安全健康是最大的财富

安全健康是最大的财富

中国人民大学劳动人事学院 孙树菡

世界上最宝贵财富的莫过于人类自身及其赖以生存的自然环境。人类最主要的社会活动就是生产劳动，惟有保护劳动者的生命与健康，才能保证国民经济持续、快速、健康地发展。国际劳工组织提出“体面工作”的目标包括安全生产，不允许职业伤害和职业疾病与工作相伴而生。我国政府已经承诺：“向世界上对我们人类的安全与和平、生存与健康构成严重威胁的现象作斗争，并将此作为我们工作的重点和优先领域”。

改革开放以来，我国的经济建设突飞猛进，劳动安全卫生事业也取得了不小的成绩，但与高速发展的经济形势相比还存在一些差距。经济改革与社会转型，工业化与城市化进程加快，劳动和社会保障制度尚在重新构建之中，这种特定的时代背景导致劳动者的职业风险急剧增长，不仅表现在显性的工伤事故方面，也表现在具有迟发性的各种职业病方面。工伤事故率及伤亡人数的多寡，是评估职业劳动者工作安全形势的基本指标。

多重因素导致我国职业健康形势严峻，根据国家统计局的数据资料可以得知，我国安全生产形势严峻，职业病危害深重。在分析事故原因时，我们不难看出，中国现阶段的安全生产形势恶化是多种因素综合影响的结果，但主要是人为因素所致。

一、长期立法滞后所产生的“后遗症” 由于历史原因，我国经济基础比较薄弱，科学技术发展水平较低，劳动者整体素质不高，特别是安全文化素养较差。长期以来，我国在安全卫生方面的立法滞后，过去的相关立法都是针对国有企业，县以上大集体企业参照执行。改革开放后，“三资”企业、乡镇企业、民营企业、个体企业等多种所有制形式企业如雨后春笋般涌出，但安全生产法规建设却跟不上形势发展的需要。对非国有企业和中小型企业的安全生产条件和安全生产违法行为缺乏相应的法律规范和处罚依据。相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，导致事故不断，死伤众多。据统计，非国有企业的生产安全事故死亡人数占全国总数的70％左右。立法滞后引起的劳动条件恶化，经济损失加重，劳动生产率降低，使国家和岗位职工都背上了越来越重的负担。

二、“政出多门”，致使监督、监察不力 过去，我国劳动安全监察的职权是由劳动部内专设机构代表国家行使的，主要是管理工伤事故；自80年代开始，在原劳动部职业安全与卫生监察局增设工业(职业)卫生处，负责劳动卫生方面的监督等工作（职业病治疗则由卫生部负责），而劳动卫生监察原来一直是由卫生部的专设机构行使权力的。实践证明，多头管理、交叉管理的效果是不理想的，两个部的协调工作也要分散一部分精力。1998年政府机构改革，对劳动安全工作的职能又重新作了划分：安全生产划归国家经贸委，职业病防治划至卫生部，工伤与职业病保险留在劳动与社会保障部，而一部分安全检测工作划给国家质量技术监督局。在这个职能分工方案中，安全与卫生工作被截然分成两部分。从体制上讲，现在政出一门，企业管理的角度看是理顺关系了，但政府工作体制、法律体系与安全生产作用机制不相吻合。在以往的执法监察工作中也都是对企业安全与卫生状况同时进行监督检查。在实际工作中，很难想象对一个企业、一个作业场所和一个工作岗位分为"安全"与"卫生"两部分后，怎样来具体地进行监测、监察工作，也很难把某一种不良工作条件和有毒有害物质来分成哪一部分是属于安全，哪一部分是属于卫生。 三、地方保护主义后患无穷

改革开放以来，我国外商投资企业有了长足发展，目前已基本形成多门类、多层次、多渠道、多元化的外向型经济格局。外商投资企业已成为我国社会主义建设不可缺少的组成部分，发挥着巨大的作用。但是，有些地方政府以“优化投资环境”为由，不敢坚持“三同时”原则，放弃监督管理，以致在对外开放、引进国外投资和技术的过程中，职业危害也从境外向境内转移，形成了新的职业卫生问题（印度博帕尔事故是最大的警示）。此外，还有一些大企业以“联营”等形式，将危险及有害作业向乡镇企业转嫁，以换取自身的高效益，却给本来管理手段就不完善、有关法律法规不健全的乡镇企业造成了严重的职业危害后果。有些地方政府目光短浅，只注重眼前的经济利益；有的官员甚至与违法者相互勾结，为不具备安全生产条件的企业开绿灯，安全生产和职业健康潜伏着很大的危机。 四、市场准入标准太低，小煤矿遍地开花 我国现行资源管理政策已不能适应市场经济需求，在对采矿单位收取矿产资源补偿费和资源税时，并非根据资源蕴藏量事前进行有偿转让，而是依据生产量、甚至销售量事后收取，其收费额度亦微乎其微，这样，生产者无须很大投资，就能打井采煤，以很低的成本，就能获取极高的利润。从某种意义上讲，这种政策助长了带有安全隐患的小煤矿屡禁不止之风。 五、安全投入“欠账”导致事故率居高不下 由于我国的安全生产工作基础薄弱，企业安全技术装备老化、落后，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抵抗事故灾害。据初步统计，目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达40多亿元。民营企业的安全投入就更少甚至没有。现行立法对此没有明确规定。一些投资者急功近利，短期行为严重。为了以最少的投入获得最大的利润，在生产投资和厂房等基本建设中忽视对安全配套设施的投入，采取“赚到钱就走”的方式，在安全防护、消防设施和卫生设施方面不愿投资，导致一些企业设备陈旧、安全条件差、职业危害严重，从而严重影响职工安全与健康。 六、企业劳动安全卫生管理松懈混乱，安全生产责任制没有落实 我国的《企业转换经营机制条例》是国有企业进入社会主义市场经济体制运行轨道的一个重要文件。但在这个文件中，没有一条直接提到劳动安全卫生问题，致使企业在转换经营机制中，对安全卫生没有引起足够的重视。在企业转机建制过程中约有30%的企业把安全卫生管理部门视为非生产管理部门，机构调整中削弱了安全管理。 在相当一部分乡镇企业中，尤其是一些村办企业没有安全生产管理机构和人员，安全生产制度极不完善，基本上停留在初级管理水平；特殊工种无证上岗现象普遍存在。由于生产过程中缺少或不落实安全管理制度和措施，导致生产现场混乱，大小事故频发。 一些外商企业只注重经济效益，而忽视安全生产和职工合法权益，企业管理规章制度不健全，安全生产责任制不落实。 七、缺乏安全教育，安全意识淡化 企业所有制结构的多样性，特别是个体、私营企业的发展和随着“抓大放小”的国有企业改革，跨地区、跨行业、跨部门、跨所有制的改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制以及无主管企业的大量出现等，增加了劳动安全卫生工作的难度。不少企业的管理经营者对国家有关政策法规知之甚少，在执行中存在着很大的随意性，有些可能根本不存在什么“安全意识”。有的企业非法生产经营，片面追求经济效益，严重违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的“三违”现象层出不穷。 由于相当一段时期内，我国的劳动力市场供大于求，大量职工下岗，农村富余劳动力涌入城镇劳动力市场，这些人自身的素质决定了他们中的多数人可能要从事劳动强度大、危险与有害因素较多的工作。他们为生活所迫，不得不将生计的考虑先于安全，另一方面，多数企业往往只重视正式职工的培训教育，而忽略了对这些人的教育。其结果，这些本来安全意识就很淡薄的临时工、农民工既可能由于缺乏必要的劳动保护措施而成为工伤事故和职业病的主体，又可能由于缺乏必要的技术知识及安全常识教育而成为事故的直接责任者。 八、根本原因在于劳动保护法规没有得到全面的贯彻落实 虽然我国在劳动保护方面的法制建设仍然有值得完善的地方，但至少不能说无法可依。因此，现阶段中国出现的安全生产风险高峰，主要的还不是劳动保护方面法制建设问题，而是这些法制规范不能真正得到全面贯彻落实，或者被其他制度所扭曲所致（如农民工受传统户籍制

