公共服务能力涵义
一般性公共服务能力。什么是能力？能力是指组织或个人的认识能力和行为所达到的水平。一般来说可分为两类：一般能力和特殊能力。一般能力是指在不同领域和不同种类的活动中表现出来的共同能力，它是能力主体有效地掌握信息和顺利地完成活动所必不可少的条件，即便是简单的活动，均不能脱离这一能力。特殊能力是指在某些特殊领域的活动中所表现出来的能力，特殊能力总是建立在一般能力的基础之上的。因而，一般能力必然包含在特殊能力之中。一般能力与特殊能力在发展中相互作用，构成有机整体，保证有效地完成某种活动。
什么是公共服务能力呢?简单地说，公共服务能力就是公共服务主体能否意识到公共服务客体的需求并及时提供公共服务以及提供公共服务的水平如何。确切地说，公共服务能力是指公共服务主体为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务课题的公共服务主体为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务客体的公共服务需求而具备的技能、技术和技巧。公共服务能力的强弱决定了公共服务主体在整个公共生活过程当中是否能够真正承担并办理好所有的公共服务事项。
不断提高公共服务能力
一、提高公共服务能力势在必行
（一）公共服务与公共服务能力
1、公共服务
是以政府为主的公共组织满足社会公共需求、提供公共产品的劳务和服务行为的总称。
大致分为三种：⑴提供基本公共产品的公共服务。如法律体系，公民权利保护；政策体系，保证经济稳定增长的分配公正的政策、社会保险与福利政策；中小学公费教育、公费医疗系统等等。⑵提供混合公共产品的公共服务。如供排水系统、公路铁路运输系统、天然气煤气系统、电力输送系统、邮政服务系统、电话电讯系统、垃圾处理服务、必要的文化娱乐措施等等。⑶管理私人部门所产生的管制性公共服务。如对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、安全标准等等。
2、公共服务能力
是公共服务主体为满足公共服务客体的需求而提供公共产品的综合能力的总称。 一般意义上讲，公共服务能力可以分为公共组织的服务能力和公共服务人员的服务能力。《国家公务员通用能力标准框架（试行）》给公共服务能力下的定义是“公共服务能力，即牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政；责任心强，对工作认真负责，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益；有较强的行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；乐于接受群众监督，积极采纳群众正确建议，勇于接受群众批评。”
（二）提高公共服务能力的必要性
1、提高公共服务能力是树立和落实科学发展观的现实要求
为解决经济社会发展不平衡的问题，实现全面建设小康社会的宏伟目标，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，并把它作为全面建设小康社会的根本指针。按照科学发展观的要求，要以经济建设为中心，以实现人的全面发展为目的，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、
统筹国内发展和对外开放，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。不断满足广大人民群众日益增长的公共需求，提供更有效的公共服务，既是科学发展观的一个基本出发点，也是科学发展观的一个极为重要的内容。只有坚持以科学发展观为指导，才能正确处理经济与社会、城市与农村、人与自然的关系问题，才能真正为广大人民群众提供更多、更好的公共服务。这是全面履行政府职责、推进公共服务创新的关键
2、提高公共服务能力是适应公共需求不断增长的必然要求
由于收入分配差距比较严重，并有不断扩大的趋势，广大社会成员对缩小收入差距，实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。
. 义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出。
. 在我国经济社会转型时期，就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求。 . 公共安全越来越开始成为全社会成员普遍的公共需求。
. 随着利益关系的变化，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员，特别是弱势群体的公共需求。
3、提高公共服务能力是发展社会主义市场经济的内在要求
在经济工作中，各级政府也应当适应新的形势，进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，通过深化改革，来完善市场体制，规范市场秩序，改善市场环境，保障市场运行，发挥市场效益。也就是说，政府要把主要精力放在创新体制和机制上来，放在营造有利于持续发展的市场环境上来，放在为广大公众提供更多更优质的服务上来。政府该管的事一定要管好，不该由政府管的事要坚决交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。
4、提高公共服务能力是积极参与全球经济竞争的外在要求
当前，经济全球化进程加快，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，我们必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
5、提高公共服务能力是提高政府公共服务水平的迫切要求
在20世纪的大部分时间里，世界各国政府在提供公共服务的过程中，都不同程度地存在着公共服务支出过大、公共服务效率不高等问题，公共需求不断增长与政府公共服务供给能力之间的矛盾日益突出。特别是在一些经济体制转型国家，由于在公共产品和公共服务的提供中，既有自然垄断又有行政垄断，加之社会化、市场化程度比较低，政府公共服务的质量和水平不高，因而严重阻碍了经济社会的协调发展。因此，20世纪80年代以来，推进公共服务的多元化，打破公共服务的行政垄断，降低公共服务成本，提高公共服务效率，已成为世界性潮流。
提供公共产品和服务，核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上，要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。把钱真正用到惠及千百万老百姓的日常生活，使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福的事业上来。要真正关心社会的弱势群体。政府必须
下决心把钱投到以改善人民群众生活质量，关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。这些都是一个服务型政府的最基本组成部分和核心内容，是关乎国家稳定、发展和繁荣的国家战略产业，搞得好与不好，直接决定着我们党和政府执政的物质基础，决定着人心向背，决定着政府在人民群众中的威信。要提高党和政府的执政能力，建立服务型政府，就是要把这些方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向，切实通过预算硬约束保证公共财政的正确使用。
三）政府公共服务存在的主要问题
1、公共服务水平的地区失衡与城乡失衡。
2、公共服务的结构不合理。
随着我国市场经济的发展，市场主体、社会主体、利益主体日趋多元化，多元化结构要求政府服务提供也应当与时俱进。从现实情况看，许多现代社会所需要的政府服务未能及时跟上，如老龄人口服务、流动人口服务、农村公共服务、就业服务、贫困群体服务、信用服务、信息服务、法律服务等都存在着一定程度的缺位现象。
3、公共服务体系和投入机制不健全。
目前我国农村公共服务体系存在的问题
．农村公共服务投入不足，体系残缺不全。
．农村公共服务强制性供给，供给与需求错位，导致农户不满意。
．农村公共产品和服务提供的成本超越农民的实际承受能力，加重了农民的负担。 ．政府农村公共服务功能缺位。
．政府农村公共服务机构存在问题。
．责任分配不合理，经费缺乏保证。
对于和谐社会建设进程中公共服务的供给而言，传统的政府大包大揽的全能型模式已经不能满足人民群众日益增长的公共服务需求。借鉴国际经验，大力发展非营利组织，从资金支持、政策扶持、环境营造等方面解决阻碍非营利组织发展的瓶颈问题，构建公共服务提供的社会分担机制，为全社会提供优质高效的公共服务。
4、公共服务的应急机制和保障机制不健全。
5、公共服务的运行和监督机制不健全。
事实上，各种市场主体、社会主体参与公共服务的动机、能力、资源和质量有很大差异。然而，不少政府部门将市场化改革和社会化改革当作一种推责任、卸包袱的方法，疏于管理和监督，对公共服务中的问题听之任之，使公众利益受损而得不到政府保护。这种情况在国外新公共管理改革中也是普遍出现过，带有一定的规律性。
二、提高公共服务能力主要途径
（一）树立服务理念
政府的服务理念的是提高公共服务能力的前提。应该认识到，满足公共需求，提供公众服务，是现代政府的一项基本职责，是衡量政府管理水平和能力的重要指标。一个国家公共服务效率、水平如何，关键在政府。要把为公众提供更有效的公共服务，作为政府工作的一项核心内容，努力建设服务型政府。进一步转变政府观念，不仅要重视经济发展，重视经济指标，还要重视公共服务建设，重视人文指标；不仅要满足公众的物质需求，还要满足公众的精神需求。
1、确立民本意识：以民众需求为出发点，以民 众意志为根本导向，在执行公务中做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。
2、确立责任意识：以提高服务质量为己任，以公众满意度为最高标准，以对民众负责为崇高使命，从而变“主民”官念为“民主”理念，理顺官民关系，摆正“公仆”与“主人”的位置。
3、确立权力服务观：即公务员在权力运用中始终把服务放在首位，权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
（二）明确服务职能
政府职能问题是政府管理的核心问题，社会主义市场经济条件下政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
1、公共产品的提供者
2、市场秩序的维护者
