社会治理制度创新、法治国家建设与法治思维
王晨光*
很高兴今天和大家一起进行交流，谈一谈现在比较热门的三个话题，即社会治理制度创新、法治国家建设和法治思维的确立。现在从中央到地方，各级领导，特别是十八大以来，新一届的领导集体，非常强调“全面推进法治社会建设”，强调要确立法治思维，尤其是作为领导干部的关键少数，通过法治方式，治理国家、社会和我们执政党。
这三个话题，虽然并非完全属于一个层面上的话题，恰恰都是社会上高度关注的重大理论和实践问题。社会治理制度创新是新形势下治理结构的改革；法治国家是治理模式的改革；法治思维则是治理理念和思维方式的改革。三者具有内在的逻辑关系。在此我仅谈一下个人的粗浅理解，供大家讨论。不当之处，请大家批评。
我用以下几个题目把它们串起来讲。首先，谈一下法治国家、法治思维和社会治理体制创新提法的产生和发展，即它们是怎么提出来的，先找一下党和国家重要文件中的论述。第二，谈一下社会治理基本理论和中国实践。第三，谈法治是人类社会治理的最佳模式，讲为什么要走法治道路的问题。第四，讲法治思维和法治方式。法治不仅仅是制度、规范和运行程序，而且要有特定的思维模式和方法。第五，讲法治思维和法治方式的基本要求，什么情况就叫做具备法治思维了。
一、法治国家、法治思维和社会治理体制创新的提出
法治国家、法治思维和社会治理体制创新，是我们改革开放以来一直探索和逐步明确的重大改革的内容。
（一）由于法治的问题提出最早，就先谈法治国家的问题。
法治国家是我党我国在执政模式上的重大改革，也就是要改变原来“人治为主”、“运动治理”、“政策主导”的治理模式，建立法治国家。宪法和法律至上，按照宪法和法律来治理国家，所有组织和个人，包括我们执政党，都要在宪法和法律框架下活动。这是一个重大的执政模式的转变，建设社会主义法治国家是我国社会发展的重要目标之一。发展不仅仅是提高人民生活水平和小康社会建设，而且是在整个国家治理方面，也要有一个新的治理模式，也就是按照法律来治理国家，这也是小康社会或者说现代化社会的一个最基本的标志。在这个意义上，法治国家也是社会发展的重大目标之一。
党的十一届三中全会首先提出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性，极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严违法必究”。这是大家都熟知的。从1978年我们进入新的历史时期开始，法治就被作为一种全新的治理模式提出来。虽然78年提的是“法制”而非现在用的“法治”，但是方向已经明确，即抛弃原来，特别是在文革中发展到顶峰的，无法无天的“人治”模式、运动之治。
十二大报告也进一步谈，“党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，是一*清华大学法学院教授、原院长、现任中国法学会法理学会副会长、中国法学教育研究会副会长、中国卫生法学会副会长。
项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”理论上讲，“党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守”。党的领导和依法治国是高度统一的。
1997年十五大也进一步提出依法治国。虽然“法制”和“法治”的发音一样，但是所用的字并不一样。十五大提的依法治国的法治是治理的“治”，三点水旁，法学界一般形容为“水治”。原来使用的是制度的“制”，是竖刀旁，通常被称为“刀制”。关于刀制、水治，已经有很多论述。概括而言，依法治国，是治理的“治”，不仅仅要注意有制度、有法律、有程序、有机构，同时还要注意在现实工作和社会生活中，奉法律为最高行为准则，严格依法办事。
很多国家，包括我国，都有这方面的经验教训，也就是有法律，也有公检法等一系列机构，也有程序，但现实生活不照此办理，法律形同虚设。所以最关键的是要真正把法律作为最高的、至上的行为标准，在各行各业工作中，在社会运行过程中，真正依照法律来推进工作。因此，十五大提出“法治”的概念，不简单是一个字的改变，而是对法治认识的深化。十五大明确地说，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。这不是权宜之计，不是政策之治，不是运动之治，更不是个人说了算的人治，而是在新形势下认识到的国家治理的新模式，“是发展社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。
按照十五大提出的依法治国，1999年宪法修正案提出，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这一基本方略已经从政策转变成为宪法所规定的一个基本的制度要求。
2003年十六届三中全会，提出“以人为本”；2004年宪法修正案引入“保障人权”条款；2005年提出“建设社会主义和谐社会”；2006年提出来“树立社会主义法治理念，增强全社会法律意识，推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化”；2007年十七大报告提出“全面落实依法治国基本方略”，并指出“依法治国是社会主义民主政治的基本要求”；2012年十八大进一步提出“全面推进依法治国”。2013年十八届三中全会又进一步讲，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政、共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“让人民群众在每一个司法案件中，都感受到公平正义”；2014年十八届四中全会指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”
上述论述清楚地表明了法治国家建设的重要性，以及在改革开放进程中党和国家在这一问题认识上不断深化的过程。这表明我们对法治国家的认识是随着社会发展和对社会规律认识的深化而不断提高；表明法治国家的建设不是一蹴而就的事业，而是一个结合中国社会实践不断深化和发展的过程。
（二）法治思维。推进依法治国和法治思维分不开，最早是国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》，首先提出行政机关工作人员，特别是领导干部要“提高运用法治思维和法律手段，解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。虽然所有人都要树立法治思维，但是领导干部能否树立法治思维尤其关键。
十八大报告讲得更清楚，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。
习近平还指出，“凡属重大改革，都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”，进一步把法治的问题和我们现实的改革事业结合在一起，确保在法治轨道上推进改革。我们
可以看到，法治思维是法治国家建设的必然要求。
（三）社会治理体制创新。2004年党的十六届四中全会提出了社会治理体制创新的概念，提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。政府是不是一个全能的政府、无所不包的政府、什么都管的政府？有没有一个社会组织和参与者自治的领域？这是改革开放以来提出的一个新问题，即社会管理体制创新的问题。全会提出了一个大思路，即“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”
2006年十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出，“适应社会发展要求，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”，并提出社会治理的思路。到底是我们政府在那里包办一切，还是鼓励公民参与和社会自治？这实际上是国家发展到现在面临的一个具有全局性的重大理论和实践问题。
2007年十七大报告提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推进建设和谐社会。”
2011年出台了《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》。各地政府出台了相关决定，比如《北京市关于加强和创新社会管理的决定》等。
2012年党的十八大，第一次对推进社会体制改革，进行了系统阐述，提出来“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”这里就谈到了一系列的体制问题，这些都是属于社会体制，或者说社会管理体制应该包含的一些内容。
改革开放以来，整个社会治理模式是在发生变化，法治国家建设取得很大成绩，党和政府要在宪法和法律的框架下活动，建立社会主义市场经济所需要的法律体制，保障人权，事例很多，就不一一列举。但是，我们还可以看到很多负面的例子，如周永康、薄熙来等腐败案件、湖南衡阳市人大的贿选案件等等。这表明：违法和不按法律办事的现象，甚至权钱交易的现象，还很相当突出和普遍。因此，法治之路不会是一马平川的坦途，不会一帆风顺。但是法治的目标决不能含糊，法治国家建设不能拖延。
