PPP 专项研究——大趋势与挑战
1. PPP 模式的操作方式
1.1 PPP模式核心概念
PPP 是Public-Private-Partnership 的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量) 以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系。PPP 模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。
PPP 模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP 模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
PPP 有广义和狭义之分。狭义的PPP 与BOT 原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过
程合作。广义的PPP 则可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT 、TOT 、DBO 、BTO 、股权转让、委托运营等多种模式。
1.2 PPP涉及的基础设施项目分类
根据城市基础设施的行业性质及用途，PPP 模式下涉及的项目可以分为以下七类：
（1）涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。
（2）燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG 燃气、LNG 燃气、加气站、加油站及管网等。
（3）环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。
（4）城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。
（5）综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。
（6）供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。
（7）市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。
（8）医疗领域的项目：包括在医疗保障领域的应用，以及公立医院的广义PPP 模式，比如私人部门委托管理公立医院的模式。
1.3 PPP模式的收益来源与分享机制
PPP 运作项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。根据行业的不同，又可以更具体的归类为如下的操作方式以确定分享机制：
（1） 采用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格
形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG 燃气、LNG 燃气、加气站等项目，城市供热等项目。
（2） 采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽
然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通(城际交通) 、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。
（3） 采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点
是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。
1.4 PPP运作流程
2. PPP 模式中各利益相关者的诉求
2.1 政府诉求
（1）债务治理诉求
过去10年以来，地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害，不仅影响了基层政权正常运转，引发了一些社会问题。虽然近几年地方各级政府都在努力控制、化解地方政府债务，但地方政府债务增长的势头仍在继续。同时，呈现出债务累积的膨胀性、债权主体的扩散性、债务负担的严重性和债务关系的复杂性等突出特征。调查数据显示，大多数省份债务余额超过当年全省地方本级财政收入，债务负担率大多数超过10%。虽然没有明确的法律规
定中央财政在地方出现担保违约、无力还债等信用危机时一
定要承担其债务的义务，但是为了维护社会稳定，纾解社会压力，中央财政成为最后“兜底者”的可能性相当大，将直接导致中央财政风险的增加。
由于过去地方政府没有发债权，进行基础设施建设一般是通过投融资平台获得资金，政府通过企业获得建设资金是一段时期以来的一个主要渠道，所以导致地方有多少实际债务规模成为社会关注的问题。尽管有财政部审计署审计和债务甄别，两组数据却难一致。数据不清楚，也给债务治理带来不便。
2014年，国务院发布了国发【2014】43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下简称为43号文），财政部依据43号文制定了《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》，其中第11条明确规定:“通过PPP 模式转化为企业债务的地方性融资不纳入政府债务；同时对于部分在建项目而言，亦需优先通过PPP 模式进行推进”。
这一指导性文件的发布，进一步推进了地方债务由暗转明，并且从根本上提出了政府治理地方债务的思路，明确规定政府进行基础设施建设的三条道路:一是发行一般债券；二是发行专项债券；三是采用PPP 。一般性债券纳入一般预算，专项债券纳入基金预算，政府债务彻底阳光化，PPP 虽然也有政府付费和政府补贴，但这种政府所承担的付费和补贴也会随着财政中期预算的推行纳入阳光化管理。所以说，从政府
的角度讲，在PPP 的操作模式下，地方债务数据将由原来的不明确、不确定转向明确而具体，为政府控制债务风险提供了保障。
综上所述，从政府的角度来说，推行PPP 模式的开展，是力图保证相关建设项目的正常推行的同时，又进一步化解债务困境的一种解决方式。
（2）提高运营效率需求
