作者：黄大志亚得列·雅蒲
翻译：张占力 张占力，中国社科院研究生院政府政策与公共管理系博士后。
经济社会体制比较 2013年11期
一、引言
住房是人的基本需求之一。国家作为权力主体，理所应当地担负确保公民有足够多的机会获得体面住房之责任，这也为世界所公认。从政治技巧视角而言，新加坡住房政策经历了由基本需求管理到欲望管理的演变过程。这一过程包含两个阶段，一是基本福利物品的供给阶段；此后是基本需求之外、满足更高水平需求的阶段，也正是这个阶段真正考验了政府决策的持久性和有力程度。事实上，对消费者而言，住房能反映出不同层次的效用程度，且对许多人来说，住房即象征着个人的社会地位。由此，住房作为促进家庭流动的社会表征之一，成为了社会升级过程中的一个隐性组成部分。对新加坡民众而言，经过建屋发展局(Housing and Development Board,HDB)40余年卓有成效地实施和提供公共住房之后，住房作为一项基本需求已经基本得到解决。尽管如此，普遍富裕的人们和日益庞大的中产阶级对品质较优的私人住房需求越来越迫切，政府承担的压力也随之越来越大。面对私人住房的需求，政府也做出了积极的回应，并将此视为获得民众支持经济发展优先模式(一党政治下依赖物质激励和政治认同以促进经济发展的模式)的谈判筹码和必要手段。
本文首先介绍了1960年后新加坡公共住房政策背后依据的基本原理，阐释了这一供给方式如何导致了政策覆盖群体需求的转变。讨论的重点集中在探究为何有效的公共住房提升要与质量更好、社会地位更高的私人住房相结合，即便国家为改善公共住房质量做出了不懈努力之后依然如此。为了证实对私人住房的需求主要是人们日渐富裕的结果这一论断，我们于2002年5月至6月间，对公共住房和私人住房的所有者以问卷调查的方式进行了访谈。问卷调查旨在检验人们对私人住房的认知态度，以及从逻辑上讲，人们对私人住房的需求是否是摒弃公共住房这一具有后福特主义时代(post－Fordist era)色彩的公共消费品的结果。最后，对便于满足人们私人住房需求的公共政策及其此后历经修改所产生的问题进行了论述。
二、公共住房：一个批量生产的公共消费品？
1959年之前，英国殖民当局对廉价住房需求一直采取漠不关心的态度，将之推向私人市场予以解决，置体面住房普遍短缺的事实于不顾。1927年虽成立了新加坡改良信托局(Singapore Improvement Trust,SIT)，但除对无家可归者能有所帮助外，该局并未被授予执行其他住房项目的法定职权(Tan & Pang,1991)；此外，新加坡改良信托局在财务上捉襟见肘，对获取边远地区的土地和重新安置非法占据者方面也无能为力，且在实际运行中，主要集中于兴建公益设施或改善军事用地(Gamer,1972)，最终导致由改良信托局建设的房屋绝大多数是以“碎片化”的方式分布于商业中心区的周围。到1959年，存在32年之久的改良信托局仅建造了23000套住房(Wong & Yeh,1985)，建房数量不及总人口的9％。
1959年之后，新加坡人民行动党(People's Action Party,PAP)组建了新政府，该党认为，政府应担负“居者有其屋”的责任。在自由市场原则的基础之上，新加坡政府开始介入部分事关国计民生、但市场供给不足的公共产品与公共服务领域。此类公共产品(包括公共住房在内)主要是指那些消费之后虽并不能带来收益，但却能提升社会整体福利水平的产品(Low,1998)。事实上，在国家肩负福利责任的背后，可以说存在着一个更宏大的社会目标，即在国家独立后向工业化和现代化努力的过程中，将公共住房作为促进经济增长的手段与工具。1965年新加坡开始实施重商战略与出口导向型工业化战略，吸引了大量国际资本和制造业投资，这在很大程度上归功于公共住房通过降低工资、提高生产率、促进政治和社会稳定等方面做出的贡献(Lim,1987; Chang,1994)。
(一)1960年之后的公共住房
1960年建屋发展局成立，取代了改良信托局，成为新加坡住房法定管理机构。1967年《土地征用法令》(Land Acquisition Act)颁布之后，建屋发展局一跃成为最大的土地所有人和唯一的官方组织来推动公共住房发展，以达到“居者有其屋”的目标。建屋发展局在其后续运行和强制征收土地的实践中，主要对以下三个重要的内容进行了调整：规划效率；财政与社会公平(财富再分配)以及服务供给。社会公平内容的基础是，认为经由土地再开发或服务改善所提升的土地价值或经济增长，都应由国家配置安排，以利于实现社会和公共目标(Kivell,1993; Wong,2001)。强制征收土地的前20年中，预设的补偿价格远低于市场价格，这也是房价低于公共住房供给预期成本的原因所在。当房屋出售给申购人时，也极大地降低了官方基于土地市场价格计算的实际补贴成本，后文会继续讨论这一问题。
从较为宽泛的政策方面而言，建屋发展局的住房项目可以概括为五个主要阶段，以迫切需要解决住房购买力或政治动机为划分依据，每一阶段都有一个特定的时间节点相对应(见Castells,Goh,& Kwok,1990)。因此，应将下文述及的发展阶段，看作是为了达成公共政策的目标而使新事物代替旧事物的层层推进的过程。
第一阶段：兴建低成本住房和出租房屋以迅速应对住房危机(1960～1964年)。这一阶段为了解决紧迫的住房危机，不重视住房的质量或其他标准。包含独立卫生间的一房式、二房式和三房式公共住房，以及标准化的出租公寓绝大多数建在市中心半径5英里范围之内，并充分利用了现有设施基础之上可以获得的任何土地(Liu,1973)。在从非法占据者、小农户和废旧建筑的住户获取土地时，并未考虑给这些群体提供必要的就业机会(Castells et al.,1990)。大规模清除贫民区和非法占据者的过程中，重新安置的好处主要局限于建造公寓中使用了通常被视为显著提高居住条件的水、电供应，且这些公寓因需求较多而得以快速发展(Yeh,1975)①。
第二阶段：通过公共住房实现“居者有其屋”(1965～1969年)。1964年，新加坡开始为国民实施“居者有其屋”计划，并得到了要求雇员储蓄和购买公共住房的中央公积金制度②的支持。为了满足日益增长的需求，建屋发展局有计划地实施了一系列的市区重建项目。市中区的贫民区逐渐被清除殆尽，取而代之的是公共设施齐备的现代公寓，并主要提供给那些在市中区或者城市边缘区的贫民区、破旧建筑中居住的低收入家庭。与工业化目标和创造就业相一致，建屋发展局的房地产同样被用于稳定共同发展和便于物业维护(Teh,1973)，这也有效地将劳动力融入了一种全新的生活中去，即能够定期领取与国内生产、符合国际需求的产品和服务直接相关的报酬，诸如劳动生产率提升、高附加值生产活动所需的技术以及技术和管理创新等。
将一整套规定和条例确定的受益资格适用于全体国民，使促进“居者有其屋”不仅有了政治中立的象征，而且也成为构建社会资本的过程。社会资本对于新兴国家归属感的培养和稳定有至关重要的作用(Jacob & Manzi,1996; La Grange & Yip,2001)。从社会经济方面来说，蔡(Chua,1991a)认为，“居者有其屋”的激励，提升了大众对政府倡导的社会秩序的忠诚度，也更好地保护了政府一系列改善物质生活水平(包括财产所有权)举措所取得的资本收益。
第三阶段：公共住房的商品化阶段(1970～1979年)。这一阶段也标志着建屋发展局作为隶属国家发展部(Ministry of National Development)下的法定机构，开始在财务上带有浓厚的自负盈亏色彩，但在执行其职能时也享有了更多的自主权。由于从公寓销售、住房租赁、商业和工业服务等获得的收入，以及诸如停车场等附属服务带来的收益能够产生巨大的回报，并重新投入到住房建设中，因而政府对建屋发展局的资金补贴就一直维持在较低的水平③。此外，建屋发展局有多家采石场、采沙场以及一家砖厂，所用的基本建筑材料，如沙子、花岗石、砖、瓷砖和抽水马桶等，主要由自己供应。为确保公寓市场畅销，建屋发展局更加以客户为中心，不断改进公寓和新镇的设计。1974年，公共住房开始扩展至提供给中产阶级家庭(国营房屋与城市开发公司，Housing and Urban Development Corporation)④，这些家庭的收入虽超出了申请公共住房的收入水平上限，但也无力购买私人住房。1989年之后，收入上限被取消(Tan & Pang,1991)，这一政策松动一方面便于获得私人住房，另一方面也与20世纪90年代上半期升级过程中物价螺旋上升有关，这点后文还会继续讨论。
“居者有其屋”计划获得了成功，导致建屋发展局出租公寓的积极性下降，它逐渐由20世纪60年代二房式、三房式的套房向四房式和五房式转变。由于大规模工业化运动的推动、裕廊岛(Jurong)工业园区有计划的布局，以及毗邻建屋发展局住房等因素，加之岛内交通基础设施的完善，住房与工作间的通勤流动更为频繁便捷，这也成为住所流动(residential mobility)的一大特征。
2000年建屋发展局研究与规划部(HDB's Research and Planning Department)的一项研究很好地反映出，在过去40年间，新加坡住所流动性的持久模式可以归类为一个上升的过程(HDB,2000)。1961～1970年在有记录的27910次住所流动中，从贫民区和其他地区流向一房式或二房式公共住房的占比为39.8％，流向三房式的占比为34.7％。1971～1980年，住房安置工程由市中心大规模扩展至偏远农村和甘榜(Kampung)地区⑤。而在这个时期的流动中，流向一房式或二房式公共住房的占比降低到22.6％，流向三房式的占比增加至50％，其余也均流向四房式或更大面积的公共住房。到了1981～1990年，这一趋势更为明显，在74780次住所流动中，定居于三、四、五房式公寓的占比将近85％。表1说明了1980～2000年间建屋发展局不同类型公寓的分布情况，总体上呈现出朝着高端升级转变的一个趋向，尤其是20世纪80年代早期大型公寓和房屋与城市开发公司公寓出现之后，这一特点更为明显。相应地，一、二、三、四房式类型的数量在住房总量上成比例地下降。