度的影响极大）。 建立健全社会保障制度 一、劳动保护制度建立的必然性和紧迫性 我国的社会保障制度改革虽然也取得了很大成就，但原有的、由用人单位负责的属于劳动保险范畴的工伤待遇实际上已经被摒弃，而与劳动保护密切相关的工伤保障制度却并未得到确立，目前仍然处于小范围的试点状态，它意味着在非公有企业就业的大部分劳动者即使在工作中遭遇伤害事故或职业病也难以顺利获得经济补偿。因此，与劳动保护相关的保障制度亟需建立并完善。 在劳动力供大于求的情况下，农民工、下岗职工及女工择业余地小，根本难以考虑就业环境及劳动保护。不少企业也在钻法律和制度的“空子”，不给非正式职工上保险，即使是正式职工，也有不少“漏报”的。也有一些企业在签订劳动合同时，“充分考虑”了职业病的“迟发性”特点，致使不少劳动者患了职业病后，会因“合同到期”而被赶到社会上，严重地损害了劳动者的基本权益。 我国现行的工伤保险制度是50年代《劳动保险条例》规定的。这一制度的实施对确保劳动者的合法权益、稳定社会及促进生产发展曾起过积极的作用，但其后的“企业保险”及我国社会经济的重大变化，表明该制度已不能适应今天的形势了。考察我国现有的工伤保险制度，可以发现，工伤保险覆盖面过窄、待遇水平较低且难以得到保障成为突出的问题。为数众多的外企、私企、乡镇企业没有参加工伤保险，为数众多的进城务工人员和农村务工人员遭受工伤后无法获得经济补偿，即使能得到工伤待遇的因工伤亡的职工及其家属也由于收入水平的急剧下降而挣扎在贫困的边缘。这些问题，不仅会影响社会的稳定，而且会成为工业化、城市化进程的阻碍。 现代社会对工伤等重大事故，对劳动者的健康安全，表现出越来越密切的关注，也正是在政府及社会力量的推动之下，工伤保险制度改革取得了较大的突破。此外，对外开放程度的不断加深和国际合作的加强也在客观上促使工伤保险制度与国际接轨。因此，建立并完善与工伤保障相关的保障制度，就显得十分必要与迫切。 二、完善劳动社会保险体系的近期目标 作为我国社会保障体系建设中的重要一步，新颁布的《工伤保险条例》超越了劳动和社会保障部原来的《职工工伤保险施行办法》，由一个部门的规范性文件上升为国务院签署的行政法规，法律效力大大提高，它对规范工伤保险制度，促进工伤预防和职业康复，进一步维护职工的合法权益，具有十分重要的意义。 鉴于我国目前的国情，需要经过若干年才能完全实现条例的规定，因而应首先设置一个近期目标，逐步完善我国的工伤社会保险体系。近期目标可以从两方面考虑。 1．广覆盖。近期目标可以是多层次，但应广覆盖，切实保障劳动者的权益。过渡时期则应是在此基础上逐步达到制度统一、政策统一，体系逐渐完善。