二、社会治理体制创新
什么是社会体制创新，社会体制指的是什么领域？我谈一下粗浅看法。 从宏观社会治理体制的角度，社会体制与经济体制、政治体制、文化体制、生态文明体制共同构成社会治理体制。也就是说，用一个大概念来讲，社会包罗万象。执政党、政府、各种社会组织，包括市场，包括民众，都在社会当中。这是一个宏观大的社会概念。
我理解，中央文件提出来的社会治理不是指这个宏观概念。2006年中央的决定把社会体制和经济体制、政治体制、文化体制并列来谈，因此是大社会概念中的一个具体领域的体制。
另外一种理解认为从社会事业的角度来理解，它主要包括劳动就业体制、收入分配体制、社会保障体制、教育体制、医疗卫生体制以及社会管理体制。这是一个比较明确的社会事业领域。人社部负责劳动、分配、社会保障等事务；教育部负责教育事务；卫计委等部门负责医药卫生方面的事务；等等。但是政府又不可能把这些事务都由它来管理和运作，因此要负责制定政策、规则和制度，一些具体工作由社会组织来承担。这些不必由政府直接操作又不属于市场活动的事务，都可以笼统地归结到社会领域。
还有一个理解，把社会治理等同于社会管理体制，划分出政府、市场和社会三个空间领域。政府负责诸如立法、执法、决策、宏观调控等公权力运作的空间；市场是市场主体在等价有偿、平等自由和保护财产所有权基础上从事经济活动的空间；社会是公民和社会组织在政府指导下自我管理和自治的空间。在政府主导的公共领域，强调的是法治；在私权主导的市场领域，强调的是合同和财产权为基础的自由；在公民和社会组织构成的社会领域，强调的是自治。此外还有其他的一些理解，有的理解认为是公共服务体制加社会管理体制。再有一种理解认为是社会利益分配和社会参与体制。这里就不展开讲。
综合上面各种论述，我个人认为，“社会体制”是为保障所有人的基本社会需求和公共产品分配，政府和其他社会主体运用社会政策和法律等多种手段，协调利益关系和规范社会服务活动的一整套制度和运行体系。它包括基本公共服务（医疗、教育、社会保障等）体系、公民组织和参与制度、社区服务管理制度、社会安全稳定机制、危机处理机制等多方面内容。其中一个重点就是，以保障人权和公平有效地提供公共服务为基本原则。公共服务也是资源。这个资源分配不是指市场中的资源分配，而是指社会资源，即包括公共服务，也包括人际间的和谐关系，属于另一种意义上的资源。另外一个重点是，政府和其他多元主体共同进行治理。不是仅仅政府一家从上到下的治理，而是有大量社会公众和组织的多元参与。其目的是打造和谐社会，保障人人都过上有保障的体面生活，保证社会的可持续性发展。这就要求有大量的社会组织。
现在社会组织有大家熟知的人民团体，如中华全国总工会、全国妇联、共青团等等。今后，它是不是要转变成更独立一些的人民团体，这是一个值得研究的问题。此外还有社区管理机构，包括基层自治组织，如村民委员会、居民委员会和业主委员会。它们不仅是政府的助手，而且是社区的自治机构。有次在美国访问时，约好了与一个教授交流。但见面时她说只有二十分钟，因为临时有个重要会议参加，一会儿就要走。一问才知道，她要赶回去参加所在社区的居民会议，讨论社区里出现的一只狗熊如何处理的问题。这不是鸡毛蒜皮的小事，而是社会自治的事务，能够使居民参与决策，产生参与感和责任心，感觉自己主人翁。习总书记说不能让老百姓仅仅在投票时觉得自己是主人，而是要让大家在日常事务中叶感觉自己是主人。其实也是指在社会公共事务中的参与机制和参与感。
十八大进一步强调，发挥市场在资源分配当中的决定性作用。所以，在市场领域应当讲自由；在国家领域，贯彻的是依法行政的法治原则。政府不是全能政府，不是无所不包的政府；政府要管住自己的手，不要到处乱伸，不要什么都管。 在第三大领域，就是与市场和国家相区别的独立社会领域，要发挥社会所有参与者的主动性和参与意识，以自治为基本原则。
十八大大提出我国的社会体制是什么呢？是党委领导、政府负责、社会协同、公共参与、法治保障的社会管理体制。
在改革开放以来, 有一段时间，社会体制的问题被忽略了，在八九十年代，
在市场经济体制改革的过程当中，我们在相当长的一段时间内忽视了基本公共服务体制的建设。比如80年代末砸三铁、买断工龄。这个改革非常必要，国企要转变成为现代公司治理模式，变成市场主体，不是什么事情都要管。原来的国企从幼儿园到养老都管，不只管职工还管家属。这是当时计划经济下的体制。改变到市场经济后，企业变成了纯粹的市场主体，就不再管幼儿园、退休后养老等公共福利事务。原来可以依托终身的单位制没有了，但是原来国企等单位所负担的基本生活保障等社会事务没人管了，相应的社会保障体系没有建立，结果造成普遍的不安全感，“端起碗吃肉放下筷子骂娘”。所以到本世纪，国家才认识并着力建立社会保障体系。
我们说西方国家腐朽没落，但是西方国家还是腐而不朽，为什么，因为它们借鉴了大量的社会主义的东西，建立了社会保障体系。我们是一个人民共和国，这个问题更要高度重视，更要解决好。
市场只讲主题资格和身份上的平等，但是并不讲实体分配上的平等。市场的第一次分配是根据所有权和能力的分配，而所有权和能力不平等，肯定带来分配的不平等。那么如何保障社会平等？要靠二次分配，即运用公共权力通过税收集资，建立比较适合国情的社会保障体系，进行第二次分配。比如工业反哺农业，城市反哺农村，国家提供基础教育服务和基本医疗服务。这些都是为了消除社会分配不公而进行的二次分配。
建立社会保障体系就要推动各种社会组织的发展。除了上述人民团体，应当有大量的社会组织涌现，打造一个民主的、公民自觉参与的、具有主人翁意识的和谐社会。现在讲政府放权不能仅仅是中央把权放到省里，省里放到县里。这是权力下放，只是一个方面；此外还有一个放权，就是十八大提出来的社会体制创新的问题，就是政府的权要放给社会。我们在经济领域已经很清楚了，政府的权要放给市场，不该管的你就不要管了。社会管理也有一个放权给社会主体的问题。 政府通过购买服务，鼓励社会组织的发展，推动社会治理体制创新。西方的代议制民主是一种制度，但是中国应当有自己的民主制度。协商民主是我党写入文件的制度。社会领域的自治应当以协商民主为基础。因此，这不仅仅是提供服务的问题，还是涉及到重大社会制度构建的问题。
三、法治国家
法治是我们国家重大的执政理念和执政方式的转变后找到的治国方略。为什么我们要采取法治方式？是这个词好听吗？是因为其他国家都采用了吗？或者是因为中央文件讲了？当然不是。最根本的原因是因为法治是人类社会有史以来的最佳治理模式，反映了人类社会发展的规律，舍此不能民富国强，不能建立小康社会。
中国选择了法治，也是首先基于自己的历史经验教训得出来的一个规律性的东西。
中国法治之路的探索不是改革开放才开始，而是从古代，我们老祖宗时代就开始的。春秋战国时期，百花齐放，百家争鸣，都在探索社会治理的最佳模式。当时儒法之争最具有代表性。儒家主张，“道之以德，齐之以礼”。每个人内心都有伦理标准，都遵从其指引，社会就君君臣臣父父子子，井然有序，也不用法律。所以孔子说，理想的社会是“无讼”社会。法家恰恰相反，提出法律面前人人平等，“王子犯法，与庶民同罪”，“缘法而治”。通过变法图强，帮助西北边垂的秦国发展壮大，最后统一中国。法制打破了当时君君臣臣父父子子的等级
制，成为激励社会创新的手段。法制使秦国一跃而成为强国，最后统一中国。法家是胜利者。
但是法家的法制和我们今天所讲的法治有很大的很大的，甚至有本质上的区别，就是他的法制依然是家天下的法制，依然是为了维护皇权的封建法制。玉口金言，言出法随。这与现代法治有天壤之别。但是就是这样一种最初级甚至是残酷的法制，确实发挥了当时的历史作用，揭示了优于其他模式的社会治理模式。后来由于秦王朝的横征暴敛和残酷压榨，二世而亡，又导致儒术独尊。但是“历代都行秦政制”，缘法而治并没有完全消失。
在新中国建立前，大家都知道有个著名的延安窑洞谈话。黄炎培问毛泽东中共能否跳出勃也兴焉，亡也忽焉的历史周期率。毛泽东说我们找到一条路，这条路就是民主，让大家都参加都参政，都来监督我们，我们就会保障不会陷入历史周期律。毛泽东讲的是真心话，但是新中国建立以后，在很长时间内，中国共产党作为执政党，并没有摆脱革命党的心态，依然轻视法律，依赖政策治国、运动治国。由于没有 法律和制度保障，民主越来越受到挤压，成为高度集权的政治体制，成为人治。毛泽东在天安门城楼上跟斯诺讲，“我就是和尚打伞无法无天”。这是一段惨痛的历史。
文革之后，邓小平就提出“要加强社会主义民主，加强社会主义法制，要使民主制度化法律化”。邓小平抓住民主和法制这两点，补充了毛泽东在延安窑洞里的论述，即“我们找到这一条路，这条路就是民主”。提出民主制度并不错，但民主没有制度化，没有法律化，就会被领导人依个人意志而改变，形成人治，从而也破坏了民主。邓小平提出民主要 制度化法律化，抓住关键点。他首先提出了一个重大的制度改革，就是国家领导人制度的改革，任期制，不能够无限。他以身作则，到期就退，开了一个好头，建立了一个好制度。
新中国走过的曲折道路，尤其是文革的惨痛教训，告诉我们：国家的长治久安不能依赖人治，而只能靠法治。应该说，法治不是因为听着好听，不是因为西方讲我们就讲，而是我们自己在历史经验教训当中，总结出来的中国社会发展的规律。