第四阶段：公共住房成为社会工程和经济政策的工具(1980～1985年)。20世纪70年代末，住房作为基本生活需求已基本得以解决，人民行动党政府开始利用建屋发展局来培养和提升社会价值、内化社会控制和支持总体经济政策(Castells et al.,1990)。在深化政府倡导的西化和多国引导的工业化过程中，公共住房的居民已实际上被牢牢固定在一个要求有固定收入来按月支付房贷、满足提升物质生活水平所需更多支出的一个制度中，从而使人们更好地遵守社会秩序。种族的融合和家庭价值观的强化是这一阶段最为明显的两个特征(Chua,1991b)⑥。
第五阶段：公共住房出现了政治化特征(1986年至今)。自20世纪80年代中期开始，包括升级在内的公共住房服务已与支持执政党联系在一起，尤其是1988年《市镇理事会法案》(Town Council Act)实施之后，规定议员负有监督房地产管理和改善、接近基层听取百姓心声的职责，更使这一观念深入人心。正如张和孔(Teo and Kong,1997)所观察到的那样，住房升级已经引起了部分新加坡人的关注，他们想从繁荣多年、资金充裕的政府那里获取居住环境的改善，以作为公共福利制度的另一种提供形式。执政党也许诺住房补贴来获得“现实政治”(real politik)的绝对权力，政治伦理的问题也被认为是任何政党都会如此，以获得政治选票(Chua,2000; Li & Elklit,1999)。
(二)普遍供给的公共住房
新加坡政府为国民近乎普遍地供给公共住房取得了显著效果。从表2可以看出，1960年居住在公共住房的人口占总人口比重仅为9％，而到了20世纪80年代末，这一比重已超过80％。官方统计记录显示，公共住房供给可以看作是一个政府大量补贴的模式。例如表2中，1995年政府补贴占总支出的比重高达1/3。相当一部分的财务赤字或政府补贴是用于支付给土地管理局(Land Office，隶属于法务部)在市场地价和机会成本基础之上计算出来的土地成本。2000/2001财政年度，土地成本占了全部资金支出的40％(HDB,2001)。实际运作中，由于建屋发展局在早期土地征用中的补偿低于市场价格，巨大的土地价值被转让给土地管理局。由于政府承诺为公共住房提供资金，土地管理局上缴到统一财政金库(Consolidated Fund)的资金随后又被再分配给建屋发展局。此外，还有其他资金来源，如中央公积金即可以充当政府贷款的角色来帮助购房者抵押贷款和融资升级。
另一项补贴是建屋发展局的升级改造项目。从20世纪80年代开始，居民只需支付实际费用的一小部分即可参加。然而，由于建屋发展局的公司性质和自治属性，它能够自由地与任何一个商业实体签订合同，对居民补贴的水平有所下降。作为较高选择性国家福利主义象征的意识形态和“非政治化”工具，公共住房的价格一直被控制在可以承受的范围内，并处于较低的利润水平，从而使私人部门没有兴趣涉足公共住房领域。
尽管如此，普遍提供和近乎垄断的方式也出现了困境：由于大多数新加坡人依赖国家提供住房，国家有义务满足人们的需求。因而，国家和国民被锁定在依赖者—供给者的关系之中，任何一个政党都难以轻易抽身而出。这也推动人们进入了“保护主义”的状态：国民“很大程度上放弃掌控自己的生活以换取对国家提供产品和服务的消费”(Chua,2000)。换言之，可以说是国家通过公共住房项目诱导人们恪守于现状。然而国家与国民关系的实际情形是，国家需要维持和许诺后者物质生活质量的改善以取得其政治支持。随着新加坡更深入地融入到全球经济一体化之中，更年轻、受过更好教育、更具话语权的新加坡人开始寻求分享更多的“新加坡之梦”(Singapore Dream)。对政府而言，公共住房问题的政治化需要转向管理新加坡人不断上涨的需求，私有财产权亦包括在内。国家面对的人群也出现了分化，由于国家日益富裕，高端住房市场上寻求私人住房的中产阶级数量也在不断增长。20世纪80年代末期，这类群体的需求得到了公众的关注。1989～1990年重新审视新加坡概念规划(Singapore Concept Plan)之时⑦，对私人住房占全部住房的比重重新规划，由1990年的15％增加至2030年的30％(URA,1991)。为达此目的，自20世纪90年代后，国家一直致力于实现这一目标。
三、私人住房：日益高涨的需求
如前所述，公共住房作为基本需求，已在1960～1990年间福特主义批量生产的体系中，通过提供标准化产品、改善服务供给和公共住房地产设计等得到基本满足。然而，人在社会中总是渴望更多、更好的生活，社会也公开鼓励人们追求物质生活的提升，以作为努力工作和提供政治支持的目标和应有的奖励。在新加坡社会中，个人的社会地位可以从学业优异或商业成功中获得，而无需凭借遗传和显赫的家庭背景，这就使炫耀性消费成为展示一个人社会地位和身份的重要手段。随着社会更加富裕，自有住房也渐变得更加形式多样、千差万别了(Lett,1998; Hamnett,1995)。
与家庭用品的使用、住宅类型的选择和地理位置、邻里氛围、社区服务以及其他个人偏好相关联的消费行为，可以用作阶层社会地位的指标。在30年经济持续增长之后，不断壮大的中产阶级需求增加，受其影响，住房升级成为社会地位和身份塑造过程中的一部分。尤为引人注意的是，经济增长阶段之后紧接着即是西方对新加坡国内消费方式的影响，从性质上来说非常具有后福特主义的色彩，超出了批量生产公共消费品的范畴。
消费诸如住房这类耐用和昂贵的商品时，随着实际收入的波动，购买力水平也会有所起伏。对高端商品的渴望只有通过有效需求才能得以满足，否则它将只是未实现的幻想(Hamnett,1995)。然而，这一渴望若有利好政策的支持，也有益于目标的实现。例如，采用财政措施或借助金融工具来提升终端用户的购买力(Chiu,1996)。增加购买力无论对公共住房和私人住房部门均适用，区别只是在于后者需要更大幅度的收入改善予以支持。购买力的提升和中央公积金储蓄积累的增加，使购买私人住房的可能性加大。审视新加坡人收入变化情况之后，这点变得更为清晰。
收入的变化。1980、1985和1990年新加坡人均月收入分别为692元、1191元和1528元。必然且为因果关系的是，社会日益富裕导致了家庭消费结构由生活必需品转向包括住房在内的奢侈品。1973年新加坡家庭食物支出占家庭总支出的比重平均为45.2％，而1998年这一比重下降至不足25％。与之相反，同期用于住房的支出却由15.3％提高到21.6％。我们假定，一个人的渴望受其想要拥有或占有某种东西的认知的影响。为检验这一假定的正确性，我们于2002年5月至6月间对新加坡公共住房和私人住房居民进行了一次问卷调查。
四、研究方法
本文采用了实证调查的方式，对居住在建屋发展局住房的90名户主进行了访谈。在三个新城镇三房式、四房式和五房式中，每类别分别随机选出30户⑧。此外，也对60位私人住房社区的户主进行了访谈，包括有地住宅(landed properties，其中独立洋房，半独立洋房和排屋分别10户)以及30个私人公寓(condominium units)的户主。问卷主要目的在于调查：
(a)拥有私人住房是否是公共住房所有者的梦想；
(b)若是，公共住房所有者换房的动机何在；
(c)选择换房时，公共住房和私人住房所有者理想的住房类型是什么；
(d)公共住房所有者是否愿意抵押其公寓以获得贷款及其原因。
(一)调查结果
为了调查公共住房所有者是否想拥有一个私人住房，我们采用了开放式问题的形式。在这90个调查对象中，35人(占比38.9％)承认他们想拥有私人住房，主要是出于声望、舒适度或质量更为卓越的原因。剩余无此梦想的55人中，超过3/4的人回答说他们要么无力购买私人住房或者满意于居住在公共住房中。深入了解对公共住房满意的20位户主后发现，这一群体80％的家庭每月收入不足5000美元，难以购买私人住房；此外，年龄在45岁以上的户主占该群体的比重也超过一半。相对较高的年龄意味着他们可以获得的抵押贷款期限较短，每月分期付款利率较高，偿还贷款的负担更为沉重。较低的住房购买力成为公共住房所有者追求私人住房的最大的绊脚石。
事实上，有更换私人住房意愿的公共住房户主中意的住房类型也存在差异，动机也迥然不同，有为了寻求更大住房空间者，有向往私人住房声望与舒适度者，甚至也有从大房子降级为小面积住房者。后者是因为孩子离开重建其小家庭或者仅为了得到一些可以自由支配的现金。调查显示，一半的公共住房和私人住房调查对象不会更换住房，列举的原因主要有：满意现有的房子和坐落的位置；无能力购买更大面积住房；年龄较大等。近期内有换房打算的公共住房所有者中，仅有1/5者寻找私人住房。三房式公共住房户主中想要换房的，打算居住到四房式的占比几近2/3。私人住房户主中，换到私人公寓的回答较为普遍，部分人出于各种原因(如获取可支配现金)，甚至想降级到包括公共住房在内的小面积住房。
问卷中也提到了与土地使用期限权利相关的两个问题。第一个问题是公共住房和私人住房的差异，前者作为国家公共住房的租户，在法律上无权抵押房屋以获取银行贷款。与之相对应，2/3的公共住房所有者回答说他们没有贷款需求，或想保持房子的保障性，或者仅仅是不想负债。因而，即使能够贷款，他们也无抵押房屋的计划。其他1/3需要抵押贷款者，希望将贷款用于商业投资、住房翻新或是用作可支配收入。
第二个问题涉及99年土地使用期限是否是不幸福的原因之一。无论是公共住房还是私人住房户主，答复近乎相似，43％的公共住房和48％的私人住房户主⑨对99年土地使用期限不满意。老旧的私人住宅享有永久使用期限最受私人住房户主的欢迎。
