进行查询，将查询结果自动反馈给纳税人，以鉴别发票的真伪。同时，网络发票管理系统可以根据需要向社会公众提供个性化的发票查询服务。
风险管理机制在
一、风险管理在税源管理中的运用情况
三、 制度条件
推行网络发票需要对包括《税收征管法》在内的现行法律法规、规章制度进行修订，营造良好的法制环境，建立制度保障体系。主要有以下几个方面：
（一）以法律形式明确网络发票的合法地位
修订《税收征管法》及其《实施细则》中有关发票管理的部分，明确所有需开具发票的财务收支行为必须通过网络发票管理系统开具网络发票，只有通过系统开具的发票才是纳税人记载经营行为和进行财务核算的惟一合法凭证，从法律上确立网络发票的合法地位。
（一）风险管理意识不足，没有形成良好的
税收风险管理文化
目前，税务机关的风险意识仅在于从规避执法责任方面考虑税收风险，错误地把规避执法责任作为税收风险管理的目标，没有将实现税收管理目标、税收征收率的最大化、减少税收流失作为税收风险管理的目标。在这种认识的指导下，税收风险管理重点放在对内监控上，而对纳税人没有建立一个长期防范税收风险策略，对税收风险缺乏系统的、定时的评估，缺少积极主动的风险管理机制，不能从根本上防范风险以及其所带来的损失，以致重大偷税骗税、虚开增值税专用发票、行业性或地区性税收流失，以及税务机关和税务人员重大工作失职等案件不能得到有效遏制。
（二）修订完善税务登记制度
彻底改变目前国地税分别登记、一户两证、一户两号的状况，明确要求国地税必须实行统一登记、统一代码、信息共享，实现纳税人识别号终身惟一制。
（三）修订完善纳税申报制度
简化现行规定、规程中的申报流程，减少申报附列资料，取消认证、抄报税、比对、稽核等环节，建立申报表与应申报基础数据即时比对的申报审核制度，突出体现该系统的基础性作用。
（二）没有建立与税收风险管理相适应的风险信息收集标准及传递渠道
当前税务机关掌握的纳税人信息是基于纳税人在自行申报基础上形成的税收管理信息，这些信息只反映纳税人基本生产经营情况，对于部分财务核算水平低的小企业，财务信息则会出现失真和不完整现象。同时税务机关没有建立实施税收风险管理的信息收集标准和制度，税收风险管理缺乏全面性和长效性。
（四）建立健全发票管理法律制度体系
一是全面调整目前基于纸质发票条件下的发票管理制度，制定网络发票管理制度，整合和统一管理各类国地税发票、凭证，明确网络发票的概念、使用对象、使用范围、使用方法以及相关方的权利与义务，加大对不开票等行为的处罚力度，全面规范网络发票的使用管理。二是建立网络发票安全管理机制。按照现代信息安全有关规定，遵循国家标准，进一步规范与网络发票管理相配套的纳税人身份认证、权限管理、数据共享以及数据备份、入侵防范等安全机制，建立涵盖网络、应用和管理各个方面的网络发票安全管理制度，切实保障网络发票管理系统的安全。三是建立发票查询鉴证服务制度，方便纳税人、有关经济管理部门以及其他发票信息使用者的查询利用。
（三）税收风险管理预警系统不完善
由于目前尚未建立一套有效、完整的风险管理预警系统，在实际的税源评估中，就不能系统地梳理税收的风险要素、风险环节、风险行业、风险区域、风险时期和风险来源，使税源管理部门和税收管理员对税收风险实施的控制水准降低，难以有效地开展税收分析、纳税评估工作。
（四）税收风险管理控制方式不适应经济形势的需要
目前税收管理中一个主要难题就是对企业税源难以有效控制。当前基层税务机关对企业税源控管多为事后控制，缺乏主动性，税源管理都是“带着问题”事后控制管理。从控制的方法上，主要采取以票控税、以耗控
作者单位：山西省国家税务局
（责任编辑：李方遒）
税源管理中的运用
◆ 周 浩
税、以税负控税这三个方面。从控制的类型上，税务机关直接对纳税人产、供、销情况实施单向控制，由于在单向控制中税务机关不了解纳税人的输出信息，自然难以了解自己的控制效果。另外，税收管理控制实行的是重点控制，主要从税负上进行控制，控制缺乏全面性，再加上后续管理没跟上，以至于出现屡查屡犯局面。