2．以治疗、补偿为主。现阶段的工伤保险制度以治疗、恢复职工基本劳动能力以及维持工伤职工及其家属的基本生活质量为主。 我国工伤保险制度目前面临的最大的一个问题就是覆盖面狭窄，工伤保险制度的“扩面”工作困难重重。虽然我国已建立了工伤社会保险制度，国家和各省区市制定的工伤保险办法条例也都要求企业必须参加工伤保险，但目前相当多的企业却没有真正执行。造成上述情况的主要原因，一是由于工伤保险只是当地社保机构多项业务中的一个险种，难以投入大量精力；二是保费较低，社保机构对吸收高危行业投保缺乏积极性；三是赔付数额很小，发生事故后大量的抚恤善后费用主要仍由企业负担，导致企业觉得多此一举。这些，都影响了我国工伤事故保险制度的实施。 三、我国应采取有力措施建立健全社会保障体系 中国需要建立新式的、健全的社会保障体系，《工伤保险条例》的颁布为此打下了坚实的基础，但我们现阶段应该踏踏实实地为实现近期目标而努力，切忌搞一刀切、“拔苗助长”。在目前国情及现行政策框架下，为达到近期目标，建议： （一）国家需要尽快确立雇主对雇员工作安全提供有效保障的法律责任，包括经济赔偿责任与法律责任，现阶段尤其需要体现出对遭受伤害的雇员的经济赔偿责任，这种赔偿且不得替代雇主应当承担的刑事责任。中国现阶段还未制定专门的雇主赔偿法，但并不意味着雇主可以推脱对雇员工作安全的责任；谁损害谁赔偿，损害多少赔偿多少，既是世界各国民法中的通行原则，也是中国民法的基本原则。因此，在未有专门的雇主赔偿法前，按照过失原则来处理工

伤事件与劳动者的职业病也是有充分依据的。 （二）在实施细则中加大对不遵守规定的企业，特别是企业法人的经济处罚力度（《条例》尽管增加了处罚措施，但力度仍显不足），现阶段必须以强硬的惩处措施来制止忽视安全、轻视劳工生命的现象。 （三）应当学习借鉴国外经验，把工伤事故保险从“大社保”中分离出来，设置同业工伤事故保险协会和工伤保险基金，实行国家安全生产行政监管和工伤事故保险社团监管“双轨制”。各级政府安全监管部门主要运用法律手段，通过依法行政，来监督安全生产方针政策和法律法规的贯彻落实；作为社团法人的同业保险协会，主要是运用经济手段，即通过调节保险费率、办理投保和退还保险金、调查伤亡事故和处理善后赔付等，来实施工伤保险监管，促进企业的安全生产。这项工作可率先在煤矿进行试点。 （四）在建立工伤保障制度时，我国在现阶段不可能采取发达国家正在做的预防、赔偿和康复三结合模式，但以工伤赔偿为核心建立起工伤保障制度应当是可行的。在短期内难以统一所有职业劳动者的工伤保障制度时，国家可以先建立多元化工伤保障制度（如针对国有单位真正全面推开工伤社会保险，针对非国有单位则借鉴香港做法先推行雇主责任保险等），特别是对于一些规模小、人员流动频繁的私营企业和乡镇企业，强制其投保团体人身意外伤害保险或雇主责任保险，并对其投保的情况进行监督。这种办法一方面可以解决未参加工伤保险的职工工伤后无法得到合理补偿的问题，减少企业的赔付风险，另一方面还可以缓解工伤保险基金创建初期管理的混乱性和复杂性。待制度发展得比较健全，积累了一定的经验之后，再将工伤保险制度在所有企事业单位推行，最终实现一元型的工伤保险制度。 （五）无论是一元化的工伤保障制度安排还是多元化的工伤保障制度安排，均须迅速覆盖到全体受雇劳动者，即所有职业劳动者均应当在某种工伤保障制度中得到保障。劳动和社会保障部门应当成为推进工伤保障制度并监督这种制度是否得到有效实施的监督管理机构。应当抓安全生产中的“重灾区”，将三资企业、私营企业以及煤炭行业、各类小企业列为重点监控和督查对象，重点监控其劳动用工是否合法、劳动合同是否合法、劳动保护措施是否达标、是否参加了工伤保障等等，这是控制安全生产风险的关键所在。 （六）以民事赔偿与工伤保险相补充的方式有效地满足受害职工的合法权益。这主要是针对雇主、同一企业的雇员以及第三人对工伤事故的发生负有责任应该承担民事赔偿责任的工伤事故而言的。在这种情况下，工伤职工在获取工伤保险待遇之后，可以向加害人申请民事赔偿，但是按照同一事故不能获取双份赔偿的原则，赔偿的金额应该扣除已得的工伤保险待遇。为了工伤职工能够得到及时地救治和保障，应该由工伤保险机构先行给付工伤保险待遇，继而取得代位求偿权，就给付金额向加害人追索赔偿，这样就可以避免受害人因诉讼漫长甚至诉讼不利而难以获得赔偿的问题。这种做法可以保证因他人故意或重大过失而起的工伤事故的受伤害职工能够得到最大限度的补偿。当然，这种做法客观上加大了雇主的责任，但也不失为一种激励雇主加强安全生产、减少工伤事故的有力措施，尤其是在现行的浮动费率和奖励返款的政策并未取得良好激励效果的情况下。 （七）在实现近期目标时，农民工的工伤保障制度应尽快予以确立。城镇职工与农民工在社会保障权益方面的不平等是一个客观事实，这种不公平性既是历史的延续，也有现阶段社会保障制度安排不健全的影响。应根据农民工的需求与制度建设的可能来分层保障的最急切的保障项目，应当是按照普遍性原则来确立农民工的工伤保障制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保障制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快得到确立，这也是几乎所有建立了社会保险制度的国家普遍优先考虑的保障项目，这种保障项目既不存在账户的接转问题，又分散了农民工的职业风险，对用人单位而言，则是建立在劳动法基础上的工伤赔偿机制，并不会造成过高的费用成本，从操作角度来看也更容易。 （八）在我国现阶段，未能被覆盖进工伤社会保险之内的企业，可以借鉴德国的经验，成立同业公会性质的行会、协会。一方面可填补政府工作“空白”；另一方面，也是更重要的，是保护这些企业中员工的根本利益。企业的

