我国环境保护的社会规制
环境保护的社会性规制研究对于保证我国生态环境质量、防止走发达国家先发展后治理的老路很有现实意义。本文借鉴了先进国家环境规制的经验，从我国环境污染现状及其规制现状着手，分析了环境规制中存在的问题，并提出了改进的措施。
一、社会性规制的涵义和理论基础
（一）社会性规制的涵义
政府规制按规制领域可以分为经济性规制、政治性规制、社会性规制。权威的社会性规制定义是日本著名的经济学家植草益先生作出的，他认为：社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护和防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。环境规制是政府社会性规制的一个主要领域，具体是指政府运用环境规制工具对企业的排污行为进行管理或制约，以达到保护环境和经济发展相协调的目标。
（二）社会性规制的理论依据
1. 促进公共物品的有效供给
相对于私人物品而言，公共物品有两个根本特点：一是非竞争性，即某个商品在给定的生产水平下，提供额外商品的边际成本为零；二是非排他性，即任何人在消费某个商品的同时并不能排除他人消费同样的商品，由私人提供会产生搭便车问题。基于上述特点，在市场失灵的情况下，公共物品的有效供给只能由政府承担，而对有关行为的规制本身就是公共物品交易过程中不可缺少的重要措施。
2. 确保非价值物品的不供给
众所周知，在竞争性市场机制下，资源的配置是有效率的。但在现实的市场中，由于某些普遍接受的社会伦理道德规范的作用，往往出现用某些外部实体的选择取代个人选择的情况，如毒品和核武器，在竞争性市场机制下也可以实现资源配置的效率，但这却并非为社会所希望。相反，社会希望在一定程度上或者是全面限制和禁止此类物品的生产和销售。我们通常将此类物品称为“非价值物品”。
3. 减少或消除外部性
从经济学的角度而言，一般把经济主体分为：政府、企业和消费者。如果某个主体的经济活动，在并非出于主观愿望的情况下，对其他经济主体产生了一定的影响，这种影响就是外部性。外部性可能是正的，也可能是负的。负外部效用的最典型例子是工业污染问题。工厂由于生产活动而形成的废液，如果未经严格处理就随意沿河道排出的话，对于工厂而言，它的成本只是机器设备、原材料以及劳动力等费用。但是，由于工厂的废液而导致的河流生物的减少，空气质量的下降，居民用水的水质恶化等后果，虽然是实际发生的代价，工厂却不会自动地将其算入自己的生产成本内。这样，就出现了生产的个别成本与社会成本的不一致。社会成本是指工厂的直接生产成本与其产生的外部代价的总和。如果没有有效机制让工厂必须为自己的外部负效用支付相当的经济补偿的话，那么外部代价必然会落到其他社会成员，比如最直接的受害者，即附近的居民身上。
4. 降低信息不对称
信息不对称是一种普遍现象，它存在于各类市场交易活动中。所谓信息不对称，是指在市场经济行为中，买卖双方掌握的商品信息不对称，导致不公平交易，处于信息优势的一方为牟取自身更大的利益使处于信息劣势一方的利益受到损害。卖方比买方拥有更多的信息在在市场交易过程中更为常见。社会性规制的产生，也正是为了保护无法完全获得产品信息的消费者减少风险。它可分为以下两种类型：第一，帮助消费者获取准确的产品和服务的质量、安全信息。因为提供方出于各种目的，不可能把全部信息提供给消费者，或者即使公布了部分信息，消费者受到搜寻成本及自身原因的限制，也无法完全获取；第二，帮助理解信息。科技进步速度加快，新产品层出不穷，一般消费者已经很难及时掌握和领会那些专门和具有一定技术含量产品的相关信息。还有，一些新开发的药品、化学物质等，即使注明了它的功用，有时连提供者自身都无法把握它们的风险。
二、环境规制国际经验
从国外的环境规制实践来看，一般都建立了以政府直接控制为主，以市场手段为辅的环境管理体系。
（一）制定环境法律法规及标准
制定环境法律法规和标准并强制实施是政府实现环境保护目标的主要手段，
也是命令控制型环境规制的主要方式之一。早在1863年，英国就颁布了《工业发展环境法》，控制路布兰制碱工艺所产生的毒气，11年后议会颁布第二个《工业发展环境法》，第一次制定了法定的氯化氢的最高排放量。1906年，英国颁布了《制碱法》，制定了会产生并散发有毒气体行业的清单，以控制化学工业的制造工艺排放的有毒有害气体。1887年，美国对污水排放量和河流流量的稀释比进行了规定，来控制污水对河流的污染。另外，美国政府和国会分别在1969年和1972年制订了《国家环境政策法》和《清洁水法》。日本在20世纪50~60年代期间环境污染严重，1970年末制定和修改了有关环境公害的十四个法律，到70年代末期，环境污染的严重局面得到控制和改善，环境治理取得显著效果。到20世纪60年代末期，西方国家大多都制定了比较严格的环境标准，并强制企业遵守，对工厂排放的各种污染物进行控制。除了制定环境法律法规，规定强制性的环境标准外，一些国家还制定了指导性标准，例如环境标志制度。环境标志开始于20世纪70年代末的欧洲，建立环境标志的目的是通过技术革新，在引导消费者选择方面提供准确信息，并为生产有利于保护环境的产品提供经济激励等手段，减少环境污染。
（二）收取排污费
排污收费制度建立的目的在于利用经济杠杆调节经济发展与环境保护间关系。自从1972年，经济合作与发展组织（OECD）环境委员会提出“污染者负担原则”（PPP原则，the Polluter Pays Principle）后，世界各国已经先后制定并实施了排污收费制度。即通过对排污者进行收费，使其承担损害环境的责任，并自觉治理污染。各国多年来的实践证明，排污收费制度的实施在促进污染治理、防止环境恶化、减排以及保障环保事业发展等方面都发挥了重要的作用。 排污收费的起源可以追溯到 20 世纪初期，在1904年，德国首先实行了排污收费制度，后来在1976年制定了《向水源排放废水征税法》，这是世界上第一部征收排污费的法律。1981年，德国开始向全部公共开放水域排污者实行收费，收费的标准是参照废物中不同污染物的数量。法国也从 1985 年开始对空气和水污染都实行收费。另外，据经济合作与发展组织（OECD）1994 年完成的一项研究报告表明，世界上大多数国家已经建立了排污收费制度，主要的收费范围包括向大气排放污染物、土壤污染、污水排放、固体废物的排放、飞机噪声
