２０１４年７月上海行政学院学报Ｊｕｌ．，２０１４第１５卷第４期ＴｈｅＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｇｈａｉＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＩｎｓｔｉｔｕｔｅＶ０１．１５．Ｎｏ．４中图分类号：Ｄ６６９文献标识码：Ａ文章编号：１００９—３１７６（２０１４）０４－０４０一（９）
中国城市社区治理
面临的挑战与路径创新探析术
严志兰，邓伟志２
（１．复旦大学，上海２００４３３；２．上海大学，上海２０００７２）
摘要：城市社区治理在＂－３前阶段社会管理与社会建设中的地位日益凸显。社区治理
理念是在实践过程中，在理论反思的基础上提出的社区管理、社区建设新思路。我国当前阶
段的社区治理仍面临诸多挑战，社区治理本体——社区类型多样，社区治理的三大主
体——政府、居民（尤其是业主阶层）、社区组织都难以适应新阶段社区治理的需要，可以从
涵养治理资源、重构治理结构、建设参与机制、建立组织保障四个方面进行社区治理创新。
关键词：社会建设；城市社区治理；创新路径
随着中国社会主义市场经济的深入发展和社会结构转型的加快，社区无论是作为政府重要的工作领域．还是人们日常的生活空间，其重要性日益突出。越来越多的社会问题和社会矛盾下沉到社区，使社区治理成为一个重要的实践探索领域。各种社区治理的地方经验不断涌现，并呈现出较大的差异性．也推动着社会建设和社会管理的创新。
为此，本文紧扣当前阶段社区治理实践的脉动，首先分析城市社区治理何以成为社会建设与社会管理创新突破口的实践与理论逻辑；接着在社区治理理论框架下，具体分析当前城市社区治理实践中遭遇的突出问题：进而提出相应的社区治理制度创新思路。
一、问题的提出：城市社区治理何以成为社会建设与社会管理创新的突破口
１．从历史的维度分析，社区治理是中国城市社区建设进入新阶段后提出的新任务
＋基金项目：本文系２０１４年度国家社科基金项目《大陆与台湾地区城市社会组织社会养老递送服务机制的比较研究》，２０１３年年度教育部人文社会科学青年项目（１３ＹＪＣ８４００１９）阶段性研究成果。
收稿日期：２０１４—５—９
作者简介：严志兰女（１９７５一）复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地博士后福建省委党校副教授邓伟志男（１９３８一）上海大学社会学院教授
严志兰，邓伟志：中国城市社区治理面临的挑战与路径创新探析
社区治理与社会建设、社区建设有着内在的逻辑联系。２００７年中国进入以社会建设为重点的新阶段①。陆学艺先生认为当今中国经济结构处于工业化社会的中期阶段，社会结构却还是工业化初级阶段，社会结构滞后经济结构大约１５年，由此导致社会矛盾多发。在国际社会，２０世纪３０年代以后社区建设作为解决各种社会矛盾、应对各种社会问题的手段有了长足发展，依托社区建设和发展来谋求社会发展，将社区发展置于社会发展目标之中日益成为新的世界发展趋势。２０世纪８０年代，中国也开启了这个过程，伴随这个进程的是“去单位化”过程中大量“单位人”转变为“社会人”，由此引发了现阶段社区治理的一系列重要趋势。
那么，中国城市社区建设经历了一个怎样的发展轨迹呢？笔者认为，以社区建设实际担负的任务为标准，中国２０多年的城市社区建设经历了两个发展阶段。
第一个阶段。２０世纪８０年代中后期至２０１０年。这一阶段城市社区建设以一系列政府行为为标志，自上而下推动，主要任务是以“社区服务”为主要理念，以“社区”为平台承接原先由政府、企业和事业单位承担的部分社会事务，处理反应在社区中的各种复杂社会问题。１９８６年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，并第一次提出了“社区”的概念。１９９１年民政部提出“社区建设”概念，１９９８年民政部为推动社区建设在原民政部基层政权司的基础之上设立基层政权司和社区建设司，推动社区建设在全国范围内的发展。２０００年国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》。２００１年，民政部下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》。同年，社区建设被列入国家“十五”计划发展纲要。自２００５年以来，中国部分地区开始试点“两委一站”的社区工作新机制。在以往居委会“两委”（即社区党委、社区居委）之外增设“社区政务服务站”（ｆｌＯＩ作站），专门负责社区日益繁重的政务工作。有学者评价，这一阶段的社区建设已经基本上完成了当初设定的目标，即建立起以地域性为特征的新型社区，构建新的社区组织体系；正在进行社区服务向社区公共服务的转变；建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制等②。
第二阶段，２０１０年以后至今。这一阶段“社区”概念已经深入人心，“单位人”心态逐渐淡化，“社区人”观念逐步树立。社区建设的主要任务是将政府指导与社会共同参与相结合．充分发挥社区力量。目前，社区内存在着居委会、社区工作站、民间组织、驻社区单位、企业和个人等多种参与主体，如何坚持共同参与和充分发挥社区各方面的力量，可能是我们下一步也是较长的时期需要思考的重要问题③。２０１０年，国务院办公厅公布《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，为未来ｌＯ年城市社区居委会改革绘制了蓝图。
学术界将中国城市社区建设实践从理论上归纳为“基层政权建设”取向和“基层社会发育”取向。两种取向所关注的社区建设过程，在时空上并没有分离，即：“中国社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的进程。渺两个过程持续双向互动，社区基层政权建设的目标是通过政权重心下沉，加强对基层社会的管理；而基层社会发育过程中，社区居民逐渐形成新的资源汲取、获得机制与利益表达机制。同时，在这两个过程中形成了不同的行动主体。问题在于两股力量究竟如何共处？这个问题事关谁是社区建设的主体。从国家与社会的关系角度看，中国长期以来是强政府弱社会，没有政府的推动、扶持，社区建设很难快速发展起来。但是随着市场经济体制的建立，社会发展空间也开始成长，社区建设的重要性逐渐显现，社区在公共服务产品提供方面（比如社区就业、社区托幼、社区养老、生活服务、社区文化生活、犯罪矫正、流动人口管理等）开始发挥越来越重要的作用。因此，对政府而言社区是一种新的社会管理网络，对社区居民而言社区则是社会生活的支持网络。其中，政府通过体制、机制创新主动为社区提供更大的发展空间，无论对政权建设还是对居民公共服务需求的满足都有十分重要的意义。由此在实践上，这两大行动主体应是既博弈又合作的关系；在治理模式上以往“街居制”下单一主体管理模式将逐渐朝向新型的社区“共治”模式演垄妒。在此情境下，城市基层社区建设承担着新的历史使命：通过社区治理创新探索社会建设新４ｌ
第４期上海行政学院学报２０１４正
路径。
２．从实践的维度分析，城市社区社会生活在社会和政治两个层面日渐活跃，孕育了社区治理的现实土壤
丰富多彩的城市社区生活为社区治理实践提供了现实土壤，使社区治理实践在两个层面展开。首先是社会层面的社区治理实践。居民在物质层面的公共服务需求和精神层面的公共文化生活需求多数要在社区里得到满足，并随着时代的发展而变化、增长。公共需求的资源供给系统（包括供给主体、供给方式、供给途径等）越来越复杂，除了原有的社区正式组织（主要指街道及各类条块系统政府组织），越来越多的市场组织、林林总总的社区非正式组织也都成为各类公共服务的提供者。
随着社区建设的推进，社区内各种非正式组织大规模扩张，其中多数尚未登记或仅仅在社区居民委员会或民政部门备案，为因应社区居民日益多样化的日常物质、文化需求而产生的，活动内容涉及娱乐健身、文化活动、志愿行为等，有学者称之为社区“微型草根组织”⑥。其中尤为引人注目的是提供“智力型”服务的公益性社区组织的兴起。以上海为例．截止２０１１年６月底，上海民政部门登记注册的社会组织有１００６０家，首次超过万家，每１万人拥有登记注册的社会组织数量是全国平均水平的２倍，从业人员２０万人，其中专职的６０％左右。尤其是新型（智能型）公益性社会组织的专业人员中的不少领军人物具备社工专业背景和海归背景。能将国际公益事业的理念与国内实际密切结合起来。这些社会组织多数以社区为载体，以社区居民为对象开展活动或服务，形成自己独特的服务内容和品牌。例如，“手牵手”临终关怀、乐群社工服务、百特儿童理财服务、民工阳光童年、居家养老评估、“快乐３点半”课外小学生服务、南极星健心馆等⑦。
