旅游学刊第27卷2012年第11期TourismTribuneVol．27No．11，2012
主管机关对旅游企业的处罚责任，对国家或政府的责任缺少规定。这不利于人民监督政府，也不利于落实政府的相关义务。
《旅游法（草案）》五、的具体修改建议
1．将第九条放入总则中，整合公民权利条，使公民权利更加突出，即平等享用旅游资源的权利放入总则第三条，对特殊群体的优惠单独作为一条。
2．政府对经营者的规制要借助市场力量，在市坚持法治原则，贯彻比例原则，不搞场自律基础上，
一刀切，即降低第四十八条符合接待旅游团队要求的门槛；明确第三十六条的合格供应商的要件；修改第三十七条和第五十九条的禁止性刚性规定；按照实际发生原则，对第六十一条合同解除的费用予以处理。
3．明确并细化政府的义务，增加政府的责任条特别是明确问责制度，使依法问责有根有据。款，
总之，旅游立法是时代急需，业界期盼，其出台亮点突出，体系合理，意义重大。《旅游法（草案）》应在修改完善的基础上，尽快通过。
（作者系浙江大学城市学院法学院院长，教授，旅游发展与法制研究中心主任；收稿日期：2012－10－01）
旅游市场秩和旅游经营者合法权益得以有效保护，
序得以规范，旅游资源的开发利用和保护有法可依。从这个角度看，首部《旅游法（草案）》提交全国人大常委会审议是我国旅游法制进程中的一个重大事件，必将在我国旅游法制史上打上一个坚实的烙印。
二是我国旅游法治建设的重大进步。因为国家层面没有旅游法作依据，尽管旅游监管部门可以参、《民法通则》、《消费者权益保护法》照我国《宪法》
等法律，最高法也专门颁布相关司法解释，各地也制定了一些地方性旅游管理条例，然而，依法治旅在许多重要方面实际上仍然难以落到实处。譬如，由于国家层面没有旅游规划的法律规定，各级政府对旅游促进、旅游资源的开发利用和保护便难免出现乱象。由于区县一级旅游局有些在性质上仍然是事业旅游执法人员属于事业编制，其执法主体资格单位，
我国基层旅游监管部门就难以有效地发挥不适格，
《旅游法（草案）》监管职能。因此，首次明确规定，“县级以上地方人民政府可以根据需要设立或者指定相应机构，对本地区旅游业发展和监管管理进行（第七条第二款），“县级以上人民政府应统筹协调”
当建立有关部门分工负责的旅游市场监管工作机（第七十一条第一款），制”这将使我国区县一级有有效地解决出现在基望设立专门的旅游投诉机构，
层的大量旅游纠纷，从而有望切实有效地规范我国切实保护旅游者的合法权益。旅游市场秩序，
三是进一步丰富和发展了我国社会主义法律体系，特别是对我国产业法的进一步完善具有重要意义。在我国已然成为旅游大国的今天，出台一部旅游法作为规制旅游产业的基本法，是促使我国生产方式转型，真正成为旅游法治大国的基本前提和重要保障。同时，也是促进我国社会主义法律体系进一步丰富和完善的重要一步。
，综观《旅游法（草案）》从立法和法理视角看有若干重大创新：
一是立法理念具有先进性。这主要体现在我国首部《旅游法（草案）》坚持以人为本，安全第一，以保障旅游者合法权益为主线，兼顾平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任，强化政府依法监管，用法律手段规范旅游市场秩序，致力于保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展。
二是立法模式具有合理性。《旅游法（草案）》采用了综合立法模式，这是根据我国目前的国情和旅游业实际而做出的合理选择。我国当前不可能对
《旅游法（草案）》：成就、问题及需要完善之处杨富斌
（北京第二外国语学院法政学院，北京100024）
首部《旅游法（草案）》提交全国人大常委会审议，这是我国旅游法制建设进程中的重要里程碑，其重大意义表现在三个方面：
一是我国旅游法制建设的重大进展，使我国旅游业有望结束在国家层面无法可依的现状。虽然迄、《导游人员今国务院已颁布实施了《旅行社条例》
、《中国公民出国旅游管理办法》管理条例》等行政国家旅游局颁布实施了《旅行社条例实施细法规，