等。
（三）设立环境税
在环境规制实践中，越来越多的国家将税收手段用于环境保护中，其中以美国和欧盟最为典型。国际上，OECD及其成员国在环境税方面处于领先地位。环境税是OECD及其成员国最新的环境规制激励政策，也是一种把环境税与各国的财税改革联系起来的有效方法。
目前世界各国设立的与环境税有关的主要税种为：
1. 空气污染税。美国、德国、日本、挪威、荷兰、瑞典等国分别开征了二氧化硫税和二氧化碳税，丹麦对天然气征收碳氢化合物税。
2. 水污染税。德国和荷兰的征税标准是按照水质水量来综合概算，新加坡、纽约和莫斯科的征税标准则是按照污水量来计征。
3. 固体废弃物税。加拿大、荷兰和瑞典按照废弃物的实际体积定额征收，而芬兰、法国根据废弃物体积和类型定额征收。
4. 噪音税。美国按照每位旅客和每吨货物征收噪音治理税，日本、荷兰的征税标准是以飞机着陆架次来计算。
5. 垃圾税。荷兰、芬兰、英国等国家设立了该税种，荷兰的征收标准是以每一家庭为一征收单位，对于人口较少的家庭可以给予一定程度的减免。
6. 注册税。作为从源泉控制环境污染的一项有力措施，注册税被欧盟国家普遍采用。如瑞典对含活性物质的新型杀虫剂征收注册税 1400到 5600欧元，而且注册过的产品每年还需支付 700 欧元。
税收种类多样化和对有利环保的行为实行税收优惠与减免是西方国家环境税的两个主要特点。例如：美国联邦和州两级政府的环境税就涉及能源、日常消费品和消费行为等多方面；美国还建立了体现在直接税收减免、投资税收抵免、加速折旧等方面的环境税收优惠政策，将税负逐步从对收入征税转移到对环境有害的行为征税。
（四）污染物排放总量控制
自 20 世纪 60 年代以来，美国和日本以及其他一些发达国家就开展了污染物排放总量控制的实践，建立了污染物排放总量的控制制度，特别是美国在这方面取得了较好的效果。另外，1974 年日本遵循着生存条件大于经济发展的原
则，首先在《日本国大气污染防治法》中提出将对二氧化硫进行“总量控制”，建立K值标准对硫氧化物进行排放限制，在按大气容量条件进行污染物削减量的优化分配基础上，选择治理效果较好的排污削减方案。除日本外，总量控制和排污许可证制度也相继在荷兰、挪威、德国、加拿大、澳大利亚等发达国家实施。在经济不断发展的情况下，这项制度的实施使各国环境污染得到很好的控制，大气环境质量得到明显的改善。 在进行污染物排放总量控制的同时，美国、德国、加拿大、澳大利亚等国家还推行了可交易排污许可证。排污许可证制度的建立对于提高环境保护定量化、科学化水平，改善环境质量有重大意义，也是实现污染物排放总量控制的有效保证。排污许可证对排污者排放污染物的种类、数量、时限、排放方式、排放去向等均做出了详细规定，使政府管理部门能够及时掌握动态的污染变化情况，可以通过对排污者的行为加以控制，制定有效的环境污染治理政策。
（五）开展排污权交易
排污权交易开始于美国。20世纪70年代中期，美国提出了“排污权交易”的环境经济措施，并进行了广泛而有效的实践。美国排污权交易实践包括了三种模式，即排污削减信用、总量——分配和非连续排污削减。20世纪70年代以来，美国国会和政府对有关环境法令进行了修改，为了降低企业防治污染的费用，提高企业防治污染的积极性和灵活性，开始建立抵偿性的调整污染物排放政策。在使排污总量保持在规定的污染物控制的范围内的基础上，允许在一个控制区内，一个点源可以多控制一些，另一个点源相应可以少控制一些。
排污权交易在美国的发展过程大致可以分为两个阶段：第一阶段为 20 世纪70到80年代；第二阶段以 1990 年通过的《清洁空气法》修正案并实施酸雨计划为标志，实施至今。第一阶段属于试验期，开展排污权交易的地区(范围)不广泛，实际节约的费用没有达到预期目标，有很多方面不太完善，但是为下一步排污权交易实施奠定了良好的基础。第二阶段主要集中在二氧化硫排污权交易上，取得了比较满意的效果。目前排污信用已在芝加哥期货市场上市。
欧盟一些国家也进行了排污权交易实践。英国从2002年开始，建立了专门账户和奖励基金，在国内各企业间开始实行二氧化碳排放量交易制度，根据企业申报削减的二氧化碳排放量指标及其削减的难易程度来给予相应奖金；如果企业
未能按要求完成指标则会遭到罚款。如果该企业不愿被罚，则必须向拥有富余削减量的企业购买二氧化碳排放削减量。这个削减量在进入二氧化碳排放权交易市场后可以像有价证券一样买卖。
除了美国和欧盟国家外，加拿大、澳大利亚、墨西哥等国也在开展排污权交易。例如，加拿大进行了酸雨限额交易，澳大利亚实施了“绿色证书交易”，墨西哥实行了氟氯化碳生产权和消费权制度。另外，在水污染市场上新西兰、印度、澳大利亚建立了许可证制度，新加坡开展了消耗臭氧层物质消费许可证交易等。
（六）环境补贴政策
在环境规制的实践过程中，拨款或低息贷款是国际上常见的环境补贴形式，包括丹麦、澳大利亚、芬兰、荷兰、日本和土耳其在内的很多国家都采用这种形式。
在美国，比较常用的补贴形式是对公共处理设施等项目提供联邦资助。联邦补贴还用于促进使用污染控制设备、鼓励使用和开发清洁燃料以及排污量较低的交通工具。联邦补贴的形式有很多，如拨款、折扣和税收减免。在州级水平上，环境补贴的主要应用是通过税收激励再循环活动，常见的补贴方法有再循环设备投资税减免以及减免再循环设备销售税。使用这些补贴的前提是，一旦建立了再循环的基础设施，再循环行为就会变成自发行为。
三、我国环境规制存在的问题