3、外在效应的解决者
4、宏观经济的调控者
5、社会收入再分配者
凡是公民、法人或其他组织能自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或中介机构通过自律机制能够调整的事项，政府不要通过行政管理去解决。
进一步明确政府公共服务职能，不断扩大公共服务的覆盖范围。一是不断扩大公共服务项目的范围，以满足人民群众不断增长的多方面的物质和精神需求。二是不断扩大公共服务不同群体的覆盖范围，满足不同职业、不同年龄人群的公共需求。三是不断扩大公共服务区域的覆盖范围。当前，特别应抓紧制定公共服务的最低标准，保证最低收入人群能够获得最基本的公共服务。不仅要加强城镇的公共服务建设，更要加强广大农村的公共服务建设；不仅要加强东部发达地区的公共服务建设，更要加强中西部地区的公共服务建设，切实体现公共服务的“公共性”，切实体现公共服务的公平原则。
（三）健全服务机构
计划经济走向市场经济的同时，政府职能也由管制走向服务，而衡量职能有效转变的一个重要标志就是机构设置的合理性。我国的行政组织的设置要从符合市场经济的需要及方便民众出发，建设职能科学、运转协调、服务周到、高效公正的新型行政组织。例如政务服务中心的建立为服务型政府打下了良好基础，是实现服务型政府目标的重要途径；社会保障部门和社区服务机构也是顺应社会发展需要建立起来的，它们已成为公众欢迎的新型服务组织。
从政府组织本身来看，强有力的决策、精明能干的公务员队伍必不可少，但是，一个能够胜任的和有效的服务提供系统也不能忽视。服务设施则是服务提供系统的基本构成，主要有基础设施、环境工程、办公信息系统等等。比如，深圳市由三组建筑构成的“市民中心”已在深圳正式启用，它标志着深圳市政府开始成为一个没有围墙的政府，作为深圳市未来的行政中心，将有30多个政府主要部门设置多达100多个服务窗口，以一流服务设施给深圳市民提供快捷、方便的服务。
（四）优化服务人员
政府能力的优劣、效率的高低，关键在于公务员的素质。政府工作人员是人民的公仆和服务员，必须有服务意识、服务知识和服务技能。因此，各级政府都应加大对公务员的教育培训力度，提高公务员的能力素质，同时还应控制公务员数量、加强公务员管理、优化公务员结构。
公务员法的实施，是优化行政环境和公共服务环境的良好机会。因此，促进公务员法的有效实施，建立健全与公务员法相配套的公共服务运行机制，是优化公共服务环境、
加强公务员公共服务能力建设的当务之急。
1、建立公共服务提供的导向机制
2、建立公共服务供给的竞争机制
3、建立公共服务主体的协作机制
4、建立公共服务绩效的评估机制
5、建立公共服务提供的责任机制
（五）创新服务技能
公共服务技术创新是公共服务能力提高的重要条件。应积极利用现代科技成果，特别是计算机和电信技术的最新成果，推进公共服务的技术创新，改善公共服务的供给方式和提供手段，不断提高公共服务的质量和水平。同时，由于不同地区的经济社会发展水平不同，公共服务对象受教育的程度不同，我国公共服务的供给也要综合运用多种手段。对于一些经济比较发达、公众受教育程度较高的地区，可以采用计算机、互联网等现代技术手段提供公共服务；对于经济不发达、公众文化程度较低的农村地区，则需要采用比较传统的手段提供公共服务。即便是在一些发达地区，仍然有一部分服务对象的受教育水平比较低。因此，在一定时期内，还应采取现代手段和传统手段并用的方式提供公共服务。通过供给手段的多样化，尽可能提供最佳的公共服务。
（六）完善服务制度
提高公共服务能力不仅要更新观念，更重要的是必须形成适应服务型政府要求的有效制度安排。没有制度做保证，“服务”将成为一句空话。为此，要通过制度设计加速形成政府服务运行机制，包括建立部门服务承诺制度、政务公开制度、信息咨询服务制度、现场办公制度、公众参与和监督制度等等。就服务承诺制而言，它以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公民的广泛介入和监督为实现目标的主要手段。政府对公众的服务承诺是政府与公众契约关系的制度化表现，它的主要内容有：制定清晰的服务标准，说明服务的方式，公布服务的信息、明确服务的责任等等。
要根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化。一是不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，应逐步向民营企业和民间组织开放。通过委托服务、管理承包、特许经营、公共部门与民营企业或民间组织开展合作等多种形式，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务。二是规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，应引入市场机制，加强公共部门内部的竞争。三是对依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，应加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。
还要进一步推进公共服务管理创新。公共服务管理创新是公共服务的体制、方式、手段等方面创新的基本保证。推进公共服务创新，必须把推进政府公共服务管理创新作为重点。要做到这一点，首先必须正确认识政府在提供公共服务方面的责任。在社会主义市场经济条件下，政府在提供公共服务方面的责任主要有：一是直接提供企业和民间组织不能或不愿提供的公共服务；二是动员民营企业、民间组织参与提供公共服务，并明确其行为责任；三是对公共服务生产和供给进行有效监管。我国正处于体制转轨的过程中，加强法制和制度建设、强化对公共服务的监管尤为重要。公共服务涉及的范围广、影响大，无论是由公共部门、民营企业还是民间组织提供，都需要政府依法进行严格的监管。只有大力推进公共服务的法制化、制度化，才能全面提高政府公共服务管理的科学化水平。
英国“宪章运动” ：1991年7月，梅杰实施他的新战略，他要求所有公共组织建立顾客服务标准，吸收来自顾客的意见并承诺予以满足。如果达不到标准，就鼓励他们作出补救并建立专门处理顾客投诉的制度。
1、《病人宪章》选录：“如果你到一家门诊病人诊所，将会得到具体的约定时间安排，
使你在该时间的30分钟内能够就诊”，“如果你打电话叫了急救车，市区内急救车14分钟必到，市郊为19分钟”。
2、《乘客宪章》选录：“如果任何一段铁路旅程延误了1小时以上，在正常情况下，我们将提供相当于旅程票价的20%或更多价值的代金券”，“在过去的一年里，如果你享受的火车客运服务没有达到准时率或诚信度的目标，英国铁路局将在你更新季票时提供折扣优惠”（典型的承诺和诚信目标有90%的火车将在列车时刻表规定时间的10分钟内到达，99%的火车将正点开动）。
（七）开展服务活动公共服务型组织构建与管理模式
社会需求 决定 组织职能 确定 组织机构 选聘 组织人员 制定 组织制度 明确 组织活动 满足 社会需求
提高公共服务能力 建设公共服务型政府
2004年2月,温家宝总理在中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话,提出了“努力建设服务型政府的要求”,指出公共服务“就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”政府改革既联接着经济体制改革,又联接着社会体制改革和政治体制改革,处于改革的中心环节。以建设公共服务型政府为目标的行政管理体制改革,将成为我国下一步改革的中心和重点。
一、建设公共服务型政府的相关理论
公地悲剧与反公地悲剧理论
“公地悲剧”(tragedyofcommons)理论及其相关模型在公共管理理论以及政策分析中已广为采用。该理论最初由英国学者哈丁(GarretHardin)在《科学》杂志上发表的同名论文提出。在该文中,他假设有一个向所有人开放的牧场,那么作为理性人的牧羊者必然会希望最大化自己的经济收益,而经济收益又取决于他所养羊的数量,并且过度放牧造成的损失由所有使用者共同承担,于是“公地悲剧”就不可避免地会发生。公地作为一种资源,有很多人拥有使用权,却没人拥有能阻止其他人使用的权力,结果导致资源的过度使用。正如哈丁所说,“在共享公地的社会中,每个人,也就是所有人都追求各自的最大利益。这就是悲剧所在。”
“反公共品”(anticommons)概念最早是由法理学家Michelman提出,Heller1998年发表于《哈佛法学评论》的长文《反公地悲剧:从马克思转向市场中的产权》,通过比较“公地”理论相对系统和完整地阐述了反公地理论。与公地相反,Heller认为,反公地作为一种资源,也有很多拥有者,但是这些拥有者中每一个都有正式的或非正式的权力阻止其他人使用该资源,导致资源的闲置或使用不足,于是出现“反公地悲剧”。在Heller的启示下,法学界、经济学界和科技政策研究学者对“反公地”及“反公地悲剧”进行了广泛的讨论。
在公共管理学界,反公地悲剧理论尚未引起广泛的注意。Sim、Lum和Malone-Lee分析了新加坡的政府管理制度导致房地产的反公地悲剧。Sobel和Leeson(2006)在分析美国联邦紧急事务管理局(FEMA)在卡特琳娜飓风事件中为何失灵的原因时,提到了公共组织中的反公地悲剧,并认为“反公地悲剧更应该被称为‘政治公地的悲剧’”。但这些分析都没有深入探讨政府及其组织设计导致反公地悲剧的内在机理。 新加坡的陈抗教授转述了一个关于福建闽江河沙的故事。说是日本东京的水泥厂每年需要进口淡水沙300万吨,而福建闽江上游的洪水每年给闽江口带来700万吨河沙,甚至经常阻塞航道。如果把闽江河沙卖给东京的水泥厂,既能疏通航道又能赚取外汇,是两全其美的好事。日本议会日中友好议员协会会长古井喜实1979年曾给邓小平写信,要求福建长期提供闽江口淡水河沙。邓小平批示支持,李先念也批示赞成。但没想到,闽江河沙是反公地。外贸局认为河沙出口属于外贸业务,应该归外贸局经营。交通航运部门则认为挖沙与清理航道分不开,应该由他们经营。建筑材料局又说河沙属于建筑材料,在职能分工上应
属他们经营。还有集体所有制的闽江河沙队,说是历史上他们以挖沙谋生,国家不应与民争利。这些单位相互间不断扯皮,一拖6年,日本方面也只好作罢。两全其美的好事成了竹篮打水一场空。所以,陈锦华很有感触地说到:“改革只要涉及改变部门的权力格局,就阻力太大。只要有一个部门说不同意,就会搁下来”。这种以部门利益为依据阻碍公共利益实现的现象,成为政府职能进一步转变和建设公共服务型政府必须直面的一个重要问题。
二、关于公共服务
（一）“公共服务”的确切含义是什么?