、《导游人员管理实施办法》则》等规章及规范性文件，各省、市、自治区等也都颁布实施了旅游管理条例等地方性旅游法规，但是，由于我国在国家层面一使得我国旅游产业在直没有出台一部旅游基本法，
整体上缺乏总体发展规划，旅游市场秩序有待规范，旅游资源的合理利用和保护缺乏国家层面的制度性规定，旅游资源的破坏时有发生，侵害旅游者和旅游经营者合法权益的行为得不到有效的遏制，各级政府尤其是旅游监管部门因无国家层面的法律可依，对旅游业中不少的旅游乱象束手无策。因此，人们期待尽早结束“无（旅游）法可依”的现状，使旅游者
·5·
《旅游法（草案）》关于的专题研讨（一）第27卷2012年第11期
旅游发展促进措施、旅游者权益保护、旅游市场运行规则和国家旅游发展协调机制等分别制定单项法律，因此，把旅游促进、旅游规划、旅游安全、旅游经营、旅游者和旅游经营者合法权益保护等，通过一部这可能是目前最适合我国国情的综合法予以规范，
旅游立法模式，是完善我国旅游法制的重大创新。
三是立法内容具有适用性。现有立法内容兼顾旅游规划、旅游安全、旅游经营、旅游者了旅游促进、
并且充分和旅游经营者合法权益保护等各个方面，听取和吸收了社会各界的意见和建议，因此，现有法律规范在总体上说符合中国国情和旅游业实际，如在进一步听取相关修改意见基础上获得通过，一定能极大地有利于保护旅游者和旅游经营者的合法权益，有利于规范我国旅游市场秩序，有利于保护和合促进我国旅游业持续健康发展。理利用旅游资源，
四是与相关法律法规具有协调性。《旅游法（草案）》充分考虑到了与我国相关法律法规的协调根据宪法和相关法律规定确定了现有《旅和衔接，
游法（草案）》的规范，并注意借鉴民法通则、行政法诉讼法律法规、消费者权益保护法、合同法、城乡规、
规划法等有关法律法规的立法理念，充分听取了有关部门和专家的意见和建议。
关于《旅游法（草案）》需进一步完善之处，笔者认为主要有以下几个方面：
、“旅游经营者”、“履行辅助首先，对“旅游者”、“包价旅游合同”人”等概念应予进一步科学的界《旅游法（草案）》定。笔者建议，应当借鉴《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的中的做法，把本法中涉及的基本概念予以界规定》
定，以便具有可操作性。譬如，关于“旅游”的概念，现有草案第二条第二款的界定通常是统计学意义上的，用在旅游法律规范中似有不妥，且极有争议。譬北京人参加“北京一日游”是不是旅游？机关、如，
团体、会议通过旅行社组织的周末“农家乐”和采摘等活动是不是旅游？笔者建议，根据《旅游法（草案）》的立法宗旨，可把本法调整的“旅游”限定为“本法所称旅游，是指自然人为休闲、娱乐、游览、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动，与旅游经营者签订合同，并且主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的行”其中，关键限定词为“与旅游经营者签订合为。
。如果旅游活动不是经由旅游经营者组织的，同”
是旅游者自己进行的自驾游、家庭出游、朋友相约出、“驴友”游以及“背包客”等组织的旅游，均不在本
·6·
法调整范围之内。一部旅游法不可能把天下所有旅游活动都包括在内。许多旅游活动是纯粹个人行从性质上说，这些活动不能说不是旅游，但是不为，
属于本法的调整范围，旅游监管部门对此通常也难由政以监管。至于有些自由行游客出现事故之后，府或社会力量救助，这属于广义的社会救助范畴，不是旅游法所能解决的问题。
其次，对旅游资源的开发、利用与保护的关系应进一步厘清。既然旅游立法宗旨中规定国家要促进旅游产业发展，要“保护和合理利用旅游资源，促进，旅游业持续健康发展”就必须有相应的条款把这一宗旨具体化，通过相应规范来落实旅游资源的保护和利用的关系。而要处理好这一关系，就必须做好一系列旅游规划，包括旅游发展规划、功能区规跨区域规划、项目规划、规划单位和人员资质、旅划、
旅游资源所有权、管理权和经营权游资源保护要求、