调查结果已表明，公共组屋户主出于声望、生活质量、舒适度、私密性等原因，对私人住房有着普遍的渴望。然而他们的回答也反映出其购买力水平在渴望或梦想与实际住房选择之间存在巨大鸿沟。私人住房的渴望可以视为更为主观的东西，而实际住房选择则是考虑由购买力水平、住房质量和舒适度的认知以及某种程度上包括使用期限在内的土地问题等先决条件确定的可选项中做出的行动，更为客观和现实。
五、土地问题及私人住房地位和质量的认知
在土地稀缺的现实背景下，新加坡住房消费者对土地所有权的性质抱有极大的兴趣，对无限期使用的土地尤为热衷。早在1993年，由弗兰克、张、贝鲁(Frank,Cheong and Baillieu)组织的一项对购买者私人住房偏好的商业调查中发现，略高于50％的受访者认为99年土地使用期作为一个法定权利是难以接受的。土地问题仍然是消费者关心的一个重要因素。
这里可以引用桑德斯(Saunders,1978)古典韦伯式的解释来区分新加坡公共住房和私人住房所有者在房屋所有权状态上的差异。尽管两类住房所有者均享有住房的使用价值和交换价值，但二者在社会阶层上升过程中的基础和所有权控制程度却存在差别。可以证明的是，公共住房所有者对其住房拥有99年使用期限，但并不占有建房屋于其上的土地，土地仍是国有资产。公共住房租户的资产更是仅局限于房屋四壁之内。公共住房之外的所有公共空间，如走廊、电梯、组屋底部、公园、停车位等等，都是国有资产。与之相反，私人公寓的公共空间和设施(如游泳池、绿化带、体育馆、停车场及安保服务)是由居民按比例享有的。人们一般认为，较之于公共住房，私人住房更具吸引力、更有声望。首先，私人住房开发商与作为公共住房开发商的建屋发展局对待其对象的目标是不一致的。私人住房开发商服务于较高收入群体，从概念上讲，提供的住房被视为有较高审美价值的“理想生活方式”，且有广告宣传的支持；而建屋发展局作为公共住房供给者，是依据购买力水平向人们提供住房，因而会削减审美工程以降低成本。这也能够解释上文讨论的调查中，那些渴望私人住房的人们为何羡慕其质量和舒适度。
其次，既然公共住房是一个有政府补贴的商品，很自然地，还需实施社会和文化相关规则和规定，公共提供者会认为，对公共住房施加诸多约束也是合法合理的。土地使用期限问题之外，组屋所有者很少能够参与建筑规格和建筑结构的制定⑩。在法律上，尽管99年土地使用期限已成为国家出售公有土地用于私人住房开发时的标准，但私人住房仍拥有更长的土地使用期限。在管理方面，公共住房是由政府直接监管的、以议员为首的市镇理事会负责管理；与之相比，私人住房享有更多的自治权，由居民组成的管理委员会管理。私人住房(如私人公寓)的居民还拥有同一居民区内的公共财产(Tan,1998)。
1972年，私人公寓作为一个生活概念被引入到了新加坡，用以满足上中等收入群体的需求。这一群体虽无资格申购公共住房，但却被私人公寓优美的风景环境、更具有休闲性、更齐备的社会服务设施所吸引。这种兼具私密性、排他性、开放空间、设施共享的新式高层建筑很快被新加坡本地人和外籍人士所接受，并视之为一种高质量住房形式(Teo,1984)。同样，我们的调查也发现，新加坡日益增长的中产阶级代表——管理人员、专业人员和辅助专业人员群体，最热衷于将其住房升级为私人公寓。相比之下，此种趋势与1961～1990年英国专业人员和管理人员群体在高端住房市场上最先实现自有住房一致。
事实上，过去10年间，伴随着新加坡寻求增强竞争力优势、深化全球一体化、扩展区域化驱动至更广阔市场的进程，对私人公寓的渴望已越演越烈。这一过程中，不同收入群体出现了更为明显的两极分化现象。数据显示，1990～2000年，家庭平均实际收入取得了高达35％的增长，同时家庭收入低于3000美元的占比也由63.2％下降至41.3％。然而，处于收入群体上端、家庭收入在10000美元及以上的占比也由2.8％提高到10.3％，增幅远大于较低的收入群体。两极分化也要求对住房政策重新认真审查，私人住房提升之时也需要更好地便于应对中等收入群体的不满情绪。
(一)私人住房渴求与物价螺旋上升
如上文所述，从法律上讲，所有公共住房居民均是国有房屋的租户，不能享受如同私人住房的使用期限权利。因而，居住的权利使租户不具备抵押贷款的条件。自20世纪80年代后，随着人们日益富裕和购买力不断提高，在追求私人住宅所有权导致物价螺旋上升的过程中，除私人住宅较高的建筑质量之外，土地使用期限问题也成为一个重要的因素。最为重要的是，支持公共住房升级，从公共住房到私人住房转换以产生价格快速上升势头，正是20世纪90年代初期政府的初衷。此后所有户型的公共住房在转售市场上的身价都大幅提升，使公共住房升级有了资金支撑。1992年至鼎盛时期的1996年，公共住房的再售价格平均涨到了原价3倍多(Straits Times,19 May 2002)，结果是家庭通过公共住房价格上涨短时间内积累了大量的资产财富(Phang,2001)。若无积极的经济形势和表现、政府自由贷款政策以及尤其是对向私人住房升级的支持，这一快速增长是不可能出现的。受强劲有效需求和乐观高利润预期的刺激，开发商为得到政府出售的宗地多是过高出价。在经营战略上，较高的出价是为了从激烈竞争中获得某种稀缺商品(当时表现为新加坡用于私人住房开发有限且受约束的国有土地供应)，一般反映出了预期时间内价格会以公众接受的水平持续上升。理论上，国家垄断土地供应，能够借助控制土地出售范围来影响价格(Kivell,1993)。
在这种情况下，加之有效需求强劲及投机活动多发，在相似的价格上涨预期下，购房者也乐意出更高的价格。图1是20世纪90年代上半叶私人住房价格增长示意图。1996年政府通过紧缩信贷及其他措施来限制私人住房过度繁荣之后，房价和需求开始急剧下滑，公共住房和私人住房的购买力和房地产价格均有所下降。然而，从总体上讲，由于私人住房的价格飙升至如此高的水平，已削弱了中等收入群体的总体购买力，1997年亚洲金融危机及其余波更使这一群体的购买力进一步降低。建筑行业的普遍萧条给城市型国家经济带来的沉重打击开始浮出水面。
资料来源：Department of Statistics,1995 & 2001。
图1：1990～2000年不同类型私人住房物价指数
(二)国家在支持私人住房需求和建筑行业上的促进作用
1997年金融危机后楼价暴跌，建筑行业一片低迷，自1999年之后一直是负增长(表3)。尽管经济复苏还有待观察，但建筑行业对GDP的贡献率下降之后，伴随的是1997～2001年住宅建筑固定资本构成相应缩水。经济衰退对公共住房和私人住房的市场和价格都产生了影响，对转售的公共住房而言，由于市场萧条，导致价格从1996年的最高点到2002年初期下降了30个百分点；新房则同期下降了10至15个百分点(Straits Times,19 May 2002)。为应对房价下滑趋势，新加坡政府已寻找多种举措来促进继续获得私人住房以及促进建筑行业的复苏。
六、私人住房何去何从
鉴于其庞大的资金数量，中央公积金也添列于政府采取的诸多举措之中。为此，新加坡政府特别颁布了新规，允许私人住房购买人自2002年9月1日之后用其中央公积金储蓄支付10％的首期付款(11)。这一措施在某种程度上活跃了住房市场，预计私人住房价格到2003年能够增加5～10个百分点。但在经济持续衰退、股市低迷导致人们犹豫不决、举步不前时，这一新规能将市场推到多远仍然充满不确定性。从长远来看，使用中央公积金存在进退两难的境地，新加坡突出的人口老龄化问题会阻碍中央公积金用于住房升级，使这一规定亦难以为续。
中央公积金是影响消费者行为的一个重要工具和制度设计。一方面，通过禁止人们随意使用中央公积金，在某种程度上起到了一个社会安全网的作用，有利于应对老龄化；另一方面，它也可被用来刺激房地产需求，提升资产价值。2001年全球著名物业顾问莱坊国际(Knight Frank)对1100名受访对象进行的调查表明，45％的受访者批评中央公积金的限制条款成为他们购买私人住房的障碍(Straits Times,24 July 2002)。在一个缺乏老年福利、只向陷入社会困境者提供社会救助的国家里(Phang,2001)，个人需要为自己的老年生活储蓄，中央公积金储蓄则是一个主要的收入来源，除非个人通过选择换一个小房子来获得可支配收入。
近来，过度支取中央公积金用于住房投资的现象开始让决策者们担忧，长此以往，低收入群体工薪者退休后将无所可依。据报告称，平均来说一个新加坡工人50岁时，75％的资产以住房形式体现；这一比重远高于美国工人退休时住房仅占其资产20％的平均水平。然而，新加坡60岁及以上的老年人口却在迅速膨胀，预计在2030年会占总人口的1/4之多(Sunday Times,28 July 2002)。不言而喻，利用中央公积金储蓄实现住房升级与退休后的现金短缺之间存在矛盾，且会使退休后的生计难以保障。为防止老年贫困，有建议认为应该减少中央公积金向普通账户(ordinary account)的缴费，增加对老年储蓄特别账户(special accounts)的缴费(12)。此外，被视为品质生活方式的私人公寓，也受到了另一种与有限土地供给直接相关的稀缺资源——水资源的威胁。
在仅有670平方公里土地面积(13)、且近乎完全开发的城市型国家背景下，土地供应成为新增住宅用地的掣肘。而且，近来新加坡目标人口由400万修订为550万，人均用地更为紧张，房地产相应比例地增长也愈发难以实现。因而，越来越多的私人公寓和私人住房将不得不批量生产，而不是仅依靠现有的私人住房。私人住房的占比已由1980年的14.4％增加至2000年的18.6％，但仍与30％的占比目标相距甚远(表4)。在激烈的土地用地竞争环境下，可以预见将会要求更高的容积率和兴建更高的楼房以提高私人公寓之类的私人住房比重。长期来看，可以预计私人住房的数量与目前相比难有好转。