公共服务是指一系列集体选择行为的总称,它就如下事项作出决定:需要提供什么样的产品和服务;产品和服务的数量和质量标准;需要筹措的收入数和如何筹措;如何约束和规范公共产品和服务消费中的个人行为;以及如何安排产品和服务的生产。作为名词,公共服务指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。作为动词,公共服务就是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。它包含三种涵义:公共服务型国家;公共服务型政府;或者公共服务作为政府主要职能之一,有其特定内容和形式,体现出具体、直接和公共性。
总之，公共服务主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。
（二）当前，我国公共服务面临六大问题：
1、公共安全管理不到位
虽然政府的各项公共安全指标呈下降趋势，但是政府的整体公共安全网仍然没有建设完善。普遍存在着预警机制不预警的问题，法规即使已经出台，但是却难以得到妥善执行。
2、社会保障投资占GDP的比重偏低
从1998年到2005年，财政社会保障经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右，年均增长29.4％；占财政总支出的比重也从5.5％增长到11％。但是尽管国家在这方面的投入在持续加大，但是该项投资占GDP的比重仅为2.6%，仍然距离中等发达国家甚远。这些社会保障支出在分配上也存在不平等的现象，相当一部分居民享受不到这些待遇。
3、政府教育分配严重失衡
教育经费配置不到位以及配置失衡早已是痼疾顽症，在初等、中等、高等教育之间，在不同地区的高校之间，政府配置仍然是马太效应，穷者欲穷，富者欲富。
4、政府医疗卫生资源配置不合理
如同教育领域一样，政府在医疗卫生领域尽管也增加了投入，但是这些投入经过利益集团的截流，真正到达需要这部分资源的人的手中的只是少数。
5、公共服务城乡差距显著
农村公共服务体系普遍存在不健全、不完善的问题，不能有效控制各种农村问题的发生，必然会给社会带来巨大的压力。其中，城镇居民与农村居民在平均受教育年限、人均卫生、医疗政府支出等指标方面差异尤其显著。
6、公共环保领域执行不到位
在公共环保领域方面，2005年我国虽然通过了一些法规，但是还存在法规不健全、有法不依的现象。在重大环保事故上，甚至有些地方政府存在瞒报、虚报的现象。引起公众极大关注的松花江流域污染事件就是典型事例。
三、关于公共服务型政府
（一）公共服务型政府的概念和特征：
1、公共服务型政府的概念：
所谓公共服务型政府是指满足社会公共需求,提供充足优质公共产品和公共服务的现代政府。其含义主要包括三个方面:一是从职能的角度讲应当是公共政府、有限政府和服务政府;二是从政府管理方式讲应当是法治政府和责任政府;三是从政府运作方式讲应当是企业家政府和电子政府。从政府职能的角度来说,政府要有所为有所不为,将自己的行为严格限定在制定规则和实施监督,为经济社会发展创造良好的
制度环境,为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务活动中。政府要从具体的投资和参与微观经济活动中解脱出来,集中解决经济社会中重大的矛盾和问题,为整个社会的良性运转提供环境。
2、公共服务型政府的特征：
公共服务型政府是一种全新的政府职能模式,其特征归纳起来,大致包括以下几个方面:
一是服务的无私性。公共服务型政府应当是—个无私的政府。无私是现代民本政府的本质属性。它要求政府—方面应着眼于社会发展长期利益和公民普遍、根本的利益来开展其基本活动。由此,衡量政府活动是否无私的基本标准是,政府的公共政策及执行是否维护了公民的基本权利和表达了公民的意志,政策和执行是否超越了政府的自利倾向而考虑到了人民群众的普遍利益和社会的长远利益。另一方面,政府官员必须奉公守法,清正廉洁,不以手中的公共权力谋取个人权利和利益,不以手中的职权谋取额外的“租金”。因此,必须杜绝政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化现象。同时,政府也不应当一身兼有“政治实体”和“经济实体”的两重身份,同时履行两种不同职能,既履行提供公共产品和公共服务的职能,又是国有资产的管理者和所有者。双重身份会导致政府与民争利,公器私用,就不能成为“公共服务型”政府。
二是职权的有限性。公共行政系统中,政府不是全部公共行政机构,它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力,提供公共服务,其责任和权力也不是无限的。政府应该在市场、企业、社区、非政府组织干不了的情况下才介入,行使职权,除此之外政府不应该介入其它领域。所以,政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的领域中退出,尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能,即退出“划桨”职能,进而将主要精力放在制定政策、作出决策,提供公共服务和公共产品方面,即履行“掌舵”职能。
三是运作的民主性。公共服务和公共服务型政府是必须要同人的公民主权联系在—起的。只有普遍的公民主权才是构建公共服务型政府和提供公共服务的基本前提及其正当性的主要来源。所谓公民主权,意味着—个人作为公民,他应具有独立的人格和尊严,以及基本的权利和责任。公民主权决定着公民及其被监护者(主要是未成年的子女)作为个人、集体和整体的各种需要应该得到满足,决定着政府应根据公民的需要和决策而存在,也决定着政府及其行为应在公民的监督和评估之下,即要建立一个民主的政府。 四是管理的绩效性。绩效即政府的业绩和效率。政府是否高效运作,是建设服务型政府的关键。绩效是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准,同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。公共行政成本立于公共财力。也就是说,公共行政依靠公共税收支撑,就必须核算行政成本,讲究行政投入、行政产出、行政绩效。因此,政府必须想法设法为公民提供更多的公共利益,但同时必须杜绝铺张浪费,杜绝所谓“政绩工程”、“形象工程”,以促进政府管理绩效。
（二）从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”是必然选择
改革开放20多年来,我国逐步形成了一个“经济建设型政府”模式。政府长期主导资源配置,并将掌握的资源主要运用在经济领域,这使政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色。经济建设型政府有几个严重的误区:一是政府长期作为经济发展的主体力量,起主导作用;二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾,致使政企分开一直是改革中的一大难点;三是重视经济建设的投入回报,严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益;四是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明,经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等,都与这种政府模式有直接、内在的联系。
从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”,是我国市场化改革进程的必然选择。我国要实现经济持续快速增长,必须实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变。应当强调指出的是,“公共服务型政府”是对“经济建设型政府”的一种“扬弃”:公共服务型政府并不否定“以经济建设为中心”,而是抛弃了政府把主要精力用来直接投资搞建设的做法,主张政府主要为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境,以实现经济社会协调发展。
四、建设公共服务型政府的具体途径
建设公共服务型政府是一场深刻的“政府革命”,它不是简单地对现有政府管理体制的修修补补,不是单纯地对现在行政管理体制的增增减减,也不是一般性政府职能调整,而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的以人为本的现代政府模式。建设公共服务型政府对我国各级政府来讲是个紧迫任务,是一个长
期、复杂的系统工程,会涉及许多具有不确定性的问题。具体而言,应重点从以下几个方面努力:
(一)以科学发展观为指导,塑造现代政府理念
理念是行动的先导。建设公共服务型政府首先要求政府工作人员树立与之相适应的理念,那就是“以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。科学发展观的核心是以人为本,这就要求政府把工作重心转移到解决事关人民群众切身利益的各种重大问题上,由“被动应付”转为“主动服务”。各级政府工作人员要破除“官本位”、“政府本位”的旧意识,树立“以人为本”和“社会本位”的思想。要深刻认识到政府管理的本质就是服务,就是为了维护社会公平和正义,保障和实现人民的权利。要意识到自己行为所应具有的“公共性”特征。现阶段我国公务员的整体素质和水平同建设公共服务型政府的要求还有很大差距,因此,必须加强对公务员的民众本位、民主法制、敬业负责等价值观念的教育,让他们树立正确的价值理念和职业道德,培养他们主动服务的意识和公仆意识。
(二)转变政府职能,重视社会管理和公共服务
政府职能的转变是随着经济社会的发展而出现的一个必然趋势,也是政府不断提高自身活力的一个前提性条件。我国经济社会发展中出现的许多深层次的矛盾和问题都同政府职能的转变有关。我国政府职能的混乱突出表现为“越位”、“错位”和“缺位”。解决“越位”问题,应实行政府职能的分解和转移,政府要正确处理好与市场、社会的关系,一要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,为市场经济平稳发展创造良好环境;二要大力培育社会中介组织和社会自治组织,形成政府与社会组织对社会的合作治理。解决“错位”问题,主要是要理顺中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能关系,合理界定各级政府、政府各部门的职能边界,明确各级政府、政府各部门的职责范围。解决“缺位”问题,就是要求政府加强在以前关注较少的社会领域的作用,重视解决社会矛盾和问题,积极创造解决社会矛盾的新机制和新形式;要改革公共财政体制,增加对社会管理和公共服务领域的投入;扩大公共服务范围,提高公共服务质量,加大义务教育、公共医疗、社会保障、环境保护等公共物品的供给。总之,政府职能的转变并不是简单的简政放权,政府该管的还要管好,不该管的应该放手让市场和社会去承担。