二、完善税源管理的建议
（一）建立健全税收风险管理流程
一是根据税收风险管理业务需求对纳税人有关信息进行采集，对收集的信息要充分利用现有的数据发布平台，实现信息共享；二是设立风险评估专门机构，统一制定各风险的度量单位和风险度量模型，并通过测试等方法，确保评估系统的假设前提、参数、数据来源和定量评估程序的合理性和准确性；三是根据税收风险评估发现的风险，制定出相应的税收管理措施及应对解决方法；四是税务风险管理职能部门应定期对各部门和业务单位风险管理工作实施情况和有效性进行检查和检验，对部门和业务单位的风险管理解决方案进行评价，提出调整或改进建议，出具评价和建议报告。
（二）建立完善税收管理内部控制制度
一是建立内控岗位授权制度。对内控所涉及的各岗位明确规定授权的对象、条件、范围和额度等，任何组织和个人不得超越授权作出风险性决定。二是建立内控报告制度。明确规定报告人与接受报告人，报告的时间、内容、频率、传递路线、负责处理报告的部门和人员等。三是建立内控责任制度。按照权利、义务和责任相统一的原则，明确规定各有关部门和业务单位、岗位、人员应负的责任和奖惩制度。四是建立内控审计检查制度。结合内控的有关要求、方法、标准与流程，明确规定审计检查的对象、内容、方式和负责审计检查的部门等。
（三）建立差别化分类管理规则
税收管理部门和风险评估人员在对各类信息进行
「Tax collection and Management 税收征管」
详细分析的基础上，按行业对企业的风险程度的高低
分类、分级，分成一个下宽上窄的“金字塔”，对处于“金字塔”不同层次的纳税人应采取不同的管理方法。对“金字塔”底层—广泛的、守法的纳税人，对他们的管理策略是自我管理，建立自我评估机制，税源管理部门和税收管理员对其进行简单的监督和观察。对“金字塔”中间的纳税人，应采取加强纳税管理性辅导和评估相结合的管理方法，督促其提高税收风险意识和纠正潜在的税收风险。对“金宇塔”上层—抵触税法、不守法的纳税人，则要采用重点管理控制、纳税评估、稽查和移送法办等措施。依据“金字塔”管理思路，从资源配置考虑，税收风险管理的重点是处于“金字塔”顶端的高风险的企业。
（四）建立税收风险监控预警机制
当前预警机制应以防范和打击虚开、代开增值税专用发票，骗取出口退税，涉农加工企业、废旧物资回收加工企业等税收管理高风险企业为重点。对这些管理重点建立税收预警机制和实行税收风险控制办法，加强资格准入认定、指标预警风险评判、信息情报交换、定期发布预警通报、纳税评估与核查、实施风险分类控制等方面的工作。
（五）建立“双向”税源管理控制体系
控制税收风险重在管理和预防。由于税收征管工作隐含的漏洞或制度上的缺陷等不确定性，可能造成未来税收流失的风险长期存在。因此，税收风险管理应注重防范和控制风险相结合、内外控制相结合，以内部控制为重点。随着税收管理对象的增多，传统的税收控制方式无法适应税收管理精细化的需要，要转变控制理念，改变单方控制为税务机关管理性控制与纳税人自控相结合的税源控制方式。在纳税人自控上，可引用税收管理上所用的“预约定价”管理方式，由税务机关制定控制标准，然后与纳税人签定自我控制协议，由纳税人自行对照标准，纠正其存在的问题，真正实现由税务机关控制税收风险变为税务机关控制与纳税人自我控制税收风险良性互动机制。这是控制管理的最高境界，也是真正实现优化税收服务，构建和谐征纳关系的重要途径。
参考文献
国务院国有资产监督管理委员会《中央企业全面风险管理指引》。程明红《建立税收风险管理体系提高税收管理水平—对澳大利亚
国税局税收风险管理的考察》，《江苏国税调研》总第１９期。
作者单位：江苏省宿迁市国家税务局
（责任编辑：韩 青）
（１）（２）