西方社会也是这样。古希腊柏拉图等思想家也在进行探讨，寻找最好的国家治理方案。柏拉图讲的跟孔老夫子差不多，找最聪明的人，哲学王，来治理。但是他没有找到哲学王，因此就退而办学，跟孔老夫子一样去办学，教书育人，培养这种理想型人物。最后他也没有培养出来。
他的学生亚里士多德，就明确提出法治最好。为什么法治最好，他说因为“法律恰恰正是免除一些情欲影响的神祗和理智的体现”，不受人的偏见和任意情绪的影响。读亚里士多德这句话的时候，我们脑子里想的是邓小平的这句话，“不因领导人个人意志的转移而转移”。这和亚里士多德的话多像啊，有异曲同工之妙。这是因为法治反映了历史规律。古今中外，概莫能外。
从理论上，我们可以论证法治多么好，能总结出一系列的优点。但是不要忘记了，社会治理是社会实践，法治理论是实践理性。它是在实践当中不断摸索，甚至碰壁后，得出来的经验教训。我们在讲理论时不要忘记它是从人类社会实践中找到的社会治理的基本规律。
资本主义上升时期，现代法治首先出现。在当今世界，法治几乎成为所有国家都接受的最佳治理模式。法治是一个社会长治久安最基础性的东西，因此要相信法治，努力推进法治建设，国家才有希望。当然法治问题还有先树立法治的发达国家在国际舞台上从所占据的道德制高点颐指气使的现象，因此在外交上和国
际政治舞台上又有其政治和意识形态斗争的因素。我个人认为政治层面、外交层面的斗争，我们要坚决进行；同时，我们不要“倒洗澡水把孩子给扔掉”，而应该海纳百川，抓住社会规律，建立最佳的国家治理模式。
为什么说法治是社会治理的最佳模式，简单讲，摆脱个人任意，按照法律规定来进行治理，能够保证政府机构工作人员依法行使公共权利。凡是有公共权力的地方，凡是公共权力能够推动市场能够带来经济效益的地方，就会有权钱交易的风险和机会，这是肯定的，中国这样，西方国家一样。只是你有没有一个良好的制度能够防止这种风险的实际发生，能不能在发生之后给予非常及时的、彻底的处理。所以，在这个问题上，我们的任务还非常艰巨。
我们要看到只有法治才能够有效地控制公权力的行使。中央强调把权力关到制度的笼子里，要管好政府这只手。除了法治外，没有再好的方式。另外，法律适用要求公平公开，独立平等，保证人民的参与，包括刚才讲的社会治理制度体制的创新，要建立更广泛的新型的民众参与制度。通过法律程序，最大程度地凝聚共识，形成法律上的定论。像二战以后的东京审判、纽伦堡审判，在法律上给这种侵略战争定性为犯罪。文革之后“两案”审理，也是在法律上要给个定论。法律的定论最能够形成社会的共识，包括宪法的修订等立法活动，也都是通过法律形式要给定论，凝聚社会共识。
此外，法治能够最大程度地体现市场经济和民主政治的规律和内在要求，以保障公民权利为中心和社会可持续发展为目的，以公平正义为出发点和归宿。习近平讲，“以公平正义为我们改革的出发点和落脚点”。公平正义在很大程度上是法律的基本要求。最高法院十几年前就提出，“公平正义就是司法机关永恒的主题”，现在，习近平讲“让老百姓在每一个案件当中感觉到公平正义”。这实际上反映出社会要通过法律形式，建立道德和价值基础，形成最大的社会共识。
概括而言，法治是社会的治理的最佳方案。
四、法治思维与法治方式
全面说过，中央要求领导干部要有法治思维。为什么，因为领导干部处于领导决策的关键点，有没有一个法治思维，对于他的一言一行的影响是很关键的。同时，我国人治等传统治理模式对领导干部的思维模式带来潜移默化的影响，加上权力自身的扩张性，所谓政治学讲的“官场病”，权力不受约束就会走向专断，就会被滥用。
同时，我国特有的一把手现象，即主要领导不受约束，不遵守法律的现象，还很普遍。那些反腐揪出来的领导干部在反思时几乎都会说，到了这个位置上，没有人提不同意见，更不要说反对了。这是党和政府运行机制当中的一个重大缺陷。中央早就提出来，特别要加强对一把手的监督。要求提出来了，但是制度没有跟上，所以造成现在诸如跑官、腐败等种种丑陋现象。制度缺陷甚至缺失，带来权力失控现象。
现行体制造成对上负责、超越法律、政绩主导等思维模式，也极大影响法治思维的树立。执政方式转变主要看领导干部思维模式和领导方式的转变，因此要求领导干部必须要具备法治思维，自觉地把法律内在化。思维方式不变就不会有真正的法治。
什么是法治思维？简单讲，法治思维，是一个法治理念和法治精神为导向，按照法治的逻辑，也就是说运用法律规则原则原理精神和方法，观察分析和解决
社会问题的思维路径和过程。它是一种实践理性。它要求我们自觉把法律这个因素作为认识、分析和解决问题的根据和标准。
说起来很抽象，举个例子。美国一个大企业家给清华捐了两亿美元，要建一个在全球招收最好学生，在中国学习的教育项目。奥巴马给清华发了一个贺信，习近平也来了个贺信。开幕式上，宣读了奥巴马的贺信。听完了，没记住，怎么找也找不到。后来听说奥巴马的贺信还附有一个律师函，说该信只能用于什么什么场合、时间和目的，别的地方不能用，不能挂网上，不能到处炫耀。奥巴马是学法律的，他要考虑这封信可能产生的后果，运用法律形式规避这些后果。这是典型的法治思维。
我曾到一个民营企业去参观，看到老板办公室里贴了满墙的照片，都是和中央高层领导人的合影。一问才知道，他在各种会议的场合，在领导人接见时，先跟别人说好，拿着照相机等着，他往领导人那里一凑，就马上来个照片。干嘛用？不是光放在影册里欣赏，而是挂在办公室。干什么用？他说：如果找银行贷款部的经理来谈贷款，什么印象？这是把与领导人的合影用于商业目的。领导人恐怕根本就不会想到自己的照片会被这么用。你看，一言一行都会有法律后果。能不能运用法律来考虑和衡量，运用法律来防范风险，这就标志着有没有法治思维。
有一次我参加地方普法讲课，当地党政一把手就坐在下面认真听。我也很感慨，当地领导确实重视法治。晚上到一个农家乐吃饭，老板向他反映因为卫生不达标，被责令停业。领导正在兴头上，随口说：就告诉主管部门，就说我说的，不用停业。这个领导确实是利为民所谋，但是他考虑到法律规定和程序了吗？学习的时候，没有谁说法治不好；但是在工作中，又有多少真正考虑法律要求依法办事呢？这里关键就是法治思维是否真正确立的问题。
什么叫法治思维，最关键的是你所有的决策，是不是按照法律程序，是不是考虑了法律的根据，有没有法律基础，这是一个非常关键的。媒体报道广东省河源市东源县法院副院长，根据县委领导的指示假造了七八份判决书。判决书是子虚乌有事儿，编造出这些判决，干什么呢？核销被挪用的社保基金亏空。社保基金是不能用作其他投资等目的的。但当地政府拿社保基金干别的去了，亏空了。到年底，社保基金审核的时候过不了关。县委领导也真聪明，让法院院长编造判决，虚构一些单位欠社保基金的亏空款，似乎钱还在，只是借走了。我很吃惊，搞了30多年法治，还有法院院长干这种任意违法的事，哪有一点儿法治思维？
所以，法治思维不是一个很抽象虚无缥缈的概念，而是在工作中实实在在存在的思维方式，是一言一行，每处理一件事都要遇到的现实问题。法治思维区别于人治思维、道德思维、政治思维。时间关系，这里就不讲了，请大家自己分析。
再有一点，我们要善于将政治、经济、社会等问题转化为法律问题处理。在法治社会中，法律问题是运用法律来认识、分析和处理各种社会问题的载体，是解决社会问题的手段和方法。问题本身可能是经济、政治等问题，但是把它纳入法律框架中，就会成为民事、行政或刑事等法律问题。在社会当中，靠民众，靠社会组织，特别是靠政府尤其是法院自觉地运用法律来解决和处理社会矛盾。法院定分止争的机构，是解决社会矛盾的最后防线。社会矛盾当事人之间解决不了，就要通过法律途径，甚至法院来解决，从法律上定性。
要善于把它变成法律问题。举个例子，美国总统选举，选不出来了，最后戈尔诉布什，打官司，打到了美国联邦最高法院。联邦最高法院并不判决谁当总统，但是它把这个复杂问题法律化，技术化，对于选举中出现的一些选票是否有效作出判决，说那些选票不用再计算了。这样，小布什就当总统。判决一出，戈尔要
拿起电话祝贺小布什当选总统。托克维尔写一本书《美国的民主制度》，其中就讲，美国人是最善于把所有问题变成法律问题。尽管法院判决不会被所有人赞同，但是大家都要接受。我们也是这样。四人帮的审判，就是要用法律来板上钉钉。社会纠纷是永远存在的，社会纠纷不能无限延续，不能没完没了。像我们信访，没完没了。法律缺失，没有划句号的机构和程序。
法治社会是有序社会。而秩序依赖法律。全社会要尊重法律，特别是政府要尊重法律，要善于把政治经济问题转换为法律问题来处理。我们现在很多情况下，把一些纠纷都当成维稳的政治问题来处理，往往缺一个法治思维和方法，甚至把法律问题当成政治问题处理，该划句号的地方老划波折号，所以问题老是翻来覆去，没完没了。可见，把法治思维变成我们自觉的思维方式，是一个具有挑战性的任务，中国法治还有很长的路要走。
那么什么是法治方式？“法治方式”是指通过法治思维，运用法律规定的程序、机制、手段和制度适用法律法规，处理各种社会问题，解决各种社会矛盾和争议，促进经济、社会发展的方式和方法。时间关系，就不深入讲了。
五、法治思维法治方式的基本要求
法治思维那么好，怎样做才是算得上法治思维呢？
（一）合法性检验。法治思维涉及很多问题，我认为合法性是法治思维的一个基本指引，就是运用公权力做决策的时候首先要考虑有没有合法性。