中国于1973年通过了第一个具有法规性质的环境保护文件，标志着中国环境保护事业开始起步。此后，中国环境规制经历了初步发展时期（1979-1991年）、加快发展时期（1992-2003年）和深化发展时期（2004年至今），并于2006年第一次将节能减排作为约束性指标。随着环保事业的不断发展和环境规制的不断演化，中国初步取得了一定的环境污染治理成效。“十一五”期间，排污总量大幅下降，二氧化硫、化学需氧量排放量分别下降了13.1%和9.7%；各地纷纷采取“上大压小”减量置换、限期淘汰等措施，促使能耗大、排放高的企业退出市场，累计关停小火电装机容量7200万千瓦，淘汰落后炼铁产能1.2亿吨、炼钢6.9亿吨、水泥3.3亿吨。
然而，中国的环境污染形势依然严峻，甚至出现了持续恶化的趋势。2013 年调查数据显示，在水污染方面，全国4778个地下水环境质量监测点中，水质较
差与极差的比例合计占59.6%，而水质优良的仅占10.4%；在空气污染方面，全国平均雾霾天数为35.9天，比2012年平均水平增加18.3天。由上文数据可知，中国目前环境污染问题十分严重，恶性环境污染事故时有发生，环境质量的持续恶化不仅给国家造成巨大经济损失，而且给民众的身心健康带来巨大伤害。中国严峻的环境污染局势反映了环境规制法律体系不完善、执行效率低、缺乏整体性等重要问题。具体而言，我国环境规制存在的问题主要有以下几方面：
（一）环境规制法律法规体系不健全
1. 立法不够完善
我国虽然依据《宪法》和《环境保护法》制定了六部防治环境污染的专项法 律和众多的法规、规章、标准，但是在某些方面仍表现出了立法上的不足；例如， 我国至今没有制定《环境保护投资法》、《环境信息公开法》。 另外，一些现有的法律体系也存在不够完善的地方。以我国的水体污染防治为例， 我国虽然有《关于保护和改善环境的若干规定》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等关于水资源和水环境的法律、法规。但是面对水生态环境的恶化，我国并没有制定针对有关流域资源和环境的综合管理及保护的法律、法规，特别是缺乏流域管理机构的组织法，使得一些已经建立的水资源保护责任制，在缺乏法律、法规支持的情况下，很难落实。
2. 环境污染防治法律的规范力度不够
法律应当具有极大的权威性，但是我国现行法律的处罚力度却不够严厉。具体表现为排污费标准偏低，行政处罚力度不够。
首先，在排污收费标准上，有相当一部分法律、法规对污染行为规定的应缴 费用过低。有资料显示，目前污染企业所交的超标排污费只相当于污染治理费用 的10~15%，远远低于污染物的正常处理费用，极易导致企业宁愿交纳排污费也不愿投资购置、使用污染防治设备、设施、工艺去治理污染。
其次，我国现行环境污染防治法律的处罚力度也较轻。处罚是规制中的重要一环，处罚的力度事关规制效果成败。我国长期以来对环境违法行为处罚力度较轻，导致企业违法成本过低，许多企业因此宁可毁誉而不愿治污。这不仅成为制约我国环境执法的最大障碍，更是众多地区污染反弹的最大诱因。
（二）缺乏高权威和高效率的环境规制机构
在目前的体制下，地方环保部门与上级环保部门是工作指导关系，与同级地方政府则是被领导与领导的关系。环保部门作为地方政府组成部门，其人事由地方党委政府任命，办公经费以及工作人员的工资拨付都有赖于地方财政。因此地方人民政府对环境保护工作的影响和控制力更强，由于在地方领导干部的考核指标中环境保护没有上升到与发展经济同等的地位，地方保护主义在所难免。地方政府为了发展本地区的经济，片面地以发展企业、引进项目及增加财政收入的多少来衡量政绩好坏，无视污染治理和环境质量，甚至对污染企业百般袒护，公开阻挠环境执法行动。作为环境规制的执法者、监管人，政府官员的上述行为助长了污染企业的违法气焰。
（三）环境规制缺乏整体性。
从生态学角度看，自然环境有着天然的联系，是不可分割的，一条大江大河的上游被污染，必然影响到下游地区。而当前行政性地区权力分割与生态环境整体性、跨区域性的矛盾比较突出，由于缺乏对环境问题的整体性认识，不同的生态因素分开管理，甚至同一个生态要素又被分割成许多片，导致了环境规制缺乏整体性，环境规制机构执法被分割，执法尺度得不到统一。
四、我国环境规制的改进措施
在对中国环境规制的问题进行分析的基础上，这部分提出改进的政策与建议。
（一）健全环境规制的法律体系
1. 健全环境规制立法。主要从两方面健全我国环境规制的立法：一是要在不断完善现有环境规制法律法规的同时，对环境领域出现的新问题、新情况进行立法规制；二是政府应主动学习发达国家先进的环境规制理念，以使我国的立法标准更快地与国际环境规制的条约与公约相一致。
2. 加强环境规制执法。为确保政府环境规制执法工作的顺利开展与提高环境规制的效果，应从以下两个方面加强环境规制的执法工作：一是环境污染的问责应由单一的行政问责转向行政问责与刑事问责相结合的双向问责。在对排污行为进行处罚时，如果污染结果较轻则由司法检察机关进行适度的行政处罚，如果污染结果十分严重则由司法检察机关的行政处罚上升为公安机关的刑事制裁。二是加强环境执法队伍的建设，提高环境执法人员的素质。国家环境保护部应该合
理布局各级环保部门，并对政府环境规制人员提供一些学习环保法律、法规与条例的机会以使他们执行环境保护任务时能够更为科学、更为合理，除此之外，政府环境规制机构应吸取一些环境规制的复合型专业人才与创新型人才，以提高环保队伍的整体素质。
（二）建立绝对独立的环境规制机构
现行的地方环境规制机构即地方环保局由于目标取向的不同受制于当地的地方政府，因而其不具有真正的独立性。要建立绝对独立的环境规制机构，重中之重是使地方政府的目标取向与地方环保局的目标取向相一致即改变地方政府的GDP目标使其与地方环保局的环境保护目标相一致。建立以“绿色GDP”为评估标准的政绩考核制度，“绿色GDP”政绩考核制度是指通过降低GDP的政绩效应，增加生态保护建设指标与社会事业发展指标，以实现科学发展的政府官员业绩考核制度。这样可以有力地防止地方政府对环境规制的过度干预，并能够使地方政府积极配合地方环保局的环境保护工作，最终实现环境质量的改善与环境规制效率的提高。“绿色GDP”考核指标体系中可以加入对环境资源状况和对环境规制状况的评价指标。