进行查询，将查询结果自动反馈给纳税人，以鉴别发票的真伪。同时，网络发票管理系统可以根据需要向社会公众提供个性化的发票查询服务。
风险管理机制在
一、风险管理在税源管理中的运用情况
三、 制度条件
推行网络发票需要对包括《税收征管法》在内的现行法律法规、规章制度进行修订，营造良好的法制环境，建立制度保障体系。主要有以下几个方面：
（一）以法律形式明确网络发票的合法地位
修订《税收征管法》及其《实施细则》中有关发票管理的部分，明确所有需开具发票的财务收支行为必须通过网络发票管理系统开具网络发票，只有通过系统开具的发票才是纳税人记载经营行为和进行财务核算的惟一合法凭证，从法律上确立网络发票的合法地位。
（一）风险管理意识不足，没有形成良好的
税收风险管理文化
目前，税务机关的风险意识仅在于从规避执法责任方面考虑税收风险，错误地把规避执法责任作为税收风险管理的目标，没有将实现税收管理目标、税收征收率的最大化、减少税收流失作为税收风险管理的目标。在这种认识的指导下，税收风险管理重点放在对内监控上，而对纳税人没有建立一个长期防范税收风险策略，对税收风险缺乏系统的、定时的评估，缺少积极主动的风险管理机制，不能从根本上防范风险以及其所带来的损失，以致重大偷税骗税、虚开增值税专用发票、行业性或地区性税收流失，以及税务机关和税务人员重大工作失职等案件不能得到有效遏制。
（二）修订完善税务登记制度
彻底改变目前国地税分别登记、一户两证、一户两号的状况，明确要求国地税必须实行统一登记、统一代码、信息共享，实现纳税人识别号终身惟一制。
（三）修订完善纳税申报制度
简化现行规定、规程中的申报流程，减少申报附列资料，取消认证、抄报税、比对、稽核等环节，建立申报表与应申报基础数据即时比对的申报审核制度，突出体现该系统的基础性作用。
（二）没有建立与税收风险管理相适应的风险信息收集标准及传递渠道
当前税务机关掌握的纳税人信息是基于纳税人在自行申报基础上形成的税收管理信息，这些信息只反映纳税人基本生产经营情况，对于部分财务核算水平低的小企业，财务信息则会出现失真和不完整现象。同时税务机关没有建立实施税收风险管理的信息收集标准和制度，税收风险管理缺乏全面性和长效性。
（四）建立健全发票管理法律制度体系
一是全面调整目前基于纸质发票条件下的发票管理制度，制定网络发票管理制度，整合和统一管理各类国地税发票、凭证，明确网络发票的概念、使用对象、使用范围、使用方法以及相关方的权利与义务，加大对不开票等行为的处罚力度，全面规范网络发票的使用管理。二是建立网络发票安全管理机制。按照现代信息安全有关规定，遵循国家标准，进一步规范与网络发票管理相配套的纳税人身份认证、权限管理、数据共享以及数据备份、入侵防范等安全机制，建立涵盖网络、应用和管理各个方面的网络发票安全管理制度，切实保障网络发票管理系统的安全。三是建立发票查询鉴证服务制度，方便纳税人、有关经济管理部门以及其他发票信息使用者的查询利用。
（三）税收风险管理预警系统不完善
由于目前尚未建立一套有效、完整的风险管理预警系统，在实际的税源评估中，就不能系统地梳理税收的风险要素、风险环节、风险行业、风险区域、风险时期和风险来源，使税源管理部门和税收管理员对税收风险实施的控制水准降低，难以有效地开展税收分析、纳税评估工作。
（四）税收风险管理控制方式不适应经济形势的需要
目前税收管理中一个主要难题就是对企业税源难以有效控制。当前基层税务机关对企业税源控管多为事后控制，缺乏主动性，税源管理都是“带着问题”事后控制管理。从控制的方法上，主要采取以票控税、以耗控
作者单位：山西省国家税务局
（责任编辑：李方遒）
税源管理中的运用
◆ 周 浩
税、以税负控税这三个方面。从控制的类型上，税务机关直接对纳税人产、供、销情况实施单向控制，由于在单向控制中税务机关不了解纳税人的输出信息，自然难以了解自己的控制效果。另外，税收管理控制实行的是重点控制，主要从税负上进行控制，控制缺乏全面性，再加上后续管理没跟上，以至于出现屡查屡犯局面。