宏观层面，党和政府，执法合法性的问题是一个不容忽视的理论和实践问题。 具体到我们工作的微观层面上，怎样才算具有法治思维？我分五个具体方面来分析合法性，即目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。也就是我们做决策和处理问题，要从这五个方面进行判断，判断其法律上的基础，有没有合法性。
1. 目的合法性。就是说，我们做出一个决策，政府作出一个决定，有没有目的合法性，这个决定的目的是什么。曾经有个案件，某个县与外商合资，搞了个小火力发电厂。90年代中期经济过热，电力供应不足，因此鼓励各地搞地方发电厂。到90年代末，发电厂建成了，要投产，但是经济形势变化了，宏观调控，电力因此过剩，发电没有人用。怎么办呢？把电输入国家电网。国家电网也不要，因此输入要交入网费。就像电脑入网要交费一样。原来输入你要给我钱，现在我给你输电，还要给你钱。各地小电厂, 特别火力发电厂，环境污染，能源消耗大，产能低，要控制。国家发改委定政策，各地可以对地方小电厂征收入网费，但是入网费是多少并没有规定，各地自己定。省里也没有具体方案，各个县市自己定。县里自己解决入网费多少，入网费收一分钱一度，一块钱一度，还是十块钱一度？ 这个权限在县政府。县政府谁主管，电力局，电力局恰恰两个牌子，一个牌子是某某县电力公司，正好是合资电厂中方合资人；另一个牌子是政府主管部门。很多地方政企分家还没有完全到位，一套人马，两个牌子。所以到最后，实际上谁决定入网费标准，就是当地政府，也就是中方合资人。它觉得电厂没有希望了，不希望这个项目投产，正好借国家法律推脱，把入网费定的很高。让你一投产就陪钱。所以合资企业就没法干了。就是我们常说的，既当运动员又当裁判员。当然，既然有合同，生效合同就是法律。地方政府以法律的名义规定入网费的目的是什么？目的很清楚，就把外方赶走，合资散伙。立法为公。这里公共政策和社会发展的考量在哪里？所以任何一个决策的目的是否合法是第一个衡量标准。
2. 权限是不是合法，就是有没有法定权力来作出决策。大家熟知的江苏铁
本案件，涉及100多个亿美元的大项目，本来需要国务院审批，而地方为了地方经济利益，把项目分了多个小项目，地方政府就有权批了，省里也过了。这么大项目涉及融资贷款、征地环评，一系列的事项，都没有做。根本就没有权限的事，违规操作。
再有，国务院有没有确定限制人身自由的权力？立法法讲的很清楚，只有全国人大有制定法律限定人身自由的立法权，其他的政府机构包括中央政府国务院没有这个权力。大到国家立法，小到具体决策，都有一个有没有合法权限的问题。
3. 内容合法，即政府决策内容是否合法。比如政府罢免村委会主任或禁止村委会改选的事例不少。很多地方村委会主任确实是镇政府指定。但是法律写的很清楚，村委会是自治机构，不是一级政府，不能行政任命。当然大学生村官是另外一回事，他不是长期在那儿的，而是个副手。村官是要村民选的。一些地方，如广东乌坎村，发生了媒体广为报道的事件。其中一个主要问题就是当地村民有没有权利终止现任村委会，有没有权力自己选村长。镇政府甚至县政府能不能尊重村民的法定自治权？这就是内容是不是合法的问题。不能认为我是为你好，因此就不考虑法律规定。
4. 手段合法，也就是目的、权限和内容都合法，还要考虑实施的手段是否合法。有的地方的标语很有典型性。例如涉及原来计划生育政策的，有地方就挂出标语，“该流不流扒房牵牛”。这个手段就太过分了。还有个很有争议的社会治安的标语，叫作“抢劫拒捕，当场击毙”。虽然老百姓很欢迎，但是想一想，情节是复杂的，抢劫不一定就威胁到人的生命。我们法院要判个死刑，都要遵守严格程序，报到最高法院审核。如果没有法定的情节，凡事拘捕就当场击毙。这个手段就太大了，于法无据啊。法律上讲比例原则，行为和结果之间要相对应，要遵守一定比例。不能认为决策正确，就可以采用任何手段了。
5. 程序合法，即是不是按照合法程序作决策和办事。做出一个决定程序是不是合法。我们经常说集中力量办大事是中国特色，社会主义优越性。但是不能因为要办大事就不讲法律规定的程序。比如讲金融危机来了，国务院一开会，4万多个亿一下子就下去了。当时看非常好，但是过了这么多年，再回过头来看，这个决策程序是不是最好，有没有一个科学、法定的程序问题？四万个亿都投到哪儿了，长期效果如何？与现在雾霾有没有关系，应该说这里边还是有很多值得深思考虑的问题。再如前面讲的广东东源县法院伪造多份判决书违法核销社保基金亏空案。这里面哪里有合法程序啊。完全是伪造。
再有，上海自贸区和其他三个自贸区的设立。很大的改革吧？一些全国性法律法规在那里暂停使用。谁说的？全国人大常委会通过立法程序，授权国务院；国务院据此提出自贸区改革整体方案，设定三年之内，暂停一些法律在那里适用，自贸区可以制定自己的规范。所以说这是在法治框架内和轨道上的改革。改革需要突破。不突破就不叫改革。但是改革不是瞎折腾，要于法有据。这不仅是重大理论问题，也是重大现实问题。由此可见，程序合法也是合法性检验的一个明确标准。
（二）除了合法性标准，法治思维还要求具有法律解释的能力，这是法治思维的技术要求。法律解释是在适用法律规范过程中的对法律的概念、内容及其含义所做的分析、澄清和说明。因为法律规范都是抽象的，把抽象的法律规范适用于具体的工作中，就存在法律解释和适用的问题；要解决抽象和静态的规则与具体和变动的现实事例的差异和矛盾的问题。法律条文因为抽象，也会带来不确定的问题；而且立法也不能涵盖和预测所有未来的事情。因此法律也有不完备和不
确定的地方；因此才需要法律解释。其重要性就在于此。但是它并非机械的工作，而是一种创造性的活动，需要有专门的技术和能力。其作用如下：把抽象法律条文具体化和现实化；明确解释语焉不详的条文或概念；解决条文之间的矛盾和冲突；填补法律上的漏洞；根据社会要求扩展或缩小法律规范的适用范围；打破部门法和法律文本的界限，综合运用有关规范，构造一个新的适用于特点案件或事实的规范结构；推动法律原则或内容的发展或创新。习总书记说改革要于法有据。这就需要我们掌握法律解释的技术，依法行政，依法治国，依法推进改革事业。因为时间关系，法律解释的具体技术就不讲了。
（三）法治思维和法治方式还有一个遵循其基本精神和采取具体措施的问题。概要而言，法治思维的基本精神就是要强调：法律至上，严格依法；公权民授，破除特权；以人为本，保障人权；公平正义，秉公执法；遵循程序，民主公开；尊重司法，案结事了；理性规范；和谐文明。
具体措施有哪些？第一，领导干部要学法，要懂法；不能一点法律概念都没有。第二，要配备法律专业人员。国资委要求大型国企必须配备法律顾问。现在中央要求政府部门也要配备法律顾问。美国国务院有200多个律师。我们外交部才多少？条法司有多少是学法律的？南海问题、东海大陆架问题，一系列法律问题怎么应对？有没有多种预案？美国打伊拉克战争，法律文章做得到家了。心里不愿意，在联合国投票也无法投反对票。兵马未行，粮草先到。外交工作也要在法律上做好铺垫。
其实抗美援朝志愿军的名称就是一个很好的例子。为什么叫志愿军，要叫解放军就麻烦了，那就是正式宣战。叫志愿军，不仅是名称上的斟酌，更是从法律上和国际政治上的认真分析的结果。
运用法律提出方案和对策，西方的说法叫头脑风暴，就是胡思乱想。提方案的时候可以胡思乱想。中国传统文化上一个毛病，就是直接判断，哪个对我就奔着那个去了，而且有时候情况还没有搞清楚，就直接判断。“道可道，非常道”。大概念一确定，结论就奔它而去。这是传统思维的一个大毛病。现代工业革命带来人类思维的巨大改变。产业大革命，科学大发现，就是要求实事求是，先做各种证成或证反的实验，收集科学数据，然后分析得出结论。结论不要先出，可以先提出和分析各种方案。
我在美国学习时，教国际法的教授曾经在古巴导弹危机时在国务院做法律顾问。前苏联把导弹运到古巴，中程导弹那可以打到美国了，局势很紧张，二十四小时天上飞机不断，高度警戒，战备状态。甚至说，第三次世界大战有可能就打起来。美国怎么办？他告诉我们：当时美国国务院召集法律顾问讨论。大家提了几十种方案，什么方案都可以说提，包括派飞机轰炸卡斯特罗官邸，派特务暗杀卡斯特罗，派军队直接出兵等等，千奇百怪。当时身旁的一个台湾学生说：老美真笨，这种明显违反国际法的方案还能提出来。派军队入侵、派飞机轰炸、派特务暗杀，现在来讲都是恐怖手段，怎么法律顾问还提这些方案？当时我也觉得很奇怪。但是再往下听，就逐步明白了。几十个方案，一个一个分析。派飞机轰炸，法律上站得住站不住，实践上有没有可行性。一个一个地论证。最后选择了一个方案，叫做检疫封锁。就是派军舰把古巴围起来，以卫生检疫为名，宣布那是疫区，所有船只进出都要接受检疫。这就于法有据了，也避免直接宣战或导致战争。 就跟我们SARS 期间一样，隔离封锁。所以法律上站得住，实际上也行得通。我们现在决策经常是一把手一拍脑袋就定了，有没有充分酝酿讨论的过程，只有一个领导拍板的方案。这样看上去很快，很聪明；比那种提出多种方案，一个个实
证分析要干脆的多。其实恰恰是不科学、不民主、不按法律程序和要求的方法。 所以说，提方案可以天马行空，胡思乱想；最后决策要反复论证，依法决策。
第三，个人意志和偏好要服从法律的指引，受到法律的控制。
以上是法治思维和法治方式的基本要求。法治思维可以说是非常抽象的概念；法治、依法治国可以说是非常宏大事业。但是结合到具体工作实际上，它和我们每个密切相连，因此需要我们深入学习，身体力行，通过我们自身工作的涓涓细流，汇集成澎湃巨流，从而推进法治国家建设。