所有者在企业开办之初，就应当对保障员工职业安全卫生支付必要的费用，同时还应缴纳职业风险金或工伤保险费。行业协会负责管理并监督。特别危险性行业或资源性企业，应提高市场准入标准，一部分用于改善劳动条件，还可留一部分作为风险准备金。 （九）为减缓目前巨大的就业压力，对于灵活就业的，对于“有雇工的个体工商户”，如果只有3-5人规模的，可以暂不考虑实施。 中国现阶段不仅处于一个全面而深刻的经济转型与社会变革时期，同时也正处于大规模的工业化、城市化进程之中。在这样的特定时代背景下，一方面是原有产业结构与劳动就业格局被打破，城镇劳动者面临着转换工作环境与就业岗位的压力与新的职业风险，原有的劳动保护制度也不可避免地要遇到许多前所未有的新问题；另一方面是工业化的发展进程，必然促使乡村劳动者大规模地向非农产业转化，新的劳动环境、劳动工具与劳动方式，同样不可避免地会带来新的劳动风险；这些新问题与新风险的出现，决定了我国需要有健全的、科学的劳动保护与社会保障制度。 人是世间第一可宝贵的，人力资源是最大的资源，安全生产、维护职业健康是政府、企业义不容辞的责任，也是劳动者个人的义务。 以下就此问题向读者介绍与此方面相关的背景： 一、安全生产形势严峻 根据国家安全生产监督管理部门发布的信息,可以通过表1来了解中国现阶段的安全生产形势。 说明：(1)本表统计的安全事故情况总数包括工矿企业职工伤亡事故、火灾伤亡事故、道路交通事故、水上交通事故、铁路事故、民航事故以及锅炉、压力容器、压力管道发生爆炸或严重设备事故；(2)特大伤亡事故是指一次死亡10人以上的伤亡事故；（3）2003年上半年数据为1-6月份数据。 资料来源：国家安全生产监督管理局,关于全国伤亡事故情况通报（1999、2000、2001、2002、2003）。 表1的数据资料表明,中国职业劳动者的安全生产形势是不容乐观的。自1999年以来,我国进入了工伤事故第五次高峰期,事故持续增长势头不减。自1999年到2002年4年中,各类伤亡事故增长了76.1%,死亡人数增长了22.4%；其中工矿事故增长了5.29%,死亡人数增长了18.6%；一次死亡10人以上的特大事故2002年较1999年增长33.3%,死亡人数增长48.4%；2003年上半年的特大伤亡事故为1999年的全年总数的70.8%,死亡人数为该年全年总数的78.1%。如此多的工伤事故,如此严重的后果,表明我国现阶段安全生产形势相当严峻。 如果按照行业划分,在全国发生的安全事故中,采掘业、制造业和建筑业属于事故多发的行业。以2001年为例,采掘业发生事故4419件、死亡7610人,分别占工矿企业事故件数和死亡人数的38.7%和60.6%；制造业发生事故3755件、死亡2147人,分别占工矿企业事故件数和死亡人数的32.9%和17.1%；建筑业发生事故1674件、死亡1647人,分别占工矿企业事故件数和死亡人数的14.7%和13.1%；上述三个行业事故件数合计和死亡人数合计分别占全国工矿企业事故件数和死亡人数的86.3%和78.8%。 目前,全国平均每天由于各类事故（包括火灾、交通事故等）吞噬着近300人的生命,有近千人受伤,特别是一次死亡10人以上的重大、特大事故的频繁发生。 工作安全事故事实上事故的漏报率很高。而农民工、下岗职工等多以合同工、临时工、季节工的身份从事生产,潜在的职业病患者数量惊人。 二、职业病发病率高,危害深重 当前,我国职业危害形势同样十分严峻。职业危害和职业病已经成为影响劳动者健康,或使劳动者过早丧失劳动能力的最主要因素。职业病的危害往往具有初期隐蔽性和发展渐进性。中国现阶段的职业病发病率已经进入了一个高峰期。以尘肺病为例,在20世纪50年代初,中国每年新发病例为百位数；1956年增长到千位数；1974年达到万位数；1987－1991年间,全国县级以上国有企业每年增加尘肺病患者及可疑尘肺病人在2－3万例左右；据不完全统计,全国现有尘肺病人累计达55万人,其中已死亡近13万人,新发病人仍以每年1.5到2万例的速度增长。再以职业性中毒为例,我国急性职业中毒事故呈持续上升态势：1991年全国仅10.44万个国有工业企业的4390万职工中,从事有毒有害作业的工人就达1500万人,占职工总数的1/3；每年有案可查的急性中毒事故约1000多起,加上高达70%的漏报率,受害职工实际上高达8000多人；而慢性职业中毒者以百万计。近10年来,全国每年报告各类职业中毒数千人,

死亡数百人,1999年急性中毒事故比1998年增加了13%,中毒人数增加了47%,死亡人数增加了68%。职业性肿瘤及其他各种职业病几乎均呈现持续上升的态势。 不仅职业病发病率持续上升,中国现阶段的职业病还具有如下一些特点：接尘工龄短,发病年龄轻；急性职业中毒明显多发,恶性事件有增无减；一氧化碳、硫化氢、苯引起的急性职业中毒居前三位；生产环境劳动卫生条件较差。 在职业病方面,乡镇企业的职业卫生问题尤为突出,职业病和可疑职业病患病率近16%,乡镇企业急性中毒报告例数占全国的比例从2000年的8.5%,骤升至2001年的逾35%；此外,职业危害由境外向境内转移也成为一个较普遍的现象,沿海地区不断出现一些以前从未见过或极少发生的严重职业中毒事件；外资(含港澳台资,下同)企业急性中毒的起数、例数和死亡人数均有增加,急性中毒病死率由1999年的13.7%上升到2000年的21.5%；外资企业慢性中毒病例占全国的比例,亦从2000年的1.6%,上升到2001年的14%。 三、社会保障体系不健全 注：1、职工总数指登记注册类型职工年末人数；

2、全国从业人员年末数系根据人口调查数推算； 3、统计数据来自于《中国劳动统计年鉴》及《劳动和社会保障事业发展统计公报》。 《信息导刊》 〔２００３年 第３８期〕