(三)推进公共服务技术创新,建设电子政务
信息化时代的来临为我们日常生活提供了诸多便利,同时也为政府建设提供了可以广为利用的资源,对传统的政府办公形式提出了挑战。公共服务型政府的突出特征就是对民众需求有极快的回应性、办事效率高、行政成本低,而电子政务的建设正好能达到上述目标。电子政务能实现政府与企业、民众之间的直接沟通,减少办事环节,使政府办公公开透明。当前,我国各级政府由于受财政实力、工作人员的文化素质等因素的制约,电子政务的建设还没有取得良好的成效。就可行性而言,我国各级政府今后应该因地制宜地在政府电子商务、电子化办公、电子化公共服务等方面加大建设力度。
(四)推进政务公开,建设透明政府,接受社会监督
公众的知情权与政府信息公开化,是建设公共服务型政府的基础。知情权是公民的基本权利,政务信息也是政府应该提供的公共产品之一。长期以来,政府的许多活动处于封闭状态,许多与百姓利益息息相关的政务信息都被政府封锁,这些情况是造成官员腐败、政策执行低效、执行失败等行政不作为事件发生的根本原因,直接导致了公民利益受损。政务公开关系到政府决策的科学化和民主化,关系到公民的宪法权利能否得到保障,关系到公民对政府官员的有效监督和制约。当前,要加强政务公开的相关立法,形成政务公开的制度化和法制化框架;要加大政务公开的力度,逐步提高政府决策的透明度,建立政府决策项目的公告制度和重大事项的社会公示制度,建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。
(五)用法律规范政府行为,实行依法行政
在我国传统的政府体制下,由于受封建思想的影响,某些公务员法制观念淡薄,习惯于“权大于法”,不按法律办事,导致侵犯群众利益的事情时有发生。根据“主权在民”理论,政府的权力来自于人民的授予。为了保证政府能把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,应该用法律这种制度性的力量来规范和约束政府的行为,让政府在宪法和法律的范围内活动。同时,实行依法行政也是市场经济的基本要求。所以,首先,要加强行政立法,特别是要加强公共服务的相关立法,使政府提供的公共服务有法可依,这是基础和前提;其次,要加强对公务员的法制教育,提高他们的依法行政意识;最后,要完善执法监督,保证政府做到有法必依、执法必严,对政府的违法行为要追究责任。
(六)以公共服务为导向,改革政府的业绩考核机制,建立健全行政问责制
我国现行的政府业绩考核机制是以GDP增长为导向,而忽视了反映社会和人的全面发展的指标,是一种片面的业绩考核机制,直接导致了我国经济和社会发展中出现大量矛盾和问题,导致经济和社会发展的严重失衡。科学发展观指导下的发展是一种以人为本的,经济社会的全面发展。科学发展观要求政府的行政实践要以满足公众需求为中心,要建立以公共服务为导向的、以服务质量和公众的满意度为标准的、全新的、科学的政府业绩考核机制。与此同时,要按照权责一致的基本原则,建立健全行政问责制度。如果政府的行为缺乏责任机制的约束,会导致公共利益受损。政府及其工作人员对自己的决策和行为后果负责是建设公共服务型政府的题中应有之义。当前,要加快建立以引咎辞职制度为重点的政府责任追究制度,并使其规范化、制度化,促使政府有效履行职责,为公众提供优质的公共服务。总之,以科学发展观为指导强调的是现代政府应具有的价值理念;重视社会管理和公共服务强调的是现代政府的职能;建设电子政务和实行政务公开强调的是现代政府的运作方式;实行依法行政和建立行政问责制强调的是现代政府的管理方式。以上几项措施之间是相互关联、相互作用的。我国各级政府只有因时制宜、因地制宜地在以上几个方面加大工作力度,按照民众的要求积极推进政府转型,才能在构建和谐社会的实践中发挥好主导作用。
提高政府公共服务能力
建设服务型政府，是落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的一项重要任务。广东省近年来高度重视并采取有力措施，积极推进服务型政府建设，取得了明显成效。其做法与经验主要体现在以下几个方面：
1、推进政府职能转变——突出以民为本，实现了保障民生的“四个提升”。即城乡居民生活质量、社会就业率、城乡居民社会保障覆盖率及城乡低保居民保障率稳步提升。2、加大公共服务投入——调整财政支出结构，实现了基础性、公益性领域的“两个增长”。3、创新公共服务方式——着眼便民、高效、透明，实现了政务服务的“三个新突破”。即改革行政审批制度、创新政务管理服务模式和在引入市场化和社会化运作方式上实现新突破。4、加强公共服务法制建设——实行依法行政，推进了政府职能的法制化和立法程序的民主公开化。5、完善行政监督机制——坚持“用权受监督”，完善了行政权力监督的“四个机制”。即完善政府层级监督、行政执法督察、对抽象行政行为的监督以及行政效能监督机制。建设服务型政府，是“立党为公、执政为民”思想的具体体现。广东省及四个市在建设服务型政府方面进行了有益的探索并取得可喜的进展，为我们提供了很好的借鉴。同时我们也看到，全国一些地方在建设服务型政府的实践中，还不同程度地存在着一些亟待解决的困难和问题，主要体现在：1.行政理念与服务型政府要求不完全适应；2.政府职能转变与服务型政府要求不完全适应；3.政府体制、制度与服务型政府要求不完全适应；4.运行机制与服务型政府要求不完全适应。
公共服务型政府是一种全新的政府职能模式，是完善社会主义市场经济体制的必然选择。建设公共服务型政府，涉及理念、体制、机制的变革与完善。加快推进服务型政府，应注意处理好以下四个方面的关系。
（一）处理好经济发展与公共服务的关系
建设服务型政府，必然要求政府能够提供充足的公共服务。经济发展是政府满足公共服务需求的基础，充足优质的公共服务是经济发展的重要保障。一是大力推动经济发展。只有经济的持续健康发展，才能有充足的财力支持政府的公共服务。求发展仍然是第一要务，促进经济的持续健康发展是政府必须抓好的一项重要任务。要通过加快经济发展，不断增强国家财力，为提升公共服务水平提供保障。二是加大财政对公共服务的经费投入。经济发展最终要体现为政府公共服务。要进一步调整优化财政支出结构，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面，推动生产投资型政府向公共服务型政府转变。三是通过提供充足优质的公共服务，更好地促进经济快速发展。生产投资型政府难以解决企业产权、委托代理等问题，从而造成国有企业低效运转，降低了经济发展的
效率；而公共服务型政府则能够促进各种所有制企业平等竞争、共同发展，从而更快地促进社会经济发展。所以，政府要通过向全社会提供最有效、最公平的公共服务，推动经济发展和社会进步。
（二）处理好政府服务与市场调节的关系
在社会主义市场经济条件下，政府具有经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项主要职能。建设服务型政府，关键在于加快政府职能转变，切实解决“官本位”、“管本位”问题，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从“管制”向“服务”转变，“还权于社会”，“还权于市场”，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，在依法行政、科学行政、执法监督和提高行政效率上多下功夫，更多地运用经济手段和法律手段引导和调控经济运行，更好地发挥政府社会管理和公共服务的职能作用。要将“具有无限权力，承担无限责任”的政府，向“有限责任”政府转变。政府所承担的公共服务责任，应当是对民众提供最基本保障，是弱势群体如老人、丧失劳动能力的残疾人等，提供最基本的保护。而基本保障之外的部分，则应当由市场来提供与调节。所以，建设公共服务型政府，应当实行国家与个人之间、政府与市场之间的责任分工，建立起多层次的保障体系。就卫生事业而言，按照世界各国的普遍做法，政府应当承担起计划免疫、传染病防治、妇幼保健、职业卫生、环境卫生、健康教育等
全部公共卫生服务责任，建立起满足全体公民基本健康需要的医疗保障体制，而对于基本医疗服务项目不能满足的服务需求，则应由个人和家庭承担为主，并通过发展商业医疗保险等市场功能来解决。
（三）处理好直接服务与间接提供的关系
建设公共服务型政府，强调政府必须履行公共服务责任，但并不等于是政府包办。政府的首要责任是制定公平公正的规则，创造良好环境，组织富有效率的运作。属于政府责任范围内的事项，也应当按照效率的原则，来决定哪些事项应由政府来直接管理和举办，哪些事情应该通过服务外包、公共服务凭单制（如义务教育券）等方式来提供，哪些事项应重在行使管理权和监督权。凡属于政府责任的事项，要根据我国的事权划分和财政体制的规定，中央政府和地方各级政府分别按照层级职责，履行公共服务的责任。对于基础教育、公共卫生等区域性外溢效应较强的公共服务内容，应采取“责任适当上移”的方式来予以保障，以防止因城乡发展差距、区域发展差距而产生公共服务保障不公平的问题。凡是能通过合同、协议等创新方式委托社会组织、企业参与的，都应当尽量放开，通过市场购买服务，按照非营利机构管理和运行，努力扩大公众认同，支持公民参与社会领域的事务。
（四）处理好基本覆盖与保障边界的关系
政府的公共服务应当具有基准性。政府应当对基本公共服务实行“全覆盖”，彰显公平公正原则。公共服务型政府最基本的职能，就是在现有的财政资源的条件下，遵循一定的准则，为辖区居民提供与经济社会发展水平相适应的范围适中、标准适度、便利高效的公共产品和公共服务。在基本公共服务保障方面，比如道路、桥梁、公园、绿化等公共产品，以及政权运转、公共安全、义务教育、基本公共卫生服务、基本公共文化服务、基本社会保障、最低生活保障等公共服务，都应无差异化地实现全覆盖。同时，公共服务型政府不是“全能政府”、“万能政府”，政府所提供的服务，应当有合理的范围和边界，既不能错位、缺位，也不能越位去大包大揽，不能将政府公共服务作为一种福利性的公共产品。政府公共服务的目的是维护社会公平。对于基本保障边界之外的期望和需求，政府则不可能全部“兜底”，否则就会产生政策“洼地效应”，有悖于公平原则。政府在从事公共管理活动中，承担着社会监管、市场准入、行政审批等职能，从宏观上仍然是一种服务，是对全社会的服务，这种服务也应当有边界。清理和调整行政审批项目，就是对边界的划分和界定；通过建立政务服务中心等方式，完善行政审批管理运行机制，加强行政审批监管体系建设，有利于提高政府公共管理服务的质量和水平