社会治理制度创新、法治国家建设与法治思维
王晨光*
很高兴今天和大家一起进行交流，谈一谈现在比较热门的三个话题，即社会治理制度创新、法治国家建设和法治思维的确立。现在从中央到地方，各级领导，特别是十八大以来，新一届的领导集体，非常强调“全面推进法治社会建设”，强调要确立法治思维，尤其是作为领导干部的关键少数，通过法治方式，治理国家、社会和我们执政党。
这三个话题，虽然并非完全属于一个层面上的话题，恰恰都是社会上高度关注的重大理论和实践问题。社会治理制度创新是新形势下治理结构的改革；法治国家是治理模式的改革；法治思维则是治理理念和思维方式的改革。三者具有内在的逻辑关系。在此我仅谈一下个人的粗浅理解，供大家讨论。不当之处，请大家批评。
我用以下几个题目把它们串起来讲。首先，谈一下法治国家、法治思维和社会治理体制创新提法的产生和发展，即它们是怎么提出来的，先找一下党和国家重要文件中的论述。第二，谈一下社会治理基本理论和中国实践。第三，谈法治是人类社会治理的最佳模式，讲为什么要走法治道路的问题。第四，讲法治思维和法治方式。法治不仅仅是制度、规范和运行程序，而且要有特定的思维模式和方法。第五，讲法治思维和法治方式的基本要求，什么情况就叫做具备法治思维了。
一、法治国家、法治思维和社会治理体制创新的提出
法治国家、法治思维和社会治理体制创新，是我们改革开放以来一直探索和逐步明确的重大改革的内容。
（一）由于法治的问题提出最早，就先谈法治国家的问题。
法治国家是我党我国在执政模式上的重大改革，也就是要改变原来“人治为主”、“运动治理”、“政策主导”的治理模式，建立法治国家。宪法和法律至上，按照宪法和法律来治理国家，所有组织和个人，包括我们执政党，都要在宪法和法律框架下活动。这是一个重大的执政模式的转变，建设社会主义法治国家是我国社会发展的重要目标之一。发展不仅仅是提高人民生活水平和小康社会建设，而且是在整个国家治理方面，也要有一个新的治理模式，也就是按照法律来治理国家，这也是小康社会或者说现代化社会的一个最基本的标志。在这个意义上，法治国家也是社会发展的重大目标之一。
党的十一届三中全会首先提出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性，极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严违法必究”。这是大家都熟知的。从1978年我们进入新的历史时期开始，法治就被作为一种全新的治理模式提出来。虽然78年提的是“法制”而非现在用的“法治”，但是方向已经明确，即抛弃原来，特别是在文革中发展到顶峰的，无法无天的“人治”模式、运动之治。
十二大报告也进一步谈，“党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，是一*清华大学法学院教授、原院长、现任中国法学会法理学会副会长、中国法学教育研究会副会长、中国卫生法学会副会长。
项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”理论上讲，“党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守”。党的领导和依法治国是高度统一的。
1997年十五大也进一步提出依法治国。虽然“法制”和“法治”的发音一样，但是所用的字并不一样。十五大提的依法治国的法治是治理的“治”，三点水旁，法学界一般形容为“水治”。原来使用的是制度的“制”，是竖刀旁，通常被称为“刀制”。关于刀制、水治，已经有很多论述。概括而言，依法治国，是治理的“治”，不仅仅要注意有制度、有法律、有程序、有机构，同时还要注意在现实工作和社会生活中，奉法律为最高行为准则，严格依法办事。
很多国家，包括我国，都有这方面的经验教训，也就是有法律，也有公检法等一系列机构，也有程序，但现实生活不照此办理，法律形同虚设。所以最关键的是要真正把法律作为最高的、至上的行为标准，在各行各业工作中，在社会运行过程中，真正依照法律来推进工作。因此，十五大提出“法治”的概念，不简单是一个字的改变，而是对法治认识的深化。十五大明确地说，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。这不是权宜之计，不是政策之治，不是运动之治，更不是个人说了算的人治，而是在新形势下认识到的国家治理的新模式，“是发展社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。
按照十五大提出的依法治国，1999年宪法修正案提出，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这一基本方略已经从政策转变成为宪法所规定的一个基本的制度要求。
2003年十六届三中全会，提出“以人为本”；2004年宪法修正案引入“保障人权”条款；2005年提出“建设社会主义和谐社会”；2006年提出来“树立社会主义法治理念，增强全社会法律意识，推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化”；2007年十七大报告提出“全面落实依法治国基本方略”，并指出“依法治国是社会主义民主政治的基本要求”；2012年十八大进一步提出“全面推进依法治国”。2013年十八届三中全会又进一步讲，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政、共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“让人民群众在每一个司法案件中，都感受到公平正义”；2014年十八届四中全会指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”
上述论述清楚地表明了法治国家建设的重要性，以及在改革开放进程中党和国家在这一问题认识上不断深化的过程。这表明我们对法治国家的认识是随着社会发展和对社会规律认识的深化而不断提高；表明法治国家的建设不是一蹴而就的事业，而是一个结合中国社会实践不断深化和发展的过程。
（二）法治思维。推进依法治国和法治思维分不开，最早是国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》，首先提出行政机关工作人员，特别是领导干部要“提高运用法治思维和法律手段，解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。虽然所有人都要树立法治思维，但是领导干部能否树立法治思维尤其关键。
十八大报告讲得更清楚，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。
习近平还指出，“凡属重大改革，都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”，进一步把法治的问题和我们现实的改革事业结合在一起，确保在法治轨道上推进改革。我们
可以看到，法治思维是法治国家建设的必然要求。
（三）社会治理体制创新。2004年党的十六届四中全会提出了社会治理体制创新的概念，提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。政府是不是一个全能的政府、无所不包的政府、什么都管的政府？有没有一个社会组织和参与者自治的领域？这是改革开放以来提出的一个新问题，即社会管理体制创新的问题。全会提出了一个大思路，即“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”
2006年十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出，“适应社会发展要求，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”，并提出社会治理的思路。到底是我们政府在那里包办一切，还是鼓励公民参与和社会自治？这实际上是国家发展到现在面临的一个具有全局性的重大理论和实践问题。
2007年十七大报告提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推进建设和谐社会。”
2011年出台了《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》。各地政府出台了相关决定，比如《北京市关于加强和创新社会管理的决定》等。
2012年党的十八大，第一次对推进社会体制改革，进行了系统阐述，提出来“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”这里就谈到了一系列的体制问题，这些都是属于社会体制，或者说社会管理体制应该包含的一些内容。
改革开放以来，整个社会治理模式是在发生变化，法治国家建设取得很大成绩，党和政府要在宪法和法律的框架下活动，建立社会主义市场经济所需要的法律体制，保障人权，事例很多，就不一一列举。但是，我们还可以看到很多负面的例子，如周永康、薄熙来等腐败案件、湖南衡阳市人大的贿选案件等等。这表明：违法和不按法律办事的现象，甚至权钱交易的现象，还很相当突出和普遍。因此，法治之路不会是一马平川的坦途，不会一帆风顺。但是法治的目标决不能含糊，法治国家建设不能拖延。