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中国人民大学劳动人事学院 孙树菡

世界上最宝贵财富的莫过于人类自身及其赖以生存的自然环境。人类最主要的社会活动就是生产劳动，惟有保护劳动者的生命与健康，才能保证国民经济持续、快速、健康地发展。国际劳工组织提出“体面工作”的目标包括安全生产，不允许职业伤害和职业疾病与工作相伴而生。我国政府已经承诺：“向世界上对我们人类的安全与和平、生存与健康构成严重威胁的现象作斗争，并将此作为我们工作的重点和优先领域”。

改革开放以来，我国的经济建设突飞猛进，劳动安全卫生事业也取得了不小的成绩，但与高速发展的经济形势相比还存在一些差距。经济改革与社会转型，工业化与城市化进程加快，劳动和社会保障制度尚在重新构建之中，这种特定的时代背景导致劳动者的职业风险急剧增长，不仅表现在显性的工伤事故方面，也表现在具有迟发性的各种职业病方面。工伤事故率及伤亡人数的多寡，是评估职业劳动者工作安全形势的基本指标。

多重因素导致我国职业健康形势严峻，根据国家统计局的数据资料可以得知，我国安全生产形势严峻，职业病危害深重。在分析事故原因时，我们不难看出，中国现阶段的安全生产形势恶化是多种因素综合影响的结果，但主要是人为因素所致。

一、长期立法滞后所产生的“后遗症” 由于历史原因，我国经济基础比较薄弱，科学技术发展水平较低，劳动者整体素质不高，特别是安全文化素养较差。长期以来，我国在安全卫生方面的立法滞后，过去的相关立法都是针对国有企业，县以上大集体企业参照执行。改革开放后，“三资”企业、乡镇企业、民营企业、个体企业等多种所有制形式企业如雨后春笋般涌出，但安全生产法规建设却跟不上形势发展的需要。对非国有企业和中小型企业的安全生产条件和安全生产违法行为缺乏相应的法律规范和处罚依据。相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，导致事故不断，死伤众多。据统计，非国有企业的生产安全事故死亡人数占全国总数的70％左右。立法滞后引起的劳动条件恶化，经济损失加重，劳动生产率降低，使国家和岗位职工都背上了越来越重的负担。

二、“政出多门”，致使监督、监察不力 过去，我国劳动安全监察的职权是由劳动部内专设机构代表国家行使的，主要是管理工伤事故；自80年代开始，在原劳动部职业安全与卫生监察局增设工业(职业)卫生处，负责劳动卫生方面的监督等工作（职业病治疗则由卫生部负责），而劳动卫生监察原来一直是由卫生部的专设机构行使权力的。实践证明，多头管理、交叉管理的效果是不理想的，两个部的协调工作也要分散一部分精力。1998年政府机构改革，对劳动安全工作的职能又重新作了划分：安全生产划归国家经贸委，职业病防治划至卫生部，工伤与职业病保险留在劳动与社会保障部，而一部分安全检测工作划给国家质量技术监督局。在这个职能分工方案中，安全与卫生工作被截然分成两部分。从体制上讲，现在政出一门，企业管理的角度看是理顺关系了，但政府工作体制、法律体系与安全生产作用机制不相吻合。在以往的执法监察工作中也都是对企业安全与卫生状况同时进行监督检查。在实际工作中，很难想象对一个企业、一个作业场所和一个工作岗位分为"安全"与"卫生"两部分后，怎样来具体地进行监测、监察工作，也很难把某一种不良工作条件和有毒有害物质来分成哪一部分是属于安全，哪一部分是属于卫生。 三、地方保护主义后患无穷

改革开放以来，我国外商投资企业有了长足发展，目前已基本形成多门类、多层次、多渠道、多元化的外向型经济格局。外商投资企业已成为我国社会主义建设不可缺少的组成部分，发挥着巨大的作用。但是，有些地方政府以“优化投资环境”为由，不敢坚持“三同时”原则，放弃监督管理，以致在对外开放、引进国外投资和技术的过程中，职业危害也从境外向境内转移，形成了新的职业卫生问题（印度博帕尔事故是最大的警示）。此外，还有一些大企业以“联营”等形式，将危险及有害作业向乡镇企业转嫁，以换取自身的高效益，却给本来管理手段就不完善、有关法律法规不健全的乡镇企业造成了严重的职业危害后果。有些地方政府目光短浅，只注重眼前的经济利益；有的官员甚至与违法者相互勾结，为不具备安全生产条件的企业开绿灯，安全生产和职业健康潜伏着很大的危机。 四、市场准入标准太低，小煤矿遍地开花 我国现行资源管理政策已不能适应市场经济需求，在对采矿单位收取矿产资源补偿费和资源税时，并非根据资源蕴藏量事前进行有偿转让，而是依据生产量、甚至销售量事后收取，其收费额度亦微乎其微，这样，生产者无须很大投资，就能打井采煤，以很低的成本，就能获取极高的利润。从某种意义上讲，这种政策助长了带有安全隐患的小煤矿屡禁不止之风。 五、安全投入“欠账”导致事故率居高不下 由于我国的安全生产工作基础薄弱，企业安全技术装备老化、落后，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抵抗事故灾害。据初步统计，目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达40多亿元。民营企业的安全投入就更少甚至没有。现行立法对此没有明确规定。一些投资者急功近利，短期行为严重。为了以最少的投入获得最大的利润，在生产投资和厂房等基本建设中忽视对安全配套设施的投入，采取“赚到钱就走”的方式，在安全防护、消防设施和卫生设施方面不愿投资，导致一些企业设备陈旧、安全条件差、职业危害严重，从而严重影响职工安全与健康。 六、企业劳动安全卫生管理松懈混乱，安全生产责任制没有落实 我国的《企业转换经营机制条例》是国有企业进入社会主义市场经济体制运行轨道的一个重要文件。但在这个文件中，没有一条直接提到劳动安全卫生问题，致使企业在转换经营机制中，对安全卫生没有引起足够的重视。在企业转机建制过程中约有30%的企业把安全卫生管理部门视为非生产管理部门，机构调整中削弱了安全管理。 在相当一部分乡镇企业中，尤其是一些村办企业没有安全生产管理机构和人员，安全生产制度极不完善，基本上停留在初级管理水平；特殊工种无证上岗现象普遍存在。由于生产过程中缺少或不落实安全管理制度和措施，导致生产现场混乱，大小事故频发。 一些外商企业只注重经济效益，而忽视安全生产和职工合法权益，企业管理规章制度不健全，安全生产责任制不落实。 七、缺乏安全教育，安全意识淡化 企业所有制结构的多样性，特别是个体、私营企业的发展和随着“抓大放小”的国有企业改革，跨地区、跨行业、跨部门、跨所有制的改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制以及无主管企业的大量出现等，增加了劳动安全卫生工作的难度。不少企业的管理经营者对国家有关政策法规知之甚少，在执行中存在着很大的随意性，有些可能根本不存在什么“安全意识”。有的企业非法生产经营，片面追求经济效益，严重违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的“三违”现象层出不穷。 由于相当一段时期内，我国的劳动力市场供大于求，大量职工下岗，农村富余劳动力涌入城镇劳动力市场，这些人自身的素质决定了他们中的多数人可能要从事劳动强度大、危险与有害因素较多的工作。他们为生活所迫，不得不将生计的考虑先于安全，另一方面，多数企业往往只重视正式职工的培训教育，而忽略了对这些人的教育。其结果，这些本来安全意识就很淡薄的临时工、农民工既可能由于缺乏必要的劳动保护措施而成为工伤事故和职业病的主体，又可能由于缺乏必要的技术知识及安全常识教育而成为事故的直接责任者。 八、根本原因在于劳动保护法规没有得到全面的贯彻落实 虽然我国在劳动保护方面的法制建设仍然有值得完善的地方，但至少不能说无法可依。因此，现阶段中国出现的安全生产风险高峰，主要的还不是劳动保护方面法制建设问题，而是这些法制规范不能真正得到全面贯彻落实，或者被其他制度所扭曲所致（如农民工受传统户籍制