公共服务能力涵义
一般性公共服务能力。什么是能力？能力是指组织或个人的认识能力和行为所达到的水平。一般来说可分为两类：一般能力和特殊能力。一般能力是指在不同领域和不同种类的活动中表现出来的共同能力，它是能力主体有效地掌握信息和顺利地完成活动所必不可少的条件，即便是简单的活动，均不能脱离这一能力。特殊能力是指在某些特殊领域的活动中所表现出来的能力，特殊能力总是建立在一般能力的基础之上的。因而，一般能力必然包含在特殊能力之中。一般能力与特殊能力在发展中相互作用，构成有机整体，保证有效地完成某种活动。
什么是公共服务能力呢?简单地说，公共服务能力就是公共服务主体能否意识到公共服务客体的需求并及时提供公共服务以及提供公共服务的水平如何。确切地说，公共服务能力是指公共服务主体为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务课题的公共服务主体为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务客体的公共服务需求而具备的技能、技术和技巧。公共服务能力的强弱决定了公共服务主体在整个公共生活过程当中是否能够真正承担并办理好所有的公共服务事项。
不断提高公共服务能力
一、提高公共服务能力势在必行
（一）公共服务与公共服务能力
1、公共服务
是以政府为主的公共组织满足社会公共需求、提供公共产品的劳务和服务行为的总称。
大致分为三种：⑴提供基本公共产品的公共服务。如法律体系，公民权利保护；政策体系，保证经济稳定增长的分配公正的政策、社会保险与福利政策；中小学公费教育、公费医疗系统等等。⑵提供混合公共产品的公共服务。如供排水系统、公路铁路运输系统、天然气煤气系统、电力输送系统、邮政服务系统、电话电讯系统、垃圾处理服务、必要的文化娱乐措施等等。⑶管理私人部门所产生的管制性公共服务。如对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、安全标准等等。
2、公共服务能力
是公共服务主体为满足公共服务客体的需求而提供公共产品的综合能力的总称。 一般意义上讲，公共服务能力可以分为公共组织的服务能力和公共服务人员的服务能力。《国家公务员通用能力标准框架（试行）》给公共服务能力下的定义是“公共服务能力，即牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政；责任心强，对工作认真负责，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益；有较强的行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；乐于接受群众监督，积极采纳群众正确建议，勇于接受群众批评。”
（二）提高公共服务能力的必要性
1、提高公共服务能力是树立和落实科学发展观的现实要求
为解决经济社会发展不平衡的问题，实现全面建设小康社会的宏伟目标，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，并把它作为全面建设小康社会的根本指针。按照科学发展观的要求，要以经济建设为中心，以实现人的全面发展为目的，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、
统筹国内发展和对外开放，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。不断满足广大人民群众日益增长的公共需求，提供更有效的公共服务，既是科学发展观的一个基本出发点，也是科学发展观的一个极为重要的内容。只有坚持以科学发展观为指导，才能正确处理经济与社会、城市与农村、人与自然的关系问题，才能真正为广大人民群众提供更多、更好的公共服务。这是全面履行政府职责、推进公共服务创新的关键
2、提高公共服务能力是适应公共需求不断增长的必然要求
由于收入分配差距比较严重，并有不断扩大的趋势，广大社会成员对缩小收入差距，实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。
. 义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出。
. 在我国经济社会转型时期，就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求。 . 公共安全越来越开始成为全社会成员普遍的公共需求。
. 随着利益关系的变化，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员，特别是弱势群体的公共需求。
3、提高公共服务能力是发展社会主义市场经济的内在要求
在经济工作中，各级政府也应当适应新的形势，进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，通过深化改革，来完善市场体制，规范市场秩序，改善市场环境，保障市场运行，发挥市场效益。也就是说，政府要把主要精力放在创新体制和机制上来，放在营造有利于持续发展的市场环境上来，放在为广大公众提供更多更优质的服务上来。政府该管的事一定要管好，不该由政府管的事要坚决交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。
4、提高公共服务能力是积极参与全球经济竞争的外在要求
当前，经济全球化进程加快，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，我们必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
5、提高公共服务能力是提高政府公共服务水平的迫切要求
在20世纪的大部分时间里，世界各国政府在提供公共服务的过程中，都不同程度地存在着公共服务支出过大、公共服务效率不高等问题，公共需求不断增长与政府公共服务供给能力之间的矛盾日益突出。特别是在一些经济体制转型国家，由于在公共产品和公共服务的提供中，既有自然垄断又有行政垄断，加之社会化、市场化程度比较低，政府公共服务的质量和水平不高，因而严重阻碍了经济社会的协调发展。因此，20世纪80年代以来，推进公共服务的多元化，打破公共服务的行政垄断，降低公共服务成本，提高公共服务效率，已成为世界性潮流。
提供公共产品和服务，核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上，要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。把钱真正用到惠及千百万老百姓的日常生活，使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福的事业上来。要真正关心社会的弱势群体。政府必须
下决心把钱投到以改善人民群众生活质量，关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。这些都是一个服务型政府的最基本组成部分和核心内容，是关乎国家稳定、发展和繁荣的国家战略产业，搞得好与不好，直接决定着我们党和政府执政的物质基础，决定着人心向背，决定着政府在人民群众中的威信。要提高党和政府的执政能力，建立服务型政府，就是要把这些方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向，切实通过预算硬约束保证公共财政的正确使用。
三）政府公共服务存在的主要问题
1、公共服务水平的地区失衡与城乡失衡。
2、公共服务的结构不合理。
随着我国市场经济的发展，市场主体、社会主体、利益主体日趋多元化，多元化结构要求政府服务提供也应当与时俱进。从现实情况看，许多现代社会所需要的政府服务未能及时跟上，如老龄人口服务、流动人口服务、农村公共服务、就业服务、贫困群体服务、信用服务、信息服务、法律服务等都存在着一定程度的缺位现象。
3、公共服务体系和投入机制不健全。
目前我国农村公共服务体系存在的问题
．农村公共服务投入不足，体系残缺不全。
．农村公共服务强制性供给，供给与需求错位，导致农户不满意。
．农村公共产品和服务提供的成本超越农民的实际承受能力，加重了农民的负担。 ．政府农村公共服务功能缺位。
．政府农村公共服务机构存在问题。
．责任分配不合理，经费缺乏保证。
对于和谐社会建设进程中公共服务的供给而言，传统的政府大包大揽的全能型模式已经不能满足人民群众日益增长的公共服务需求。借鉴国际经验，大力发展非营利组织，从资金支持、政策扶持、环境营造等方面解决阻碍非营利组织发展的瓶颈问题，构建公共服务提供的社会分担机制，为全社会提供优质高效的公共服务。
4、公共服务的应急机制和保障机制不健全。
5、公共服务的运行和监督机制不健全。
事实上，各种市场主体、社会主体参与公共服务的动机、能力、资源和质量有很大差异。然而，不少政府部门将市场化改革和社会化改革当作一种推责任、卸包袱的方法，疏于管理和监督，对公共服务中的问题听之任之，使公众利益受损而得不到政府保护。这种情况在国外新公共管理改革中也是普遍出现过，带有一定的规律性。
二、提高公共服务能力主要途径
（一）树立服务理念
政府的服务理念的是提高公共服务能力的前提。应该认识到，满足公共需求，提供公众服务，是现代政府的一项基本职责，是衡量政府管理水平和能力的重要指标。一个国家公共服务效率、水平如何，关键在政府。要把为公众提供更有效的公共服务，作为政府工作的一项核心内容，努力建设服务型政府。进一步转变政府观念，不仅要重视经济发展，重视经济指标，还要重视公共服务建设，重视人文指标；不仅要满足公众的物质需求，还要满足公众的精神需求。
1、确立民本意识：以民众需求为出发点，以民 众意志为根本导向，在执行公务中做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。
2、确立责任意识：以提高服务质量为己任，以公众满意度为最高标准，以对民众负责为崇高使命，从而变“主民”官念为“民主”理念，理顺官民关系，摆正“公仆”与“主人”的位置。
3、确立权力服务观：即公务员在权力运用中始终把服务放在首位，权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
（二）明确服务职能
政府职能问题是政府管理的核心问题，社会主义市场经济条件下政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