（三）加强环境规制整体性建设
1. 创建跨行政区的环境规制机制
中国长期实行以行政区划为单位的环境规制体制，这一体制不仅无法遏制反而加剧了环境的污染与生态的破坏，严重影响了环境规制的正常进行。为解决这一难题，应创建跨行政区的环境规制机制。
（1）组建横向的跨行政区环境规制合作组织。目前中国一些地区已建立起各种集规划权与调控权于一体的区域环境规制机构，来处理单一地方政府无力规制的跨行政区环境污染问题。这些跨行政区的规制合作机构的主要职能包括三个方面：一是通过制定跨行政区的共同政策与规章来限制与协调大区内的各地方政府；二是确定跨行政区环境规制工作的重点与方向；三是完成上传下达的任务：代表中央传达国家环保部的指示与有关精神，同时向国家环保部反映跨行政区环境规制合作的情况。
（2）建立跨行政区的生态补偿机制。通过扩大中央财政转移支付、建立流域基金、制定流域上下游之间补偿原则等多种途径，建立跨行政区污染的经济补
偿机制，以实现流域上下游的经济发展与水环境改善的双赢目标。
2．增强环境规制标准之间的协调性
制订环境规制标准时要充分考虑不同地区、不同行业的实际情况，针对其不同环境承载量的具体要求，制订不同的环境规制标准，从而切实体现环境规制标准的分类指导性。加强地方与行业环境规制标准的研究与实施，最终确立以地方和行业环境规制标准为主，国家环境标准为辅的格局。根据地方和行业的环境特点不仅可以就国家环境规制标准中未规定的项目制定地方和行业环境规制标准，而且鼓励地方和行业环境规制标准严于同类的国家标准。
（四）政府环境规制工具的再设计
现阶段我国政府环境规制工具在设计与实施方面存在许多缺陷，故有必要对政府环境规制工具进行再设计。在当前对污染排放还做不到完全监控的条件下，可以考虑采取以下两种再设计方案以提高政府环境规制的效率：一是设计具有激励一惩罚双重性质的环境规制工具即该工具既具有命令控制的作用又具有市场激励的作用，包括企业自我报告排污量与环境规制者抽查监控相结合、增加罚金的累进性、建立企业排污信用系统、增大发现后被惩罚的可能性等。二是设计投入税工具或产品税工具来控制污染，并在具备相应技术能力时，对排污者实施部分税金返还或者与其它技术强制手段相结合。
（五）发挥政府财政投入的引导作用
政府环境规制的财政投入主要用于污染前对排污企业减少污染排放的财政支持与污染后对排污企业造成的污染集中治理的财政支持。
环境污染前政府财政投入的资金用于减少企业的污染排放，这主要包括以下两个方面：一是对那些致力于最大限度的节约自然资源和减少环境污染的先进科学技术优先提供资金上的支持。二是通过税收减免与环保退税的方式，对积极防治污染的企业实行税收支持，在以上政策的鼓励下，企业将会投放更大的积极性用于开发环保产业、创办环保服务企业。从表面上看这些做法使国家减少了税收收入，但实际上是相当于放大了对环境保护的投入。而环境污染后政府财政投入的资金主要用于对排污企业造成的污染进行集中处理，以解决企业自行减污的资金问题和惰性问题；还可以用于有助于改善环境质量的长期基本建设项目，如公路、铁路、上下水道、住宅等。
（六）建立有效的公众参与机制
建立有效的公众参与机制是实现环境质量改善与环境规制效率提高的制度保障，从环境信息披露的公开化、环境管理决策的民主化与环境公益诉讼的常态化三个具体的制度途径构建有效的公众环境参与制度。
1. 环境信息披露的公开化
信息不足是影响公众参与环保的重要原因，政府环境规制部门首先应保证公众清楚地知道各方面的环境质量信息（比如说水环境质量、城市空气质量与饮用水水源水质状况）和企业污染控制信息。环境信息公开化的微观途径有三：一是在重大项目的环境评价中进行公众听证；二是对环境政务进行公示制；三是各级环境部门确保“12369”环境热线的畅通。在政府环境规制过程中，只有保证有效的信息沟通，才能降低公众对环境规制部门和排污企业的监督成本，进而提高环境规制效率。
2. 环境管理决策的民主化
1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》的第六条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”而2003年起开始实施的《环境影响评价法》的第二十一条也明确规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”法律上规定了公众有了解、监督、参与环境管理决策的权利，且任何阻止公众参与环境管理决策的行为都是违法的。
3. 环境公益诉讼的常态化
环境公益诉讼是指国家机关、社会团体或公众为了社会公共利益而向国家司法机关提起的诉讼，但是现行中国的《环境诉讼法》仅规定只有当个人权利受到侵犯时，才能使用诉讼的方式救济自己的权利，而对环境公益诉讼的规定相对比较模糊。由于环境的公共属性，因而环境诉讼不仅应体现私人的权益，更应体现社会的公益。我国当前应在加大对环境污染和生态破坏的惩治力度的同时，相应的扩大环境诉讼的主体范围，如我们可以从环境污染的直接受害者扩大到政府环境规制机构、中间性环保组织以及全体社会公众，并把公众参与环境权益诉讼纳
入到规范有序的管理中，以求实现环境公益诉讼制度的常态化。
五．结论
环境规制作为重要的环境保护社会性规制，对于节约资源和减少污染具有重要意义。当前我国的环境规制由于存在环境规制法律法规体系不健全、缺乏高权威和高效率的环境规制机构和缺乏整体性等问题，没有发挥预想的效果。改变这种现状可以从健全环境规制的法律体系、建立绝对独立的环境规制机构、加强环境规制整体性建设、再设计政府环境规制工具、发挥政府财政投入的引导作用和建立有效的公众参与机制。