社区网络的兴起则是另一颇具时代特色的社区治理新现象。社区网络（多表现为社区业主网络的形式坛论）是社区居民发布公共服务信息、寻找公共服务资源、自组织公共服务的一个新兴管道，从租房、卖房到旧物交换，从邀约兴趣活动到公益活动，社区网络日益成为社区居民沟通的重要平台。社区网络在一些高档商品房社区、现代城区已经取得了较丰富的发展经验。社区网络的便利性、灵活性极大弥补了政府和市场组织在社区居民公共服务供需信号捕捉上的不足。由此推断网络化将是未来建构、完善社区公共需求供给系统的重要途径。事实上，已经有若干城市现代社区走向了“数字化社区管理”道路⑧。
其次是政治层面的社区治理实践。政治层面的社区治理也表现在两个方面。一方面，代表国家的政府将权力、信息和资源通过让权、还权、授权等方式向社区倾斜，这是社区治理结构发生微妙变化的“第一推动力”⑨。城市社区管理体制改革是近年来社区建设的热点，“社区自治、议行分设”的制度设计受到高度重视和普遍推行。２０１１年安徽省铜陵市率先试点撤销街道办事处，建立“市一区一社区”三级服务架构，已经获得民政部门的认可。这意味着，作为一个存在５０多年的机构，街道办将逐步取消，街居制的社区管理体制将逐渐彻底淡出历史舞台。在此之前，各地城市社区在社区自治的名义下，都进行了大大小小的社区管理体制改革，重新分配社区权力，由此形成学者所谓的社区建设中“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型模式。这类改革的核心是街道社区化、居委会去行政化，以解决社区管理中谁决策、谁执行的问题。有的地方还设立“社区工作站”、“社区服务站”等新型组织．来承担政府交办的行政事务性工作。学界从国家与社会关系的视角对上述现象进行了不同的解读，不少人认为这种自上而下社区管理体制的改革体现国家的意志与安排，达到对社区公共事务的“柔性控制”＠，形成所谓“行政吸纳政治”⑩，增强了国家执政“能力建设”。
另一方面，自下而上涌现的城市社区业主维权等各类社区参与行动，在社区这个特定场域中展开权力博弈，对现有政治秩序和管理体制形成强有力的冲击。从１９７８年起，中国城市推行住房制度改革．城市社区的产权结构发生根本性变化，拥有私有产权的城市商品房业主从自发维权到自主维４２
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权。甚至逐步组织化成为一个群体——业主委员会，成为基层社会一股新的政治参与力量，部分业主从维权运动转向体制内的选举＠。学界普遍认为，住房私有化政策是推动社会力量成长的动力之源．城市商品房社区的业主组织有可能成为“民主政治的试验场”，社区管理创新的切人口，从中探索可持续的社区治理和发展之道。
３．从理论的维度分析．人们对社区本质及“国家一社会”关系认知的变化，拓宽了社区管理思路，打开了社区治理的理论视野
社区从一个概念，变成一个已经融进人们日常生活的名词，经历了很长的时间。随着社会的变迁，社区也从原初的自给自足的静态模式演变成现在强调分工合作的动态模式。人们怎样理解社区，就会怎样去建设社区、治理社区。还“社区”本来面目是社区治理创新的前提。在工业革命、现代化、城市化及全球化的冲击下，全球范围的社区建设出现了一些新的特点与趋势＠，人们对社区建设的理念、方法、内容、内涵与意义都有了新的认知，其中最重要的是对“社区”本质的认识。有学者认为在当前的社区研究、社区建设和社区治理中，人们往往忽视了社区的社会本质，由此提出价值意义与工具意义上的社区的概念；价值意义上的社区是社区建设、社区治理的最终目标，而且只有按照人类的本性建设和治理社区，价值意义上的社区才是可能的＠。笔者认为，社区建设中的社区从本体论上讲。是一个共同体，是一个生活的共同体，不是一个政治的共同体。在现代社会中，社区是国家权力末梢的管理（控制）领域，也是城市居民的生活场域。但在本质上，社区是一个生活共同体，与政治共同体有些根本区别。它不是依附于政治系统的附属性子系统，而是有着独立地位与内在秩序的社会子系统。因此，社区生活资源的分配与获取，社区公共生活秩序的建立单靠政治权力自上而下的控制是无法进行的。转型期，中国城市社区治理实践中的各种现象与问题都与人们对社区本质认识偏差有关。
但是，社区建设、社区治理又离不开国家力量的支持和影响。因此，社区治理创新必须对长期以来社区建设实践中形成的“国家一社会”关系进行检讨与反省。从政府一社会与强一弱两个维度，国家一社会关系模式无非四种，即：强政府一强社会、强政府一弱社会、弱政府一强社会、弱政府一弱社会。笔者认为，在社区的国家一社会关系中，任何一种模式都没有天然的优势，只有适合本社区特点的关系模式才是最合适的关系类型。社区问题累积，社区治理难以推进，国家一社会关系没有调整好是其中重要原因。当前中国城市社区治理中普遍比较突出的问题是社会偏弱，因此需要在依然保持“强政府”的前提下，加强社会建设，将政府难以负担的社会功能交给社区，同时通过社区文化建设和组织建设，不断增强社区居民的相互认同与社区凝聚力，以建构政府与社区间相互合作的社区自治系统。
综上所述，社区治理理念是在实践过程中，在理论反思的基础上提出的社区管理、社区建设新思路。
二、城市社区治理面临的挑战
下文从社区治理本体和主体角度，剖析当前阶段城市社区治理中面临的突出问题，从较宏观层面把握社区治理所处的现实环境。
１．从社区治理本体看，城市社区类型多样化，单一社区治理模式适应不了城市社区治理实践的需要
城市社区类型多样化是中国城市社区发展的一个特点。城市社区类型的多样化源于中国城市住房制度变迁的历史原因和城市住房私有化程度的不同，由此导致城市社区复杂的产权结构。根据产权结构的不同，现实中存在的社区种类有：农转居社区、城中村、城市边缘本地一外来人口混合社４３
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区、老城传统社区、单位售后公房社区、纯商品房社区、商品房一回迁房混合社区等＠。有学者的研究发现，社区的产权结构、产品属性和社群属性等都是影响社区治理政策选择的重要变量＠。社区类型的多样化，使得单一的社区治理模式无法满足城市社区多样化的治理需求。因此，应该针对不同类型社区的不同特点确定不同的治理策略，构建适应社区内在发展需求的社区治理模式。满足个性化社区的居民公共服务需求。
以纯商品房社区的社区治理为例，它又可划分为很多种类型，笔者认为其中的境外人士较集中居住的国际化社区与承担国家和地区经济开发功能的开发区类型社区，处在城市社区发展的最前沿，也是社区治理创新能力最强的两类社区类型。这两类社区中居民素质普遍相对较高、流动性大、利益诉求广泛、参与意识较强。其原因在于在该社区内，大多数住宅的所有权人是购房者本人，所有权决定管理权，业主有维护自己合法权利的根本动力：能够拥有商品化的住宅说明业主们多数拥有较高的社会经济地位，至少具有较高的收入，能够担负起昂贵的住宅花费，社区居民的社会经济地位大致相同，容易沟通交流；在生存权得到满足之后，又追求更高的发展权目标，在对居住质量和生活环境的要求上有共同利益，容易采取共同行动。学者们对北京和上海这两个中国国际化程度最高的城市中国际化社区治理的经验和存在的问题进行了探讨。他们认为建构国际化社区治理新格局的关键是加大制度创新力度，途径是破除旧体制障碍，完善公众参与机制。此外，越来越多经济开发区类型的社区在社区建设过程中认识到。在开发区的社区不仅仅是经济功能区．还应是社会建设成果的示范区⑩。他们在实践中不断探索适合开发区类型社区经济发展与人口结构特点的社区治理模式。这两类社区在数字化社区管理、专业社区工作及职业化社区工作队伍建设、社区组织培育等方面都走在全国的前列。
２．从社区治理的主体之一——政府看，作为城市社区管理系统的核心，政府角色社区建设深入推进中错位和迷失
在城市社区治理实践中，逐步形成了社区党组织、政府在社区的派出组织——居民委员会、居民社团或者兴趣团体组织、业主委员会、物业服务公司、自愿者组织以及居民个人等多元化社区治理参与格局。其中城市社区管理系统中以政府角色再定位为核心的社区建设管理体制改革将是社区治理向纵深推进的源动力。但在社区治理实践中存在主体角色错位或迷失的突出问题，由此产生了一种相互矛盾的社区治理张力：在政策层面上，国家主张社区自治，减少政府的干预，而在实践中，政府却又自觉不自觉地向居委会下达行政指令。在现实中，社区建设中的重重矛盾、冲突与困境往往根源于社区权力结构的矛盾、冲突。比如业主委员会与物业公司是社区社会矛盾的多发地带；居委会组织行政化、科层化、职业化弊端使其自治功能难以展现，长期以来饱受诟病；市、区、街道等各级政府部门基于条块分割的社区管理旧体制以行政强权介人社区权力深层秩序的博弈中，严重损害社区生活层面的公平正义。
上述政府追求社区治理理想目标与现实体制、制度之间存在的张力和冲突，原因是多方面的，如长期以来“强国家弱社会”格局下社区自治能力不足，居委会高度依赖政府，政府职能转变困难等等。必须正视上述问题，理顺矛盾，协调解决冲突，这其中最重要的一条就是对作为社区治理最重要主体之一的政府角色进行角色与功能的再定位，必须在制度、机制与观念层面有实质性突破与创新。否则未来的社区建设就会存在诸多不确定因素。