度的影响极大）。 建立健全社会保障制度 一、劳动保护制度建立的必然性和紧迫性 我国的社会保障制度改革虽然也取得了很大成就，但原有的、由用人单位负责的属于劳动保险范畴的工伤待遇实际上已经被摒弃，而与劳动保护密切相关的工伤保障制度却并未得到确立，目前仍然处于小范围的试点状态，它意味着在非公有企业就业的大部分劳动者即使在工作中遭遇伤害事故或职业病也难以顺利获得经济补偿。因此，与劳动保护相关的保障制度亟需建立并完善。 在劳动力供大于求的情况下，农民工、下岗职工及女工择业余地小，根本难以考虑就业环境及劳动保护。不少企业也在钻法律和制度的“空子”，不给非正式职工上保险，即使是正式职工，也有不少“漏报”的。也有一些企业在签订劳动合同时，“充分考虑”了职业病的“迟发性”特点，致使不少劳动者患了职业病后，会因“合同到期”而被赶到社会上，严重地损害了劳动者的基本权益。 我国现行的工伤保险制度是50年代《劳动保险条例》规定的。这一制度的实施对确保劳动者的合法权益、稳定社会及促进生产发展曾起过积极的作用，但其后的“企业保险”及我国社会经济的重大变化，表明该制度已不能适应今天的形势了。考察我国现有的工伤保险制度，可以发现，工伤保险覆盖面过窄、待遇水平较低且难以得到保障成为突出的问题。为数众多的外企、私企、乡镇企业没有参加工伤保险，为数众多的进城务工人员和农村务工人员遭受工伤后无法获得经济补偿，即使能得到工伤待遇的因工伤亡的职工及其家属也由于收入水平的急剧下降而挣扎在贫困的边缘。这些问题，不仅会影响社会的稳定，而且会成为工业化、城市化进程的阻碍。 现代社会对工伤等重大事故，对劳动者的健康安全，表现出越来越密切的关注，也正是在政府及社会力量的推动之下，工伤保险制度改革取得了较大的突破。此外，对外开放程度的不断加深和国际合作的加强也在客观上促使工伤保险制度与国际接轨。因此，建立并完善与工伤保障相关的保障制度，就显得十分必要与迫切。 二、完善劳动社会保险体系的近期目标 作为我国社会保障体系建设中的重要一步，新颁布的《工伤保险条例》超越了劳动和社会保障部原来的《职工工伤保险施行办法》，由一个部门的规范性文件上升为国务院签署的行政法规，法律效力大大提高，它对规范工伤保险制度，促进工伤预防和职业康复，进一步维护职工的合法权益，具有十分重要的意义。 鉴于我国目前的国情，需要经过若干年才能完全实现条例的规定，因而应首先设置一个近期目标，逐步完善我国的工伤社会保险体系。近期目标可以从两方面考虑。 1．广覆盖。近期目标可以是多层次，但应广覆盖，切实保障劳动者的权益。过渡时期则应是在此基础上逐步达到制度统一、政策统一，体系逐渐完善。