我国环境保护的社会规制
环境保护的社会性规制研究对于保证我国生态环境质量、防止走发达国家先发展后治理的老路很有现实意义。本文借鉴了先进国家环境规制的经验，从我国环境污染现状及其规制现状着手，分析了环境规制中存在的问题，并提出了改进的措施。
一、社会性规制的涵义和理论基础
（一）社会性规制的涵义
政府规制按规制领域可以分为经济性规制、政治性规制、社会性规制。权威的社会性规制定义是日本著名的经济学家植草益先生作出的，他认为：社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护和防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。环境规制是政府社会性规制的一个主要领域，具体是指政府运用环境规制工具对企业的排污行为进行管理或制约，以达到保护环境和经济发展相协调的目标。
（二）社会性规制的理论依据
1. 促进公共物品的有效供给
相对于私人物品而言，公共物品有两个根本特点：一是非竞争性，即某个商品在给定的生产水平下，提供额外商品的边际成本为零；二是非排他性，即任何人在消费某个商品的同时并不能排除他人消费同样的商品，由私人提供会产生搭便车问题。基于上述特点，在市场失灵的情况下，公共物品的有效供给只能由政府承担，而对有关行为的规制本身就是公共物品交易过程中不可缺少的重要措施。
2. 确保非价值物品的不供给
众所周知，在竞争性市场机制下，资源的配置是有效率的。但在现实的市场中，由于某些普遍接受的社会伦理道德规范的作用，往往出现用某些外部实体的选择取代个人选择的情况，如毒品和核武器，在竞争性市场机制下也可以实现资源配置的效率，但这却并非为社会所希望。相反，社会希望在一定程度上或者是全面限制和禁止此类物品的生产和销售。我们通常将此类物品称为“非价值物品”。
3. 减少或消除外部性
从经济学的角度而言，一般把经济主体分为：政府、企业和消费者。如果某个主体的经济活动，在并非出于主观愿望的情况下，对其他经济主体产生了一定的影响，这种影响就是外部性。外部性可能是正的，也可能是负的。负外部效用的最典型例子是工业污染问题。工厂由于生产活动而形成的废液，如果未经严格处理就随意沿河道排出的话，对于工厂而言，它的成本只是机器设备、原材料以及劳动力等费用。但是，由于工厂的废液而导致的河流生物的减少，空气质量的下降，居民用水的水质恶化等后果，虽然是实际发生的代价，工厂却不会自动地将其算入自己的生产成本内。这样，就出现了生产的个别成本与社会成本的不一致。社会成本是指工厂的直接生产成本与其产生的外部代价的总和。如果没有有效机制让工厂必须为自己的外部负效用支付相当的经济补偿的话，那么外部代价必然会落到其他社会成员，比如最直接的受害者，即附近的居民身上。
4. 降低信息不对称
信息不对称是一种普遍现象，它存在于各类市场交易活动中。所谓信息不对称，是指在市场经济行为中，买卖双方掌握的商品信息不对称，导致不公平交易，处于信息优势的一方为牟取自身更大的利益使处于信息劣势一方的利益受到损害。卖方比买方拥有更多的信息在在市场交易过程中更为常见。社会性规制的产生，也正是为了保护无法完全获得产品信息的消费者减少风险。它可分为以下两种类型：第一，帮助消费者获取准确的产品和服务的质量、安全信息。因为提供方出于各种目的，不可能把全部信息提供给消费者，或者即使公布了部分信息，消费者受到搜寻成本及自身原因的限制，也无法完全获取；第二，帮助理解信息。科技进步速度加快，新产品层出不穷，一般消费者已经很难及时掌握和领会那些专门和具有一定技术含量产品的相关信息。还有，一些新开发的药品、化学物质等，即使注明了它的功用，有时连提供者自身都无法把握它们的风险。
二、环境规制国际经验
从国外的环境规制实践来看，一般都建立了以政府直接控制为主，以市场手段为辅的环境管理体系。
（一）制定环境法律法规及标准
制定环境法律法规和标准并强制实施是政府实现环境保护目标的主要手段，
也是命令控制型环境规制的主要方式之一。早在1863年，英国就颁布了《工业发展环境法》，控制路布兰制碱工艺所产生的毒气，11年后议会颁布第二个《工业发展环境法》，第一次制定了法定的氯化氢的最高排放量。1906年，英国颁布了《制碱法》，制定了会产生并散发有毒气体行业的清单，以控制化学工业的制造工艺排放的有毒有害气体。1887年，美国对污水排放量和河流流量的稀释比进行了规定，来控制污水对河流的污染。另外，美国政府和国会分别在1969年和1972年制订了《国家环境政策法》和《清洁水法》。日本在20世纪50~60年代期间环境污染严重，1970年末制定和修改了有关环境公害的十四个法律，到70年代末期，环境污染的严重局面得到控制和改善，环境治理取得显著效果。到20世纪60年代末期，西方国家大多都制定了比较严格的环境标准，并强制企业遵守，对工厂排放的各种污染物进行控制。除了制定环境法律法规，规定强制性的环境标准外，一些国家还制定了指导性标准，例如环境标志制度。环境标志开始于20世纪70年代末的欧洲，建立环境标志的目的是通过技术革新，在引导消费者选择方面提供准确信息，并为生产有利于保护环境的产品提供经济激励等手段，减少环境污染。
（二）收取排污费
排污收费制度建立的目的在于利用经济杠杆调节经济发展与环境保护间关系。自从1972年，经济合作与发展组织（OECD）环境委员会提出“污染者负担原则”（PPP原则，the Polluter Pays Principle）后，世界各国已经先后制定并实施了排污收费制度。即通过对排污者进行收费，使其承担损害环境的责任，并自觉治理污染。各国多年来的实践证明，排污收费制度的实施在促进污染治理、防止环境恶化、减排以及保障环保事业发展等方面都发挥了重要的作用。 排污收费的起源可以追溯到 20 世纪初期，在1904年，德国首先实行了排污收费制度，后来在1976年制定了《向水源排放废水征税法》，这是世界上第一部征收排污费的法律。1981年，德国开始向全部公共开放水域排污者实行收费，收费的标准是参照废物中不同污染物的数量。法国也从 1985 年开始对空气和水污染都实行收费。另外，据经济合作与发展组织（OECD）1994 年完成的一项研究报告表明，世界上大多数国家已经建立了排污收费制度，主要的收费范围包括向大气排放污染物、土壤污染、污水排放、固体废物的排放、飞机噪声