３．从社区治理主体之二——城市社区居民尤其是业主阶层看．当前社区治理格局无法满足社区居民渐趋增长的参与需求
全体社区居民是社区治理的重要主体，其中尤其是业主阶层已经成为基层社区权力结构中一股重要的新兴力量，其组织化形式为业主委员会（以下简称“业委会”）。１９９１年３月，深圳市天景花园业主成立了中国第一个业主委员会，并颁布第一部物业管理法规和第一次提出业主自治。随着中国４４
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社会进入改革深水区，急剧深刻的社会转型大大增加了业主权力被侵犯的可能性，各种业主维权运动在中国城市社区屡见不鲜。２００３年，国务院颁布了《物业管理条例》，由此成为城市业主组织化及采取社区行动以维护自身权益的法律根据。
城市业主阶层的兴起推动城市社会结构及基层社会管理方式发生根本性转变。一方面，以往实行的以“单位制”为主的管理模式越来越不适应城市社区居住格局变化的要求。另一方面，业委会组织的产生与运作与以往传统体制内的组织有很大不同。业主大会及其执行机构业委会是以财产关系为纽带的业主自我管理和自我服务组织。财产的自利本性决定了业委会与开发商、物业公司甚至与政府之间具有天然的对立倾向。这就意味着业主维权运动作为社区中常见的群体性冲突事件，是不可避免的；业主社区参与的广度与深度也将逐年扩展。城市社区业主成立业委会并组织各类维权运动，从某种意义上讲是社会力量得到成长并通过自组织行为进行“自我保护”。
目前，城市社区的大多数业主维权运动还处于自发自为状态，业主维权受到来自市场和政府的各种社会力量渗透、影响，其运作的低效率、无序化、对社区社会稳定的冲击也引起了学界的关注。郑杭生等指出人们的产权意识、民主参与意识都在逐渐增强，不再像以前那样对公权力无条件服从，“个体化社会”不断兴起降低了政府权威＠。在对业主维权运动启动社区基层民主发展及带动社区参与水平提升持乐观态度的同时，也应以谨慎的态度，细心呵护这种初生社会力量的成长。笔者认为，应将其纳入制度化管理体系，给业主及业委会一个合理的角色定位，使其真正成为社区治理的独立主体。规范社区中分别代表社会、市场和国家三方利益的业主及业委会、物业管理公司与各级社区政府组织的权力与责任关系界线，发挥业主及业委会的积极作用，使其真正成为破解当前社区治理的难题的一个突破口。
４．从社区治理主体之三——社区组织看，社区非政府组织发展及有效运作对社区治理的影响力越来越大
回顾１９９０年代以后中国城市社区建设的历程，政府组织（包括党和政府的派出机构——社区党组织与居民委员会）的结构与功能再造是社区建设不断推进的重要问题。汶川地震后。如何推动民间组织的健康发展进入政府与大众的视野。发展各类社区（非正式）民间组织不仅与发展正式社区政府组织有同等重要的意义，而且也是建构“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局中的一个不可忽视的重要组成部分。从某种意义上说。社区政府组织和非政府组织共同组成了完整的社区组织，健全的社区组织体系决定了健康的社区治理形态。目前，问题的焦点除了前述政府角色再定位以外，如何培育社区非政府组织体系也将挑战各界社区治理能力。
事实上，学术界已经注意到中国若干处于改革开放前沿的城市将社区非政府组织纳人社区治理已经取得了比较好的实践效果。比如，与香港毗邻的深圳从上个世纪末．就开始了对社工与义工联动治理模式的探索，并逐步形成了一套行之有效的城市社区治理模式＠。以业主论坛等形式出现的社区虚拟网络组织也引起了社会的关注国，虚拟的网络社区与物理社区基于社区生活公共议题的产生与讨论，将更容易发生重合，并彼此渗透影响。还有一些社区外部组织也开始参与到社区治理中去，形成“开放式治理”格局，有助于提升社区治理水平＠。上述这些社区内部（有些尚不具备“组织”身份，有学者称之为社区微型草根组织）和外部组织大多活跃于社区公益慈善、公共服务等生活领域，能弥补正式组织功能的不足，能做到政府想做而做不到的事情。学者们普遍认为社区非政府组织因在加强个人横向联系方面发挥积极作用，社区社会资本积累效应显著．进而有助于提高社区治理绩效。而且通过发展社区非政府组织，将一些问题在基层和社区解决。或解决基层社区层面的问题，对于维护社会的和谐与稳定有着更为积极的意义。
但是，社区社会组织，尤其是非政府组织的发展与有效运作还存在一些体制性与现实性问题．阻碍了其在社区治理中发挥积极作用。比如，前述社区网络组织就存在身份困境、组织形式松散、管４５
第４期上海行政学院学报
理混乱、制度建设滞后等问题。还有一些非政府组织面临人才短缺、经费紧张等常规性组织发展难题，难以在社区中可持续生存。如何将社区内外的各种非政府组织纳入制度化管理，使其健康、有序运转，将是未来社区治理中应致力面对的一个难题。
三、城市社区治理制度创新路径探析
基于上述分析，笔者从四个方面提出社区治理制度创新的路径选择。
１．涵养社区治理资源．将累积与运作社区资本的理念贯穿于社区治理过程
不同类型社区，社区居民结构也不同。社区资源就蕴含在这些社区居民中。社区居民既是社区治理的主体之一，也是社区治理藉以依赖的最重要的人力资源；社区则是人们在组织集体生活时而形成社会资本的一个重要“容器”和载体＠。丰裕而优质的社区资本体现在社区成员对自己所生活的社区高度的“认同感”和“归属感”，以及社区成员之间高度的“信任感”上。社区居民是社区治理最重要的资源，没有社区成员的积极参与，社区治理将失去赖以行动的智力支持和群众基础。
社区社会资本缺失和“空转”是当前社区治理中不可忽视的潜在问题。社区参与不足、社区“失落”、社区分化、社区社会碎片化等等无不源于社区资本不足，又对社区资本积累产生负面影响。造成社区资本与社区发展之间的形成恶性循环。
从社区资本运作的角度来看待社区治理制度创新。将更有助于把握社区的本质，使社区治理走上可持续发展道路。社会资本理论认为，作为一种资源配置方式，其基本逻辑是：由于处在一个网络结构之中个人或组织通过频繁的接触、互动，通过惯例、制度性规范等，彼此之间建立起义务与期望，形成各种信任关系，从而能够动员互动的社会关系网络中的社会资源，最终实现对资源的配置＠。据此，有研究者提出从行动者、行动和结构三个维度，通过培育社区治理精英、构建社区参与网络、便利化社区参与管道、重建社区信任与合作关系等途径，投资社区资本，促进社区资本的产生与运作。
２．政府主导重构城市基层权力体系．建构良性运行的社区治理结构
中国城市社区管理体制沿着“街居制一单位制一社区制”的演变路径。形成了相应的“政府主导的行政型社区一政府推动与社区自治结合型的合作型社区一社区主导与政府支持型的自治型社区”三种社区类型⑦，代表处于三个发展阶段的社区治理结构。基层社区生活离行政管理体系渐行渐远的趋势不仅是必然的，而且是合乎社区发展规律的。这主要体现在社区内体制外组织的快速生长，比如物业管理公司、业主委员会等，再加上原本属于社区自治组织的居委会，从社区权力角度看，它们分别建立在产权关系、社会关系和行政关系的基础上，在社区常规工作中遵循等价交换原则、认同原则和等级科层制原则。
社区权力体系结构是社区治理结构的核心。由经济性、社会性与行政性社区组织组成的基础社区权力体系结构相较于单一的行政性组织独大的结构，更利于权力运行的稳定。社区治理活动不是单纯的国家行为，也不是理想的社会自治行为集合，甚至也很难说是国家、社会组织、公民出于美好的合作意愿建构起来的多中心管理实践组合。真实的社区治理过程发生在国家与社会组织彼此权力和利益的相互选择关系之中＠。
无论是从现实的演变还是理论逻辑上的推演，城市基层权力的提升都有助于社区治理水平的提高，优化与重构城市基层权力体系将为社区治理模式带来根本性的变革。首先，基层权力体系重组．治理主体多元化，有利于形成良性的“国家一社会”关系，通过多样化合作，共同致力于优质社区治理；其次，基层权力体系的优化，将使基层社区治理网络不断完善，促进社区治理目标的达成，治理效能的提高；再次，基层权力体系的重组与优化，将社区中蕴含的无穷社会资本释放出来，使社区秩序建立在更加宽厚的群众基础上。４６
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目前需要着重厘清的理论与实践问题是，如何界定国家与社会组织之间的职能、责任、权力的制度边界，如何建立一个由社区行动者（而不是社区组织）为主体组成的社区治理结构的权力协调机制＠。
３．建设社区参与平台、参与机制，提高社区居民参与社区治理的积极性、能力和水平
社区参与状况是衡量社区建设水平的重要标志。其中尤以社区政治参与最能体现社区居民参与社区活动的程度，社区参与水平不高也是社区治理中面临的突出问题之一。根据笔者的研究，利益兴趣、参与效能、组织化管道、信息沟通与利益诉求表达管道都会影响到居民社区参与情况◇。中国城市社区治理中，社区居民有如下参与管道：ａ．通过社区党支部参与。ｂ．通过社区居民委员会参与。ｃ．通过社区听证会参与。ｄ．通过居民会议参与。ｅ．通过社区民间组织参与。ｆ．通过院落和楼道单元自治参与。ｇ．通过业主委员会参与。ｈ．通过建立社区网站参与。ｉ．通过与外部组织合作参与＠。应该说，城市居民社区参与的管道日渐多样化，并有逐年扩张的趋势。但是社区参与情况依然不理想，社区居民参与积极性不高，其主要原因在于多数社区参与由政府发动、倡议和主导．难以容纳和反映居民多元化需求。