2．以治疗、补偿为主。现阶段的工伤保险制度以治疗、恢复职工基本劳动能力以及维持工伤职工及其家属的基本生活质量为主。 我国工伤保险制度目前面临的最大的一个问题就是覆盖面狭窄，工伤保险制度的“扩面”工作困难重重。虽然我国已建立了工伤社会保险制度，国家和各省区市制定的工伤保险办法条例也都要求企业必须参加工伤保险，但目前相当多的企业却没有真正执行。造成上述情况的主要原因，一是由于工伤保险只是当地社保机构多项业务中的一个险种，难以投入大量精力；二是保费较低，社保机构对吸收高危行业投保缺乏积极性；三是赔付数额很小，发生事故后大量的抚恤善后费用主要仍由企业负担，导致企业觉得多此一举。这些，都影响了我国工伤事故保险制度的实施。 三、我国应采取有力措施建立健全社会保障体系 中国需要建立新式的、健全的社会保障体系，《工伤保险条例》的颁布为此打下了坚实的基础，但我们现阶段应该踏踏实实地为实现近期目标而努力，切忌搞一刀切、“拔苗助长”。在目前国情及现行政策框架下，为达到近期目标，建议： （一）国家需要尽快确立雇主对雇员工作安全提供有效保障的法律责任，包括经济赔偿责任与法律责任，现阶段尤其需要体现出对遭受伤害的雇员的经济赔偿责任，这种赔偿且不得替代雇主应当承担的刑事责任。中国现阶段还未制定专门的雇主赔偿法，但并不意味着雇主可以推脱对雇员工作安全的责任；谁损害谁赔偿，损害多少赔偿多少，既是世界各国民法中的通行原则，也是中国民法的基本原则。因此，在未有专门的雇主赔偿法前，按照过失原则来处理工

伤事件与劳动者的职业病也是有充分依据的。 （二）在实施细则中加大对不遵守规定的企业，特别是企业法人的经济处罚力度（《条例》尽管增加了处罚措施，但力度仍显不足），现阶段必须以强硬的惩处措施来制止忽视安全、轻视劳工生命的现象。 （三）应当学习借鉴国外经验，把工伤事故保险从“大社保”中分离出来，设置同业工伤事故保险协会和工伤保险基金，实行国家安全生产行政监管和工伤事故保险社团监管“双轨制”。各级政府安全监管部门主要运用法律手段，通过依法行政，来监督安全生产方针政策和法律法规的贯彻落实；作为社团法人的同业保险协会，主要是运用经济手段，即通过调节保险费率、办理投保和退还保险金、调查伤亡事故和处理善后赔付等，来实施工伤保险监管，促进企业的安全生产。这项工作可率先在煤矿进行试点。 （四）在建立工伤保障制度时，我国在现阶段不可能采取发达国家正在做的预防、赔偿和康复三结合模式，但以工伤赔偿为核心建立起工伤保障制度应当是可行的。在短期内难以统一所有职业劳动者的工伤保障制度时，国家可以先建立多元化工伤保障制度（如针对国有单位真正全面推开工伤社会保险，针对非国有单位则借鉴香港做法先推行雇主责任保险等），特别是对于一些规模小、人员流动频繁的私营企业和乡镇企业，强制其投保团体人身意外伤害保险或雇主责任保险，并对其投保的情况进行监督。这种办法一方面可以解决未参加工伤保险的职工工伤后无法得到合理补偿的问题，减少企业的赔付风险，另一方面还可以缓解工伤保险基金创建初期管理的混乱性和复杂性。待制度发展得比较健全，积累了一定的经验之后，再将工伤保险制度在所有企事业单位推行，最终实现一元型的工伤保险制度。 （五）无论是一元化的工伤保障制度安排还是多元化的工伤保障制度安排，均须迅速覆盖到全体受雇劳动者，即所有职业劳动者均应当在某种工伤保障制度中得到保障。劳动和社会保障部门应当成为推进工伤保障制度并监督这种制度是否得到有效实施的监督管理机构。应当抓安全生产中的“重灾区”，将三资企业、私营企业以及煤炭行业、各类小企业列为重点监控和督查对象，重点监控其劳动用工是否合法、劳动合同是否合法、劳动保护措施是否达标、是否参加了工伤保障等等，这是控制安全生产风险的关键所在。 （六）以民事赔偿与工伤保险相补充的方式有效地满足受害职工的合法权益。这主要是针对雇主、同一企业的雇员以及第三人对工伤事故的发生负有责任应该承担民事赔偿责任的工伤事故而言的。在这种情况下，工伤职工在获取工伤保险待遇之后，可以向加害人申请民事赔偿，但是按照同一事故不能获取双份赔偿的原则，赔偿的金额应该扣除已得的工伤保险待遇。为了工伤职工能够得到及时地救治和保障，应该由工伤保险机构先行给付工伤保险待遇，继而取得代位求偿权，就给付金额向加害人追索赔偿，这样就可以避免受害人因诉讼漫长甚至诉讼不利而难以获得赔偿的问题。这种做法可以保证因他人故意或重大过失而起的工伤事故的受伤害职工能够得到最大限度的补偿。当然，这种做法客观上加大了雇主的责任，但也不失为一种激励雇主加强安全生产、减少工伤事故的有力措施，尤其是在现行的浮动费率和奖励返款的政策并未取得良好激励效果的情况下。 （七）在实现近期目标时，农民工的工伤保障制度应尽快予以确立。城镇职工与农民工在社会保障权益方面的不平等是一个客观事实，这种不公平性既是历史的延续，也有现阶段社会保障制度安排不健全的影响。应根据农民工的需求与制度建设的可能来分层保障的最急切的保障项目，应当是按照普遍性原则来确立农民工的工伤保障制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保障制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快得到确立，这也是几乎所有建立了社会保险制度的国家普遍优先考虑的保障项目，这种保障项目既不存在账户的接转问题，又分散了农民工的职业风险，对用人单位而言，则是建立在劳动法基础上的工伤赔偿机制，并不会造成过高的费用成本，从操作角度来看也更容易。 （八）在我国现阶段，未能被覆盖进工伤社会保险之内的企业，可以借鉴德国的经验，成立同业公会性质的行会、协会。一方面可填补政府工作“空白”；另一方面，也是更重要的，是保护这些企业中员工的根本利益。企业的