分离、旅游资源开发与当地居民利益关系等，这是一必须由国家通过法律和相应的套完整的制度体系，
制度来确立。而旅游企业和旅游经营者由于其自身不可能由他们来自觉地完性质和追求的目标不同，
成这些任务。因此，建议通过立法建立完整的旅游规划体系，这是国家促进旅游发展所能发挥的最重要的作用。旅游规划不可能通过城乡规划等其他规划实现或代替，因为不同的规划，其着眼点和目的不因而其作用也很不相同，不能相互替代。建议立同，
法机关通过借鉴其他法律法规对功能区的规定，比如农业、水利和海洋功能区划等，对旅游功能区规划等做出原则性的规定。
最后，对旅游监管的规范应当进一步予以完善和具体化。《旅游法（草案）》第七章对“旅游监管”做了专章规定，特别是第七十一条第一款关于监管机制的规定，得到了社会舆论的普遍好评。总体上这一章的规定如果真能落实，对于解决我国长期说，
存在的旅游部门与相关部门监管职责不清、旅游执法手段缺乏、旅游执法力量薄弱、旅游市场秩序长期失范等问题，一定会具有极为重要的意义。
但是，需要进一步解决的问题有：
（一）各级政府在旅游行业监管方面如何发挥统筹协调作用？对此，仍需在立法中进一步予以明确。笔者认为，应当通过立法明确各级政府统筹监管旅游市场并负总责。如果各级政府真正落实国务（国发2009〔41〕院《关于加快发展旅游业的意见》
号）文件精神，真正把旅游业作为国民经济的支柱性产业去抓、去努力发展，那么，在旅游法中做出这
旅游学刊第27卷2012年第11期TourismTribuneVol．27No．11，2012
样明确的规定并不为过。同时，在工作层面上，还要具体研究解决建立一个什么样的机构或机制，以真正形成统筹协调的工作局面。如果不解决这个问题，第七十一条第一款的规定就可能会落空。
（二）政府各部门应当如何分工明确、职责清晰以解决当前存在的职能交地对旅游行业实施兼管，
能否在旅游法中叉或管理缺位的问题。笔者建议，
进一步明确“部门分工负责的旅游市场监管工作机制”的主要内容和运作模式。或者，如果目前这样可以做出原则性的规定。具体的规定条件不成熟，
譬如，可以规定在旅游法实施之后，由相关部门具体负责这个工作机制的主要内容和运作模式的制定。
（三）关于旅游执法机构的执法地位、执法职责和权限问题。我国省市自治区、地级市以上的旅游执法机构的执法地位、职责和权限一般没有太大问题，现在主要是区县以下的旅游执法部门面临较大我国不少区县一级旅游局仍是事业困难。据调查，
单位，如浙江、河北、内蒙古等地县级旅游局约一半甚至有的县级旅游局局长都不是以上是事业单位，
公务员身份，工资在原先所在中学或其他事业单位这些单位的工作人员的执法主体不适领取。因此，
格。旅游从业人员如果懂法，完全可以拒绝接受他们的监管和检查。为此，笔者建议：一是在旅游法中明确旅游执法机构的性质和地位，尤其是区、县一级的旅游执法机构的性质（既包括区、县一级旅游局的性质，也包括其所属机构如旅游质监所的性质）；二是在旅游法中对这些执法人员的执法主体资格给予明确，否则，仍然难以解决当前普遍存在的基层旅游执法主体不适格和执法力量不足的问题。
（作者系该院院长，教授，旅游法律与产业规制研究中心主任；收稿日期：2012－10－01）
对我国旅游业和法治建设游业界的整体管理水平，都有着深远的意义。
旅游法立法是旅游业发展在法治建设上的要求和体现。旅游业发展需要法律的支持，包括旅游业自然和文化资源的保护，为私的可持续发展和管理，
营部门和当地社区参与旅游开发活动提供便利。改革开放以来，国家和旅游主管部门十分重视旅游法已公布的旅游法规、规章等涉及旅游业的方制建设，
规方面面。这些法规和规章在调整旅游产业结构、范旅游市场、解决旅游纠纷、确保旅游法律关系主体各方权利和义务等方面起到了十分重要的作用。但由于立法难度等客观原因，我国旅游业界长期处于没有旅游基本法指引的状态。旅游法的成功出台，将有效解决旅游实践中的诸多法律问题。
1．旅游法出台有助于法律体系的健全，增强法律体系的系统性
旅游基本法是规定一个国家发展旅游事业的根基本原则和旅游活动各主体根本权利、义务本宗旨、
