救助金被各级部门分去了。
4.3 农村低保覆盖面窄
对一些特别困难的农户应提高救助标准。农村低保对象大多数是结扎重女户和以前的特困户，对有些生活暂时困难的农户没有救助。如柴家门乡的一位41岁的农村妇女独自劳动照顾着两位老人，儿子正在读大学，女儿读高中，每年两个学生需要2万多元，而每
月的救助金只有每人25元，而对于生活本生就很好的有些农村独生子女家庭，每人每月却每月领取35元的救助。
4.4 部分低保对象的确定不准确
村子里的特困户和重女户（低保对象中的大部分）都被确定为低保对象，有些村干部优亲厚友，他们的亲戚朋友生活并不困难也被确定为低保对象。在丁沟乡调查时，一个老人说：“上面一个庄里的一个老汉，生活不困难，但以前选村干部时为村支书帮了忙，确定低保对象时，他就首先被确定为被救助者”。一个中学生告诉笔者，在另外一个村，村民们对村干部首次确定的低保对象不满，把村干部的一些亲友揍了一顿，才了事。一个大伯，他母亲瘫痪躺在床上，生活困难，但是村干部说救助名额已经发放完了，他们家不能列为低保对象，大伯就去乡政府请来了干部，亲自到他们家了解情况，最终才被救助。
4.5 低保对象确定难
虽然成县制定了《农村居民最低生活保障制度暂行办法》，但在实际操作中仍存在以下问题：一是对低收入家庭的房产、储蓄、有价证券、隐性收入等难以合理核定；二是有劳动能力的保障对象的隐性收入核算难；三是农户外出务工收入或临时性收入计算难；四是确定农户具有法定赡养、抚养关系且在一起共同生活的全体人员收入难。
4.6 救助对象情况变化后，能把救助名额给别人
在有的救助家庭中，被救助者去世了，他的家人仍然在领救助金，虽然一个人的一年救助金最多只有四五百元，但对其余家庭是可以帮大忙的。
5 低保户的愿望
农村低保户作为社会的弱势群体，面对重重的困难生活，他们最热切希望的问题主要有一下几个：
一盼适当提高救助标准；
二盼低保指标比例适当给予偏远山区贫困户倾斜，能够对一些困难群众特殊照顾；
三盼公正透明，接受群众监督；
四盼上级多下来检查核实情况；
五盼保障方式多样化，低保户认为只发放救助金也不是长久之计，他们担心，将来不发救助金了，农民的困难仍未解决，不如利用救助金帮他们掌握一种脱贫致富的本领。 6 希望政府解决的问题
在本次调查中，在问及需政府解决的问题时，发现90%的群众有病不能及时就医，看病仍然是个大难题，首先应该解决看病问题。
6.1 低保对象的生存环境恶劣 生活质量低下，容易得病，虽然现在参加了农村合作医疗，医疗条件有了改善，但问题依然堆积。农民们一般都是家里太忙、手头无钱，先照顾孩子，自己小病不治拖延成大病，大病无力救治，合作医疗只是报销住院后的部分医疗费，而农民们却因住院费用太高，家里无人劳动，不去住院。丁沟乡甜水社一低保户家的孩子在学校体检时，查出患有先天性心脏病，但家里无钱，就没有去治疗。县民政局曾要拨2万医药费，但因向政府有关部门不开证明，这医药费就一直没有拨下来，孩子的父亲只好还掉乡亲们凑的去看病的路费，还好这孩子暂时还没有明显反应。还有一些乡村，乡镇的医疗条件很差，而由于交通不便，急病患者不能及时送进有救治条件的医院。大病患者住院转院难，不能及时办理转院手续。主要原因是医院控制病人向上级医院转移。农民们需要医疗队定期深入乡村，救助部分重病患者，对村民们定期做体检，提前发现疾病。
6.2 低保家庭有的只是孤寡老人，发放的救助金解决他们的生活困难；有些家庭孩子正在读书，农村九年义务教育已免除学杂费，困难家庭的孩子可以领到免费的教科书，农村中住校学生有生活补助费，孩子们上学问题已经解决。初中毕业后，政府如果能够帮助考上高中、大学的学生，解决学费问题，他们会完成学业，组织培训帮助其余学生掌握一门技术，他们的生活会改善；现在家中有劳动力家庭，期待政府扶持他们搞一些副业，提高自身素质，以利增收。
6.3 在一些家庭中，有几个智力障碍的孩子，只有年老的父母劳作，目前温饱问题还需要支助，低保的救助对他们的帮助还解决不了大问题，需要政府特殊照顾。一些救助政策明确规定了受救助者的年龄，因而使得这些孩子不能得到救助。
6.4 有些乡镇村庄低保政策实施不到位，希望政府部门不要经过一级一级下发救助金。而应当在较高层部门分开设制专门救助部门，由下属负责低保户填报，而资金统一由此部门下发到个人。
甘肃省成县农村低保情况调查报告