要在社区参与方面有所突破，必须在社区参与内容、参与平台、参与制度等方面有所创新，激发、培育、保护、规范和巩固群众参与积极性。有研究者提出通过建构“民生事务参与、结构化平台提供、刚性制度供给、党政群对接和社区居民意见建议落实”这一完整的参与“链条”来解决社区参与群众积极性不高的难题＠。
４．再造社区组织，提高社区组织能力与运作效率，建立社区治理的组织保障
在发展社区组织已经成为共识的前提下，使有效运作的社区组织真正服务于社区治理成为社区治理制度创新的另一个主题。新公共管理理论的“政府再造”原则提出。“再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力。并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程圆。这一原则同样适用于社区管理中的社区组织再造。
社区组织再造的主导思想是将绩效管理、激励机制导人社区组织发展，使以社区服务、文化娱乐、公益、互助为主要工作内容的社区组织能借鉴企业化组织管理模式。获得可持续的组织发展动力。有研究者从这一角度出发，提出仿企业化的社区建设构想③。还有研究者根据组织再造原则，提出社区管理改革可资借鉴的五种模式，即会站分离模式、社区宪章模式、绩效导向模式、居民自治模式、签约购买型模式＠。这些观点对于社区治理创新都具有很大的启发性。
注释：
①陆学艺：《目前形势和中国社会建设、社会管理》，《中共福建省委党校学报｝２０１１年第嗍。
②③夏建中：《治理理论的特点与小区治理研究》，《黑龙江社会科学｝２０ｌｏ年第２期。
④⑤李友梅：《小区治理：公民社会的微观基础》，《社会｝２００７年第２期。
⑥陶传进：《培育小区草根组织：公民社会发育的新路径考察》，王名主编：《中国非营利评论》（第１卷），社会科学文献出版社，２００７年。
⑦施蔷生：《智能型社会公益组织的崛起》，《检察风云）２０１２年第５期。
⑧胥子婷：《小区治理的“泰达”之路》，｛ｄ，Ｎ｝２０１１年第３期（上）。
⑨肖林：《“‘小区’研究”与“小区研究”——近年来我国城市小区研究述评》，《社会学研究｝２０１１年第４期。
⑩郭伟和：《街道公共体制改革和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展》，《开放时代｝２０１０第２期。４７
第４期上海行政学院学报２０１４年⑩金耀基：《行政吸纳政治：香港的政治模式》，金耀基主编：《中国政治与文化》，香港牛津大学出版社，１９９７年。
⑥李骏：《住房产权与政治参与：中国城市的基层小区民主》，《社会学研究）２００９年第５期。
⑩潘泽泉：《小区建设与发展话语的实践逻辑与新趋势》，《中共天津市委党校学报）２００９年第５期。
⑩丁元竹：《价值意义与工具意义上的社区——关于社区建设和社区治理的探索》。《中国治理评论）２０１３年第２期。
⑥肖林：《“‘小区’研究”与“小区研究”——近年来我国城市小区研究述评》，《社会学研究）２０１１年第４期。
⑩陈建国：《城市小区治理的政策选择：一个规范分析框架》，《公共行政评论）２０１０年第２期。
⑩胥子婷：《小区治理的“泰达”之路》，《小区）２０１１年第３期（上）。
⑩郑杭生，黄家亮：《当前我国社会管理和社区治理的新趋势》，《甘肃社会科学）２０１２年第６期。
⑩董秀：《深圳市“社工＋义工”联动参与小区治理的思考》，《武汉大学学报）２００９年第３期。
①魏娜，崔玉开：《城市小区治理的网络参与机制研究》，《教学与研究）２０１１年第６期。
⑧刘铎：《开放式小区治理：小区治理的演化趋势——基于四个小区治理案例的分析》，《甘肃行政学院学报）２００９年第３期。②燕继荣：《小区治理与社会资本投资——中国小区治理创新的理论解释》，《天津社会科学）２０１０年第３期。
②钱海梅：《社会资本：基于信任的资源配置方式探究——兼论小区治理中社会资本的运作机理》，《现代管理科学）２０１１年第２期。
③魏娜：《我国城市小区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报）２００３年第１期。
⑤王巍：《小区治理结构变迁中的国家与社会》，《公共行政评论）２００９第１期。
③李友梅：《小区治理：公民社会的微观基础》，《社会）２００７年第２期。
⑤严志兰：《城市居民小区参与之特征剖析——以武汉市杨园街道的实地调查》，《华中科技大学学报（人文社科版）｝２００５年第８期。
③吴佳顺：《城市小区治理中公民参与方式研究》，《辽宁行政学院学报）２０１１年第硼。
◎王红艳：《社会管理创新与小区治理的群众参与》，《重庆社会科学）２０１１年第８期。
④Ｏｓｂｏｒｎｅ，Ｄａｖｉｄ，ａｎｄＰｅｔｅｒＰｌａｓｔｒｉｋ：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣，刘霞译，中国人民大学出版社，２００２年。⑨闵学勤：《小区认同的缺失与仿企业化建构》，《南京社会科学）２００８年第９期。
⑤王菁：《小区治理模式改革探索——基于新公共管理理论》，《南京审计学院学报）２０１１年第ｌ嗍。
ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓａｎｄＰａｔｈＩｎｎｏｖａｔｉｏｎｏｆＵｒｂａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙ
ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｔｈｅＣｏｎｔｅｘｔｏｆＳｏｃｉａｌＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ
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ＫｅｙＷｏｒｄｓ：ＳｏｃｉａｌＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；ＵｒｂａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ；ＰａｔｈＩｎｎｏｖａｔｉｏｎ（责任编辑谭力）
中国城市社区治理面临的挑战与路径创新探析作者：
作者单位：
刊名：
英文刊名：
年，卷(期)：严志兰， 邓伟志， Yan Zhilan， Deng Weizhi严志兰,Yan Zhilan(复旦大学,上海,200433)， 邓伟志,Deng Weizhi(上海大学,上海,200072)上海行政学院学报The Journal of Shanghai Administration Institute2014,15(4)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_shxzxyxb201404015.aspx
２０１４年７月上海行政学院学报Ｊｕｌ．，２０１４第１５卷第４期ＴｈｅＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｇｈａｉＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＩｎｓｔｉｔｕｔｅＶ０１．１５．Ｎｏ．４中图分类号：Ｄ６６９文献标识码：Ａ文章编号：１００９—３１７６（２０１４）０４－０４０一（９）
中国城市社区治理
面临的挑战与路径创新探析术
严志兰，邓伟志２
（１．复旦大学，上海２００４３３；２．上海大学，上海２０００７２）
摘要：城市社区治理在＂－３前阶段社会管理与社会建设中的地位日益凸显。社区治理
理念是在实践过程中，在理论反思的基础上提出的社区管理、社区建设新思路。我国当前阶
段的社区治理仍面临诸多挑战，社区治理本体——社区类型多样，社区治理的三大主
体——政府、居民（尤其是业主阶层）、社区组织都难以适应新阶段社区治理的需要，可以从
涵养治理资源、重构治理结构、建设参与机制、建立组织保障四个方面进行社区治理创新。
关键词：社会建设；城市社区治理；创新路径
随着中国社会主义市场经济的深入发展和社会结构转型的加快，社区无论是作为政府重要的工作领域．还是人们日常的生活空间，其重要性日益突出。越来越多的社会问题和社会矛盾下沉到社区，使社区治理成为一个重要的实践探索领域。各种社区治理的地方经验不断涌现，并呈现出较大的差异性．也推动着社会建设和社会管理的创新。
为此，本文紧扣当前阶段社区治理实践的脉动，首先分析城市社区治理何以成为社会建设与社会管理创新突破口的实践与理论逻辑；接着在社区治理理论框架下，具体分析当前城市社区治理实践中遭遇的突出问题：进而提出相应的社区治理制度创新思路。