1、公共产品的提供者
2、市场秩序的维护者
3、外在效应的解决者
4、宏观经济的调控者
5、社会收入再分配者
凡是公民、法人或其他组织能自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或中介机构通过自律机制能够调整的事项，政府不要通过行政管理去解决。
进一步明确政府公共服务职能，不断扩大公共服务的覆盖范围。一是不断扩大公共服务项目的范围，以满足人民群众不断增长的多方面的物质和精神需求。二是不断扩大公共服务不同群体的覆盖范围，满足不同职业、不同年龄人群的公共需求。三是不断扩大公共服务区域的覆盖范围。当前，特别应抓紧制定公共服务的最低标准，保证最低收入人群能够获得最基本的公共服务。不仅要加强城镇的公共服务建设，更要加强广大农村的公共服务建设；不仅要加强东部发达地区的公共服务建设，更要加强中西部地区的公共服务建设，切实体现公共服务的“公共性”，切实体现公共服务的公平原则。
（三）健全服务机构
计划经济走向市场经济的同时，政府职能也由管制走向服务，而衡量职能有效转变的一个重要标志就是机构设置的合理性。我国的行政组织的设置要从符合市场经济的需要及方便民众出发，建设职能科学、运转协调、服务周到、高效公正的新型行政组织。例如政务服务中心的建立为服务型政府打下了良好基础，是实现服务型政府目标的重要途径；社会保障部门和社区服务机构也是顺应社会发展需要建立起来的，它们已成为公众欢迎的新型服务组织。
从政府组织本身来看，强有力的决策、精明能干的公务员队伍必不可少，但是，一个能够胜任的和有效的服务提供系统也不能忽视。服务设施则是服务提供系统的基本构成，主要有基础设施、环境工程、办公信息系统等等。比如，深圳市由三组建筑构成的“市民中心”已在深圳正式启用，它标志着深圳市政府开始成为一个没有围墙的政府，作为深圳市未来的行政中心，将有30多个政府主要部门设置多达100多个服务窗口，以一流服务设施给深圳市民提供快捷、方便的服务。
（四）优化服务人员
政府能力的优劣、效率的高低，关键在于公务员的素质。政府工作人员是人民的公仆和服务员，必须有服务意识、服务知识和服务技能。因此，各级政府都应加大对公务员的教育培训力度，提高公务员的能力素质，同时还应控制公务员数量、加强公务员管理、优化公务员结构。
公务员法的实施，是优化行政环境和公共服务环境的良好机会。因此，促进公务员法的有效实施，建立健全与公务员法相配套的公共服务运行机制，是优化公共服务环境、
加强公务员公共服务能力建设的当务之急。
1、建立公共服务提供的导向机制
2、建立公共服务供给的竞争机制
3、建立公共服务主体的协作机制
4、建立公共服务绩效的评估机制
5、建立公共服务提供的责任机制
（五）创新服务技能
公共服务技术创新是公共服务能力提高的重要条件。应积极利用现代科技成果，特别是计算机和电信技术的最新成果，推进公共服务的技术创新，改善公共服务的供给方式和提供手段，不断提高公共服务的质量和水平。同时，由于不同地区的经济社会发展水平不同，公共服务对象受教育的程度不同，我国公共服务的供给也要综合运用多种手段。对于一些经济比较发达、公众受教育程度较高的地区，可以采用计算机、互联网等现代技术手段提供公共服务；对于经济不发达、公众文化程度较低的农村地区，则需要采用比较传统的手段提供公共服务。即便是在一些发达地区，仍然有一部分服务对象的受教育水平比较低。因此，在一定时期内，还应采取现代手段和传统手段并用的方式提供公共服务。通过供给手段的多样化，尽可能提供最佳的公共服务。
（六）完善服务制度
提高公共服务能力不仅要更新观念，更重要的是必须形成适应服务型政府要求的有效制度安排。没有制度做保证，“服务”将成为一句空话。为此，要通过制度设计加速形成政府服务运行机制，包括建立部门服务承诺制度、政务公开制度、信息咨询服务制度、现场办公制度、公众参与和监督制度等等。就服务承诺制而言，它以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公民的广泛介入和监督为实现目标的主要手段。政府对公众的服务承诺是政府与公众契约关系的制度化表现，它的主要内容有：制定清晰的服务标准，说明服务的方式，公布服务的信息、明确服务的责任等等。
要根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化。一是不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，应逐步向民营企业和民间组织开放。通过委托服务、管理承包、特许经营、公共部门与民营企业或民间组织开展合作等多种形式，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务。二是规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，应引入市场机制，加强公共部门内部的竞争。三是对依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，应加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。
还要进一步推进公共服务管理创新。公共服务管理创新是公共服务的体制、方式、手段等方面创新的基本保证。推进公共服务创新，必须把推进政府公共服务管理创新作为重点。要做到这一点，首先必须正确认识政府在提供公共服务方面的责任。在社会主义市场经济条件下，政府在提供公共服务方面的责任主要有：一是直接提供企业和民间组织不能或不愿提供的公共服务；二是动员民营企业、民间组织参与提供公共服务，并明确其行为责任；三是对公共服务生产和供给进行有效监管。我国正处于体制转轨的过程中，加强法制和制度建设、强化对公共服务的监管尤为重要。公共服务涉及的范围广、影响大，无论是由公共部门、民营企业还是民间组织提供，都需要政府依法进行严格的监管。只有大力推进公共服务的法制化、制度化，才能全面提高政府公共服务管理的科学化水平。
英国“宪章运动” ：1991年7月，梅杰实施他的新战略，他要求所有公共组织建立顾客服务标准，吸收来自顾客的意见并承诺予以满足。如果达不到标准，就鼓励他们作出补救并建立专门处理顾客投诉的制度。
1、《病人宪章》选录：“如果你到一家门诊病人诊所，将会得到具体的约定时间安排，
使你在该时间的30分钟内能够就诊”，“如果你打电话叫了急救车，市区内急救车14分钟必到，市郊为19分钟”。
2、《乘客宪章》选录：“如果任何一段铁路旅程延误了1小时以上，在正常情况下，我们将提供相当于旅程票价的20%或更多价值的代金券”，“在过去的一年里，如果你享受的火车客运服务没有达到准时率或诚信度的目标，英国铁路局将在你更新季票时提供折扣优惠”（典型的承诺和诚信目标有90%的火车将在列车时刻表规定时间的10分钟内到达，99%的火车将正点开动）。
（七）开展服务活动公共服务型组织构建与管理模式
社会需求 决定 组织职能 确定 组织机构 选聘 组织人员 制定 组织制度 明确 组织活动 满足 社会需求
提高公共服务能力 建设公共服务型政府
2004年2月,温家宝总理在中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话,提出了“努力建设服务型政府的要求”,指出公共服务“就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”政府改革既联接着经济体制改革,又联接着社会体制改革和政治体制改革,处于改革的中心环节。以建设公共服务型政府为目标的行政管理体制改革,将成为我国下一步改革的中心和重点。
一、建设公共服务型政府的相关理论
公地悲剧与反公地悲剧理论
“公地悲剧”(tragedyofcommons)理论及其相关模型在公共管理理论以及政策分析中已广为采用。该理论最初由英国学者哈丁(GarretHardin)在《科学》杂志上发表的同名论文提出。在该文中,他假设有一个向所有人开放的牧场,那么作为理性人的牧羊者必然会希望最大化自己的经济收益,而经济收益又取决于他所养羊的数量,并且过度放牧造成的损失由所有使用者共同承担,于是“公地悲剧”就不可避免地会发生。公地作为一种资源,有很多人拥有使用权,却没人拥有能阻止其他人使用的权力,结果导致资源的过度使用。正如哈丁所说,“在共享公地的社会中,每个人,也就是所有人都追求各自的最大利益。这就是悲剧所在。”
“反公共品”(anticommons)概念最早是由法理学家Michelman提出,Heller1998年发表于《哈佛法学评论》的长文《反公地悲剧:从马克思转向市场中的产权》,通过比较“公地”理论相对系统和完整地阐述了反公地理论。与公地相反,Heller认为,反公地作为一种资源,也有很多拥有者,但是这些拥有者中每一个都有正式的或非正式的权力阻止其他人使用该资源,导致资源的闲置或使用不足,于是出现“反公地悲剧”。在Heller的启示下,法学界、经济学界和科技政策研究学者对“反公地”及“反公地悲剧”进行了广泛的讨论。
在公共管理学界,反公地悲剧理论尚未引起广泛的注意。Sim、Lum和Malone-Lee分析了新加坡的政府管理制度导致房地产的反公地悲剧。Sobel和Leeson(2006)在分析美国联邦紧急事务管理局(FEMA)在卡特琳娜飓风事件中为何失灵的原因时,提到了公共组织中的反公地悲剧,并认为“反公地悲剧更应该被称为‘政治公地的悲剧’”。但这些分析都没有深入探讨政府及其组织设计导致反公地悲剧的内在机理。 新加坡的陈抗教授转述了一个关于福建闽江河沙的故事。说是日本东京的水泥厂每年需要进口淡水沙300万吨,而福建闽江上游的洪水每年给闽江口带来700万吨河沙,甚至经常阻塞航道。如果把闽江河沙卖给东京的水泥厂,既能疏通航道又能赚取外汇,是两全其美的好事。日本议会日中友好议员协会会长古井喜实1979年曾给邓小平写信,要求福建长期提供闽江口淡水河沙。邓小平批示支持,李先念也批示赞成。但没想到,闽江河沙是反公地。外贸局认为河沙出口属于外贸业务,应该归外贸局经营。交通航运部门则认为挖沙与清理航道分不开,应该由他们经营。建筑材料局又说河沙属于建筑材料,在职能分工上应
属他们经营。还有集体所有制的闽江河沙队,说是历史上他们以挖沙谋生,国家不应与民争利。这些单位相互间不断扯皮,一拖6年,日本方面也只好作罢。两全其美的好事成了竹篮打水一场空。所以,陈锦华很有感触地说到:“改革只要涉及改变部门的权力格局,就阻力太大。只要有一个部门说不同意,就会搁下来”。这种以部门利益为依据阻碍公共利益实现的现象,成为政府职能进一步转变和建设公共服务型政府必须直面的一个重要问题。
二、关于公共服务
（一）“公共服务”的确切含义是什么?