等。
（三）设立环境税
在环境规制实践中，越来越多的国家将税收手段用于环境保护中，其中以美国和欧盟最为典型。国际上，OECD及其成员国在环境税方面处于领先地位。环境税是OECD及其成员国最新的环境规制激励政策，也是一种把环境税与各国的财税改革联系起来的有效方法。
目前世界各国设立的与环境税有关的主要税种为：
1. 空气污染税。美国、德国、日本、挪威、荷兰、瑞典等国分别开征了二氧化硫税和二氧化碳税，丹麦对天然气征收碳氢化合物税。
2. 水污染税。德国和荷兰的征税标准是按照水质水量来综合概算，新加坡、纽约和莫斯科的征税标准则是按照污水量来计征。
3. 固体废弃物税。加拿大、荷兰和瑞典按照废弃物的实际体积定额征收，而芬兰、法国根据废弃物体积和类型定额征收。
4. 噪音税。美国按照每位旅客和每吨货物征收噪音治理税，日本、荷兰的征税标准是以飞机着陆架次来计算。
5. 垃圾税。荷兰、芬兰、英国等国家设立了该税种，荷兰的征收标准是以每一家庭为一征收单位，对于人口较少的家庭可以给予一定程度的减免。
6. 注册税。作为从源泉控制环境污染的一项有力措施，注册税被欧盟国家普遍采用。如瑞典对含活性物质的新型杀虫剂征收注册税 1400到 5600欧元，而且注册过的产品每年还需支付 700 欧元。
税收种类多样化和对有利环保的行为实行税收优惠与减免是西方国家环境税的两个主要特点。例如：美国联邦和州两级政府的环境税就涉及能源、日常消费品和消费行为等多方面；美国还建立了体现在直接税收减免、投资税收抵免、加速折旧等方面的环境税收优惠政策，将税负逐步从对收入征税转移到对环境有害的行为征税。
（四）污染物排放总量控制
自 20 世纪 60 年代以来，美国和日本以及其他一些发达国家就开展了污染物排放总量控制的实践，建立了污染物排放总量的控制制度，特别是美国在这方面取得了较好的效果。另外，1974 年日本遵循着生存条件大于经济发展的原
则，首先在《日本国大气污染防治法》中提出将对二氧化硫进行“总量控制”，建立K值标准对硫氧化物进行排放限制，在按大气容量条件进行污染物削减量的优化分配基础上，选择治理效果较好的排污削减方案。除日本外，总量控制和排污许可证制度也相继在荷兰、挪威、德国、加拿大、澳大利亚等发达国家实施。在经济不断发展的情况下，这项制度的实施使各国环境污染得到很好的控制，大气环境质量得到明显的改善。 在进行污染物排放总量控制的同时，美国、德国、加拿大、澳大利亚等国家还推行了可交易排污许可证。排污许可证制度的建立对于提高环境保护定量化、科学化水平，改善环境质量有重大意义，也是实现污染物排放总量控制的有效保证。排污许可证对排污者排放污染物的种类、数量、时限、排放方式、排放去向等均做出了详细规定，使政府管理部门能够及时掌握动态的污染变化情况，可以通过对排污者的行为加以控制，制定有效的环境污染治理政策。
（五）开展排污权交易
排污权交易开始于美国。20世纪70年代中期，美国提出了“排污权交易”的环境经济措施，并进行了广泛而有效的实践。美国排污权交易实践包括了三种模式，即排污削减信用、总量——分配和非连续排污削减。20世纪70年代以来，美国国会和政府对有关环境法令进行了修改，为了降低企业防治污染的费用，提高企业防治污染的积极性和灵活性，开始建立抵偿性的调整污染物排放政策。在使排污总量保持在规定的污染物控制的范围内的基础上，允许在一个控制区内，一个点源可以多控制一些，另一个点源相应可以少控制一些。
排污权交易在美国的发展过程大致可以分为两个阶段：第一阶段为 20 世纪70到80年代；第二阶段以 1990 年通过的《清洁空气法》修正案并实施酸雨计划为标志，实施至今。第一阶段属于试验期，开展排污权交易的地区(范围)不广泛，实际节约的费用没有达到预期目标，有很多方面不太完善，但是为下一步排污权交易实施奠定了良好的基础。第二阶段主要集中在二氧化硫排污权交易上，取得了比较满意的效果。目前排污信用已在芝加哥期货市场上市。
欧盟一些国家也进行了排污权交易实践。英国从2002年开始，建立了专门账户和奖励基金，在国内各企业间开始实行二氧化碳排放量交易制度，根据企业申报削减的二氧化碳排放量指标及其削减的难易程度来给予相应奖金；如果企业
未能按要求完成指标则会遭到罚款。如果该企业不愿被罚，则必须向拥有富余削减量的企业购买二氧化碳排放削减量。这个削减量在进入二氧化碳排放权交易市场后可以像有价证券一样买卖。
除了美国和欧盟国家外，加拿大、澳大利亚、墨西哥等国也在开展排污权交易。例如，加拿大进行了酸雨限额交易，澳大利亚实施了“绿色证书交易”，墨西哥实行了氟氯化碳生产权和消费权制度。另外，在水污染市场上新西兰、印度、澳大利亚建立了许可证制度，新加坡开展了消耗臭氧层物质消费许可证交易等。
（六）环境补贴政策
在环境规制的实践过程中，拨款或低息贷款是国际上常见的环境补贴形式，包括丹麦、澳大利亚、芬兰、荷兰、日本和土耳其在内的很多国家都采用这种形式。
在美国，比较常用的补贴形式是对公共处理设施等项目提供联邦资助。联邦补贴还用于促进使用污染控制设备、鼓励使用和开发清洁燃料以及排污量较低的交通工具。联邦补贴的形式有很多，如拨款、折扣和税收减免。在州级水平上，环境补贴的主要应用是通过税收激励再循环活动，常见的补贴方法有再循环设备投资税减免以及减免再循环设备销售税。使用这些补贴的前提是，一旦建立了再循环的基础设施，再循环行为就会变成自发行为。
三、我国环境规制存在的问题