一、问题的提出：城市社区治理何以成为社会建设与社会管理创新的突破口
１．从历史的维度分析，社区治理是中国城市社区建设进入新阶段后提出的新任务
＋基金项目：本文系２０１４年度国家社科基金项目《大陆与台湾地区城市社会组织社会养老递送服务机制的比较研究》，２０１３年年度教育部人文社会科学青年项目（１３ＹＪＣ８４００１９）阶段性研究成果。
收稿日期：２０１４—５—９
作者简介：严志兰女（１９７５一）复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地博士后福建省委党校副教授邓伟志男（１９３８一）上海大学社会学院教授
严志兰，邓伟志：中国城市社区治理面临的挑战与路径创新探析
社区治理与社会建设、社区建设有着内在的逻辑联系。２００７年中国进入以社会建设为重点的新阶段①。陆学艺先生认为当今中国经济结构处于工业化社会的中期阶段，社会结构却还是工业化初级阶段，社会结构滞后经济结构大约１５年，由此导致社会矛盾多发。在国际社会，２０世纪３０年代以后社区建设作为解决各种社会矛盾、应对各种社会问题的手段有了长足发展，依托社区建设和发展来谋求社会发展，将社区发展置于社会发展目标之中日益成为新的世界发展趋势。２０世纪８０年代，中国也开启了这个过程，伴随这个进程的是“去单位化”过程中大量“单位人”转变为“社会人”，由此引发了现阶段社区治理的一系列重要趋势。
那么，中国城市社区建设经历了一个怎样的发展轨迹呢？笔者认为，以社区建设实际担负的任务为标准，中国２０多年的城市社区建设经历了两个发展阶段。
第一个阶段。２０世纪８０年代中后期至２０１０年。这一阶段城市社区建设以一系列政府行为为标志，自上而下推动，主要任务是以“社区服务”为主要理念，以“社区”为平台承接原先由政府、企业和事业单位承担的部分社会事务，处理反应在社区中的各种复杂社会问题。１９８６年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，并第一次提出了“社区”的概念。１９９１年民政部提出“社区建设”概念，１９９８年民政部为推动社区建设在原民政部基层政权司的基础之上设立基层政权司和社区建设司，推动社区建设在全国范围内的发展。２０００年国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》。２００１年，民政部下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》。同年，社区建设被列入国家“十五”计划发展纲要。自２００５年以来，中国部分地区开始试点“两委一站”的社区工作新机制。在以往居委会“两委”（即社区党委、社区居委）之外增设“社区政务服务站”（ｆｌＯＩ作站），专门负责社区日益繁重的政务工作。有学者评价，这一阶段的社区建设已经基本上完成了当初设定的目标，即建立起以地域性为特征的新型社区，构建新的社区组织体系；正在进行社区服务向社区公共服务的转变；建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制等②。
第二阶段，２０１０年以后至今。这一阶段“社区”概念已经深入人心，“单位人”心态逐渐淡化，“社区人”观念逐步树立。社区建设的主要任务是将政府指导与社会共同参与相结合．充分发挥社区力量。目前，社区内存在着居委会、社区工作站、民间组织、驻社区单位、企业和个人等多种参与主体，如何坚持共同参与和充分发挥社区各方面的力量，可能是我们下一步也是较长的时期需要思考的重要问题③。２０１０年，国务院办公厅公布《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，为未来ｌＯ年城市社区居委会改革绘制了蓝图。
学术界将中国城市社区建设实践从理论上归纳为“基层政权建设”取向和“基层社会发育”取向。两种取向所关注的社区建设过程，在时空上并没有分离，即：“中国社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的进程。渺两个过程持续双向互动，社区基层政权建设的目标是通过政权重心下沉，加强对基层社会的管理；而基层社会发育过程中，社区居民逐渐形成新的资源汲取、获得机制与利益表达机制。同时，在这两个过程中形成了不同的行动主体。问题在于两股力量究竟如何共处？这个问题事关谁是社区建设的主体。从国家与社会的关系角度看，中国长期以来是强政府弱社会，没有政府的推动、扶持，社区建设很难快速发展起来。但是随着市场经济体制的建立，社会发展空间也开始成长，社区建设的重要性逐渐显现，社区在公共服务产品提供方面（比如社区就业、社区托幼、社区养老、生活服务、社区文化生活、犯罪矫正、流动人口管理等）开始发挥越来越重要的作用。因此，对政府而言社区是一种新的社会管理网络，对社区居民而言社区则是社会生活的支持网络。其中，政府通过体制、机制创新主动为社区提供更大的发展空间，无论对政权建设还是对居民公共服务需求的满足都有十分重要的意义。由此在实践上，这两大行动主体应是既博弈又合作的关系；在治理模式上以往“街居制”下单一主体管理模式将逐渐朝向新型的社区“共治”模式演垄妒。在此情境下，城市基层社区建设承担着新的历史使命：通过社区治理创新探索社会建设新４ｌ
第４期上海行政学院学报２０１４正
路径。
２．从实践的维度分析，城市社区社会生活在社会和政治两个层面日渐活跃，孕育了社区治理的现实土壤
丰富多彩的城市社区生活为社区治理实践提供了现实土壤，使社区治理实践在两个层面展开。首先是社会层面的社区治理实践。居民在物质层面的公共服务需求和精神层面的公共文化生活需求多数要在社区里得到满足，并随着时代的发展而变化、增长。公共需求的资源供给系统（包括供给主体、供给方式、供给途径等）越来越复杂，除了原有的社区正式组织（主要指街道及各类条块系统政府组织），越来越多的市场组织、林林总总的社区非正式组织也都成为各类公共服务的提供者。
随着社区建设的推进，社区内各种非正式组织大规模扩张，其中多数尚未登记或仅仅在社区居民委员会或民政部门备案，为因应社区居民日益多样化的日常物质、文化需求而产生的，活动内容涉及娱乐健身、文化活动、志愿行为等，有学者称之为社区“微型草根组织”⑥。其中尤为引人注目的是提供“智力型”服务的公益性社区组织的兴起。以上海为例．截止２０１１年６月底，上海民政部门登记注册的社会组织有１００６０家，首次超过万家，每１万人拥有登记注册的社会组织数量是全国平均水平的２倍，从业人员２０万人，其中专职的６０％左右。尤其是新型（智能型）公益性社会组织的专业人员中的不少领军人物具备社工专业背景和海归背景。能将国际公益事业的理念与国内实际密切结合起来。这些社会组织多数以社区为载体，以社区居民为对象开展活动或服务，形成自己独特的服务内容和品牌。例如，“手牵手”临终关怀、乐群社工服务、百特儿童理财服务、民工阳光童年、居家养老评估、“快乐３点半”课外小学生服务、南极星健心馆等⑦。
社区网络的兴起则是另一颇具时代特色的社区治理新现象。社区网络（多表现为社区业主网络的形式坛论）是社区居民发布公共服务信息、寻找公共服务资源、自组织公共服务的一个新兴管道，从租房、卖房到旧物交换，从邀约兴趣活动到公益活动，社区网络日益成为社区居民沟通的重要平台。社区网络在一些高档商品房社区、现代城区已经取得了较丰富的发展经验。社区网络的便利性、灵活性极大弥补了政府和市场组织在社区居民公共服务供需信号捕捉上的不足。由此推断网络化将是未来建构、完善社区公共需求供给系统的重要途径。事实上，已经有若干城市现代社区走向了“数字化社区管理”道路⑧。
其次是政治层面的社区治理实践。政治层面的社区治理也表现在两个方面。一方面，代表国家的政府将权力、信息和资源通过让权、还权、授权等方式向社区倾斜，这是社区治理结构发生微妙变化的“第一推动力”⑨。城市社区管理体制改革是近年来社区建设的热点，“社区自治、议行分设”的制度设计受到高度重视和普遍推行。２０１１年安徽省铜陵市率先试点撤销街道办事处，建立“市一区一社区”三级服务架构，已经获得民政部门的认可。这意味着，作为一个存在５０多年的机构，街道办将逐步取消，街居制的社区管理体制将逐渐彻底淡出历史舞台。在此之前，各地城市社区在社区自治的名义下，都进行了大大小小的社区管理体制改革，重新分配社区权力，由此形成学者所谓的社区建设中“上海模式”、“南京模式”、“青岛模式”、“武汉模式”等改革典型模式。这类改革的核心是街道社区化、居委会去行政化，以解决社区管理中谁决策、谁执行的问题。有的地方还设立“社区工作站”、“社区服务站”等新型组织．来承担政府交办的行政事务性工作。学界从国家与社会关系的视角对上述现象进行了不同的解读，不少人认为这种自上而下社区管理体制的改革体现国家的意志与安排，达到对社区公共事务的“柔性控制”＠，形成所谓“行政吸纳政治”⑩，增强了国家执政“能力建设”。