私人公寓开发依赖于大量淡水供应以使“理想生活方式”成为鲜活的现实。新加坡淡水供应主要依靠马来西亚，淡水已成为一个越来越昂贵的资源。为削弱对马来西亚淡水的依赖，新加坡尝试了多种办法，如海水淡化、循环再利用、对超出淡水配额的家庭征收罚款、扩大水库集水能力以及发起节水运动等等。尽管如此，由于成本原因，从马来西亚柔佛州(Johor)买水成本相对较低，从而其仍然是新加坡最主要和可行的淡水来源。目前虽努力扩大淡水进口，但由于双方之间价格上的分歧致使谈判陷入僵局(Straits Times,24 July 2002)。那么，私人公寓游泳池可否使用海水来保持私人公寓生活方式概念上的存在？从根本上讲，这一问题需要进一步调查研究以确认其可行性，尽管淡水管道运送海水应该不会是一个技术问题。若可行，开发装备有游泳池的私人公寓时，用水量大的问题已大多迎刃而解了。
七、结论
新加坡提供普适性公共住房的做法已极大地改变了本国地貌，使之呈现出现代化色彩。自20世纪70年代以来，公共住房开发与更广泛的国家土地利用战略结合在一起，以调整人口在岛内的分布。由于中央公积金的帮助和价格维持在购买力范围之内，目前超过85％的人口居住于公共住房之内。作为致力于现代化国家建设的发展型政府的垄断工具，建屋发展局从满足20世纪60年代早期紧迫的基本社会需求，到1965年之后为与经济全球化紧密相联的出口导向型工业化铺平道路，建屋发展局一直与时俱进地转变着其主要功能与角色。除系统地调整自身、以便在促进经济增长和社会凝聚上发挥更大作用之外，20世纪80年代后期，公共住房与获取政治支持的住房升级和服务提供联系在一起，并在这些方面取得了不同程度的成功。
30年的经济持续增长，不仅使社会更加富裕，也成就了相当数量、渴望象征着更高社会地位、更为舒适、更好生活品质的私人住房的中产阶级群体。结果是，一方面较低收入群体继续仰赖父爱式国家提供可购买的住房和住房升级；另一方面，中产阶级日益摒弃公共住房这一批量化生产的消费品。更年轻、受过更好教育、更具话语权的新加坡人开始寻求分享更多的“新加坡之梦”，追寻一个更为多元化、具有后福特主义消费行为特征的高端私人住房市场。
我们的调查也证明，公共住房所有者中普遍存在为追求声望、生活质量、舒适和私密性而希望拥有私人住房的强烈愿望。但是他们的实际住房选择与其现实购买力充分相关，使得愿望依然只是一个美好的梦想，并无现实购买力的支撑。对国家来说，妥善处理好这一日益强烈的愿望是获取中产阶级支持经济发展优先模式的谈判筹码。这一模式有赖于物质激励以促使其积极工作。20世纪90年代早期，正是由政府发起了住房升级运动。然而，乐观的经济增长预期、自由贷款政策、投机活动和有限的土地供应导致了急剧的物价螺旋上升，使得住房购买力超出了大多数人的承受范围。1996年政府打击投机活动，以及1997年金融危机带来的经济衰退，均未使房地产市场得到好转。
此外，在住宅上投资的大量现金和中央公积金，使许多新加坡人“富有住房但缺乏现金”(asset rich and cash poor)。相似的，许多国家资本也同样被配置于补贴公共住房和用于住房升级。然而，与之相伴的是越来越多的老龄化人口，由于退休后难以依赖国家、只能依靠自己的储蓄而不得不面对可以预见的“福利危机”。即使通过降级到较低品质住房以换取可支配资金用于退休后消费，也只有在住房资产价值较高的情况下才具有可行性，因而这一办法也无保证。
缩小公共住房和私人住房之间的差别是另一个满足人们私人住房梦想的途径。建屋发展局可以在使用期限上着手改善，使公共住房所有者有更多的机会利用其财产，比如抵押贷款，让更多的居民参与对公共用地的讨论和决策等。2002年7月，国家发展部部长马宝山(Mah Bow Tan)宣布，在其任期内将努力放松对公共住房的政策限制，使公共住房更趋同于私人住房。但他同时提到，建屋发展局提供的公共住房不可能是完全私有化，仍需要公共住房作为社会安全网提供给有需要的人们(Straits Times,24 July 2002)。要想获得私人住房，购买力仍然是最根本的条件。
原文2003年发表于《国际城乡居住杂志》(《Habitat International》)，Volume 27,Issue 3。
作者感谢两位匿名评稿人建设性意见以及Thang Li,Marlina,Jinglin和Jingbei等人在问卷调查中所给予的帮助。
因篇幅有限，文中部分图表和参考文献从略，有兴趣的读者请与《经济社会体制比较》编辑部联系。
注释：
①在此，我们需要关注一下哈山(Hassan,1977)对重新定居在建屋发展局公共住房的低收入家庭的研究。哈山指出，对于较为贫困的家庭而言，由于重新定居在这类公寓中会增加每月生活支出(如租金、公共设施等)，生活压力更加突出，这就导致了低收入群体存在着一种普遍意义上的不安全感，进而严重阻碍了社区组织和发展等集体社会行动。而另一方面，经济较富裕的家庭认为公共住房与他们对更好生活的追求和身份相符合，至少在象征意义上，这是朝着社会上升流动目标所做出的进步。
②中央公积金制度首创于1955年，起初仅覆盖一小部分群体，是一个兼具强制养老金和社会导向的制度设计，该制度下，雇主和雇员的缴费形成信托基金，交由政府管理，主要局限于购买建屋发展局的公寓(Ho,1973)。随着20世纪60年代初期覆盖人群扩大，1968年中央公积金首次被允许购买建屋发展局公共住房。除缴费人被证实是终身残疾的情况外，中央公积金可以于退休年龄之前支取。1981年6月开始，中央公积金逐步扩展至可以用来购买私人住房。
③绝大部分的资金补贴流向到面积较小的公寓，事实上，那些购买最大面积公寓的没有得到任何补贴。因此，随着建屋发展局致力于建造大面积公寓，它的补贴收入自然逐渐减少。
④国营房屋与城市开发公司(HUDC)是1974年建立起来的法人团体，主要是为满足中等收入群体的需要而产生的，这些家庭月收入水平介于1500～4000美元之间，难以购买私人住房。由于是为收入较高群体设计，房屋与城市开发公司的选址自开始就有别于建屋发展局“靠近娱乐和商业中心”的原则，将“公寓住房的现代概念”植入到设计中来，建设较为“私密性”的住宅区域((Housing and Urban Development Co(Pte) Ltd,1977)。但在1980年，为促进不同收入群体更好地融合，房屋与城市开发公司与公共住房地产合并，公司管理权也于1982年移交至建屋发展局。随着建屋发展局也开始建造较大面积的高档公寓(executive apartments)，20世纪80年代后期房屋与城市开发公司的建设职能也被终止了，总计共建造房屋8000余套。1986年由所有人发起，房屋与城市开发公司开始部分私有化；1995年制订《土地权利(阶层)法》(修订)(Land Titles(Strata)(Amendment) Act)之后，公司完全私有化成为可能。该法案也使公共财产以分权共有的形式由建屋发展局转移到房屋与城市开发公司所有人，并对个人住房分层权利给予补贴。此后房屋与城市开发公司下属的8个地产都进行了私有化，由私人公司管理。
⑤在马来语中，从字面意义上讲，甘榜即是村庄的意思。
⑥然而，正如蔡(Chua,2000)指出，政府谨慎地排除了住房成为公民法定权利的可能性，反而是一种可以被撤销的“特权”。对建屋发展局而言，公民即是消费者，能够自由地接受或者拒绝房东(即建屋发展局)所规定的条件。
⑦新加坡城市规划体系有三类，概念规划(Concept Plan)、总体规划(Master Plan)和开发指导规划(Development Guide Plan)。概念规划体现在形态结构、空间布局和基础设施体系，起示意性作用，并不是详细的土地利用区划，不足以指导具体的开发活动，不是法定规划。总体规划的内容主要是制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度，以及基础设施和其他公共建设的预留用地。开发指导规划主要出现在20世纪80年代之后，编制、修改、审批程序与总体规划相同，有55个规划分区，以土地使用和交通规划为核心，根据概念规划的原则和政策，针对分区的特定发展条件，制定用途区划、交通组织、环境改善、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。详见新加坡城市重建局(URA)官网，http://www.ura.gov.sg/。——译者注
⑧这三个新城镇分别是金文泰(Clementi)、武吉巴督(Bukit Batok)和蔡厝港(Choa Chu Kang)。选择的私人住房地产主要集中于新加坡一个重要私人财产发展带——武吉知马路上段(Upper Bukit Timah)。
⑨访谈的私人住房户主中，有40％是来自99年使用期限的居住区，这些地块是由政府以公开招标的形式出售的。其他私人住房户主均拥有永久使用期限。
⑩近来，建屋发展局新的预购公共住房(build－to－order)模式允许购房者选择公共住房的位置和交房时间，深受人们欢迎。现存传统模式仅允许购房者选择公共住房所在区域且对购房者对入住时间也无法确定(Straits Times,2001,May 16,p.H1)。
(11)在签订购房申请表后的8周之内，购房者需要交纳总房价的20％作为首期付款，以确认其预购意向。在此新规颁布之前，首期付款中的20％部分要全部交纳现金。
(12)现行中央公积金缴费分配比重是，70％的缴费进入普通账户(可用于住房、购买股票、单位信托基金、保险、黄金及儿童教育支出等)；20％进入医疗账户以及10％进入特别账户。医疗账户上限为26000美元，超出部分转入普通账户中。
(13)670平方公里土地面积为2002年数据，新加坡通过填海工程形成新的陆域，土地面积也不断增加，目前约为714平方公里。——译者注
作者介绍：黄大志(Tai－Chee Wong)，新加坡南洋理工大学国立教育学院教授；亚得列·雅蒲(Adriel Yap)，新加坡南洋理工大学访问学者。