摘 要：农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的80%左右，建立农村困难群众的低保制度，有着重要而深远的意义。本文以西部特困县成县村民为调查对象，针对农村低保政策建立、实施及完善等问题进行调研，深入了解老百姓之所求，探究科学合理的低保实施方法，从而为我国农村居民最低生活保障制度的完善提供建议。 关键词：农村生活保障 合理界定 低保对象 低保标准
1 调查内容及分析框架
1.1 调查背景
在城市居民最低生活保障体系日益完善的今天，另一个庞大的社会困难群体——农村特困户也期盼享受低保政策。甘肃成是一个十年九旱的国家级贫困县，基本没有工业，雨养农业维持着农民生存。在农村中，困难群众急需救助，2007年1月1日，他们的愿望实现了。农村低保制度开始全面实施，她就像冬天里的暖阳普照到每一个农村低保户。
1.2 调查过程
本次调查共进行了两轮。
第一轮调查着重于低保实施基本情况，发放问卷100份，有效问卷95份。采用入户调查方式，涉及苟现村、柴门村、北湾村等4个不同山村39户低保人家及若干非低保人家。通过第一轮调查发现：低保户基本都是每6个月从农村信用社亲自领取现金。他们所收到的救助金主要用来维持基本生活，其次用来看病和为子女交学费。在调查过程中，提到低保，所有低保户都对这项政策充满感激，他们一致认为：“对于人均消费水平很低的成农民来说，低保救助金确实已解决了一些迫切需要解决的困难，这些年国家为改善农民生活办了不少实事”。
第二轮调查发放问卷100份，有效问卷98份。主要针对村民对低保的认识度、低保评审过程及对低保的看法等一系列问题。
2 成县低保制度概况
农村低保是政府对家庭人均收入低于
当地最低生活保障标准的农村居民，按照
保障标准进行差额救助的新型社会救助制
度，是对农村特困户救助制度的完善和发
展，是健全社会保障体系的重大举措。成
县2007年全县纳入农村低保对象10630户
35274人，发放保障金482.3709万元。
2008年全县将低保对象扩至76037人，同
时将农村低保一类标准由原来的50远提至57元，每人每月增加7元；农村低保二类标准由18元提至25元，每人每月增加7元；农村低保三类标准由原来25元提至35元，每人每月增加10元；农村低保四类标准由原来10元提至17元，每人每月增加7元。低保对象每6个月从农村信用社领取现金。 调查过程示意图
3 低保户的生活现状
3.1 基本情况
本次调查39户低保家庭，共计189人，其中年龄最大的有76岁，最小的7岁。夫妇与两个以上孩子的家庭占66.7%，农村独生子女领证户和二女结扎户占37.1%，残疾、年老体弱无劳动力的家庭占31.3%，丧偶的家庭占18.3%，其他情况占13.3%。被调查的低保户平均每户低保家庭拥有的劳动力不足两人，平均每个劳动力负担1.4人。低保户家庭成员的文化程度普遍较低，小学以下文化程度的占91%，初中文化的占7%，高中及以上的仅占2%。
3.2 生活状况
低保户家庭主要收入来源自主经营(主要是种植粮食和外出打工)的占66.7%，亲友资助占12.8%，救助资金的占30.7%,借贷过日子占7.6%。住房质量普遍较差，调查的39家中只有5家是砖木结构，没有钢筋混凝土结构
的住房，其余全是土坯房，其中3户为政府救助金盖起得房子，1户借住在别人的房子里。
3.3 消费情况
低保户年人均食品现金支出282元，消费粮食159公斤，人均教育支出334元，医疗支出196元，个别家庭缺粮。
3.4 健康状况
被调查人身体健康的147人，占77.8%；体弱多病的31人，占16.4%；患慢性病的9人，占4.7%；残疾的7人，占3.7%；患有大病的4人，占2.1%。调查资料显示：低保户家庭成员有病能及时就医的7.6%；不能及时就
医的占92.4%，不能及时就医的主要原因是由
于经济困难，以及忙着干农活，家里其余无劳
动力，腾不出时间去住院看病。
4 低保工作存在的问题
4.1 低保政策宣传不到位
有些乡镇只是公布了一些低保政策的条
例，农民不能很好的理解低保救助政策、低保救助条件，应享受救助的人如何申请和领取救助金等。在调查中我们询问大多的农民是否知道低保有关政策时，他们回答说是不太清楚，刚开始听到村干部宣传时，以为只是一句空话，没有当回事，而大多数村子里都只是村干部要了急需救助家庭的户口本和户主的身份证就给他们办理了。
4.2 低保政策不公开透明