在传统的政府主导的融资方式推行的公用设施建设项目中，政府同时身兼融资、统筹建设、验收、运营等数职，一方面需要大量占用政府相关人力物力资源，不利于政府部门的精炼；另一方面，政府指定的管理机构或者领导班子相比社会资本团队，在专业度和运营效率上通常很难比拟。正因如此，通过PPP 模式将政府公共服务运营效率提高、总体成本降低也是政府的诉求之一。
2.2 社会资本方诉求
（1）拓展进入限制性行业途径，获得垄断性竞争优势 PPP 模式中操作项目所涉及行业，大多是过去政府限制社会性资本进入的领域，如水务、公共设施等领域。这些行业在PPP 的操作模式下，政府给予参与的社会资本特许经营权，构筑参与资本在领域内的垄断性竞争优势，双方共同对整个项目周期负责。
（2）资本容量大
以PPP 模式操作的项目，资本需求一般较大，对于大级别的资金有充足的承载力。
（3）需求相对风险较低的投资
PPP模式下的项目，一般为政府公共服务相关领域的投资，抗周期波动性强，相对互联网、工业等行业风险相对较低。
3. PPP 模式风险识别和挑战
3.1 项目运行周期长
PPP 模式下的项目，项目平均运行周期超过10年，在整体运行周期中，不可测因素颇多，特别是在特许经营条件的利润分享机制下，成熟市场的定价往往市场化，要受到政策和宏观经济的多种因素影响，对长周期中合理的现金流量预估是一项重大挑战。
3.2 法律制度的不完善和相关政策环境的不稳定
首先，PPP 模式在国内的推行还不甚成熟，地方政府政策缺乏稳定性和连续性，在项目运行中途相关政策或者政府倾向发生改变常常导致PPP 项目的失败，而社会资本垫付的先期投入就转变为了沉没成本。
其次，由于缺乏对于政府强有力的法律制度制约，项目的运营过程中也经常发生政府缺乏契约精神的表现，造成整
体项目的搁浅，或者社会资本方的权益损失。另一方面，从社会资本的角度讲，也有部分项目由企业先期进行低价竞标获得，随后在建设期一再追加投资形成了对政府的捆绑效应的情况。
3.3 边界条件的模糊
边界条件是合同要约的核心所在，事关整个PPP 项目的成败。从政府财政的角度看，边界条件的设计也就是PPP 项目政府和社会资本承担风险和享受收益的最大范围，是彼此的责、权、利的划分，也是PPP 项目参与双方承担风险的底线。边界条件千差万别，设置也十分复杂。不同行业、不同项目在不同的外部环境下有着各不相同的要求。比如在衡量收益时，土地整治就应主要考虑地段位置、拆迁成本、整治周期等因素；污水处理就应主要考虑管网配套、设备投入、事故风险等因素。即使同一项目的风险，也会因外部影响因素不同而有所差异。比如，土地一级市场整治，由于所处区域的不同，或者是相似项目因征地拆迁等因素变化，使得每一个项目的风险分担设置都较为复杂。
在当前PPP 模式的推广中，诸多社会资本在考察过项目后停留在纸上谈兵的一个重大风险考虑因素，就是对于边界条件的识别缺乏专业的系统化评估和对于评估系统稳定性的信心。
3.4 PPP模式被通过金融设计再度包装成融资平台
PPP模式的本质，必须是以利益共享和风险分担为特征，而不能是通过包括保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP 项目。一旦运作的项目出现问题，理应有社会资本和政府共同承担归属风险。所有项目必须经“物有所值评价”和“财政可承受能力论证”获得通过，才可进行PPP 模式操作。这可以避免地方过度融资，并依靠风险分担机制，将财政风险和商业风险分开，防止政府为PPP 项目背书。
4. 趋势展望和策略
4.1 PPP操作方式趋势展望
财政部近日下发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，提出要加快推进政府和社会资本合作（PPP ）首批示范项目实施，组织上报第二批备选示范项目，并构建激励相容的政策保障机制。
当前整体宏观运行偏弱势。7月9日，国家统计局公布的6月份的CPI 和PPI 指数显示，6月份全国居民消费价格（CPI ）总水平同比上涨1.4%，距离年初3%的通胀目标甚远；PPI 环比下降0.4%，同比下降4.8%，低于预期。实际上，PPI 同比已经连续40个月负增长，表明当前中国经济面临的通缩压力不仅程度深而且时间长，经济增长速度持续放缓、债务急升的时候出现通缩，显然是中国最不乐见的情况。由此，从政
府的诉求来说，如何在尽力控制债务增长速度的同时，适度拉动投资以缓解通缩压力，是重要的课题。
而通过上文的分析，显而易见PPP 模式至少从理论上是一种理想的解决方案。在未来的5-10年，首先从政府的理念上,PPP 仍将是一种持续鼓励推行的撬动社会资本投资的一种操作模式。
而从社会资本对于PPP 模式的风险控制角度来说，如果政府希望PPP 模式能够广泛的落地推广，而非停留在一种理念推广上，依次则需要倒逼政府解决上述政策和法律风险问题，而自身则加强对于边界条件的系统判断力，双方的这种协同的演化必将是未来5-10年间PPP 操作模式下的一个必然趋势。
4.2 PPP政策导向演化
4.2.1 2013年以来国家重点文档走势梳理
从2013年国家再度重点启动PPP 操作模式开始，大体上政策的演进从两方面开始：中央的顶层设计，以及为支撑体系不断的细化完善内容，作为操作指导的部委层级政策体系。
其中中央的顶层设计主要包括：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加强地方政府性债务管理意见》《关于深化预算管理制度改革的决定》《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，这些顶层设计从理论上指出了国家意
志操作PPP 方法的思路和模式。
作为操作指导的部委层级政策体系则主要包括：财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，这些都是在顶层设计的基础上，从多个角度支撑PPP 运作框架的细化指导性文件，从包括产业方向、风险控制、价格机制等多个角度完善了PPP 方法论。
特别的，2014年，中央的顶层设计基本完成，大的指导方针予以定调，但是在实际推行中遇到了诸多困难，这个时候财政部的若干鼓励和完善性指导意见不断的推出，政府推进和落地PPP 操作方式的决心和计划是长远和有序的。
4.2.2 重点政策文件导向和解读
(1) 43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014）：