关系的法律，对旅游业的长远发展具有至关重要的国务院针对旅游业制定了《旅行意义。20多年来，
、《导游人员管理条例》社条例》等几部重要的行政法规。在此基础上，国家旅游行政管理部门制定了这些旅游部门一些旅游业相关规定和技术性规范，
规章主要涉及旅行社管理、旅游饭店管理等多方面我国共有30多个省级行政区人的内容。除此之外，
大和政府制定了地方性旅游法规和旅游规章，这些地方旅游法规和规章一般都对本地旅游资源的开发和保护、旅游经营和管理、旅游者的权利和义务、旅游主管部门的职能等做出规定。上述旅游法规和规章对我国旅游业发展起到了重要的保障和推动作用，但由于旅游基本法缺位，旅游法规体系缺乏整体的根本宗旨和基本原则指引，缺乏主线的贯穿，法律法规体系的整体性和一致性受到影响。
2．旅游法出台有助于突破现有法律框架，执行更加符合行业特点的规定
旅游业有别于一般服务业，具有短时段、跨地区等特点，因此，旅游法律规定必然要与旅游行业特点相适应，才能有效解决旅游业的法律问题。例如在旅游合同诉讼管辖方面，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定：因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管
实践和法治的需要：关于《旅游法（草案）》的几点探讨李秀娜
（1．中国社会科学院法学所博士后流动站，北京100720；2．北京联合大学旅游学院，北京100101）
2012年8月，《中华人民共和国旅游法（草（以下简称《旅游法（草案）》案）》向社会公开征集意见是我国旅游业界一个里程碑式的事件。《旅游法（草案）》历经30余年漫长的过程，终于进入了关键性阶段，这与我国旅游业的飞速健康发展密切相是我国旅游业界共同努力实践和总结的结果。关，
旅游法的推出将深化我国旅游业法治建设，提高旅
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旅游学刊第27卷2012年第11期TourismTribuneVol．27No．11，2012
主管机关对旅游企业的处罚责任，对国家或政府的责任缺少规定。这不利于人民监督政府，也不利于落实政府的相关义务。
《旅游法（草案）》五、的具体修改建议
1．将第九条放入总则中，整合公民权利条，使公民权利更加突出，即平等享用旅游资源的权利放入总则第三条，对特殊群体的优惠单独作为一条。
2．政府对经营者的规制要借助市场力量，在市坚持法治原则，贯彻比例原则，不搞场自律基础上，
一刀切，即降低第四十八条符合接待旅游团队要求的门槛；明确第三十六条的合格供应商的要件；修改第三十七条和第五十九条的禁止性刚性规定；按照实际发生原则，对第六十一条合同解除的费用予以处理。
3．明确并细化政府的义务，增加政府的责任条特别是明确问责制度，使依法问责有根有据。款，
总之，旅游立法是时代急需，业界期盼，其出台亮点突出，体系合理，意义重大。《旅游法（草案）》应在修改完善的基础上，尽快通过。
（作者系浙江大学城市学院法学院院长，教授，旅游发展与法制研究中心主任；收稿日期：2012－10－01）
旅游市场秩和旅游经营者合法权益得以有效保护，
序得以规范，旅游资源的开发利用和保护有法可依。从这个角度看，首部《旅游法（草案）》提交全国人大常委会审议是我国旅游法制进程中的一个重大事件，必将在我国旅游法制史上打上一个坚实的烙印。
二是我国旅游法治建设的重大进步。因为国家层面没有旅游法作依据，尽管旅游监管部门可以参、《民法通则》、《消费者权益保护法》照我国《宪法》
等法律，最高法也专门颁布相关司法解释，各地也制定了一些地方性旅游管理条例，然而，依法治旅在许多重要方面实际上仍然难以落到实处。譬如，由于国家层面没有旅游规划的法律规定，各级政府对旅游促进、旅游资源的开发利用和保护便难免出现乱象。由于区县一级旅游局有些在性质上仍然是事业旅游执法人员属于事业编制，其执法主体资格单位，
我国基层旅游监管部门就难以有效地发挥不适格，