作者：黄大志亚得列·雅蒲
翻译：张占力 张占力，中国社科院研究生院政府政策与公共管理系博士后。
经济社会体制比较 2013年11期
一、引言
住房是人的基本需求之一。国家作为权力主体，理所应当地担负确保公民有足够多的机会获得体面住房之责任，这也为世界所公认。从政治技巧视角而言，新加坡住房政策经历了由基本需求管理到欲望管理的演变过程。这一过程包含两个阶段，一是基本福利物品的供给阶段；此后是基本需求之外、满足更高水平需求的阶段，也正是这个阶段真正考验了政府决策的持久性和有力程度。事实上，对消费者而言，住房能反映出不同层次的效用程度，且对许多人来说，住房即象征着个人的社会地位。由此，住房作为促进家庭流动的社会表征之一，成为了社会升级过程中的一个隐性组成部分。对新加坡民众而言，经过建屋发展局(Housing and Development Board,HDB)40余年卓有成效地实施和提供公共住房之后，住房作为一项基本需求已经基本得到解决。尽管如此，普遍富裕的人们和日益庞大的中产阶级对品质较优的私人住房需求越来越迫切，政府承担的压力也随之越来越大。面对私人住房的需求，政府也做出了积极的回应，并将此视为获得民众支持经济发展优先模式(一党政治下依赖物质激励和政治认同以促进经济发展的模式)的谈判筹码和必要手段。
本文首先介绍了1960年后新加坡公共住房政策背后依据的基本原理，阐释了这一供给方式如何导致了政策覆盖群体需求的转变。讨论的重点集中在探究为何有效的公共住房提升要与质量更好、社会地位更高的私人住房相结合，即便国家为改善公共住房质量做出了不懈努力之后依然如此。为了证实对私人住房的需求主要是人们日渐富裕的结果这一论断，我们于2002年5月至6月间，对公共住房和私人住房的所有者以问卷调查的方式进行了访谈。问卷调查旨在检验人们对私人住房的认知态度，以及从逻辑上讲，人们对私人住房的需求是否是摒弃公共住房这一具有后福特主义时代(post－Fordist era)色彩的公共消费品的结果。最后，对便于满足人们私人住房需求的公共政策及其此后历经修改所产生的问题进行了论述。
二、公共住房：一个批量生产的公共消费品？
1959年之前，英国殖民当局对廉价住房需求一直采取漠不关心的态度，将之推向私人市场予以解决，置体面住房普遍短缺的事实于不顾。1927年虽成立了新加坡改良信托局(Singapore Improvement Trust,SIT)，但除对无家可归者能有所帮助外，该局并未被授予执行其他住房项目的法定职权(Tan & Pang,1991)；此外，新加坡改良信托局在财务上捉襟见肘，对获取边远地区的土地和重新安置非法占据者方面也无能为力，且在实际运行中，主要集中于兴建公益设施或改善军事用地(Gamer,1972)，最终导致由改良信托局建设的房屋绝大多数是以“碎片化”的方式分布于商业中心区的周围。到1959年，存在32年之久的改良信托局仅建造了23000套住房(Wong & Yeh,1985)，建房数量不及总人口的9％。
1959年之后，新加坡人民行动党(People's Action Party,PAP)组建了新政府，该党认为，政府应担负“居者有其屋”的责任。在自由市场原则的基础之上，新加坡政府开始介入部分事关国计民生、但市场供给不足的公共产品与公共服务领域。此类公共产品(包括公共住房在内)主要是指那些消费之后虽并不能带来收益，但却能提升社会整体福利水平的产品(Low,1998)。事实上，在国家肩负福利责任的背后，可以说存在着一个更宏大的社会目标，即在国家独立后向工业化和现代化努力的过程中，将公共住房作为促进经济增长的手段与工具。1965年新加坡开始实施重商战略与出口导向型工业化战略，吸引了大量国际资本和制造业投资，这在很大程度上归功于公共住房通过降低工资、提高生产率、促进政治和社会稳定等方面做出的贡献(Lim,1987; Chang,1994)。
(一)1960年之后的公共住房
1960年建屋发展局成立，取代了改良信托局，成为新加坡住房法定管理机构。1967年《土地征用法令》(Land Acquisition Act)颁布之后，建屋发展局一跃成为最大的土地所有人和唯一的官方组织来推动公共住房发展，以达到“居者有其屋”的目标。建屋发展局在其后续运行和强制征收土地的实践中，主要对以下三个重要的内容进行了调整：规划效率；财政与社会公平(财富再分配)以及服务供给。社会公平内容的基础是，认为经由土地再开发或服务改善所提升的土地价值或经济增长，都应由国家配置安排，以利于实现社会和公共目标(Kivell,1993; Wong,2001)。强制征收土地的前20年中，预设的补偿价格远低于市场价格，这也是房价低于公共住房供给预期成本的原因所在。当房屋出售给申购人时，也极大地降低了官方基于土地市场价格计算的实际补贴成本，后文会继续讨论这一问题。
从较为宽泛的政策方面而言，建屋发展局的住房项目可以概括为五个主要阶段，以迫切需要解决住房购买力或政治动机为划分依据，每一阶段都有一个特定的时间节点相对应(见Castells,Goh,& Kwok,1990)。因此，应将下文述及的发展阶段，看作是为了达成公共政策的目标而使新事物代替旧事物的层层推进的过程。
第一阶段：兴建低成本住房和出租房屋以迅速应对住房危机(1960～1964年)。这一阶段为了解决紧迫的住房危机，不重视住房的质量或其他标准。包含独立卫生间的一房式、二房式和三房式公共住房，以及标准化的出租公寓绝大多数建在市中心半径5英里范围之内，并充分利用了现有设施基础之上可以获得的任何土地(Liu,1973)。在从非法占据者、小农户和废旧建筑的住户获取土地时，并未考虑给这些群体提供必要的就业机会(Castells et al.,1990)。大规模清除贫民区和非法占据者的过程中，重新安置的好处主要局限于建造公寓中使用了通常被视为显著提高居住条件的水、电供应，且这些公寓因需求较多而得以快速发展(Yeh,1975)①。
第二阶段：通过公共住房实现“居者有其屋”(1965～1969年)。1964年，新加坡开始为国民实施“居者有其屋”计划，并得到了要求雇员储蓄和购买公共住房的中央公积金制度②的支持。为了满足日益增长的需求，建屋发展局有计划地实施了一系列的市区重建项目。市中区的贫民区逐渐被清除殆尽，取而代之的是公共设施齐备的现代公寓，并主要提供给那些在市中区或者城市边缘区的贫民区、破旧建筑中居住的低收入家庭。与工业化目标和创造就业相一致，建屋发展局的房地产同样被用于稳定共同发展和便于物业维护(Teh,1973)，这也有效地将劳动力融入了一种全新的生活中去，即能够定期领取与国内生产、符合国际需求的产品和服务直接相关的报酬，诸如劳动生产率提升、高附加值生产活动所需的技术以及技术和管理创新等。
将一整套规定和条例确定的受益资格适用于全体国民，使促进“居者有其屋”不仅有了政治中立的象征，而且也成为构建社会资本的过程。社会资本对于新兴国家归属感的培养和稳定有至关重要的作用(Jacob & Manzi,1996; La Grange & Yip,2001)。从社会经济方面来说，蔡(Chua,1991a)认为，“居者有其屋”的激励，提升了大众对政府倡导的社会秩序的忠诚度，也更好地保护了政府一系列改善物质生活水平(包括财产所有权)举措所取得的资本收益。
第三阶段：公共住房的商品化阶段(1970～1979年)。这一阶段也标志着建屋发展局作为隶属国家发展部(Ministry of National Development)下的法定机构，开始在财务上带有浓厚的自负盈亏色彩，但在执行其职能时也享有了更多的自主权。由于从公寓销售、住房租赁、商业和工业服务等获得的收入，以及诸如停车场等附属服务带来的收益能够产生巨大的回报，并重新投入到住房建设中，因而政府对建屋发展局的资金补贴就一直维持在较低的水平③。此外，建屋发展局有多家采石场、采沙场以及一家砖厂，所用的基本建筑材料，如沙子、花岗石、砖、瓷砖和抽水马桶等，主要由自己供应。为确保公寓市场畅销，建屋发展局更加以客户为中心，不断改进公寓和新镇的设计。1974年，公共住房开始扩展至提供给中产阶级家庭(国营房屋与城市开发公司，Housing and Urban Development Corporation)④，这些家庭的收入虽超出了申请公共住房的收入水平上限，但也无力购买私人住房。1989年之后，收入上限被取消(Tan & Pang,1991)，这一政策松动一方面便于获得私人住房，另一方面也与20世纪90年代上半期升级过程中物价螺旋上升有关，这点后文还会继续讨论。
“居者有其屋”计划获得了成功，导致建屋发展局出租公寓的积极性下降，它逐渐由20世纪60年代二房式、三房式的套房向四房式和五房式转变。由于大规模工业化运动的推动、裕廊岛(Jurong)工业园区有计划的布局，以及毗邻建屋发展局住房等因素，加之岛内交通基础设施的完善，住房与工作间的通勤流动更为频繁便捷，这也成为住所流动(residential mobility)的一大特征。
2000年建屋发展局研究与规划部(HDB's Research and Planning Department)的一项研究很好地反映出，在过去40年间，新加坡住所流动性的持久模式可以归类为一个上升的过程(HDB,2000)。1961～1970年在有记录的27910次住所流动中，从贫民区和其他地区流向一房式或二房式公共住房的占比为39.8％，流向三房式的占比为34.7％。1971～1980年，住房安置工程由市中心大规模扩展至偏远农村和甘榜(Kampung)地区⑤。而在这个时期的流动中，流向一房式或二房式公共住房的占比降低到22.6％，流向三房式的占比增加至50％，其余也均流向四房式或更大面积的公共住房。到了1981～1990年，这一趋势更为明显，在74780次住所流动中，定居于三、四、五房式公寓的占比将近85％。表1说明了1980～2000年间建屋发展局不同类型公寓的分布情况，总体上呈现出朝着高端升级转变的一个趋向，尤其是20世纪80年代早期大型公寓和房屋与城市开发公司公寓出现之后，这一特点更为明显。相应地，一、二、三、四房式类型的数量在住房总量上成比例地下降。