2014 年9 月21 日，国务院以国发〔2014〕43 号印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》。该《意见》分总体要求、加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务
风险、完善配套制度、妥善处理存量债务和在建项目后续融资、加强组织领导7部分。
《意见》明确，加强地方政府性债务管理主要遵循以下原则：一是疏堵结合。赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。二是分清责任。明确政府和企业的责任，切实做到谁借谁还，风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。三是规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。四是防范风险。五是要稳步推进，积极推进的同时处理好存量债务。
43号文从理论思路上，为地方政府处理好地方债务提供了解决工具，是自2013年重提PPP 操作方式以来比较系统的对PPP 方式的推广方案的理论指导。
（2）76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（2014）:
2014年9月21日，和43号文同一天，财政部下发76号文，明确的界定了PPP 模式的推广方式，并且从风险控制、利益分配、项目合作伙伴选择准入等多个方面给出了PPP 项目的运作指导。
其中，76号文指出，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步
转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。”这一条款，在财政制度上，保障了跨年度实施PPP 操作方式的项目的顺利推行。76号文还指出，“合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。”“健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。”试图从政策体制，对于PPP 项目的风险和以往的地方融资平台性质的风险管理方式剥离，并且强调了PPP 模式要结合地方上的财政情况量力而行，不可盲目推行PPP ，因为最终PPP 项目是要依靠政府购买服务的。
总体来说，76号文承上启下，在9月21日同一天颁布的43号文提出了PPP 作为解决地方债务问题的一种理想操作方式，而76号文则针对PPP 操作模式出具了更为细化的指导。
（3）《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号:
2014年11月16日，国务院印发了《指导意见》，针对生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等7个重点领域，提出了吸引社会
投资的政策措施。《指导意见》从5个方面，包括市场准入、投资运营机制、政府投资方式、融资方式和渠道、价格形成机制对于涉及的相关行业创新性的覆盖。
《指导意见》第二十九条再度着重提出了规范化推广PPP 模式，“推广政府和社会资本合作（PPP ）模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP 模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。健全PPP 模式的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP 方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。”该段内容则从制度保障到风险控制方法以及各方利益协调机制的完善角度对PPP 的推广再度梳理，给整体PPP 操作模式的未来发展指出了增改的方向。
（4）《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）:
2015年6月26日，财政部对外发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）。要求加快推进政府和社会资本合作(PPP)项目示范工作，尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多项目落地实施。
实际上，针对从2013年以来PPP 模式的大力推行，到经
过14年一整年的运行，PPP 虽然政策喜人，但是实际有效推广却并不顺利。57号文则针对PPP 模式中的重要关注点，做出了进一步指导。
从政府诉求层面，57号文针对PPP 项目进行了“打假”，对PPP 项目要求“去伪存真”。明确提出严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP 项目；强调了政府采购流程的规范性。项目政府采购要严格执行《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等规定，充分引入竞争机制，必要时应当采用资格预审，保证项目实施质量。明确了各地财政的监督管理责任。通知要求省级财政部门要统计监测所有PPP 项目的政府支付责任并报财政部备案，加强示范项目管理，督促下级财政部门严格履行合同约定，防止PPP 项目“一拥而上”，数量过快过猛，以防再度绑架地方财政。
而从社会资本的诉求方面，57号文则明确规范了PPP 示范项目前期的信息披露办法，以保护社会公众、社会资本的合法权益，切实维护政府信用；规范了PPP 示范项目的激励和约束机制。对已列入示范项目名单的项目，如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP 模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单，或不再作为示范项目推广，自然失去示范项目的政策优惠，此为约束机制。而激励方面，示范项目建设完成后，财政部审查示范项目是否符合
PPP 模式的必备特征。符合PPP 模式特征的，将作为实施范例进行推广。并鼓励优质项目用好用足现行各项复制政策：贷款贴息、奖励政策等。