《旅游法（草案）》监管职能。因此，首次明确规定，“县级以上地方人民政府可以根据需要设立或者指定相应机构，对本地区旅游业发展和监管管理进行（第七条第二款），“县级以上人民政府应统筹协调”
当建立有关部门分工负责的旅游市场监管工作机（第七十一条第一款），制”这将使我国区县一级有有效地解决出现在基望设立专门的旅游投诉机构，
层的大量旅游纠纷，从而有望切实有效地规范我国切实保护旅游者的合法权益。旅游市场秩序，
三是进一步丰富和发展了我国社会主义法律体系，特别是对我国产业法的进一步完善具有重要意义。在我国已然成为旅游大国的今天，出台一部旅游法作为规制旅游产业的基本法，是促使我国生产方式转型，真正成为旅游法治大国的基本前提和重要保障。同时，也是促进我国社会主义法律体系进一步丰富和完善的重要一步。
，综观《旅游法（草案）》从立法和法理视角看有若干重大创新：
一是立法理念具有先进性。这主要体现在我国首部《旅游法（草案）》坚持以人为本，安全第一，以保障旅游者合法权益为主线，兼顾平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任，强化政府依法监管，用法律手段规范旅游市场秩序，致力于保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展。
二是立法模式具有合理性。《旅游法（草案）》采用了综合立法模式，这是根据我国目前的国情和旅游业实际而做出的合理选择。我国当前不可能对
《旅游法（草案）》：成就、问题及需要完善之处杨富斌
（北京第二外国语学院法政学院，北京100024）
首部《旅游法（草案）》提交全国人大常委会审议，这是我国旅游法制建设进程中的重要里程碑，其重大意义表现在三个方面：
一是我国旅游法制建设的重大进展，使我国旅游业有望结束在国家层面无法可依的现状。虽然迄、《导游人员今国务院已颁布实施了《旅行社条例》
、《中国公民出国旅游管理办法》管理条例》等行政国家旅游局颁布实施了《旅行社条例实施细法规，
、《导游人员管理实施办法》则》等规章及规范性文件，各省、市、自治区等也都颁布实施了旅游管理条例等地方性旅游法规，但是，由于我国在国家层面一使得我国旅游产业在直没有出台一部旅游基本法，
整体上缺乏总体发展规划，旅游市场秩序有待规范，旅游资源的合理利用和保护缺乏国家层面的制度性规定，旅游资源的破坏时有发生，侵害旅游者和旅游经营者合法权益的行为得不到有效的遏制，各级政府尤其是旅游监管部门因无国家层面的法律可依，对旅游业中不少的旅游乱象束手无策。因此，人们期待尽早结束“无（旅游）法可依”的现状，使旅游者
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《旅游法（草案）》关于的专题研讨（一）第27卷2012年第11期
旅游发展促进措施、旅游者权益保护、旅游市场运行规则和国家旅游发展协调机制等分别制定单项法律，因此，把旅游促进、旅游规划、旅游安全、旅游经营、旅游者和旅游经营者合法权益保护等，通过一部这可能是目前最适合我国国情的综合法予以规范，
旅游立法模式，是完善我国旅游法制的重大创新。
三是立法内容具有适用性。现有立法内容兼顾旅游规划、旅游安全、旅游经营、旅游者了旅游促进、
并且充分和旅游经营者合法权益保护等各个方面，听取和吸收了社会各界的意见和建议，因此，现有法律规范在总体上说符合中国国情和旅游业实际，如在进一步听取相关修改意见基础上获得通过，一定能极大地有利于保护旅游者和旅游经营者的合法权益，有利于规范我国旅游市场秩序，有利于保护和合促进我国旅游业持续健康发展。理利用旅游资源，
四是与相关法律法规具有协调性。《旅游法（草案）》充分考虑到了与我国相关法律法规的协调根据宪法和相关法律规定确定了现有《旅和衔接，
游法（草案）》的规范，并注意借鉴民法通则、行政法诉讼法律法规、消费者权益保护法、合同法、城乡规、
规划法等有关法律法规的立法理念，充分听取了有关部门和专家的意见和建议。
关于《旅游法（草案）》需进一步完善之处，笔者认为主要有以下几个方面：