另一方面，自下而上涌现的城市社区业主维权等各类社区参与行动，在社区这个特定场域中展开权力博弈，对现有政治秩序和管理体制形成强有力的冲击。从１９７８年起，中国城市推行住房制度改革．城市社区的产权结构发生根本性变化，拥有私有产权的城市商品房业主从自发维权到自主维４２
严志兰，邓伟志：中国城市社区治理面ｌ临的挑战与路径创新探析
权。甚至逐步组织化成为一个群体——业主委员会，成为基层社会一股新的政治参与力量，部分业主从维权运动转向体制内的选举＠。学界普遍认为，住房私有化政策是推动社会力量成长的动力之源．城市商品房社区的业主组织有可能成为“民主政治的试验场”，社区管理创新的切人口，从中探索可持续的社区治理和发展之道。
３．从理论的维度分析．人们对社区本质及“国家一社会”关系认知的变化，拓宽了社区管理思路，打开了社区治理的理论视野
社区从一个概念，变成一个已经融进人们日常生活的名词，经历了很长的时间。随着社会的变迁，社区也从原初的自给自足的静态模式演变成现在强调分工合作的动态模式。人们怎样理解社区，就会怎样去建设社区、治理社区。还“社区”本来面目是社区治理创新的前提。在工业革命、现代化、城市化及全球化的冲击下，全球范围的社区建设出现了一些新的特点与趋势＠，人们对社区建设的理念、方法、内容、内涵与意义都有了新的认知，其中最重要的是对“社区”本质的认识。有学者认为在当前的社区研究、社区建设和社区治理中，人们往往忽视了社区的社会本质，由此提出价值意义与工具意义上的社区的概念；价值意义上的社区是社区建设、社区治理的最终目标，而且只有按照人类的本性建设和治理社区，价值意义上的社区才是可能的＠。笔者认为，社区建设中的社区从本体论上讲。是一个共同体，是一个生活的共同体，不是一个政治的共同体。在现代社会中，社区是国家权力末梢的管理（控制）领域，也是城市居民的生活场域。但在本质上，社区是一个生活共同体，与政治共同体有些根本区别。它不是依附于政治系统的附属性子系统，而是有着独立地位与内在秩序的社会子系统。因此，社区生活资源的分配与获取，社区公共生活秩序的建立单靠政治权力自上而下的控制是无法进行的。转型期，中国城市社区治理实践中的各种现象与问题都与人们对社区本质认识偏差有关。
但是，社区建设、社区治理又离不开国家力量的支持和影响。因此，社区治理创新必须对长期以来社区建设实践中形成的“国家一社会”关系进行检讨与反省。从政府一社会与强一弱两个维度，国家一社会关系模式无非四种，即：强政府一强社会、强政府一弱社会、弱政府一强社会、弱政府一弱社会。笔者认为，在社区的国家一社会关系中，任何一种模式都没有天然的优势，只有适合本社区特点的关系模式才是最合适的关系类型。社区问题累积，社区治理难以推进，国家一社会关系没有调整好是其中重要原因。当前中国城市社区治理中普遍比较突出的问题是社会偏弱，因此需要在依然保持“强政府”的前提下，加强社会建设，将政府难以负担的社会功能交给社区，同时通过社区文化建设和组织建设，不断增强社区居民的相互认同与社区凝聚力，以建构政府与社区间相互合作的社区自治系统。
综上所述，社区治理理念是在实践过程中，在理论反思的基础上提出的社区管理、社区建设新思路。
二、城市社区治理面临的挑战
下文从社区治理本体和主体角度，剖析当前阶段城市社区治理中面临的突出问题，从较宏观层面把握社区治理所处的现实环境。
１．从社区治理本体看，城市社区类型多样化，单一社区治理模式适应不了城市社区治理实践的需要
城市社区类型多样化是中国城市社区发展的一个特点。城市社区类型的多样化源于中国城市住房制度变迁的历史原因和城市住房私有化程度的不同，由此导致城市社区复杂的产权结构。根据产权结构的不同，现实中存在的社区种类有：农转居社区、城中村、城市边缘本地一外来人口混合社４３
第４期上海行政学院学报２０１４焦
区、老城传统社区、单位售后公房社区、纯商品房社区、商品房一回迁房混合社区等＠。有学者的研究发现，社区的产权结构、产品属性和社群属性等都是影响社区治理政策选择的重要变量＠。社区类型的多样化，使得单一的社区治理模式无法满足城市社区多样化的治理需求。因此，应该针对不同类型社区的不同特点确定不同的治理策略，构建适应社区内在发展需求的社区治理模式。满足个性化社区的居民公共服务需求。
以纯商品房社区的社区治理为例，它又可划分为很多种类型，笔者认为其中的境外人士较集中居住的国际化社区与承担国家和地区经济开发功能的开发区类型社区，处在城市社区发展的最前沿，也是社区治理创新能力最强的两类社区类型。这两类社区中居民素质普遍相对较高、流动性大、利益诉求广泛、参与意识较强。其原因在于在该社区内，大多数住宅的所有权人是购房者本人，所有权决定管理权，业主有维护自己合法权利的根本动力：能够拥有商品化的住宅说明业主们多数拥有较高的社会经济地位，至少具有较高的收入，能够担负起昂贵的住宅花费，社区居民的社会经济地位大致相同，容易沟通交流；在生存权得到满足之后，又追求更高的发展权目标，在对居住质量和生活环境的要求上有共同利益，容易采取共同行动。学者们对北京和上海这两个中国国际化程度最高的城市中国际化社区治理的经验和存在的问题进行了探讨。他们认为建构国际化社区治理新格局的关键是加大制度创新力度，途径是破除旧体制障碍，完善公众参与机制。此外，越来越多经济开发区类型的社区在社区建设过程中认识到。在开发区的社区不仅仅是经济功能区．还应是社会建设成果的示范区⑩。他们在实践中不断探索适合开发区类型社区经济发展与人口结构特点的社区治理模式。这两类社区在数字化社区管理、专业社区工作及职业化社区工作队伍建设、社区组织培育等方面都走在全国的前列。
２．从社区治理的主体之一——政府看，作为城市社区管理系统的核心，政府角色社区建设深入推进中错位和迷失
在城市社区治理实践中，逐步形成了社区党组织、政府在社区的派出组织——居民委员会、居民社团或者兴趣团体组织、业主委员会、物业服务公司、自愿者组织以及居民个人等多元化社区治理参与格局。其中城市社区管理系统中以政府角色再定位为核心的社区建设管理体制改革将是社区治理向纵深推进的源动力。但在社区治理实践中存在主体角色错位或迷失的突出问题，由此产生了一种相互矛盾的社区治理张力：在政策层面上，国家主张社区自治，减少政府的干预，而在实践中，政府却又自觉不自觉地向居委会下达行政指令。在现实中，社区建设中的重重矛盾、冲突与困境往往根源于社区权力结构的矛盾、冲突。比如业主委员会与物业公司是社区社会矛盾的多发地带；居委会组织行政化、科层化、职业化弊端使其自治功能难以展现，长期以来饱受诟病；市、区、街道等各级政府部门基于条块分割的社区管理旧体制以行政强权介人社区权力深层秩序的博弈中，严重损害社区生活层面的公平正义。
上述政府追求社区治理理想目标与现实体制、制度之间存在的张力和冲突，原因是多方面的，如长期以来“强国家弱社会”格局下社区自治能力不足，居委会高度依赖政府，政府职能转变困难等等。必须正视上述问题，理顺矛盾，协调解决冲突，这其中最重要的一条就是对作为社区治理最重要主体之一的政府角色进行角色与功能的再定位，必须在制度、机制与观念层面有实质性突破与创新。否则未来的社区建设就会存在诸多不确定因素。
３．从社区治理主体之二——城市社区居民尤其是业主阶层看．当前社区治理格局无法满足社区居民渐趋增长的参与需求
全体社区居民是社区治理的重要主体，其中尤其是业主阶层已经成为基层社区权力结构中一股重要的新兴力量，其组织化形式为业主委员会（以下简称“业委会”）。１９９１年３月，深圳市天景花园业主成立了中国第一个业主委员会，并颁布第一部物业管理法规和第一次提出业主自治。随着中国４４
严志兰，邓伟志：中国城市社区治理面临的挑战与路径创新探析
社会进入改革深水区，急剧深刻的社会转型大大增加了业主权力被侵犯的可能性，各种业主维权运动在中国城市社区屡见不鲜。２００３年，国务院颁布了《物业管理条例》，由此成为城市业主组织化及采取社区行动以维护自身权益的法律根据。
城市业主阶层的兴起推动城市社会结构及基层社会管理方式发生根本性转变。一方面，以往实行的以“单位制”为主的管理模式越来越不适应城市社区居住格局变化的要求。另一方面，业委会组织的产生与运作与以往传统体制内的组织有很大不同。业主大会及其执行机构业委会是以财产关系为纽带的业主自我管理和自我服务组织。财产的自利本性决定了业委会与开发商、物业公司甚至与政府之间具有天然的对立倾向。这就意味着业主维权运动作为社区中常见的群体性冲突事件，是不可避免的；业主社区参与的广度与深度也将逐年扩展。城市社区业主成立业委会并组织各类维权运动，从某种意义上讲是社会力量得到成长并通过自组织行为进行“自我保护”。
目前，城市社区的大多数业主维权运动还处于自发自为状态，业主维权受到来自市场和政府的各种社会力量渗透、影响，其运作的低效率、无序化、对社区社会稳定的冲击也引起了学界的关注。郑杭生等指出人们的产权意识、民主参与意识都在逐渐增强，不再像以前那样对公权力无条件服从，“个体化社会”不断兴起降低了政府权威＠。在对业主维权运动启动社区基层民主发展及带动社区参与水平提升持乐观态度的同时，也应以谨慎的态度，细心呵护这种初生社会力量的成长。笔者认为，应将其纳入制度化管理体系，给业主及业委会一个合理的角色定位，使其真正成为社区治理的独立主体。规范社区中分别代表社会、市场和国家三方利益的业主及业委会、物业管理公司与各级社区政府组织的权力与责任关系界线，发挥业主及业委会的积极作用，使其真正成为破解当前社区治理的难题的一个突破口。