第四阶段：公共住房成为社会工程和经济政策的工具(1980～1985年)。20世纪70年代末，住房作为基本生活需求已基本得以解决，人民行动党政府开始利用建屋发展局来培养和提升社会价值、内化社会控制和支持总体经济政策(Castells et al.,1990)。在深化政府倡导的西化和多国引导的工业化过程中，公共住房的居民已实际上被牢牢固定在一个要求有固定收入来按月支付房贷、满足提升物质生活水平所需更多支出的一个制度中，从而使人们更好地遵守社会秩序。种族的融合和家庭价值观的强化是这一阶段最为明显的两个特征(Chua,1991b)⑥。
第五阶段：公共住房出现了政治化特征(1986年至今)。自20世纪80年代中期开始，包括升级在内的公共住房服务已与支持执政党联系在一起，尤其是1988年《市镇理事会法案》(Town Council Act)实施之后，规定议员负有监督房地产管理和改善、接近基层听取百姓心声的职责，更使这一观念深入人心。正如张和孔(Teo and Kong,1997)所观察到的那样，住房升级已经引起了部分新加坡人的关注，他们想从繁荣多年、资金充裕的政府那里获取居住环境的改善，以作为公共福利制度的另一种提供形式。执政党也许诺住房补贴来获得“现实政治”(real politik)的绝对权力，政治伦理的问题也被认为是任何政党都会如此，以获得政治选票(Chua,2000; Li & Elklit,1999)。
(二)普遍供给的公共住房
新加坡政府为国民近乎普遍地供给公共住房取得了显著效果。从表2可以看出，1960年居住在公共住房的人口占总人口比重仅为9％，而到了20世纪80年代末，这一比重已超过80％。官方统计记录显示，公共住房供给可以看作是一个政府大量补贴的模式。例如表2中，1995年政府补贴占总支出的比重高达1/3。相当一部分的财务赤字或政府补贴是用于支付给土地管理局(Land Office，隶属于法务部)在市场地价和机会成本基础之上计算出来的土地成本。2000/2001财政年度，土地成本占了全部资金支出的40％(HDB,2001)。实际运作中，由于建屋发展局在早期土地征用中的补偿低于市场价格，巨大的土地价值被转让给土地管理局。由于政府承诺为公共住房提供资金，土地管理局上缴到统一财政金库(Consolidated Fund)的资金随后又被再分配给建屋发展局。此外，还有其他资金来源，如中央公积金即可以充当政府贷款的角色来帮助购房者抵押贷款和融资升级。
另一项补贴是建屋发展局的升级改造项目。从20世纪80年代开始，居民只需支付实际费用的一小部分即可参加。然而，由于建屋发展局的公司性质和自治属性，它能够自由地与任何一个商业实体签订合同，对居民补贴的水平有所下降。作为较高选择性国家福利主义象征的意识形态和“非政治化”工具，公共住房的价格一直被控制在可以承受的范围内，并处于较低的利润水平，从而使私人部门没有兴趣涉足公共住房领域。
尽管如此，普遍提供和近乎垄断的方式也出现了困境：由于大多数新加坡人依赖国家提供住房，国家有义务满足人们的需求。因而，国家和国民被锁定在依赖者—供给者的关系之中，任何一个政党都难以轻易抽身而出。这也推动人们进入了“保护主义”的状态：国民“很大程度上放弃掌控自己的生活以换取对国家提供产品和服务的消费”(Chua,2000)。换言之，可以说是国家通过公共住房项目诱导人们恪守于现状。然而国家与国民关系的实际情形是，国家需要维持和许诺后者物质生活质量的改善以取得其政治支持。随着新加坡更深入地融入到全球经济一体化之中，更年轻、受过更好教育、更具话语权的新加坡人开始寻求分享更多的“新加坡之梦”(Singapore Dream)。对政府而言，公共住房问题的政治化需要转向管理新加坡人不断上涨的需求，私有财产权亦包括在内。国家面对的人群也出现了分化，由于国家日益富裕，高端住房市场上寻求私人住房的中产阶级数量也在不断增长。20世纪80年代末期，这类群体的需求得到了公众的关注。1989～1990年重新审视新加坡概念规划(Singapore Concept Plan)之时⑦，对私人住房占全部住房的比重重新规划，由1990年的15％增加至2030年的30％(URA,1991)。为达此目的，自20世纪90年代后，国家一直致力于实现这一目标。
三、私人住房：日益高涨的需求
如前所述，公共住房作为基本需求，已在1960～1990年间福特主义批量生产的体系中，通过提供标准化产品、改善服务供给和公共住房地产设计等得到基本满足。然而，人在社会中总是渴望更多、更好的生活，社会也公开鼓励人们追求物质生活的提升，以作为努力工作和提供政治支持的目标和应有的奖励。在新加坡社会中，个人的社会地位可以从学业优异或商业成功中获得，而无需凭借遗传和显赫的家庭背景，这就使炫耀性消费成为展示一个人社会地位和身份的重要手段。随着社会更加富裕，自有住房也渐变得更加形式多样、千差万别了(Lett,1998; Hamnett,1995)。
与家庭用品的使用、住宅类型的选择和地理位置、邻里氛围、社区服务以及其他个人偏好相关联的消费行为，可以用作阶层社会地位的指标。在30年经济持续增长之后，不断壮大的中产阶级需求增加，受其影响，住房升级成为社会地位和身份塑造过程中的一部分。尤为引人注意的是，经济增长阶段之后紧接着即是西方对新加坡国内消费方式的影响，从性质上来说非常具有后福特主义的色彩，超出了批量生产公共消费品的范畴。
消费诸如住房这类耐用和昂贵的商品时，随着实际收入的波动，购买力水平也会有所起伏。对高端商品的渴望只有通过有效需求才能得以满足，否则它将只是未实现的幻想(Hamnett,1995)。然而，这一渴望若有利好政策的支持，也有益于目标的实现。例如，采用财政措施或借助金融工具来提升终端用户的购买力(Chiu,1996)。增加购买力无论对公共住房和私人住房部门均适用，区别只是在于后者需要更大幅度的收入改善予以支持。购买力的提升和中央公积金储蓄积累的增加，使购买私人住房的可能性加大。审视新加坡人收入变化情况之后，这点变得更为清晰。
收入的变化。1980、1985和1990年新加坡人均月收入分别为692元、1191元和1528元。必然且为因果关系的是，社会日益富裕导致了家庭消费结构由生活必需品转向包括住房在内的奢侈品。1973年新加坡家庭食物支出占家庭总支出的比重平均为45.2％，而1998年这一比重下降至不足25％。与之相反，同期用于住房的支出却由15.3％提高到21.6％。我们假定，一个人的渴望受其想要拥有或占有某种东西的认知的影响。为检验这一假定的正确性，我们于2002年5月至6月间对新加坡公共住房和私人住房居民进行了一次问卷调查。
四、研究方法
本文采用了实证调查的方式，对居住在建屋发展局住房的90名户主进行了访谈。在三个新城镇三房式、四房式和五房式中，每类别分别随机选出30户⑧。此外，也对60位私人住房社区的户主进行了访谈，包括有地住宅(landed properties，其中独立洋房，半独立洋房和排屋分别10户)以及30个私人公寓(condominium units)的户主。问卷主要目的在于调查：
(a)拥有私人住房是否是公共住房所有者的梦想；
(b)若是，公共住房所有者换房的动机何在；
(c)选择换房时，公共住房和私人住房所有者理想的住房类型是什么；
(d)公共住房所有者是否愿意抵押其公寓以获得贷款及其原因。
(一)调查结果
为了调查公共住房所有者是否想拥有一个私人住房，我们采用了开放式问题的形式。在这90个调查对象中，35人(占比38.9％)承认他们想拥有私人住房，主要是出于声望、舒适度或质量更为卓越的原因。剩余无此梦想的55人中，超过3/4的人回答说他们要么无力购买私人住房或者满意于居住在公共住房中。深入了解对公共住房满意的20位户主后发现，这一群体80％的家庭每月收入不足5000美元，难以购买私人住房；此外，年龄在45岁以上的户主占该群体的比重也超过一半。相对较高的年龄意味着他们可以获得的抵押贷款期限较短，每月分期付款利率较高，偿还贷款的负担更为沉重。较低的住房购买力成为公共住房所有者追求私人住房的最大的绊脚石。
事实上，有更换私人住房意愿的公共住房户主中意的住房类型也存在差异，动机也迥然不同，有为了寻求更大住房空间者，有向往私人住房声望与舒适度者，甚至也有从大房子降级为小面积住房者。后者是因为孩子离开重建其小家庭或者仅为了得到一些可以自由支配的现金。调查显示，一半的公共住房和私人住房调查对象不会更换住房，列举的原因主要有：满意现有的房子和坐落的位置；无能力购买更大面积住房；年龄较大等。近期内有换房打算的公共住房所有者中，仅有1/5者寻找私人住房。三房式公共住房户主中想要换房的，打算居住到四房式的占比几近2/3。私人住房户主中，换到私人公寓的回答较为普遍，部分人出于各种原因(如获取可支配现金)，甚至想降级到包括公共住房在内的小面积住房。
问卷中也提到了与土地使用期限权利相关的两个问题。第一个问题是公共住房和私人住房的差异，前者作为国家公共住房的租户，在法律上无权抵押房屋以获取银行贷款。与之相对应，2/3的公共住房所有者回答说他们没有贷款需求，或想保持房子的保障性，或者仅仅是不想负债。因而，即使能够贷款，他们也无抵押房屋的计划。其他1/3需要抵押贷款者，希望将贷款用于商业投资、住房翻新或是用作可支配收入。
第二个问题涉及99年土地使用期限是否是不幸福的原因之一。无论是公共住房还是私人住房户主，答复近乎相似，43％的公共住房和48％的私人住房户主⑨对99年土地使用期限不满意。老旧的私人住宅享有永久使用期限最受私人住房户主的欢迎。