、“旅游经营者”、“履行辅助首先，对“旅游者”、“包价旅游合同”人”等概念应予进一步科学的界《旅游法（草案）》定。笔者建议，应当借鉴《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的中的做法，把本法中涉及的基本概念予以界规定》
定，以便具有可操作性。譬如，关于“旅游”的概念，现有草案第二条第二款的界定通常是统计学意义上的，用在旅游法律规范中似有不妥，且极有争议。譬北京人参加“北京一日游”是不是旅游？机关、如，
团体、会议通过旅行社组织的周末“农家乐”和采摘等活动是不是旅游？笔者建议，根据《旅游法（草案）》的立法宗旨，可把本法调整的“旅游”限定为“本法所称旅游，是指自然人为休闲、娱乐、游览、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动，与旅游经营者签订合同，并且主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的行”其中，关键限定词为“与旅游经营者签订合为。
。如果旅游活动不是经由旅游经营者组织的，同”
是旅游者自己进行的自驾游、家庭出游、朋友相约出、“驴友”游以及“背包客”等组织的旅游，均不在本
·6·
法调整范围之内。一部旅游法不可能把天下所有旅游活动都包括在内。许多旅游活动是纯粹个人行从性质上说，这些活动不能说不是旅游，但是不为，
属于本法的调整范围，旅游监管部门对此通常也难由政以监管。至于有些自由行游客出现事故之后，府或社会力量救助，这属于广义的社会救助范畴，不是旅游法所能解决的问题。
其次，对旅游资源的开发、利用与保护的关系应进一步厘清。既然旅游立法宗旨中规定国家要促进旅游产业发展，要“保护和合理利用旅游资源，促进，旅游业持续健康发展”就必须有相应的条款把这一宗旨具体化，通过相应规范来落实旅游资源的保护和利用的关系。而要处理好这一关系，就必须做好一系列旅游规划，包括旅游发展规划、功能区规跨区域规划、项目规划、规划单位和人员资质、旅划、
旅游资源所有权、管理权和经营权游资源保护要求、
分离、旅游资源开发与当地居民利益关系等，这是一必须由国家通过法律和相应的套完整的制度体系，
制度来确立。而旅游企业和旅游经营者由于其自身不可能由他们来自觉地完性质和追求的目标不同，
成这些任务。因此，建议通过立法建立完整的旅游规划体系，这是国家促进旅游发展所能发挥的最重要的作用。旅游规划不可能通过城乡规划等其他规划实现或代替，因为不同的规划，其着眼点和目的不因而其作用也很不相同，不能相互替代。建议立同，
法机关通过借鉴其他法律法规对功能区的规定，比如农业、水利和海洋功能区划等，对旅游功能区规划等做出原则性的规定。
最后，对旅游监管的规范应当进一步予以完善和具体化。《旅游法（草案）》第七章对“旅游监管”做了专章规定，特别是第七十一条第一款关于监管机制的规定，得到了社会舆论的普遍好评。总体上这一章的规定如果真能落实，对于解决我国长期说，
存在的旅游部门与相关部门监管职责不清、旅游执法手段缺乏、旅游执法力量薄弱、旅游市场秩序长期失范等问题，一定会具有极为重要的意义。
但是，需要进一步解决的问题有：
（一）各级政府在旅游行业监管方面如何发挥统筹协调作用？对此，仍需在立法中进一步予以明确。笔者认为，应当通过立法明确各级政府统筹监管旅游市场并负总责。如果各级政府真正落实国务（国发2009〔41〕院《关于加快发展旅游业的意见》
号）文件精神，真正把旅游业作为国民经济的支柱性产业去抓、去努力发展，那么，在旅游法中做出这
旅游学刊第27卷2012年第11期TourismTribuneVol．27No．11，2012
样明确的规定并不为过。同时，在工作层面上，还要具体研究解决建立一个什么样的机构或机制，以真正形成统筹协调的工作局面。如果不解决这个问题，第七十一条第一款的规定就可能会落空。
（二）政府各部门应当如何分工明确、职责清晰以解决当前存在的职能交地对旅游行业实施兼管，
能否在旅游法中叉或管理缺位的问题。笔者建议，
进一步明确“部门分工负责的旅游市场监管工作机制”的主要内容和运作模式。或者，如果目前这样可以做出原则性的规定。具体的规定条件不成熟，