二、完善税源管理的建议
（一）建立健全税收风险管理流程
一是根据税收风险管理业务需求对纳税人有关信息进行采集，对收集的信息要充分利用现有的数据发布平台，实现信息共享；二是设立风险评估专门机构，统一制定各风险的度量单位和风险度量模型，并通过测试等方法，确保评估系统的假设前提、参数、数据来源和定量评估程序的合理性和准确性；三是根据税收风险评估发现的风险，制定出相应的税收管理措施及应对解决方法；四是税务风险管理职能部门应定期对各部门和业务单位风险管理工作实施情况和有效性进行检查和检验，对部门和业务单位的风险管理解决方案进行评价，提出调整或改进建议，出具评价和建议报告。
（二）建立完善税收管理内部控制制度
一是建立内控岗位授权制度。对内控所涉及的各岗位明确规定授权的对象、条件、范围和额度等，任何组织和个人不得超越授权作出风险性决定。二是建立内控报告制度。明确规定报告人与接受报告人，报告的时间、内容、频率、传递路线、负责处理报告的部门和人员等。三是建立内控责任制度。按照权利、义务和责任相统一的原则，明确规定各有关部门和业务单位、岗位、人员应负的责任和奖惩制度。四是建立内控审计检查制度。结合内控的有关要求、方法、标准与流程，明确规定审计检查的对象、内容、方式和负责审计检查的部门等。
（三）建立差别化分类管理规则
税收管理部门和风险评估人员在对各类信息进行
「Tax collection and Management 税收征管」
详细分析的基础上，按行业对企业的风险程度的高低
分类、分级，分成一个下宽上窄的“金字塔”，对处于“金字塔”不同层次的纳税人应采取不同的管理方法。对“金字塔”底层—广泛的、守法的纳税人，对他们的管理策略是自我管理，建立自我评估机制，税源管理部门和税收管理员对其进行简单的监督和观察。对“金字塔”中间的纳税人，应采取加强纳税管理性辅导和评估相结合的管理方法，督促其提高税收风险意识和纠正潜在的税收风险。对“金宇塔”上层—抵触税法、不守法的纳税人，则要采用重点管理控制、纳税评估、稽查和移送法办等措施。依据“金字塔”管理思路，从资源配置考虑，税收风险管理的重点是处于“金字塔”顶端的高风险的企业。
（四）建立税收风险监控预警机制
当前预警机制应以防范和打击虚开、代开增值税专用发票，骗取出口退税，涉农加工企业、废旧物资回收加工企业等税收管理高风险企业为重点。对这些管理重点建立税收预警机制和实行税收风险控制办法，加强资格准入认定、指标预警风险评判、信息情报交换、定期发布预警通报、纳税评估与核查、实施风险分类控制等方面的工作。
（五）建立“双向”税源管理控制体系
控制税收风险重在管理和预防。由于税收征管工作隐含的漏洞或制度上的缺陷等不确定性，可能造成未来税收流失的风险长期存在。因此，税收风险管理应注重防范和控制风险相结合、内外控制相结合，以内部控制为重点。随着税收管理对象的增多，传统的税收控制方式无法适应税收管理精细化的需要，要转变控制理念，改变单方控制为税务机关管理性控制与纳税人自控相结合的税源控制方式。在纳税人自控上，可引用税收管理上所用的“预约定价”管理方式，由税务机关制定控制标准，然后与纳税人签定自我控制协议，由纳税人自行对照标准，纠正其存在的问题，真正实现由税务机关控制税收风险变为税务机关控制与纳税人自我控制税收风险良性互动机制。这是控制管理的最高境界，也是真正实现优化税收服务，构建和谐征纳关系的重要途径。
参考文献
国务院国有资产监督管理委员会《中央企业全面风险管理指引》。程明红《建立税收风险管理体系提高税收管理水平—对澳大利亚
国税局税收风险管理的考察》，《江苏国税调研》总第１９期。
作者单位：江苏省宿迁市国家税务局
（责任编辑：韩 青）
（１）（２）