二、社会治理体制创新
什么是社会体制创新，社会体制指的是什么领域？我谈一下粗浅看法。 从宏观社会治理体制的角度，社会体制与经济体制、政治体制、文化体制、生态文明体制共同构成社会治理体制。也就是说，用一个大概念来讲，社会包罗万象。执政党、政府、各种社会组织，包括市场，包括民众，都在社会当中。这是一个宏观大的社会概念。
我理解，中央文件提出来的社会治理不是指这个宏观概念。2006年中央的决定把社会体制和经济体制、政治体制、文化体制并列来谈，因此是大社会概念中的一个具体领域的体制。
另外一种理解认为从社会事业的角度来理解，它主要包括劳动就业体制、收入分配体制、社会保障体制、教育体制、医疗卫生体制以及社会管理体制。这是一个比较明确的社会事业领域。人社部负责劳动、分配、社会保障等事务；教育部负责教育事务；卫计委等部门负责医药卫生方面的事务；等等。但是政府又不可能把这些事务都由它来管理和运作，因此要负责制定政策、规则和制度，一些具体工作由社会组织来承担。这些不必由政府直接操作又不属于市场活动的事务，都可以笼统地归结到社会领域。
还有一个理解，把社会治理等同于社会管理体制，划分出政府、市场和社会三个空间领域。政府负责诸如立法、执法、决策、宏观调控等公权力运作的空间；市场是市场主体在等价有偿、平等自由和保护财产所有权基础上从事经济活动的空间；社会是公民和社会组织在政府指导下自我管理和自治的空间。在政府主导的公共领域，强调的是法治；在私权主导的市场领域，强调的是合同和财产权为基础的自由；在公民和社会组织构成的社会领域，强调的是自治。此外还有其他的一些理解，有的理解认为是公共服务体制加社会管理体制。再有一种理解认为是社会利益分配和社会参与体制。这里就不展开讲。
综合上面各种论述，我个人认为，“社会体制”是为保障所有人的基本社会需求和公共产品分配，政府和其他社会主体运用社会政策和法律等多种手段，协调利益关系和规范社会服务活动的一整套制度和运行体系。它包括基本公共服务（医疗、教育、社会保障等）体系、公民组织和参与制度、社区服务管理制度、社会安全稳定机制、危机处理机制等多方面内容。其中一个重点就是，以保障人权和公平有效地提供公共服务为基本原则。公共服务也是资源。这个资源分配不是指市场中的资源分配，而是指社会资源，即包括公共服务，也包括人际间的和谐关系，属于另一种意义上的资源。另外一个重点是，政府和其他多元主体共同进行治理。不是仅仅政府一家从上到下的治理，而是有大量社会公众和组织的多元参与。其目的是打造和谐社会，保障人人都过上有保障的体面生活，保证社会的可持续性发展。这就要求有大量的社会组织。
现在社会组织有大家熟知的人民团体，如中华全国总工会、全国妇联、共青团等等。今后，它是不是要转变成更独立一些的人民团体，这是一个值得研究的问题。此外还有社区管理机构，包括基层自治组织，如村民委员会、居民委员会和业主委员会。它们不仅是政府的助手，而且是社区的自治机构。有次在美国访问时，约好了与一个教授交流。但见面时她说只有二十分钟，因为临时有个重要会议参加，一会儿就要走。一问才知道，她要赶回去参加所在社区的居民会议，讨论社区里出现的一只狗熊如何处理的问题。这不是鸡毛蒜皮的小事，而是社会自治的事务，能够使居民参与决策，产生参与感和责任心，感觉自己主人翁。习总书记说不能让老百姓仅仅在投票时觉得自己是主人，而是要让大家在日常事务中叶感觉自己是主人。其实也是指在社会公共事务中的参与机制和参与感。
十八大进一步强调，发挥市场在资源分配当中的决定性作用。所以，在市场领域应当讲自由；在国家领域，贯彻的是依法行政的法治原则。政府不是全能政府，不是无所不包的政府；政府要管住自己的手，不要到处乱伸，不要什么都管。 在第三大领域，就是与市场和国家相区别的独立社会领域，要发挥社会所有参与者的主动性和参与意识，以自治为基本原则。
十八大大提出我国的社会体制是什么呢？是党委领导、政府负责、社会协同、公共参与、法治保障的社会管理体制。
在改革开放以来, 有一段时间，社会体制的问题被忽略了，在八九十年代，
在市场经济体制改革的过程当中，我们在相当长的一段时间内忽视了基本公共服务体制的建设。比如80年代末砸三铁、买断工龄。这个改革非常必要，国企要转变成为现代公司治理模式，变成市场主体，不是什么事情都要管。原来的国企从幼儿园到养老都管，不只管职工还管家属。这是当时计划经济下的体制。改变到市场经济后，企业变成了纯粹的市场主体，就不再管幼儿园、退休后养老等公共福利事务。原来可以依托终身的单位制没有了，但是原来国企等单位所负担的基本生活保障等社会事务没人管了，相应的社会保障体系没有建立，结果造成普遍的不安全感，“端起碗吃肉放下筷子骂娘”。所以到本世纪，国家才认识并着力建立社会保障体系。
我们说西方国家腐朽没落，但是西方国家还是腐而不朽，为什么，因为它们借鉴了大量的社会主义的东西，建立了社会保障体系。我们是一个人民共和国，这个问题更要高度重视，更要解决好。
市场只讲主题资格和身份上的平等，但是并不讲实体分配上的平等。市场的第一次分配是根据所有权和能力的分配，而所有权和能力不平等，肯定带来分配的不平等。那么如何保障社会平等？要靠二次分配，即运用公共权力通过税收集资，建立比较适合国情的社会保障体系，进行第二次分配。比如工业反哺农业，城市反哺农村，国家提供基础教育服务和基本医疗服务。这些都是为了消除社会分配不公而进行的二次分配。
建立社会保障体系就要推动各种社会组织的发展。除了上述人民团体，应当有大量的社会组织涌现，打造一个民主的、公民自觉参与的、具有主人翁意识的和谐社会。现在讲政府放权不能仅仅是中央把权放到省里，省里放到县里。这是权力下放，只是一个方面；此外还有一个放权，就是十八大提出来的社会体制创新的问题，就是政府的权要放给社会。我们在经济领域已经很清楚了，政府的权要放给市场，不该管的你就不要管了。社会管理也有一个放权给社会主体的问题。 政府通过购买服务，鼓励社会组织的发展，推动社会治理体制创新。西方的代议制民主是一种制度，但是中国应当有自己的民主制度。协商民主是我党写入文件的制度。社会领域的自治应当以协商民主为基础。因此，这不仅仅是提供服务的问题，还是涉及到重大社会制度构建的问题。
三、法治国家
法治是我们国家重大的执政理念和执政方式的转变后找到的治国方略。为什么我们要采取法治方式？是这个词好听吗？是因为其他国家都采用了吗？或者是因为中央文件讲了？当然不是。最根本的原因是因为法治是人类社会有史以来的最佳治理模式，反映了人类社会发展的规律，舍此不能民富国强，不能建立小康社会。
中国选择了法治，也是首先基于自己的历史经验教训得出来的一个规律性的东西。
中国法治之路的探索不是改革开放才开始，而是从古代，我们老祖宗时代就开始的。春秋战国时期，百花齐放，百家争鸣，都在探索社会治理的最佳模式。当时儒法之争最具有代表性。儒家主张，“道之以德，齐之以礼”。每个人内心都有伦理标准，都遵从其指引，社会就君君臣臣父父子子，井然有序，也不用法律。所以孔子说，理想的社会是“无讼”社会。法家恰恰相反，提出法律面前人人平等，“王子犯法，与庶民同罪”，“缘法而治”。通过变法图强，帮助西北边垂的秦国发展壮大，最后统一中国。法制打破了当时君君臣臣父父子子的等级
制，成为激励社会创新的手段。法制使秦国一跃而成为强国，最后统一中国。法家是胜利者。
但是法家的法制和我们今天所讲的法治有很大的很大的，甚至有本质上的区别，就是他的法制依然是家天下的法制，依然是为了维护皇权的封建法制。玉口金言，言出法随。这与现代法治有天壤之别。但是就是这样一种最初级甚至是残酷的法制，确实发挥了当时的历史作用，揭示了优于其他模式的社会治理模式。后来由于秦王朝的横征暴敛和残酷压榨，二世而亡，又导致儒术独尊。但是“历代都行秦政制”，缘法而治并没有完全消失。
在新中国建立前，大家都知道有个著名的延安窑洞谈话。黄炎培问毛泽东中共能否跳出勃也兴焉，亡也忽焉的历史周期率。毛泽东说我们找到一条路，这条路就是民主，让大家都参加都参政，都来监督我们，我们就会保障不会陷入历史周期律。毛泽东讲的是真心话，但是新中国建立以后，在很长时间内，中国共产党作为执政党，并没有摆脱革命党的心态，依然轻视法律，依赖政策治国、运动治国。由于没有 法律和制度保障，民主越来越受到挤压，成为高度集权的政治体制，成为人治。毛泽东在天安门城楼上跟斯诺讲，“我就是和尚打伞无法无天”。这是一段惨痛的历史。
文革之后，邓小平就提出“要加强社会主义民主，加强社会主义法制，要使民主制度化法律化”。邓小平抓住民主和法制这两点，补充了毛泽东在延安窑洞里的论述，即“我们找到这一条路，这条路就是民主”。提出民主制度并不错，但民主没有制度化，没有法律化，就会被领导人依个人意志而改变，形成人治，从而也破坏了民主。邓小平提出民主要 制度化法律化，抓住关键点。他首先提出了一个重大的制度改革，就是国家领导人制度的改革，任期制，不能够无限。他以身作则，到期就退，开了一个好头，建立了一个好制度。
新中国走过的曲折道路，尤其是文革的惨痛教训，告诉我们：国家的长治久安不能依赖人治，而只能靠法治。应该说，法治不是因为听着好听，不是因为西方讲我们就讲，而是我们自己在历史经验教训当中，总结出来的中国社会发展的规律。