中国于1973年通过了第一个具有法规性质的环境保护文件，标志着中国环境保护事业开始起步。此后，中国环境规制经历了初步发展时期（1979-1991年）、加快发展时期（1992-2003年）和深化发展时期（2004年至今），并于2006年第一次将节能减排作为约束性指标。随着环保事业的不断发展和环境规制的不断演化，中国初步取得了一定的环境污染治理成效。“十一五”期间，排污总量大幅下降，二氧化硫、化学需氧量排放量分别下降了13.1%和9.7%；各地纷纷采取“上大压小”减量置换、限期淘汰等措施，促使能耗大、排放高的企业退出市场，累计关停小火电装机容量7200万千瓦，淘汰落后炼铁产能1.2亿吨、炼钢6.9亿吨、水泥3.3亿吨。
然而，中国的环境污染形势依然严峻，甚至出现了持续恶化的趋势。2013 年调查数据显示，在水污染方面，全国4778个地下水环境质量监测点中，水质较
差与极差的比例合计占59.6%，而水质优良的仅占10.4%；在空气污染方面，全国平均雾霾天数为35.9天，比2012年平均水平增加18.3天。由上文数据可知，中国目前环境污染问题十分严重，恶性环境污染事故时有发生，环境质量的持续恶化不仅给国家造成巨大经济损失，而且给民众的身心健康带来巨大伤害。中国严峻的环境污染局势反映了环境规制法律体系不完善、执行效率低、缺乏整体性等重要问题。具体而言，我国环境规制存在的问题主要有以下几方面：
（一）环境规制法律法规体系不健全
1. 立法不够完善
我国虽然依据《宪法》和《环境保护法》制定了六部防治环境污染的专项法 律和众多的法规、规章、标准，但是在某些方面仍表现出了立法上的不足；例如， 我国至今没有制定《环境保护投资法》、《环境信息公开法》。 另外，一些现有的法律体系也存在不够完善的地方。以我国的水体污染防治为例， 我国虽然有《关于保护和改善环境的若干规定》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等关于水资源和水环境的法律、法规。但是面对水生态环境的恶化，我国并没有制定针对有关流域资源和环境的综合管理及保护的法律、法规，特别是缺乏流域管理机构的组织法，使得一些已经建立的水资源保护责任制，在缺乏法律、法规支持的情况下，很难落实。
2. 环境污染防治法律的规范力度不够
法律应当具有极大的权威性，但是我国现行法律的处罚力度却不够严厉。具体表现为排污费标准偏低，行政处罚力度不够。
首先，在排污收费标准上，有相当一部分法律、法规对污染行为规定的应缴 费用过低。有资料显示，目前污染企业所交的超标排污费只相当于污染治理费用 的10~15%，远远低于污染物的正常处理费用，极易导致企业宁愿交纳排污费也不愿投资购置、使用污染防治设备、设施、工艺去治理污染。
其次，我国现行环境污染防治法律的处罚力度也较轻。处罚是规制中的重要一环，处罚的力度事关规制效果成败。我国长期以来对环境违法行为处罚力度较轻，导致企业违法成本过低，许多企业因此宁可毁誉而不愿治污。这不仅成为制约我国环境执法的最大障碍，更是众多地区污染反弹的最大诱因。
（二）缺乏高权威和高效率的环境规制机构
在目前的体制下，地方环保部门与上级环保部门是工作指导关系，与同级地方政府则是被领导与领导的关系。环保部门作为地方政府组成部门，其人事由地方党委政府任命，办公经费以及工作人员的工资拨付都有赖于地方财政。因此地方人民政府对环境保护工作的影响和控制力更强，由于在地方领导干部的考核指标中环境保护没有上升到与发展经济同等的地位，地方保护主义在所难免。地方政府为了发展本地区的经济，片面地以发展企业、引进项目及增加财政收入的多少来衡量政绩好坏，无视污染治理和环境质量，甚至对污染企业百般袒护，公开阻挠环境执法行动。作为环境规制的执法者、监管人，政府官员的上述行为助长了污染企业的违法气焰。
（三）环境规制缺乏整体性。
从生态学角度看，自然环境有着天然的联系，是不可分割的，一条大江大河的上游被污染，必然影响到下游地区。而当前行政性地区权力分割与生态环境整体性、跨区域性的矛盾比较突出，由于缺乏对环境问题的整体性认识，不同的生态因素分开管理，甚至同一个生态要素又被分割成许多片，导致了环境规制缺乏整体性，环境规制机构执法被分割，执法尺度得不到统一。
四、我国环境规制的改进措施
在对中国环境规制的问题进行分析的基础上，这部分提出改进的政策与建议。
（一）健全环境规制的法律体系
1. 健全环境规制立法。主要从两方面健全我国环境规制的立法：一是要在不断完善现有环境规制法律法规的同时，对环境领域出现的新问题、新情况进行立法规制；二是政府应主动学习发达国家先进的环境规制理念，以使我国的立法标准更快地与国际环境规制的条约与公约相一致。
2. 加强环境规制执法。为确保政府环境规制执法工作的顺利开展与提高环境规制的效果，应从以下两个方面加强环境规制的执法工作：一是环境污染的问责应由单一的行政问责转向行政问责与刑事问责相结合的双向问责。在对排污行为进行处罚时，如果污染结果较轻则由司法检察机关进行适度的行政处罚，如果污染结果十分严重则由司法检察机关的行政处罚上升为公安机关的刑事制裁。二是加强环境执法队伍的建设，提高环境执法人员的素质。国家环境保护部应该合
理布局各级环保部门，并对政府环境规制人员提供一些学习环保法律、法规与条例的机会以使他们执行环境保护任务时能够更为科学、更为合理，除此之外，政府环境规制机构应吸取一些环境规制的复合型专业人才与创新型人才，以提高环保队伍的整体素质。
（二）建立绝对独立的环境规制机构
现行的地方环境规制机构即地方环保局由于目标取向的不同受制于当地的地方政府，因而其不具有真正的独立性。要建立绝对独立的环境规制机构，重中之重是使地方政府的目标取向与地方环保局的目标取向相一致即改变地方政府的GDP目标使其与地方环保局的环境保护目标相一致。建立以“绿色GDP”为评估标准的政绩考核制度，“绿色GDP”政绩考核制度是指通过降低GDP的政绩效应，增加生态保护建设指标与社会事业发展指标，以实现科学发展的政府官员业绩考核制度。这样可以有力地防止地方政府对环境规制的过度干预，并能够使地方政府积极配合地方环保局的环境保护工作，最终实现环境质量的改善与环境规制效率的提高。“绿色GDP”考核指标体系中可以加入对环境资源状况和对环境规制状况的评价指标。