有的村子里刚宣传低保政策时，以前的特困户和家中有一两个需救助成员家庭都申请了，但最终只有重女户和特困户被确定为低保对象，乡镇给每个村子分配了多少名额，村民们是不知道的，有些地方村民反映村干部贪污，使救助真正到位的资金缩水，本来不多的救助金被各级部门分去了。
4.3 农村低保覆盖面窄
对一些特别困难的农户应提高救助标准。农村低保对象大多数是结扎重女户和以前的特困户，对有些生活暂时困难的农户没有救助。如柴家门乡的一位41岁的农村妇女独自劳动照顾着两位老人，儿子正在读大学，女儿读高中，每年两个学生需要2万多元，而每
月的救助金只有每人25元，而对于生活本生就很好的有些农村独生子女家庭，每人每月却每月领取35元的救助。
4.4 部分低保对象的确定不准确
村子里的特困户和重女户（低保对象中的大部分）都被确定为低保对象，有些村干部优亲厚友，他们的亲戚朋友生活并不困难也被确定为低保对象。在丁沟乡调查时，一个老人说：“上面一个庄里的一个老汉，生活不困难，但以前选村干部时为村支书帮了忙，确定低保对象时，他就首先被确定为被救助者”。一个中学生告诉笔者，在另外一个村，村民们对村干部首次确定的低保对象不满，把村干部的一些亲友揍了一顿，才了事。一个大伯，他母亲瘫痪躺在床上，生活困难，但是村干部说救助名额已经发放完了，他们家不能列为低保对象，大伯就去乡政府请来了干部，亲自到他们家了解情况，最终才被救助。
4.5 低保对象确定难
虽然成县制定了《农村居民最低生活保障制度暂行办法》，但在实际操作中仍存在以下问题：一是对低收入家庭的房产、储蓄、有价证券、隐性收入等难以合理核定；二是有劳动能力的保障对象的隐性收入核算难；三是农户外出务工收入或临时性收入计算难；四是确定农户具有法定赡养、抚养关系且在一起共同生活的全体人员收入难。
4.6 救助对象情况变化后，能把救助名额给别人
在有的救助家庭中，被救助者去世了，他的家人仍然在领救助金，虽然一个人的一年救助金最多只有四五百元，但对其余家庭是可以帮大忙的。
5 低保户的愿望
农村低保户作为社会的弱势群体，面对重重的困难生活，他们最热切希望的问题主要有一下几个：
一盼适当提高救助标准；
二盼低保指标比例适当给予偏远山区贫困户倾斜，能够对一些困难群众特殊照顾；
三盼公正透明，接受群众监督；
四盼上级多下来检查核实情况；
五盼保障方式多样化，低保户认为只发放救助金也不是长久之计，他们担心，将来不发救助金了，农民的困难仍未解决，不如利用救助金帮他们掌握一种脱贫致富的本领。 6 希望政府解决的问题
在本次调查中，在问及需政府解决的问题时，发现90%的群众有病不能及时就医，看病仍然是个大难题，首先应该解决看病问题。
6.1 低保对象的生存环境恶劣 生活质量低下，容易得病，虽然现在参加了农村合作医疗，医疗条件有了改善，但问题依然堆积。农民们一般都是家里太忙、手头无钱，先照顾孩子，自己小病不治拖延成大病，大病无力救治，合作医疗只是报销住院后的部分医疗费，而农民们却因住院费用太高，家里无人劳动，不去住院。丁沟乡甜水社一低保户家的孩子在学校体检时，查出患有先天性心脏病，但家里无钱，就没有去治疗。县民政局曾要拨2万医药费，但因向政府有关部门不开证明，这医药费就一直没有拨下来，孩子的父亲只好还掉乡亲们凑的去看病的路费，还好这孩子暂时还没有明显反应。还有一些乡村，乡镇的医疗条件很差，而由于交通不便，急病患者不能及时送进有救治条件的医院。大病患者住院转院难，不能及时办理转院手续。主要原因是医院控制病人向上级医院转移。农民们需要医疗队定期深入乡村，救助部分重病患者，对村民们定期做体检，提前发现疾病。
6.2 低保家庭有的只是孤寡老人，发放的救助金解决他们的生活困难；有些家庭孩子正在读书，农村九年义务教育已免除学杂费，困难家庭的孩子可以领到免费的教科书，农村中住校学生有生活补助费，孩子们上学问题已经解决。初中毕业后，政府如果能够帮助考上高中、大学的学生，解决学费问题，他们会完成学业，组织培训帮助其余学生掌握一门技术，他们的生活会改善；现在家中有劳动力家庭，期待政府扶持他们搞一些副业，提高自身素质，以利增收。
6.3 在一些家庭中，有几个智力障碍的孩子，只有年老的父母劳作，目前温饱问题还需要支助，低保的救助对他们的帮助还解决不了大问题，需要政府特殊照顾。一些救助政策明确规定了受救助者的年龄，因而使得这些孩子不能得到救助。
6.4 有些乡镇村庄低保政策实施不到位，希望政府部门不要经过一级一级下发救助金。而应当在较高层部门分开设制专门救助部门，由下属负责低保户填报，而资金统一由此部门下发到个人。