所有者在企业开办之初，就应当对保障员工职业安全卫生支付必要的费用，同时还应缴纳职业风险金或工伤保险费。行业协会负责管理并监督。特别危险性行业或资源性企业，应提高市场准入标准，一部分用于改善劳动条件，还可留一部分作为风险准备金。 （九）为减缓目前巨大的就业压力，对于灵活就业的，对于“有雇工的个体工商户”，如果只有3-5人规模的，可以暂不考虑实施。 中国现阶段不仅处于一个全面而深刻的经济转型与社会变革时期，同时也正处于大规模的工业化、城市化进程之中。在这样的特定时代背景下，一方面是原有产业结构与劳动就业格局被打破，城镇劳动者面临着转换工作环境与就业岗位的压力与新的职业风险，原有的劳动保护制度也不可避免地要遇到许多前所未有的新问题；另一方面是工业化的发展进程，必然促使乡村劳动者大规模地向非农产业转化，新的劳动环境、劳动工具与劳动方式，同样不可避免地会带来新的劳动风险；这些新问题与新风险的出现，决定了我国需要有健全的、科学的劳动保护与社会保障制度。 人是世间第一可宝贵的，人力资源是最大的资源，安全生产、维护职业健康是政府、企业义不容辞的责任，也是劳动者个人的义务。 以下就此问题向读者介绍与此方面相关的背景： 一、安全生产形势严峻 根据国家安全生产监督管理部门发布的信息,可以通过表1来了解中国现阶段的安全生产形势。 说明：(1)本表统计的安全事故情况总数包括工矿企业职工伤亡事故、火灾伤亡事故、道路交通事故、水上交通事故、铁路事故、民航事故以及锅炉、压力容器、压力管道发生爆炸或严重设备事故；(2)特大伤亡事故是指一次死亡10人以上的伤亡事故；（3）2003年上半年数据为1-6月份数据。 资料来源：国家安全生产监督管理局,关于全国伤亡事故情况通报（1999、2000、2001、2002、2003）。 表1的数据资料表明,中国职业劳动者的安全生产形势是不容乐观的。自1999年以来,我国进入了工伤事故第五次高峰期,事故持续增长势头不减。自1999年到2002年4年中,各类伤亡事故增长了76.1%,死亡人数增长了22.4%；其中工矿事故增长了5.29%,死亡人数增长了18.6%；一次死亡10人以上的特大事故2002年较1999年增长33.3%,死亡人数增长48.4%；2003年上半年的特大伤亡事故为1999年的全年总数的70.8%,死亡人数为该年全年总数的78.1%。如此多的工伤事故,如此严重的后果,表明我国现阶段安全生产形势相当严峻。 如果按照行业划分,在全国发生的安全事故中,采掘业、制造业和建筑业属于事故多发的行业。以2001年为例,采掘业发生事故4419件、死亡7610人,分别占工矿企业事故件数和死亡人数的38.7%和60.6%；制造业发生事故3755件、死亡2147人,分别占工矿企业事故件数和死亡人数的32.9%和17.1%；建筑业发生事故1674件、死亡1647人,分别占工矿企业事故件数和死亡人数的14.7%和13.1%；上述三个行业事故件数合计和死亡人数合计分别占全国工矿企业事故件数和死亡人数的86.3%和78.8%。 目前,全国平均每天由于各类事故（包括火灾、交通事故等）吞噬着近300人的生命,有近千人受伤,特别是一次死亡10人以上的重大、特大事故的频繁发生。 工作安全事故事实上事故的漏报率很高。而农民工、下岗职工等多以合同工、临时工、季节工的身份从事生产,潜在的职业病患者数量惊人。 二、职业病发病率高,危害深重 当前,我国职业危害形势同样十分严峻。职业危害和职业病已经成为影响劳动者健康,或使劳动者过早丧失劳动能力的最主要因素。职业病的危害往往具有初期隐蔽性和发展渐进性。中国现阶段的职业病发病率已经进入了一个高峰期。以尘肺病为例,在20世纪50年代初,中国每年新发病例为百位数；1956年增长到千位数；1974年达到万位数；1987－1991年间,全国县级以上国有企业每年增加尘肺病患者及可疑尘肺病人在2－3万例左右；据不完全统计,全国现有尘肺病人累计达55万人,其中已死亡近13万人,新发病人仍以每年1.5到2万例的速度增长。再以职业性中毒为例,我国急性职业中毒事故呈持续上升态势：1991年全国仅10.44万个国有工业企业的4390万职工中,从事有毒有害作业的工人就达1500万人,占职工总数的1/3；每年有案可查的急性中毒事故约1000多起,加上高达70%的漏报率,受害职工实际上高达8000多人；而慢性职业中毒者以百万计。近10年来,全国每年报告各类职业中毒数千人,

死亡数百人,1999年急性中毒事故比1998年增加了13%,中毒人数增加了47%,死亡人数增加了68%。职业性肿瘤及其他各种职业病几乎均呈现持续上升的态势。 不仅职业病发病率持续上升,中国现阶段的职业病还具有如下一些特点：接尘工龄短,发病年龄轻；急性职业中毒明显多发,恶性事件有增无减；一氧化碳、硫化氢、苯引起的急性职业中毒居前三位；生产环境劳动卫生条件较差。 在职业病方面,乡镇企业的职业卫生问题尤为突出,职业病和可疑职业病患病率近16%,乡镇企业急性中毒报告例数占全国的比例从2000年的8.5%,骤升至2001年的逾35%；此外,职业危害由境外向境内转移也成为一个较普遍的现象,沿海地区不断出现一些以前从未见过或极少发生的严重职业中毒事件；外资(含港澳台资,下同)企业急性中毒的起数、例数和死亡人数均有增加,急性中毒病死率由1999年的13.7%上升到2000年的21.5%；外资企业慢性中毒病例占全国的比例,亦从2000年的1.6%,上升到2001年的14%。 三、社会保障体系不健全 注：1、职工总数指登记注册类型职工年末人数；

2、全国从业人员年末数系根据人口调查数推算； 3、统计数据来自于《中国劳动统计年鉴》及《劳动和社会保障事业发展统计公报》。 《信息导刊》 〔２００３年 第３８期〕