（三）加强环境规制整体性建设
1. 创建跨行政区的环境规制机制
中国长期实行以行政区划为单位的环境规制体制，这一体制不仅无法遏制反而加剧了环境的污染与生态的破坏，严重影响了环境规制的正常进行。为解决这一难题，应创建跨行政区的环境规制机制。
（1）组建横向的跨行政区环境规制合作组织。目前中国一些地区已建立起各种集规划权与调控权于一体的区域环境规制机构，来处理单一地方政府无力规制的跨行政区环境污染问题。这些跨行政区的规制合作机构的主要职能包括三个方面：一是通过制定跨行政区的共同政策与规章来限制与协调大区内的各地方政府；二是确定跨行政区环境规制工作的重点与方向；三是完成上传下达的任务：代表中央传达国家环保部的指示与有关精神，同时向国家环保部反映跨行政区环境规制合作的情况。
（2）建立跨行政区的生态补偿机制。通过扩大中央财政转移支付、建立流域基金、制定流域上下游之间补偿原则等多种途径，建立跨行政区污染的经济补
偿机制，以实现流域上下游的经济发展与水环境改善的双赢目标。
2．增强环境规制标准之间的协调性
制订环境规制标准时要充分考虑不同地区、不同行业的实际情况，针对其不同环境承载量的具体要求，制订不同的环境规制标准，从而切实体现环境规制标准的分类指导性。加强地方与行业环境规制标准的研究与实施，最终确立以地方和行业环境规制标准为主，国家环境标准为辅的格局。根据地方和行业的环境特点不仅可以就国家环境规制标准中未规定的项目制定地方和行业环境规制标准，而且鼓励地方和行业环境规制标准严于同类的国家标准。
（四）政府环境规制工具的再设计
现阶段我国政府环境规制工具在设计与实施方面存在许多缺陷，故有必要对政府环境规制工具进行再设计。在当前对污染排放还做不到完全监控的条件下，可以考虑采取以下两种再设计方案以提高政府环境规制的效率：一是设计具有激励一惩罚双重性质的环境规制工具即该工具既具有命令控制的作用又具有市场激励的作用，包括企业自我报告排污量与环境规制者抽查监控相结合、增加罚金的累进性、建立企业排污信用系统、增大发现后被惩罚的可能性等。二是设计投入税工具或产品税工具来控制污染，并在具备相应技术能力时，对排污者实施部分税金返还或者与其它技术强制手段相结合。
（五）发挥政府财政投入的引导作用
政府环境规制的财政投入主要用于污染前对排污企业减少污染排放的财政支持与污染后对排污企业造成的污染集中治理的财政支持。
环境污染前政府财政投入的资金用于减少企业的污染排放，这主要包括以下两个方面：一是对那些致力于最大限度的节约自然资源和减少环境污染的先进科学技术优先提供资金上的支持。二是通过税收减免与环保退税的方式，对积极防治污染的企业实行税收支持，在以上政策的鼓励下，企业将会投放更大的积极性用于开发环保产业、创办环保服务企业。从表面上看这些做法使国家减少了税收收入，但实际上是相当于放大了对环境保护的投入。而环境污染后政府财政投入的资金主要用于对排污企业造成的污染进行集中处理，以解决企业自行减污的资金问题和惰性问题；还可以用于有助于改善环境质量的长期基本建设项目，如公路、铁路、上下水道、住宅等。
（六）建立有效的公众参与机制
建立有效的公众参与机制是实现环境质量改善与环境规制效率提高的制度保障，从环境信息披露的公开化、环境管理决策的民主化与环境公益诉讼的常态化三个具体的制度途径构建有效的公众环境参与制度。
1. 环境信息披露的公开化
信息不足是影响公众参与环保的重要原因，政府环境规制部门首先应保证公众清楚地知道各方面的环境质量信息（比如说水环境质量、城市空气质量与饮用水水源水质状况）和企业污染控制信息。环境信息公开化的微观途径有三：一是在重大项目的环境评价中进行公众听证；二是对环境政务进行公示制；三是各级环境部门确保“12369”环境热线的畅通。在政府环境规制过程中，只有保证有效的信息沟通，才能降低公众对环境规制部门和排污企业的监督成本，进而提高环境规制效率。
2. 环境管理决策的民主化
1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》的第六条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”而2003年起开始实施的《环境影响评价法》的第二十一条也明确规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”法律上规定了公众有了解、监督、参与环境管理决策的权利，且任何阻止公众参与环境管理决策的行为都是违法的。
3. 环境公益诉讼的常态化
环境公益诉讼是指国家机关、社会团体或公众为了社会公共利益而向国家司法机关提起的诉讼，但是现行中国的《环境诉讼法》仅规定只有当个人权利受到侵犯时，才能使用诉讼的方式救济自己的权利，而对环境公益诉讼的规定相对比较模糊。由于环境的公共属性，因而环境诉讼不仅应体现私人的权益，更应体现社会的公益。我国当前应在加大对环境污染和生态破坏的惩治力度的同时，相应的扩大环境诉讼的主体范围，如我们可以从环境污染的直接受害者扩大到政府环境规制机构、中间性环保组织以及全体社会公众，并把公众参与环境权益诉讼纳
入到规范有序的管理中，以求实现环境公益诉讼制度的常态化。
五．结论
环境规制作为重要的环境保护社会性规制，对于节约资源和减少污染具有重要意义。当前我国的环境规制由于存在环境规制法律法规体系不健全、缺乏高权威和高效率的环境规制机构和缺乏整体性等问题，没有发挥预想的效果。改变这种现状可以从健全环境规制的法律体系、建立绝对独立的环境规制机构、加强环境规制整体性建设、再设计政府环境规制工具、发挥政府财政投入的引导作用和建立有效的公众参与机制。