公共服务是指一系列集体选择行为的总称,它就如下事项作出决定:需要提供什么样的产品和服务;产品和服务的数量和质量标准;需要筹措的收入数和如何筹措;如何约束和规范公共产品和服务消费中的个人行为;以及如何安排产品和服务的生产。作为名词,公共服务指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。作为动词,公共服务就是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。它包含三种涵义:公共服务型国家;公共服务型政府;或者公共服务作为政府主要职能之一,有其特定内容和形式,体现出具体、直接和公共性。
总之，公共服务主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。
（二）当前，我国公共服务面临六大问题：
1、公共安全管理不到位
虽然政府的各项公共安全指标呈下降趋势，但是政府的整体公共安全网仍然没有建设完善。普遍存在着预警机制不预警的问题，法规即使已经出台，但是却难以得到妥善执行。
2、社会保障投资占GDP的比重偏低
从1998年到2005年，财政社会保障经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右，年均增长29.4％；占财政总支出的比重也从5.5％增长到11％。但是尽管国家在这方面的投入在持续加大，但是该项投资占GDP的比重仅为2.6%，仍然距离中等发达国家甚远。这些社会保障支出在分配上也存在不平等的现象，相当一部分居民享受不到这些待遇。
3、政府教育分配严重失衡
教育经费配置不到位以及配置失衡早已是痼疾顽症，在初等、中等、高等教育之间，在不同地区的高校之间，政府配置仍然是马太效应，穷者欲穷，富者欲富。
4、政府医疗卫生资源配置不合理
如同教育领域一样，政府在医疗卫生领域尽管也增加了投入，但是这些投入经过利益集团的截流，真正到达需要这部分资源的人的手中的只是少数。
5、公共服务城乡差距显著
农村公共服务体系普遍存在不健全、不完善的问题，不能有效控制各种农村问题的发生，必然会给社会带来巨大的压力。其中，城镇居民与农村居民在平均受教育年限、人均卫生、医疗政府支出等指标方面差异尤其显著。
6、公共环保领域执行不到位
在公共环保领域方面，2005年我国虽然通过了一些法规，但是还存在法规不健全、有法不依的现象。在重大环保事故上，甚至有些地方政府存在瞒报、虚报的现象。引起公众极大关注的松花江流域污染事件就是典型事例。
三、关于公共服务型政府
（一）公共服务型政府的概念和特征：
1、公共服务型政府的概念：
所谓公共服务型政府是指满足社会公共需求,提供充足优质公共产品和公共服务的现代政府。其含义主要包括三个方面:一是从职能的角度讲应当是公共政府、有限政府和服务政府;二是从政府管理方式讲应当是法治政府和责任政府;三是从政府运作方式讲应当是企业家政府和电子政府。从政府职能的角度来说,政府要有所为有所不为,将自己的行为严格限定在制定规则和实施监督,为经济社会发展创造良好的
制度环境,为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务活动中。政府要从具体的投资和参与微观经济活动中解脱出来,集中解决经济社会中重大的矛盾和问题,为整个社会的良性运转提供环境。
2、公共服务型政府的特征：
公共服务型政府是一种全新的政府职能模式,其特征归纳起来,大致包括以下几个方面:
一是服务的无私性。公共服务型政府应当是—个无私的政府。无私是现代民本政府的本质属性。它要求政府—方面应着眼于社会发展长期利益和公民普遍、根本的利益来开展其基本活动。由此,衡量政府活动是否无私的基本标准是,政府的公共政策及执行是否维护了公民的基本权利和表达了公民的意志,政策和执行是否超越了政府的自利倾向而考虑到了人民群众的普遍利益和社会的长远利益。另一方面,政府官员必须奉公守法,清正廉洁,不以手中的公共权力谋取个人权利和利益,不以手中的职权谋取额外的“租金”。因此,必须杜绝政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化现象。同时,政府也不应当一身兼有“政治实体”和“经济实体”的两重身份,同时履行两种不同职能,既履行提供公共产品和公共服务的职能,又是国有资产的管理者和所有者。双重身份会导致政府与民争利,公器私用,就不能成为“公共服务型”政府。
二是职权的有限性。公共行政系统中,政府不是全部公共行政机构,它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力,提供公共服务,其责任和权力也不是无限的。政府应该在市场、企业、社区、非政府组织干不了的情况下才介入,行使职权,除此之外政府不应该介入其它领域。所以,政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的领域中退出,尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能,即退出“划桨”职能,进而将主要精力放在制定政策、作出决策,提供公共服务和公共产品方面,即履行“掌舵”职能。
三是运作的民主性。公共服务和公共服务型政府是必须要同人的公民主权联系在—起的。只有普遍的公民主权才是构建公共服务型政府和提供公共服务的基本前提及其正当性的主要来源。所谓公民主权,意味着—个人作为公民,他应具有独立的人格和尊严,以及基本的权利和责任。公民主权决定着公民及其被监护者(主要是未成年的子女)作为个人、集体和整体的各种需要应该得到满足,决定着政府应根据公民的需要和决策而存在,也决定着政府及其行为应在公民的监督和评估之下,即要建立一个民主的政府。 四是管理的绩效性。绩效即政府的业绩和效率。政府是否高效运作,是建设服务型政府的关键。绩效是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准,同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。公共行政成本立于公共财力。也就是说,公共行政依靠公共税收支撑,就必须核算行政成本,讲究行政投入、行政产出、行政绩效。因此,政府必须想法设法为公民提供更多的公共利益,但同时必须杜绝铺张浪费,杜绝所谓“政绩工程”、“形象工程”,以促进政府管理绩效。
（二）从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”是必然选择
改革开放20多年来,我国逐步形成了一个“经济建设型政府”模式。政府长期主导资源配置,并将掌握的资源主要运用在经济领域,这使政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色。经济建设型政府有几个严重的误区:一是政府长期作为经济发展的主体力量,起主导作用;二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾,致使政企分开一直是改革中的一大难点;三是重视经济建设的投入回报,严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益;四是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明,经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等,都与这种政府模式有直接、内在的联系。
从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”,是我国市场化改革进程的必然选择。我国要实现经济持续快速增长,必须实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变。应当强调指出的是,“公共服务型政府”是对“经济建设型政府”的一种“扬弃”:公共服务型政府并不否定“以经济建设为中心”,而是抛弃了政府把主要精力用来直接投资搞建设的做法,主张政府主要为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境,以实现经济社会协调发展。
四、建设公共服务型政府的具体途径
建设公共服务型政府是一场深刻的“政府革命”,它不是简单地对现有政府管理体制的修修补补,不是单纯地对现在行政管理体制的增增减减,也不是一般性政府职能调整,而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的以人为本的现代政府模式。建设公共服务型政府对我国各级政府来讲是个紧迫任务,是一个长
期、复杂的系统工程,会涉及许多具有不确定性的问题。具体而言,应重点从以下几个方面努力:
(一)以科学发展观为指导,塑造现代政府理念
理念是行动的先导。建设公共服务型政府首先要求政府工作人员树立与之相适应的理念,那就是“以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。科学发展观的核心是以人为本,这就要求政府把工作重心转移到解决事关人民群众切身利益的各种重大问题上,由“被动应付”转为“主动服务”。各级政府工作人员要破除“官本位”、“政府本位”的旧意识,树立“以人为本”和“社会本位”的思想。要深刻认识到政府管理的本质就是服务,就是为了维护社会公平和正义,保障和实现人民的权利。要意识到自己行为所应具有的“公共性”特征。现阶段我国公务员的整体素质和水平同建设公共服务型政府的要求还有很大差距,因此,必须加强对公务员的民众本位、民主法制、敬业负责等价值观念的教育,让他们树立正确的价值理念和职业道德,培养他们主动服务的意识和公仆意识。
(二)转变政府职能,重视社会管理和公共服务
政府职能的转变是随着经济社会的发展而出现的一个必然趋势,也是政府不断提高自身活力的一个前提性条件。我国经济社会发展中出现的许多深层次的矛盾和问题都同政府职能的转变有关。我国政府职能的混乱突出表现为“越位”、“错位”和“缺位”。解决“越位”问题,应实行政府职能的分解和转移,政府要正确处理好与市场、社会的关系,一要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,为市场经济平稳发展创造良好环境;二要大力培育社会中介组织和社会自治组织,形成政府与社会组织对社会的合作治理。解决“错位”问题,主要是要理顺中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能关系,合理界定各级政府、政府各部门的职能边界,明确各级政府、政府各部门的职责范围。解决“缺位”问题,就是要求政府加强在以前关注较少的社会领域的作用,重视解决社会矛盾和问题,积极创造解决社会矛盾的新机制和新形式;要改革公共财政体制,增加对社会管理和公共服务领域的投入;扩大公共服务范围,提高公共服务质量,加大义务教育、公共医疗、社会保障、环境保护等公共物品的供给。总之,政府职能的转变并不是简单的简政放权,政府该管的还要管好,不该管的应该放手让市场和社会去承担。