譬如，可以规定在旅游法实施之后，由相关部门具体负责这个工作机制的主要内容和运作模式的制定。
（三）关于旅游执法机构的执法地位、执法职责和权限问题。我国省市自治区、地级市以上的旅游执法机构的执法地位、职责和权限一般没有太大问题，现在主要是区县以下的旅游执法部门面临较大我国不少区县一级旅游局仍是事业困难。据调查，
单位，如浙江、河北、内蒙古等地县级旅游局约一半甚至有的县级旅游局局长都不是以上是事业单位，
公务员身份，工资在原先所在中学或其他事业单位这些单位的工作人员的执法主体不适领取。因此，
格。旅游从业人员如果懂法，完全可以拒绝接受他们的监管和检查。为此，笔者建议：一是在旅游法中明确旅游执法机构的性质和地位，尤其是区、县一级的旅游执法机构的性质（既包括区、县一级旅游局的性质，也包括其所属机构如旅游质监所的性质）；二是在旅游法中对这些执法人员的执法主体资格给予明确，否则，仍然难以解决当前普遍存在的基层旅游执法主体不适格和执法力量不足的问题。
（作者系该院院长，教授，旅游法律与产业规制研究中心主任；收稿日期：2012－10－01）
对我国旅游业和法治建设游业界的整体管理水平，都有着深远的意义。
旅游法立法是旅游业发展在法治建设上的要求和体现。旅游业发展需要法律的支持，包括旅游业自然和文化资源的保护，为私的可持续发展和管理，
营部门和当地社区参与旅游开发活动提供便利。改革开放以来，国家和旅游主管部门十分重视旅游法已公布的旅游法规、规章等涉及旅游业的方制建设，
规方面面。这些法规和规章在调整旅游产业结构、范旅游市场、解决旅游纠纷、确保旅游法律关系主体各方权利和义务等方面起到了十分重要的作用。但由于立法难度等客观原因，我国旅游业界长期处于没有旅游基本法指引的状态。旅游法的成功出台，将有效解决旅游实践中的诸多法律问题。
1．旅游法出台有助于法律体系的健全，增强法律体系的系统性
旅游基本法是规定一个国家发展旅游事业的根基本原则和旅游活动各主体根本权利、义务本宗旨、
关系的法律，对旅游业的长远发展具有至关重要的国务院针对旅游业制定了《旅行意义。20多年来，
、《导游人员管理条例》社条例》等几部重要的行政法规。在此基础上，国家旅游行政管理部门制定了这些旅游部门一些旅游业相关规定和技术性规范，
规章主要涉及旅行社管理、旅游饭店管理等多方面我国共有30多个省级行政区人的内容。除此之外，
大和政府制定了地方性旅游法规和旅游规章，这些地方旅游法规和规章一般都对本地旅游资源的开发和保护、旅游经营和管理、旅游者的权利和义务、旅游主管部门的职能等做出规定。上述旅游法规和规章对我国旅游业发展起到了重要的保障和推动作用，但由于旅游基本法缺位，旅游法规体系缺乏整体的根本宗旨和基本原则指引，缺乏主线的贯穿，法律法规体系的整体性和一致性受到影响。
2．旅游法出台有助于突破现有法律框架，执行更加符合行业特点的规定
旅游业有别于一般服务业，具有短时段、跨地区等特点，因此，旅游法律规定必然要与旅游行业特点相适应，才能有效解决旅游业的法律问题。例如在旅游合同诉讼管辖方面，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定：因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管
实践和法治的需要：关于《旅游法（草案）》的几点探讨李秀娜
（1．中国社会科学院法学所博士后流动站，北京100720；2．北京联合大学旅游学院，北京100101）
2012年8月，《中华人民共和国旅游法（草（以下简称《旅游法（草案）》案）》向社会公开征集意见是我国旅游业界一个里程碑式的事件。《旅游法（草案）》历经30余年漫长的过程，终于进入了关键性阶段，这与我国旅游业的飞速健康发展密切相是我国旅游业界共同努力实践和总结的结果。关，
旅游法的推出将深化我国旅游业法治建设，提高旅
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