调查结果已表明，公共组屋户主出于声望、生活质量、舒适度、私密性等原因，对私人住房有着普遍的渴望。然而他们的回答也反映出其购买力水平在渴望或梦想与实际住房选择之间存在巨大鸿沟。私人住房的渴望可以视为更为主观的东西，而实际住房选择则是考虑由购买力水平、住房质量和舒适度的认知以及某种程度上包括使用期限在内的土地问题等先决条件确定的可选项中做出的行动，更为客观和现实。
五、土地问题及私人住房地位和质量的认知
在土地稀缺的现实背景下，新加坡住房消费者对土地所有权的性质抱有极大的兴趣，对无限期使用的土地尤为热衷。早在1993年，由弗兰克、张、贝鲁(Frank,Cheong and Baillieu)组织的一项对购买者私人住房偏好的商业调查中发现，略高于50％的受访者认为99年土地使用期作为一个法定权利是难以接受的。土地问题仍然是消费者关心的一个重要因素。
这里可以引用桑德斯(Saunders,1978)古典韦伯式的解释来区分新加坡公共住房和私人住房所有者在房屋所有权状态上的差异。尽管两类住房所有者均享有住房的使用价值和交换价值，但二者在社会阶层上升过程中的基础和所有权控制程度却存在差别。可以证明的是，公共住房所有者对其住房拥有99年使用期限，但并不占有建房屋于其上的土地，土地仍是国有资产。公共住房租户的资产更是仅局限于房屋四壁之内。公共住房之外的所有公共空间，如走廊、电梯、组屋底部、公园、停车位等等，都是国有资产。与之相反，私人公寓的公共空间和设施(如游泳池、绿化带、体育馆、停车场及安保服务)是由居民按比例享有的。人们一般认为，较之于公共住房，私人住房更具吸引力、更有声望。首先，私人住房开发商与作为公共住房开发商的建屋发展局对待其对象的目标是不一致的。私人住房开发商服务于较高收入群体，从概念上讲，提供的住房被视为有较高审美价值的“理想生活方式”，且有广告宣传的支持；而建屋发展局作为公共住房供给者，是依据购买力水平向人们提供住房，因而会削减审美工程以降低成本。这也能够解释上文讨论的调查中，那些渴望私人住房的人们为何羡慕其质量和舒适度。
其次，既然公共住房是一个有政府补贴的商品，很自然地，还需实施社会和文化相关规则和规定，公共提供者会认为，对公共住房施加诸多约束也是合法合理的。土地使用期限问题之外，组屋所有者很少能够参与建筑规格和建筑结构的制定⑩。在法律上，尽管99年土地使用期限已成为国家出售公有土地用于私人住房开发时的标准，但私人住房仍拥有更长的土地使用期限。在管理方面，公共住房是由政府直接监管的、以议员为首的市镇理事会负责管理；与之相比，私人住房享有更多的自治权，由居民组成的管理委员会管理。私人住房(如私人公寓)的居民还拥有同一居民区内的公共财产(Tan,1998)。
1972年，私人公寓作为一个生活概念被引入到了新加坡，用以满足上中等收入群体的需求。这一群体虽无资格申购公共住房，但却被私人公寓优美的风景环境、更具有休闲性、更齐备的社会服务设施所吸引。这种兼具私密性、排他性、开放空间、设施共享的新式高层建筑很快被新加坡本地人和外籍人士所接受，并视之为一种高质量住房形式(Teo,1984)。同样，我们的调查也发现，新加坡日益增长的中产阶级代表——管理人员、专业人员和辅助专业人员群体，最热衷于将其住房升级为私人公寓。相比之下，此种趋势与1961～1990年英国专业人员和管理人员群体在高端住房市场上最先实现自有住房一致。
事实上，过去10年间，伴随着新加坡寻求增强竞争力优势、深化全球一体化、扩展区域化驱动至更广阔市场的进程，对私人公寓的渴望已越演越烈。这一过程中，不同收入群体出现了更为明显的两极分化现象。数据显示，1990～2000年，家庭平均实际收入取得了高达35％的增长，同时家庭收入低于3000美元的占比也由63.2％下降至41.3％。然而，处于收入群体上端、家庭收入在10000美元及以上的占比也由2.8％提高到10.3％，增幅远大于较低的收入群体。两极分化也要求对住房政策重新认真审查，私人住房提升之时也需要更好地便于应对中等收入群体的不满情绪。
(一)私人住房渴求与物价螺旋上升
如上文所述，从法律上讲，所有公共住房居民均是国有房屋的租户，不能享受如同私人住房的使用期限权利。因而，居住的权利使租户不具备抵押贷款的条件。自20世纪80年代后，随着人们日益富裕和购买力不断提高，在追求私人住宅所有权导致物价螺旋上升的过程中，除私人住宅较高的建筑质量之外，土地使用期限问题也成为一个重要的因素。最为重要的是，支持公共住房升级，从公共住房到私人住房转换以产生价格快速上升势头，正是20世纪90年代初期政府的初衷。此后所有户型的公共住房在转售市场上的身价都大幅提升，使公共住房升级有了资金支撑。1992年至鼎盛时期的1996年，公共住房的再售价格平均涨到了原价3倍多(Straits Times,19 May 2002)，结果是家庭通过公共住房价格上涨短时间内积累了大量的资产财富(Phang,2001)。若无积极的经济形势和表现、政府自由贷款政策以及尤其是对向私人住房升级的支持，这一快速增长是不可能出现的。受强劲有效需求和乐观高利润预期的刺激，开发商为得到政府出售的宗地多是过高出价。在经营战略上，较高的出价是为了从激烈竞争中获得某种稀缺商品(当时表现为新加坡用于私人住房开发有限且受约束的国有土地供应)，一般反映出了预期时间内价格会以公众接受的水平持续上升。理论上，国家垄断土地供应，能够借助控制土地出售范围来影响价格(Kivell,1993)。
在这种情况下，加之有效需求强劲及投机活动多发，在相似的价格上涨预期下，购房者也乐意出更高的价格。图1是20世纪90年代上半叶私人住房价格增长示意图。1996年政府通过紧缩信贷及其他措施来限制私人住房过度繁荣之后，房价和需求开始急剧下滑，公共住房和私人住房的购买力和房地产价格均有所下降。然而，从总体上讲，由于私人住房的价格飙升至如此高的水平，已削弱了中等收入群体的总体购买力，1997年亚洲金融危机及其余波更使这一群体的购买力进一步降低。建筑行业的普遍萧条给城市型国家经济带来的沉重打击开始浮出水面。
资料来源：Department of Statistics,1995 & 2001。
图1：1990～2000年不同类型私人住房物价指数
(二)国家在支持私人住房需求和建筑行业上的促进作用
1997年金融危机后楼价暴跌，建筑行业一片低迷，自1999年之后一直是负增长(表3)。尽管经济复苏还有待观察，但建筑行业对GDP的贡献率下降之后，伴随的是1997～2001年住宅建筑固定资本构成相应缩水。经济衰退对公共住房和私人住房的市场和价格都产生了影响，对转售的公共住房而言，由于市场萧条，导致价格从1996年的最高点到2002年初期下降了30个百分点；新房则同期下降了10至15个百分点(Straits Times,19 May 2002)。为应对房价下滑趋势，新加坡政府已寻找多种举措来促进继续获得私人住房以及促进建筑行业的复苏。
六、私人住房何去何从
鉴于其庞大的资金数量，中央公积金也添列于政府采取的诸多举措之中。为此，新加坡政府特别颁布了新规，允许私人住房购买人自2002年9月1日之后用其中央公积金储蓄支付10％的首期付款(11)。这一措施在某种程度上活跃了住房市场，预计私人住房价格到2003年能够增加5～10个百分点。但在经济持续衰退、股市低迷导致人们犹豫不决、举步不前时，这一新规能将市场推到多远仍然充满不确定性。从长远来看，使用中央公积金存在进退两难的境地，新加坡突出的人口老龄化问题会阻碍中央公积金用于住房升级，使这一规定亦难以为续。
中央公积金是影响消费者行为的一个重要工具和制度设计。一方面，通过禁止人们随意使用中央公积金，在某种程度上起到了一个社会安全网的作用，有利于应对老龄化；另一方面，它也可被用来刺激房地产需求，提升资产价值。2001年全球著名物业顾问莱坊国际(Knight Frank)对1100名受访对象进行的调查表明，45％的受访者批评中央公积金的限制条款成为他们购买私人住房的障碍(Straits Times,24 July 2002)。在一个缺乏老年福利、只向陷入社会困境者提供社会救助的国家里(Phang,2001)，个人需要为自己的老年生活储蓄，中央公积金储蓄则是一个主要的收入来源，除非个人通过选择换一个小房子来获得可支配收入。
近来，过度支取中央公积金用于住房投资的现象开始让决策者们担忧，长此以往，低收入群体工薪者退休后将无所可依。据报告称，平均来说一个新加坡工人50岁时，75％的资产以住房形式体现；这一比重远高于美国工人退休时住房仅占其资产20％的平均水平。然而，新加坡60岁及以上的老年人口却在迅速膨胀，预计在2030年会占总人口的1/4之多(Sunday Times,28 July 2002)。不言而喻，利用中央公积金储蓄实现住房升级与退休后的现金短缺之间存在矛盾，且会使退休后的生计难以保障。为防止老年贫困，有建议认为应该减少中央公积金向普通账户(ordinary account)的缴费，增加对老年储蓄特别账户(special accounts)的缴费(12)。此外，被视为品质生活方式的私人公寓，也受到了另一种与有限土地供给直接相关的稀缺资源——水资源的威胁。
在仅有670平方公里土地面积(13)、且近乎完全开发的城市型国家背景下，土地供应成为新增住宅用地的掣肘。而且，近来新加坡目标人口由400万修订为550万，人均用地更为紧张，房地产相应比例地增长也愈发难以实现。因而，越来越多的私人公寓和私人住房将不得不批量生产，而不是仅依靠现有的私人住房。私人住房的占比已由1980年的14.4％增加至2000年的18.6％，但仍与30％的占比目标相距甚远(表4)。在激烈的土地用地竞争环境下，可以预见将会要求更高的容积率和兴建更高的楼房以提高私人公寓之类的私人住房比重。长期来看，可以预计私人住房的数量与目前相比难有好转。