(三)推进公共服务技术创新,建设电子政务
信息化时代的来临为我们日常生活提供了诸多便利,同时也为政府建设提供了可以广为利用的资源,对传统的政府办公形式提出了挑战。公共服务型政府的突出特征就是对民众需求有极快的回应性、办事效率高、行政成本低,而电子政务的建设正好能达到上述目标。电子政务能实现政府与企业、民众之间的直接沟通,减少办事环节,使政府办公公开透明。当前,我国各级政府由于受财政实力、工作人员的文化素质等因素的制约,电子政务的建设还没有取得良好的成效。就可行性而言,我国各级政府今后应该因地制宜地在政府电子商务、电子化办公、电子化公共服务等方面加大建设力度。
(四)推进政务公开,建设透明政府,接受社会监督
公众的知情权与政府信息公开化,是建设公共服务型政府的基础。知情权是公民的基本权利,政务信息也是政府应该提供的公共产品之一。长期以来,政府的许多活动处于封闭状态,许多与百姓利益息息相关的政务信息都被政府封锁,这些情况是造成官员腐败、政策执行低效、执行失败等行政不作为事件发生的根本原因,直接导致了公民利益受损。政务公开关系到政府决策的科学化和民主化,关系到公民的宪法权利能否得到保障,关系到公民对政府官员的有效监督和制约。当前,要加强政务公开的相关立法,形成政务公开的制度化和法制化框架;要加大政务公开的力度,逐步提高政府决策的透明度,建立政府决策项目的公告制度和重大事项的社会公示制度,建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。
(五)用法律规范政府行为,实行依法行政
在我国传统的政府体制下,由于受封建思想的影响,某些公务员法制观念淡薄,习惯于“权大于法”,不按法律办事,导致侵犯群众利益的事情时有发生。根据“主权在民”理论,政府的权力来自于人民的授予。为了保证政府能把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,应该用法律这种制度性的力量来规范和约束政府的行为,让政府在宪法和法律的范围内活动。同时,实行依法行政也是市场经济的基本要求。所以,首先,要加强行政立法,特别是要加强公共服务的相关立法,使政府提供的公共服务有法可依,这是基础和前提;其次,要加强对公务员的法制教育,提高他们的依法行政意识;最后,要完善执法监督,保证政府做到有法必依、执法必严,对政府的违法行为要追究责任。
(六)以公共服务为导向,改革政府的业绩考核机制,建立健全行政问责制
我国现行的政府业绩考核机制是以GDP增长为导向,而忽视了反映社会和人的全面发展的指标,是一种片面的业绩考核机制,直接导致了我国经济和社会发展中出现大量矛盾和问题,导致经济和社会发展的严重失衡。科学发展观指导下的发展是一种以人为本的,经济社会的全面发展。科学发展观要求政府的行政实践要以满足公众需求为中心,要建立以公共服务为导向的、以服务质量和公众的满意度为标准的、全新的、科学的政府业绩考核机制。与此同时,要按照权责一致的基本原则,建立健全行政问责制度。如果政府的行为缺乏责任机制的约束,会导致公共利益受损。政府及其工作人员对自己的决策和行为后果负责是建设公共服务型政府的题中应有之义。当前,要加快建立以引咎辞职制度为重点的政府责任追究制度,并使其规范化、制度化,促使政府有效履行职责,为公众提供优质的公共服务。总之,以科学发展观为指导强调的是现代政府应具有的价值理念;重视社会管理和公共服务强调的是现代政府的职能;建设电子政务和实行政务公开强调的是现代政府的运作方式;实行依法行政和建立行政问责制强调的是现代政府的管理方式。以上几项措施之间是相互关联、相互作用的。我国各级政府只有因时制宜、因地制宜地在以上几个方面加大工作力度,按照民众的要求积极推进政府转型,才能在构建和谐社会的实践中发挥好主导作用。
提高政府公共服务能力
建设服务型政府，是落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的一项重要任务。广东省近年来高度重视并采取有力措施，积极推进服务型政府建设，取得了明显成效。其做法与经验主要体现在以下几个方面：
1、推进政府职能转变——突出以民为本，实现了保障民生的“四个提升”。即城乡居民生活质量、社会就业率、城乡居民社会保障覆盖率及城乡低保居民保障率稳步提升。2、加大公共服务投入——调整财政支出结构，实现了基础性、公益性领域的“两个增长”。3、创新公共服务方式——着眼便民、高效、透明，实现了政务服务的“三个新突破”。即改革行政审批制度、创新政务管理服务模式和在引入市场化和社会化运作方式上实现新突破。4、加强公共服务法制建设——实行依法行政，推进了政府职能的法制化和立法程序的民主公开化。5、完善行政监督机制——坚持“用权受监督”，完善了行政权力监督的“四个机制”。即完善政府层级监督、行政执法督察、对抽象行政行为的监督以及行政效能监督机制。建设服务型政府，是“立党为公、执政为民”思想的具体体现。广东省及四个市在建设服务型政府方面进行了有益的探索并取得可喜的进展，为我们提供了很好的借鉴。同时我们也看到，全国一些地方在建设服务型政府的实践中，还不同程度地存在着一些亟待解决的困难和问题，主要体现在：1.行政理念与服务型政府要求不完全适应；2.政府职能转变与服务型政府要求不完全适应；3.政府体制、制度与服务型政府要求不完全适应；4.运行机制与服务型政府要求不完全适应。
公共服务型政府是一种全新的政府职能模式，是完善社会主义市场经济体制的必然选择。建设公共服务型政府，涉及理念、体制、机制的变革与完善。加快推进服务型政府，应注意处理好以下四个方面的关系。
（一）处理好经济发展与公共服务的关系
建设服务型政府，必然要求政府能够提供充足的公共服务。经济发展是政府满足公共服务需求的基础，充足优质的公共服务是经济发展的重要保障。一是大力推动经济发展。只有经济的持续健康发展，才能有充足的财力支持政府的公共服务。求发展仍然是第一要务，促进经济的持续健康发展是政府必须抓好的一项重要任务。要通过加快经济发展，不断增强国家财力，为提升公共服务水平提供保障。二是加大财政对公共服务的经费投入。经济发展最终要体现为政府公共服务。要进一步调整优化财政支出结构，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面，推动生产投资型政府向公共服务型政府转变。三是通过提供充足优质的公共服务，更好地促进经济快速发展。生产投资型政府难以解决企业产权、委托代理等问题，从而造成国有企业低效运转，降低了经济发展的
效率；而公共服务型政府则能够促进各种所有制企业平等竞争、共同发展，从而更快地促进社会经济发展。所以，政府要通过向全社会提供最有效、最公平的公共服务，推动经济发展和社会进步。
（二）处理好政府服务与市场调节的关系
在社会主义市场经济条件下，政府具有经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项主要职能。建设服务型政府，关键在于加快政府职能转变，切实解决“官本位”、“管本位”问题，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从“管制”向“服务”转变，“还权于社会”，“还权于市场”，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，在依法行政、科学行政、执法监督和提高行政效率上多下功夫，更多地运用经济手段和法律手段引导和调控经济运行，更好地发挥政府社会管理和公共服务的职能作用。要将“具有无限权力，承担无限责任”的政府，向“有限责任”政府转变。政府所承担的公共服务责任，应当是对民众提供最基本保障，是弱势群体如老人、丧失劳动能力的残疾人等，提供最基本的保护。而基本保障之外的部分，则应当由市场来提供与调节。所以，建设公共服务型政府，应当实行国家与个人之间、政府与市场之间的责任分工，建立起多层次的保障体系。就卫生事业而言，按照世界各国的普遍做法，政府应当承担起计划免疫、传染病防治、妇幼保健、职业卫生、环境卫生、健康教育等
全部公共卫生服务责任，建立起满足全体公民基本健康需要的医疗保障体制，而对于基本医疗服务项目不能满足的服务需求，则应由个人和家庭承担为主，并通过发展商业医疗保险等市场功能来解决。
（三）处理好直接服务与间接提供的关系
建设公共服务型政府，强调政府必须履行公共服务责任，但并不等于是政府包办。政府的首要责任是制定公平公正的规则，创造良好环境，组织富有效率的运作。属于政府责任范围内的事项，也应当按照效率的原则，来决定哪些事项应由政府来直接管理和举办，哪些事情应该通过服务外包、公共服务凭单制（如义务教育券）等方式来提供，哪些事项应重在行使管理权和监督权。凡属于政府责任的事项，要根据我国的事权划分和财政体制的规定，中央政府和地方各级政府分别按照层级职责，履行公共服务的责任。对于基础教育、公共卫生等区域性外溢效应较强的公共服务内容，应采取“责任适当上移”的方式来予以保障，以防止因城乡发展差距、区域发展差距而产生公共服务保障不公平的问题。凡是能通过合同、协议等创新方式委托社会组织、企业参与的，都应当尽量放开，通过市场购买服务，按照非营利机构管理和运行，努力扩大公众认同，支持公民参与社会领域的事务。
（四）处理好基本覆盖与保障边界的关系
政府的公共服务应当具有基准性。政府应当对基本公共服务实行“全覆盖”，彰显公平公正原则。公共服务型政府最基本的职能，就是在现有的财政资源的条件下，遵循一定的准则，为辖区居民提供与经济社会发展水平相适应的范围适中、标准适度、便利高效的公共产品和公共服务。在基本公共服务保障方面，比如道路、桥梁、公园、绿化等公共产品，以及政权运转、公共安全、义务教育、基本公共卫生服务、基本公共文化服务、基本社会保障、最低生活保障等公共服务，都应无差异化地实现全覆盖。同时，公共服务型政府不是“全能政府”、“万能政府”，政府所提供的服务，应当有合理的范围和边界，既不能错位、缺位，也不能越位去大包大揽，不能将政府公共服务作为一种福利性的公共产品。政府公共服务的目的是维护社会公平。对于基本保障边界之外的期望和需求，政府则不可能全部“兜底”，否则就会产生政策“洼地效应”，有悖于公平原则。政府在从事公共管理活动中，承担着社会监管、市场准入、行政审批等职能，从宏观上仍然是一种服务，是对全社会的服务，这种服务也应当有边界。清理和调整行政审批项目，就是对边界的划分和界定；通过建立政务服务中心等方式，完善行政审批管理运行机制，加强行政审批监管体系建设，有利于提高政府公共管理服务的质量和水平