西方社会也是这样。古希腊柏拉图等思想家也在进行探讨，寻找最好的国家治理方案。柏拉图讲的跟孔老夫子差不多，找最聪明的人，哲学王，来治理。但是他没有找到哲学王，因此就退而办学，跟孔老夫子一样去办学，教书育人，培养这种理想型人物。最后他也没有培养出来。
他的学生亚里士多德，就明确提出法治最好。为什么法治最好，他说因为“法律恰恰正是免除一些情欲影响的神祗和理智的体现”，不受人的偏见和任意情绪的影响。读亚里士多德这句话的时候，我们脑子里想的是邓小平的这句话，“不因领导人个人意志的转移而转移”。这和亚里士多德的话多像啊，有异曲同工之妙。这是因为法治反映了历史规律。古今中外，概莫能外。
从理论上，我们可以论证法治多么好，能总结出一系列的优点。但是不要忘记了，社会治理是社会实践，法治理论是实践理性。它是在实践当中不断摸索，甚至碰壁后，得出来的经验教训。我们在讲理论时不要忘记它是从人类社会实践中找到的社会治理的基本规律。
资本主义上升时期，现代法治首先出现。在当今世界，法治几乎成为所有国家都接受的最佳治理模式。法治是一个社会长治久安最基础性的东西，因此要相信法治，努力推进法治建设，国家才有希望。当然法治问题还有先树立法治的发达国家在国际舞台上从所占据的道德制高点颐指气使的现象，因此在外交上和国
际政治舞台上又有其政治和意识形态斗争的因素。我个人认为政治层面、外交层面的斗争，我们要坚决进行；同时，我们不要“倒洗澡水把孩子给扔掉”，而应该海纳百川，抓住社会规律，建立最佳的国家治理模式。
为什么说法治是社会治理的最佳模式，简单讲，摆脱个人任意，按照法律规定来进行治理，能够保证政府机构工作人员依法行使公共权利。凡是有公共权力的地方，凡是公共权力能够推动市场能够带来经济效益的地方，就会有权钱交易的风险和机会，这是肯定的，中国这样，西方国家一样。只是你有没有一个良好的制度能够防止这种风险的实际发生，能不能在发生之后给予非常及时的、彻底的处理。所以，在这个问题上，我们的任务还非常艰巨。
我们要看到只有法治才能够有效地控制公权力的行使。中央强调把权力关到制度的笼子里，要管好政府这只手。除了法治外，没有再好的方式。另外，法律适用要求公平公开，独立平等，保证人民的参与，包括刚才讲的社会治理制度体制的创新，要建立更广泛的新型的民众参与制度。通过法律程序，最大程度地凝聚共识，形成法律上的定论。像二战以后的东京审判、纽伦堡审判，在法律上给这种侵略战争定性为犯罪。文革之后“两案”审理，也是在法律上要给个定论。法律的定论最能够形成社会的共识，包括宪法的修订等立法活动，也都是通过法律形式要给定论，凝聚社会共识。
此外，法治能够最大程度地体现市场经济和民主政治的规律和内在要求，以保障公民权利为中心和社会可持续发展为目的，以公平正义为出发点和归宿。习近平讲，“以公平正义为我们改革的出发点和落脚点”。公平正义在很大程度上是法律的基本要求。最高法院十几年前就提出，“公平正义就是司法机关永恒的主题”，现在，习近平讲“让老百姓在每一个案件当中感觉到公平正义”。这实际上反映出社会要通过法律形式，建立道德和价值基础，形成最大的社会共识。
概括而言，法治是社会的治理的最佳方案。
四、法治思维与法治方式
全面说过，中央要求领导干部要有法治思维。为什么，因为领导干部处于领导决策的关键点，有没有一个法治思维，对于他的一言一行的影响是很关键的。同时，我国人治等传统治理模式对领导干部的思维模式带来潜移默化的影响，加上权力自身的扩张性，所谓政治学讲的“官场病”，权力不受约束就会走向专断，就会被滥用。
同时，我国特有的一把手现象，即主要领导不受约束，不遵守法律的现象，还很普遍。那些反腐揪出来的领导干部在反思时几乎都会说，到了这个位置上，没有人提不同意见，更不要说反对了。这是党和政府运行机制当中的一个重大缺陷。中央早就提出来，特别要加强对一把手的监督。要求提出来了，但是制度没有跟上，所以造成现在诸如跑官、腐败等种种丑陋现象。制度缺陷甚至缺失，带来权力失控现象。
现行体制造成对上负责、超越法律、政绩主导等思维模式，也极大影响法治思维的树立。执政方式转变主要看领导干部思维模式和领导方式的转变，因此要求领导干部必须要具备法治思维，自觉地把法律内在化。思维方式不变就不会有真正的法治。
什么是法治思维？简单讲，法治思维，是一个法治理念和法治精神为导向，按照法治的逻辑，也就是说运用法律规则原则原理精神和方法，观察分析和解决
社会问题的思维路径和过程。它是一种实践理性。它要求我们自觉把法律这个因素作为认识、分析和解决问题的根据和标准。
说起来很抽象，举个例子。美国一个大企业家给清华捐了两亿美元，要建一个在全球招收最好学生，在中国学习的教育项目。奥巴马给清华发了一个贺信，习近平也来了个贺信。开幕式上，宣读了奥巴马的贺信。听完了，没记住，怎么找也找不到。后来听说奥巴马的贺信还附有一个律师函，说该信只能用于什么什么场合、时间和目的，别的地方不能用，不能挂网上，不能到处炫耀。奥巴马是学法律的，他要考虑这封信可能产生的后果，运用法律形式规避这些后果。这是典型的法治思维。
我曾到一个民营企业去参观，看到老板办公室里贴了满墙的照片，都是和中央高层领导人的合影。一问才知道，他在各种会议的场合，在领导人接见时，先跟别人说好，拿着照相机等着，他往领导人那里一凑，就马上来个照片。干嘛用？不是光放在影册里欣赏，而是挂在办公室。干什么用？他说：如果找银行贷款部的经理来谈贷款，什么印象？这是把与领导人的合影用于商业目的。领导人恐怕根本就不会想到自己的照片会被这么用。你看，一言一行都会有法律后果。能不能运用法律来考虑和衡量，运用法律来防范风险，这就标志着有没有法治思维。
有一次我参加地方普法讲课，当地党政一把手就坐在下面认真听。我也很感慨，当地领导确实重视法治。晚上到一个农家乐吃饭，老板向他反映因为卫生不达标，被责令停业。领导正在兴头上，随口说：就告诉主管部门，就说我说的，不用停业。这个领导确实是利为民所谋，但是他考虑到法律规定和程序了吗？学习的时候，没有谁说法治不好；但是在工作中，又有多少真正考虑法律要求依法办事呢？这里关键就是法治思维是否真正确立的问题。
什么叫法治思维，最关键的是你所有的决策，是不是按照法律程序，是不是考虑了法律的根据，有没有法律基础，这是一个非常关键的。媒体报道广东省河源市东源县法院副院长，根据县委领导的指示假造了七八份判决书。判决书是子虚乌有事儿，编造出这些判决，干什么呢？核销被挪用的社保基金亏空。社保基金是不能用作其他投资等目的的。但当地政府拿社保基金干别的去了，亏空了。到年底，社保基金审核的时候过不了关。县委领导也真聪明，让法院院长编造判决，虚构一些单位欠社保基金的亏空款，似乎钱还在，只是借走了。我很吃惊，搞了30多年法治，还有法院院长干这种任意违法的事，哪有一点儿法治思维？
所以，法治思维不是一个很抽象虚无缥缈的概念，而是在工作中实实在在存在的思维方式，是一言一行，每处理一件事都要遇到的现实问题。法治思维区别于人治思维、道德思维、政治思维。时间关系，这里就不讲了，请大家自己分析。
再有一点，我们要善于将政治、经济、社会等问题转化为法律问题处理。在法治社会中，法律问题是运用法律来认识、分析和处理各种社会问题的载体，是解决社会问题的手段和方法。问题本身可能是经济、政治等问题，但是把它纳入法律框架中，就会成为民事、行政或刑事等法律问题。在社会当中，靠民众，靠社会组织，特别是靠政府尤其是法院自觉地运用法律来解决和处理社会矛盾。法院定分止争的机构，是解决社会矛盾的最后防线。社会矛盾当事人之间解决不了，就要通过法律途径，甚至法院来解决，从法律上定性。
要善于把它变成法律问题。举个例子，美国总统选举，选不出来了，最后戈尔诉布什，打官司，打到了美国联邦最高法院。联邦最高法院并不判决谁当总统，但是它把这个复杂问题法律化，技术化，对于选举中出现的一些选票是否有效作出判决，说那些选票不用再计算了。这样，小布什就当总统。判决一出，戈尔要
拿起电话祝贺小布什当选总统。托克维尔写一本书《美国的民主制度》，其中就讲，美国人是最善于把所有问题变成法律问题。尽管法院判决不会被所有人赞同，但是大家都要接受。我们也是这样。四人帮的审判，就是要用法律来板上钉钉。社会纠纷是永远存在的，社会纠纷不能无限延续，不能没完没了。像我们信访，没完没了。法律缺失，没有划句号的机构和程序。
法治社会是有序社会。而秩序依赖法律。全社会要尊重法律，特别是政府要尊重法律，要善于把政治经济问题转换为法律问题来处理。我们现在很多情况下，把一些纠纷都当成维稳的政治问题来处理，往往缺一个法治思维和方法，甚至把法律问题当成政治问题处理，该划句号的地方老划波折号，所以问题老是翻来覆去，没完没了。可见，把法治思维变成我们自觉的思维方式，是一个具有挑战性的任务，中国法治还有很长的路要走。
那么什么是法治方式？“法治方式”是指通过法治思维，运用法律规定的程序、机制、手段和制度适用法律法规，处理各种社会问题，解决各种社会矛盾和争议，促进经济、社会发展的方式和方法。时间关系，就不深入讲了。
五、法治思维法治方式的基本要求
法治思维那么好，怎样做才是算得上法治思维呢？
（一）合法性检验。法治思维涉及很多问题，我认为合法性是法治思维的一个基本指引，就是运用公权力做决策的时候首先要考虑有没有合法性。