私人公寓开发依赖于大量淡水供应以使“理想生活方式”成为鲜活的现实。新加坡淡水供应主要依靠马来西亚，淡水已成为一个越来越昂贵的资源。为削弱对马来西亚淡水的依赖，新加坡尝试了多种办法，如海水淡化、循环再利用、对超出淡水配额的家庭征收罚款、扩大水库集水能力以及发起节水运动等等。尽管如此，由于成本原因，从马来西亚柔佛州(Johor)买水成本相对较低，从而其仍然是新加坡最主要和可行的淡水来源。目前虽努力扩大淡水进口，但由于双方之间价格上的分歧致使谈判陷入僵局(Straits Times,24 July 2002)。那么，私人公寓游泳池可否使用海水来保持私人公寓生活方式概念上的存在？从根本上讲，这一问题需要进一步调查研究以确认其可行性，尽管淡水管道运送海水应该不会是一个技术问题。若可行，开发装备有游泳池的私人公寓时，用水量大的问题已大多迎刃而解了。
七、结论
新加坡提供普适性公共住房的做法已极大地改变了本国地貌，使之呈现出现代化色彩。自20世纪70年代以来，公共住房开发与更广泛的国家土地利用战略结合在一起，以调整人口在岛内的分布。由于中央公积金的帮助和价格维持在购买力范围之内，目前超过85％的人口居住于公共住房之内。作为致力于现代化国家建设的发展型政府的垄断工具，建屋发展局从满足20世纪60年代早期紧迫的基本社会需求，到1965年之后为与经济全球化紧密相联的出口导向型工业化铺平道路，建屋发展局一直与时俱进地转变着其主要功能与角色。除系统地调整自身、以便在促进经济增长和社会凝聚上发挥更大作用之外，20世纪80年代后期，公共住房与获取政治支持的住房升级和服务提供联系在一起，并在这些方面取得了不同程度的成功。
30年的经济持续增长，不仅使社会更加富裕，也成就了相当数量、渴望象征着更高社会地位、更为舒适、更好生活品质的私人住房的中产阶级群体。结果是，一方面较低收入群体继续仰赖父爱式国家提供可购买的住房和住房升级；另一方面，中产阶级日益摒弃公共住房这一批量化生产的消费品。更年轻、受过更好教育、更具话语权的新加坡人开始寻求分享更多的“新加坡之梦”，追寻一个更为多元化、具有后福特主义消费行为特征的高端私人住房市场。
我们的调查也证明，公共住房所有者中普遍存在为追求声望、生活质量、舒适和私密性而希望拥有私人住房的强烈愿望。但是他们的实际住房选择与其现实购买力充分相关，使得愿望依然只是一个美好的梦想，并无现实购买力的支撑。对国家来说，妥善处理好这一日益强烈的愿望是获取中产阶级支持经济发展优先模式的谈判筹码。这一模式有赖于物质激励以促使其积极工作。20世纪90年代早期，正是由政府发起了住房升级运动。然而，乐观的经济增长预期、自由贷款政策、投机活动和有限的土地供应导致了急剧的物价螺旋上升，使得住房购买力超出了大多数人的承受范围。1996年政府打击投机活动，以及1997年金融危机带来的经济衰退，均未使房地产市场得到好转。
此外，在住宅上投资的大量现金和中央公积金，使许多新加坡人“富有住房但缺乏现金”(asset rich and cash poor)。相似的，许多国家资本也同样被配置于补贴公共住房和用于住房升级。然而，与之相伴的是越来越多的老龄化人口，由于退休后难以依赖国家、只能依靠自己的储蓄而不得不面对可以预见的“福利危机”。即使通过降级到较低品质住房以换取可支配资金用于退休后消费，也只有在住房资产价值较高的情况下才具有可行性，因而这一办法也无保证。
缩小公共住房和私人住房之间的差别是另一个满足人们私人住房梦想的途径。建屋发展局可以在使用期限上着手改善，使公共住房所有者有更多的机会利用其财产，比如抵押贷款，让更多的居民参与对公共用地的讨论和决策等。2002年7月，国家发展部部长马宝山(Mah Bow Tan)宣布，在其任期内将努力放松对公共住房的政策限制，使公共住房更趋同于私人住房。但他同时提到，建屋发展局提供的公共住房不可能是完全私有化，仍需要公共住房作为社会安全网提供给有需要的人们(Straits Times,24 July 2002)。要想获得私人住房，购买力仍然是最根本的条件。
原文2003年发表于《国际城乡居住杂志》(《Habitat International》)，Volume 27,Issue 3。
作者感谢两位匿名评稿人建设性意见以及Thang Li,Marlina,Jinglin和Jingbei等人在问卷调查中所给予的帮助。
因篇幅有限，文中部分图表和参考文献从略，有兴趣的读者请与《经济社会体制比较》编辑部联系。
注释：
①在此，我们需要关注一下哈山(Hassan,1977)对重新定居在建屋发展局公共住房的低收入家庭的研究。哈山指出，对于较为贫困的家庭而言，由于重新定居在这类公寓中会增加每月生活支出(如租金、公共设施等)，生活压力更加突出，这就导致了低收入群体存在着一种普遍意义上的不安全感，进而严重阻碍了社区组织和发展等集体社会行动。而另一方面，经济较富裕的家庭认为公共住房与他们对更好生活的追求和身份相符合，至少在象征意义上，这是朝着社会上升流动目标所做出的进步。
②中央公积金制度首创于1955年，起初仅覆盖一小部分群体，是一个兼具强制养老金和社会导向的制度设计，该制度下，雇主和雇员的缴费形成信托基金，交由政府管理，主要局限于购买建屋发展局的公寓(Ho,1973)。随着20世纪60年代初期覆盖人群扩大，1968年中央公积金首次被允许购买建屋发展局公共住房。除缴费人被证实是终身残疾的情况外，中央公积金可以于退休年龄之前支取。1981年6月开始，中央公积金逐步扩展至可以用来购买私人住房。
③绝大部分的资金补贴流向到面积较小的公寓，事实上，那些购买最大面积公寓的没有得到任何补贴。因此，随着建屋发展局致力于建造大面积公寓，它的补贴收入自然逐渐减少。
④国营房屋与城市开发公司(HUDC)是1974年建立起来的法人团体，主要是为满足中等收入群体的需要而产生的，这些家庭月收入水平介于1500～4000美元之间，难以购买私人住房。由于是为收入较高群体设计，房屋与城市开发公司的选址自开始就有别于建屋发展局“靠近娱乐和商业中心”的原则，将“公寓住房的现代概念”植入到设计中来，建设较为“私密性”的住宅区域((Housing and Urban Development Co(Pte) Ltd,1977)。但在1980年，为促进不同收入群体更好地融合，房屋与城市开发公司与公共住房地产合并，公司管理权也于1982年移交至建屋发展局。随着建屋发展局也开始建造较大面积的高档公寓(executive apartments)，20世纪80年代后期房屋与城市开发公司的建设职能也被终止了，总计共建造房屋8000余套。1986年由所有人发起，房屋与城市开发公司开始部分私有化；1995年制订《土地权利(阶层)法》(修订)(Land Titles(Strata)(Amendment) Act)之后，公司完全私有化成为可能。该法案也使公共财产以分权共有的形式由建屋发展局转移到房屋与城市开发公司所有人，并对个人住房分层权利给予补贴。此后房屋与城市开发公司下属的8个地产都进行了私有化，由私人公司管理。
⑤在马来语中，从字面意义上讲，甘榜即是村庄的意思。
⑥然而，正如蔡(Chua,2000)指出，政府谨慎地排除了住房成为公民法定权利的可能性，反而是一种可以被撤销的“特权”。对建屋发展局而言，公民即是消费者，能够自由地接受或者拒绝房东(即建屋发展局)所规定的条件。
⑦新加坡城市规划体系有三类，概念规划(Concept Plan)、总体规划(Master Plan)和开发指导规划(Development Guide Plan)。概念规划体现在形态结构、空间布局和基础设施体系，起示意性作用，并不是详细的土地利用区划，不足以指导具体的开发活动，不是法定规划。总体规划的内容主要是制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度，以及基础设施和其他公共建设的预留用地。开发指导规划主要出现在20世纪80年代之后，编制、修改、审批程序与总体规划相同，有55个规划分区，以土地使用和交通规划为核心，根据概念规划的原则和政策，针对分区的特定发展条件，制定用途区划、交通组织、环境改善、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。详见新加坡城市重建局(URA)官网，http://www.ura.gov.sg/。——译者注
⑧这三个新城镇分别是金文泰(Clementi)、武吉巴督(Bukit Batok)和蔡厝港(Choa Chu Kang)。选择的私人住房地产主要集中于新加坡一个重要私人财产发展带——武吉知马路上段(Upper Bukit Timah)。
⑨访谈的私人住房户主中，有40％是来自99年使用期限的居住区，这些地块是由政府以公开招标的形式出售的。其他私人住房户主均拥有永久使用期限。
⑩近来，建屋发展局新的预购公共住房(build－to－order)模式允许购房者选择公共住房的位置和交房时间，深受人们欢迎。现存传统模式仅允许购房者选择公共住房所在区域且对购房者对入住时间也无法确定(Straits Times,2001,May 16,p.H1)。
(11)在签订购房申请表后的8周之内，购房者需要交纳总房价的20％作为首期付款，以确认其预购意向。在此新规颁布之前，首期付款中的20％部分要全部交纳现金。
(12)现行中央公积金缴费分配比重是，70％的缴费进入普通账户(可用于住房、购买股票、单位信托基金、保险、黄金及儿童教育支出等)；20％进入医疗账户以及10％进入特别账户。医疗账户上限为26000美元，超出部分转入普通账户中。
(13)670平方公里土地面积为2002年数据，新加坡通过填海工程形成新的陆域，土地面积也不断增加，目前约为714平方公里。——译者注
作者介绍：黄大志(Tai－Chee Wong)，新加坡南洋理工大学国立教育学院教授；亚得列·雅蒲(Adriel Yap)，新加坡南洋理工大学访问学者。