４．从社区治理主体之三——社区组织看，社区非政府组织发展及有效运作对社区治理的影响力越来越大
回顾１９９０年代以后中国城市社区建设的历程，政府组织（包括党和政府的派出机构——社区党组织与居民委员会）的结构与功能再造是社区建设不断推进的重要问题。汶川地震后。如何推动民间组织的健康发展进入政府与大众的视野。发展各类社区（非正式）民间组织不仅与发展正式社区政府组织有同等重要的意义，而且也是建构“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局中的一个不可忽视的重要组成部分。从某种意义上说。社区政府组织和非政府组织共同组成了完整的社区组织，健全的社区组织体系决定了健康的社区治理形态。目前，问题的焦点除了前述政府角色再定位以外，如何培育社区非政府组织体系也将挑战各界社区治理能力。
事实上，学术界已经注意到中国若干处于改革开放前沿的城市将社区非政府组织纳人社区治理已经取得了比较好的实践效果。比如，与香港毗邻的深圳从上个世纪末．就开始了对社工与义工联动治理模式的探索，并逐步形成了一套行之有效的城市社区治理模式＠。以业主论坛等形式出现的社区虚拟网络组织也引起了社会的关注国，虚拟的网络社区与物理社区基于社区生活公共议题的产生与讨论，将更容易发生重合，并彼此渗透影响。还有一些社区外部组织也开始参与到社区治理中去，形成“开放式治理”格局，有助于提升社区治理水平＠。上述这些社区内部（有些尚不具备“组织”身份，有学者称之为社区微型草根组织）和外部组织大多活跃于社区公益慈善、公共服务等生活领域，能弥补正式组织功能的不足，能做到政府想做而做不到的事情。学者们普遍认为社区非政府组织因在加强个人横向联系方面发挥积极作用，社区社会资本积累效应显著．进而有助于提高社区治理绩效。而且通过发展社区非政府组织，将一些问题在基层和社区解决。或解决基层社区层面的问题，对于维护社会的和谐与稳定有着更为积极的意义。
但是，社区社会组织，尤其是非政府组织的发展与有效运作还存在一些体制性与现实性问题．阻碍了其在社区治理中发挥积极作用。比如，前述社区网络组织就存在身份困境、组织形式松散、管４５
第４期上海行政学院学报
理混乱、制度建设滞后等问题。还有一些非政府组织面临人才短缺、经费紧张等常规性组织发展难题，难以在社区中可持续生存。如何将社区内外的各种非政府组织纳入制度化管理，使其健康、有序运转，将是未来社区治理中应致力面对的一个难题。
三、城市社区治理制度创新路径探析
基于上述分析，笔者从四个方面提出社区治理制度创新的路径选择。
１．涵养社区治理资源．将累积与运作社区资本的理念贯穿于社区治理过程
不同类型社区，社区居民结构也不同。社区资源就蕴含在这些社区居民中。社区居民既是社区治理的主体之一，也是社区治理藉以依赖的最重要的人力资源；社区则是人们在组织集体生活时而形成社会资本的一个重要“容器”和载体＠。丰裕而优质的社区资本体现在社区成员对自己所生活的社区高度的“认同感”和“归属感”，以及社区成员之间高度的“信任感”上。社区居民是社区治理最重要的资源，没有社区成员的积极参与，社区治理将失去赖以行动的智力支持和群众基础。
社区社会资本缺失和“空转”是当前社区治理中不可忽视的潜在问题。社区参与不足、社区“失落”、社区分化、社区社会碎片化等等无不源于社区资本不足，又对社区资本积累产生负面影响。造成社区资本与社区发展之间的形成恶性循环。
从社区资本运作的角度来看待社区治理制度创新。将更有助于把握社区的本质，使社区治理走上可持续发展道路。社会资本理论认为，作为一种资源配置方式，其基本逻辑是：由于处在一个网络结构之中个人或组织通过频繁的接触、互动，通过惯例、制度性规范等，彼此之间建立起义务与期望，形成各种信任关系，从而能够动员互动的社会关系网络中的社会资源，最终实现对资源的配置＠。据此，有研究者提出从行动者、行动和结构三个维度，通过培育社区治理精英、构建社区参与网络、便利化社区参与管道、重建社区信任与合作关系等途径，投资社区资本，促进社区资本的产生与运作。
２．政府主导重构城市基层权力体系．建构良性运行的社区治理结构
中国城市社区管理体制沿着“街居制一单位制一社区制”的演变路径。形成了相应的“政府主导的行政型社区一政府推动与社区自治结合型的合作型社区一社区主导与政府支持型的自治型社区”三种社区类型⑦，代表处于三个发展阶段的社区治理结构。基层社区生活离行政管理体系渐行渐远的趋势不仅是必然的，而且是合乎社区发展规律的。这主要体现在社区内体制外组织的快速生长，比如物业管理公司、业主委员会等，再加上原本属于社区自治组织的居委会，从社区权力角度看，它们分别建立在产权关系、社会关系和行政关系的基础上，在社区常规工作中遵循等价交换原则、认同原则和等级科层制原则。
社区权力体系结构是社区治理结构的核心。由经济性、社会性与行政性社区组织组成的基础社区权力体系结构相较于单一的行政性组织独大的结构，更利于权力运行的稳定。社区治理活动不是单纯的国家行为，也不是理想的社会自治行为集合，甚至也很难说是国家、社会组织、公民出于美好的合作意愿建构起来的多中心管理实践组合。真实的社区治理过程发生在国家与社会组织彼此权力和利益的相互选择关系之中＠。
无论是从现实的演变还是理论逻辑上的推演，城市基层权力的提升都有助于社区治理水平的提高，优化与重构城市基层权力体系将为社区治理模式带来根本性的变革。首先，基层权力体系重组．治理主体多元化，有利于形成良性的“国家一社会”关系，通过多样化合作，共同致力于优质社区治理；其次，基层权力体系的优化，将使基层社区治理网络不断完善，促进社区治理目标的达成，治理效能的提高；再次，基层权力体系的重组与优化，将社区中蕴含的无穷社会资本释放出来，使社区秩序建立在更加宽厚的群众基础上。４６
严志兰，邓伟志：中国城市社区治理面临的挑战与路径创新探析
目前需要着重厘清的理论与实践问题是，如何界定国家与社会组织之间的职能、责任、权力的制度边界，如何建立一个由社区行动者（而不是社区组织）为主体组成的社区治理结构的权力协调机制＠。
３．建设社区参与平台、参与机制，提高社区居民参与社区治理的积极性、能力和水平
社区参与状况是衡量社区建设水平的重要标志。其中尤以社区政治参与最能体现社区居民参与社区活动的程度，社区参与水平不高也是社区治理中面临的突出问题之一。根据笔者的研究，利益兴趣、参与效能、组织化管道、信息沟通与利益诉求表达管道都会影响到居民社区参与情况◇。中国城市社区治理中，社区居民有如下参与管道：ａ．通过社区党支部参与。ｂ．通过社区居民委员会参与。ｃ．通过社区听证会参与。ｄ．通过居民会议参与。ｅ．通过社区民间组织参与。ｆ．通过院落和楼道单元自治参与。ｇ．通过业主委员会参与。ｈ．通过建立社区网站参与。ｉ．通过与外部组织合作参与＠。应该说，城市居民社区参与的管道日渐多样化，并有逐年扩张的趋势。但是社区参与情况依然不理想，社区居民参与积极性不高，其主要原因在于多数社区参与由政府发动、倡议和主导．难以容纳和反映居民多元化需求。
要在社区参与方面有所突破，必须在社区参与内容、参与平台、参与制度等方面有所创新，激发、培育、保护、规范和巩固群众参与积极性。有研究者提出通过建构“民生事务参与、结构化平台提供、刚性制度供给、党政群对接和社区居民意见建议落实”这一完整的参与“链条”来解决社区参与群众积极性不高的难题＠。
４．再造社区组织，提高社区组织能力与运作效率，建立社区治理的组织保障
在发展社区组织已经成为共识的前提下，使有效运作的社区组织真正服务于社区治理成为社区治理制度创新的另一个主题。新公共管理理论的“政府再造”原则提出。“再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力。并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程圆。这一原则同样适用于社区管理中的社区组织再造。
社区组织再造的主导思想是将绩效管理、激励机制导人社区组织发展，使以社区服务、文化娱乐、公益、互助为主要工作内容的社区组织能借鉴企业化组织管理模式。获得可持续的组织发展动力。有研究者从这一角度出发，提出仿企业化的社区建设构想③。还有研究者根据组织再造原则，提出社区管理改革可资借鉴的五种模式，即会站分离模式、社区宪章模式、绩效导向模式、居民自治模式、签约购买型模式＠。这些观点对于社区治理创新都具有很大的启发性。
注释：
①陆学艺：《目前形势和中国社会建设、社会管理》，《中共福建省委党校学报｝２０１１年第嗍。
②③夏建中：《治理理论的特点与小区治理研究》，《黑龙江社会科学｝２０ｌｏ年第２期。
④⑤李友梅：《小区治理：公民社会的微观基础》，《社会｝２００７年第２期。