宏观层面，党和政府，执法合法性的问题是一个不容忽视的理论和实践问题。 具体到我们工作的微观层面上，怎样才算具有法治思维？我分五个具体方面来分析合法性，即目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。也就是我们做决策和处理问题，要从这五个方面进行判断，判断其法律上的基础，有没有合法性。
1. 目的合法性。就是说，我们做出一个决策，政府作出一个决定，有没有目的合法性，这个决定的目的是什么。曾经有个案件，某个县与外商合资，搞了个小火力发电厂。90年代中期经济过热，电力供应不足，因此鼓励各地搞地方发电厂。到90年代末，发电厂建成了，要投产，但是经济形势变化了，宏观调控，电力因此过剩，发电没有人用。怎么办呢？把电输入国家电网。国家电网也不要，因此输入要交入网费。就像电脑入网要交费一样。原来输入你要给我钱，现在我给你输电，还要给你钱。各地小电厂, 特别火力发电厂，环境污染，能源消耗大，产能低，要控制。国家发改委定政策，各地可以对地方小电厂征收入网费，但是入网费是多少并没有规定，各地自己定。省里也没有具体方案，各个县市自己定。县里自己解决入网费多少，入网费收一分钱一度，一块钱一度，还是十块钱一度？ 这个权限在县政府。县政府谁主管，电力局，电力局恰恰两个牌子，一个牌子是某某县电力公司，正好是合资电厂中方合资人；另一个牌子是政府主管部门。很多地方政企分家还没有完全到位，一套人马，两个牌子。所以到最后，实际上谁决定入网费标准，就是当地政府，也就是中方合资人。它觉得电厂没有希望了，不希望这个项目投产，正好借国家法律推脱，把入网费定的很高。让你一投产就陪钱。所以合资企业就没法干了。就是我们常说的，既当运动员又当裁判员。当然，既然有合同，生效合同就是法律。地方政府以法律的名义规定入网费的目的是什么？目的很清楚，就把外方赶走，合资散伙。立法为公。这里公共政策和社会发展的考量在哪里？所以任何一个决策的目的是否合法是第一个衡量标准。
2. 权限是不是合法，就是有没有法定权力来作出决策。大家熟知的江苏铁
本案件，涉及100多个亿美元的大项目，本来需要国务院审批，而地方为了地方经济利益，把项目分了多个小项目，地方政府就有权批了，省里也过了。这么大项目涉及融资贷款、征地环评，一系列的事项，都没有做。根本就没有权限的事，违规操作。
再有，国务院有没有确定限制人身自由的权力？立法法讲的很清楚，只有全国人大有制定法律限定人身自由的立法权，其他的政府机构包括中央政府国务院没有这个权力。大到国家立法，小到具体决策，都有一个有没有合法权限的问题。
3. 内容合法，即政府决策内容是否合法。比如政府罢免村委会主任或禁止村委会改选的事例不少。很多地方村委会主任确实是镇政府指定。但是法律写的很清楚，村委会是自治机构，不是一级政府，不能行政任命。当然大学生村官是另外一回事，他不是长期在那儿的，而是个副手。村官是要村民选的。一些地方，如广东乌坎村，发生了媒体广为报道的事件。其中一个主要问题就是当地村民有没有权利终止现任村委会，有没有权力自己选村长。镇政府甚至县政府能不能尊重村民的法定自治权？这就是内容是不是合法的问题。不能认为我是为你好，因此就不考虑法律规定。
4. 手段合法，也就是目的、权限和内容都合法，还要考虑实施的手段是否合法。有的地方的标语很有典型性。例如涉及原来计划生育政策的，有地方就挂出标语，“该流不流扒房牵牛”。这个手段就太过分了。还有个很有争议的社会治安的标语，叫作“抢劫拒捕，当场击毙”。虽然老百姓很欢迎，但是想一想，情节是复杂的，抢劫不一定就威胁到人的生命。我们法院要判个死刑，都要遵守严格程序，报到最高法院审核。如果没有法定的情节，凡事拘捕就当场击毙。这个手段就太大了，于法无据啊。法律上讲比例原则，行为和结果之间要相对应，要遵守一定比例。不能认为决策正确，就可以采用任何手段了。
5. 程序合法，即是不是按照合法程序作决策和办事。做出一个决定程序是不是合法。我们经常说集中力量办大事是中国特色，社会主义优越性。但是不能因为要办大事就不讲法律规定的程序。比如讲金融危机来了，国务院一开会，4万多个亿一下子就下去了。当时看非常好，但是过了这么多年，再回过头来看，这个决策程序是不是最好，有没有一个科学、法定的程序问题？四万个亿都投到哪儿了，长期效果如何？与现在雾霾有没有关系，应该说这里边还是有很多值得深思考虑的问题。再如前面讲的广东东源县法院伪造多份判决书违法核销社保基金亏空案。这里面哪里有合法程序啊。完全是伪造。
再有，上海自贸区和其他三个自贸区的设立。很大的改革吧？一些全国性法律法规在那里暂停使用。谁说的？全国人大常委会通过立法程序，授权国务院；国务院据此提出自贸区改革整体方案，设定三年之内，暂停一些法律在那里适用，自贸区可以制定自己的规范。所以说这是在法治框架内和轨道上的改革。改革需要突破。不突破就不叫改革。但是改革不是瞎折腾，要于法有据。这不仅是重大理论问题，也是重大现实问题。由此可见，程序合法也是合法性检验的一个明确标准。
（二）除了合法性标准，法治思维还要求具有法律解释的能力，这是法治思维的技术要求。法律解释是在适用法律规范过程中的对法律的概念、内容及其含义所做的分析、澄清和说明。因为法律规范都是抽象的，把抽象的法律规范适用于具体的工作中，就存在法律解释和适用的问题；要解决抽象和静态的规则与具体和变动的现实事例的差异和矛盾的问题。法律条文因为抽象，也会带来不确定的问题；而且立法也不能涵盖和预测所有未来的事情。因此法律也有不完备和不
确定的地方；因此才需要法律解释。其重要性就在于此。但是它并非机械的工作，而是一种创造性的活动，需要有专门的技术和能力。其作用如下：把抽象法律条文具体化和现实化；明确解释语焉不详的条文或概念；解决条文之间的矛盾和冲突；填补法律上的漏洞；根据社会要求扩展或缩小法律规范的适用范围；打破部门法和法律文本的界限，综合运用有关规范，构造一个新的适用于特点案件或事实的规范结构；推动法律原则或内容的发展或创新。习总书记说改革要于法有据。这就需要我们掌握法律解释的技术，依法行政，依法治国，依法推进改革事业。因为时间关系，法律解释的具体技术就不讲了。
（三）法治思维和法治方式还有一个遵循其基本精神和采取具体措施的问题。概要而言，法治思维的基本精神就是要强调：法律至上，严格依法；公权民授，破除特权；以人为本，保障人权；公平正义，秉公执法；遵循程序，民主公开；尊重司法，案结事了；理性规范；和谐文明。
具体措施有哪些？第一，领导干部要学法，要懂法；不能一点法律概念都没有。第二，要配备法律专业人员。国资委要求大型国企必须配备法律顾问。现在中央要求政府部门也要配备法律顾问。美国国务院有200多个律师。我们外交部才多少？条法司有多少是学法律的？南海问题、东海大陆架问题，一系列法律问题怎么应对？有没有多种预案？美国打伊拉克战争，法律文章做得到家了。心里不愿意，在联合国投票也无法投反对票。兵马未行，粮草先到。外交工作也要在法律上做好铺垫。
其实抗美援朝志愿军的名称就是一个很好的例子。为什么叫志愿军，要叫解放军就麻烦了，那就是正式宣战。叫志愿军，不仅是名称上的斟酌，更是从法律上和国际政治上的认真分析的结果。
运用法律提出方案和对策，西方的说法叫头脑风暴，就是胡思乱想。提方案的时候可以胡思乱想。中国传统文化上一个毛病，就是直接判断，哪个对我就奔着那个去了，而且有时候情况还没有搞清楚，就直接判断。“道可道，非常道”。大概念一确定，结论就奔它而去。这是传统思维的一个大毛病。现代工业革命带来人类思维的巨大改变。产业大革命，科学大发现，就是要求实事求是，先做各种证成或证反的实验，收集科学数据，然后分析得出结论。结论不要先出，可以先提出和分析各种方案。
我在美国学习时，教国际法的教授曾经在古巴导弹危机时在国务院做法律顾问。前苏联把导弹运到古巴，中程导弹那可以打到美国了，局势很紧张，二十四小时天上飞机不断，高度警戒，战备状态。甚至说，第三次世界大战有可能就打起来。美国怎么办？他告诉我们：当时美国国务院召集法律顾问讨论。大家提了几十种方案，什么方案都可以说提，包括派飞机轰炸卡斯特罗官邸，派特务暗杀卡斯特罗，派军队直接出兵等等，千奇百怪。当时身旁的一个台湾学生说：老美真笨，这种明显违反国际法的方案还能提出来。派军队入侵、派飞机轰炸、派特务暗杀，现在来讲都是恐怖手段，怎么法律顾问还提这些方案？当时我也觉得很奇怪。但是再往下听，就逐步明白了。几十个方案，一个一个分析。派飞机轰炸，法律上站得住站不住，实践上有没有可行性。一个一个地论证。最后选择了一个方案，叫做检疫封锁。就是派军舰把古巴围起来，以卫生检疫为名，宣布那是疫区，所有船只进出都要接受检疫。这就于法有据了，也避免直接宣战或导致战争。 就跟我们SARS 期间一样，隔离封锁。所以法律上站得住，实际上也行得通。我们现在决策经常是一把手一拍脑袋就定了，有没有充分酝酿讨论的过程，只有一个领导拍板的方案。这样看上去很快，很聪明；比那种提出多种方案，一个个实
证分析要干脆的多。其实恰恰是不科学、不民主、不按法律程序和要求的方法。 所以说，提方案可以天马行空，胡思乱想；最后决策要反复论证，依法决策。
第三，个人意志和偏好要服从法律的指引，受到法律的控制。
以上是法治思维和法治方式的基本要求。法治思维可以说是非常抽象的概念；法治、依法治国可以说是非常宏大事业。但是结合到具体工作实际上，它和我们每个密切相连，因此需要我们深入学习，身体力行，通过我们自身工作的涓涓细流，汇集成澎湃巨流，从而推进法治国家建设。