⑥陶传进：《培育小区草根组织：公民社会发育的新路径考察》，王名主编：《中国非营利评论》（第１卷），社会科学文献出版社，２００７年。
⑦施蔷生：《智能型社会公益组织的崛起》，《检察风云）２０１２年第５期。
⑧胥子婷：《小区治理的“泰达”之路》，｛ｄ，Ｎ｝２０１１年第３期（上）。
⑨肖林：《“‘小区’研究”与“小区研究”——近年来我国城市小区研究述评》，《社会学研究｝２０１１年第４期。
⑩郭伟和：《街道公共体制改革和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展》，《开放时代｝２０１０第２期。４７
第４期上海行政学院学报２０１４年⑩金耀基：《行政吸纳政治：香港的政治模式》，金耀基主编：《中国政治与文化》，香港牛津大学出版社，１９９７年。
⑥李骏：《住房产权与政治参与：中国城市的基层小区民主》，《社会学研究）２００９年第５期。
⑩潘泽泉：《小区建设与发展话语的实践逻辑与新趋势》，《中共天津市委党校学报）２００９年第５期。
⑩丁元竹：《价值意义与工具意义上的社区——关于社区建设和社区治理的探索》。《中国治理评论）２０１３年第２期。
⑥肖林：《“‘小区’研究”与“小区研究”——近年来我国城市小区研究述评》，《社会学研究）２０１１年第４期。
⑩陈建国：《城市小区治理的政策选择：一个规范分析框架》，《公共行政评论）２０１０年第２期。
⑩胥子婷：《小区治理的“泰达”之路》，《小区）２０１１年第３期（上）。
⑩郑杭生，黄家亮：《当前我国社会管理和社区治理的新趋势》，《甘肃社会科学）２０１２年第６期。
⑩董秀：《深圳市“社工＋义工”联动参与小区治理的思考》，《武汉大学学报）２００９年第３期。
①魏娜，崔玉开：《城市小区治理的网络参与机制研究》，《教学与研究）２０１１年第６期。
⑧刘铎：《开放式小区治理：小区治理的演化趋势——基于四个小区治理案例的分析》，《甘肃行政学院学报）２００９年第３期。②燕继荣：《小区治理与社会资本投资——中国小区治理创新的理论解释》，《天津社会科学）２０１０年第３期。
②钱海梅：《社会资本：基于信任的资源配置方式探究——兼论小区治理中社会资本的运作机理》，《现代管理科学）２０１１年第２期。
③魏娜：《我国城市小区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报）２００３年第１期。
⑤王巍：《小区治理结构变迁中的国家与社会》，《公共行政评论）２００９第１期。
③李友梅：《小区治理：公民社会的微观基础》，《社会）２００７年第２期。
⑤严志兰：《城市居民小区参与之特征剖析——以武汉市杨园街道的实地调查》，《华中科技大学学报（人文社科版）｝２００５年第８期。
③吴佳顺：《城市小区治理中公民参与方式研究》，《辽宁行政学院学报）２０１１年第硼。
◎王红艳：《社会管理创新与小区治理的群众参与》，《重庆社会科学）２０１１年第８期。
④Ｏｓｂｏｒｎｅ，Ｄａｖｉｄ，ａｎｄＰｅｔｅｒＰｌａｓｔｒｉｋ：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣，刘霞译，中国人民大学出版社，２００２年。⑨闵学勤：《小区认同的缺失与仿企业化建构》，《南京社会科学）２００８年第９期。
⑤王菁：《小区治理模式改革探索——基于新公共管理理论》，《南京审计学院学报）２０１１年第ｌ嗍。
ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓａｎｄＰａｔｈＩｎｎｏｖａｔｉｏｎｏｆＵｒｂａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙ
ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｔｈｅＣｏｎｔｅｘｔｏｆＳｏｃｉａｌＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ
ＹａｎＺｈｉｌａｎ／Ｄｅｎｇ
ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅＷｅｉｚｈｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔＡｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｓｔａｔｕｓｏｆｔｈｅｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｉｓｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙｐｒｏｍｉｎｅｎｔｉｎｓｏｃｉａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｓｏｃｉａｌ
ｂｒｏｕｇｈｔｆｏｒｗａｒｄｉｎｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ
ｐｒａｃｔｉｃｅａｎｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｓｎｅｗｉｄｅａｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｃｏｍｍｕｎｉｔｙｂｕｉｌｄｉｎｇｗｈｉｃｈｉｓｂａｓｅｄｏｎｔｈｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎ．Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，Ｃｈｉｎａ＇ｓｃｏｍｍｕｎｉｔｙ
ｔｙｐｅｓａｒｅｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｔｉｌｌｆａｃｅｓｍａｎｙｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ．Ａｓｔｈｅｏｎｔｏｌｏｇｙｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ
ｔｈｅｍｕｌｔｉｐｌｅ，ａｓｔｈｅｓｕｂｊｅｃｔｓｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙｇｏｖｅｍａｎｃｃ，ｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｅｒｅｓｉｄｅｎｔｓ（ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙｄｉｆｆｉｃｕｌｔｔｏｏｗｎｅｒｓ），ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ—ｂａｓｅｄ
ｉｎｎｏｖａｔｉｖｅｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓａｒｅａｄａｐｔｔｏｔｈｅｎｅｅｄｓｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎａｎｅｗｓｔａｇｅ．Ｔｈｅｐａｐｅｒｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｍｅａｓｕｒｅｓｆｒｏｍｆｏｕｒａｓｐｅｃｔｓｏｆｃｏｎｓｅｒｖｉｎｇｃｏｍｍｕｎｉｔｙｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｎｇｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ｂｕｉｌｄｉｎｇｐａｒｔｉｃｉｐａ—ｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌｇｕａｒａｎｔｅｅ．
ＫｅｙＷｏｒｄｓ：ＳｏｃｉａｌＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；ＵｒｂａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ；ＰａｔｈＩｎｎｏｖａｔｉｏｎ（责任编辑谭力）
中国城市社区治理面临的挑战与路径创新探析作者：
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年，卷(期)：严志兰， 邓伟志， Yan Zhilan， Deng Weizhi严志兰,Yan Zhilan(复旦大学,上海,200433)， 邓伟志,Deng Weizhi(上海大学,上海,200072)上海行政学院学报The Journal of Shanghai Administration Institute2014,15(4)
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