PPP 专项研究——大趋势与挑战
1. PPP 模式的操作方式
1.1 PPP模式核心概念
PPP 是Public-Private-Partnership 的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量) 以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系。PPP 模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。
PPP 模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP 模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
PPP 有广义和狭义之分。狭义的PPP 与BOT 原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过
程合作。广义的PPP 则可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT 、TOT 、DBO 、BTO 、股权转让、委托运营等多种模式。
1.2 PPP涉及的基础设施项目分类
根据城市基础设施的行业性质及用途，PPP 模式下涉及的项目可以分为以下七类：
（1）涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。
（2）燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG 燃气、LNG 燃气、加气站、加油站及管网等。
（3）环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。
（4）城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。
（5）综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。
（6）供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。
（7）市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。
（8）医疗领域的项目：包括在医疗保障领域的应用，以及公立医院的广义PPP 模式，比如私人部门委托管理公立医院的模式。
1.3 PPP模式的收益来源与分享机制
PPP 运作项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。根据行业的不同，又可以更具体的归类为如下的操作方式以确定分享机制：
（1） 采用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格
形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG 燃气、LNG 燃气、加气站等项目，城市供热等项目。
（2） 采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽
然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通(城际交通) 、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。
（3） 采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点
是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。
1.4 PPP运作流程
2. PPP 模式中各利益相关者的诉求
2.1 政府诉求
（1）债务治理诉求
过去10年以来，地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害，不仅影响了基层政权正常运转，引发了一些社会问题。虽然近几年地方各级政府都在努力控制、化解地方政府债务，但地方政府债务增长的势头仍在继续。同时，呈现出债务累积的膨胀性、债权主体的扩散性、债务负担的严重性和债务关系的复杂性等突出特征。调查数据显示，大多数省份债务余额超过当年全省地方本级财政收入，债务负担率大多数超过10%。虽然没有明确的法律规
定中央财政在地方出现担保违约、无力还债等信用危机时一
定要承担其债务的义务，但是为了维护社会稳定，纾解社会压力，中央财政成为最后“兜底者”的可能性相当大，将直接导致中央财政风险的增加。
由于过去地方政府没有发债权，进行基础设施建设一般是通过投融资平台获得资金，政府通过企业获得建设资金是一段时期以来的一个主要渠道，所以导致地方有多少实际债务规模成为社会关注的问题。尽管有财政部审计署审计和债务甄别，两组数据却难一致。数据不清楚，也给债务治理带来不便。
2014年，国务院发布了国发【2014】43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下简称为43号文），财政部依据43号文制定了《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》，其中第11条明确规定:“通过PPP 模式转化为企业债务的地方性融资不纳入政府债务；同时对于部分在建项目而言，亦需优先通过PPP 模式进行推进”。
这一指导性文件的发布，进一步推进了地方债务由暗转明，并且从根本上提出了政府治理地方债务的思路，明确规定政府进行基础设施建设的三条道路:一是发行一般债券；二是发行专项债券；三是采用PPP 。一般性债券纳入一般预算，专项债券纳入基金预算，政府债务彻底阳光化，PPP 虽然也有政府付费和政府补贴，但这种政府所承担的付费和补贴也会随着财政中期预算的推行纳入阳光化管理。所以说，从政府
的角度讲，在PPP 的操作模式下，地方债务数据将由原来的不明确、不确定转向明确而具体，为政府控制债务风险提供了保障。
综上所述，从政府的角度来说，推行PPP 模式的开展，是力图保证相关建设项目的正常推行的同时，又进一步化解债务困境的一种解决方式。
（2）提高运营效率需求
在传统的政府主导的融资方式推行的公用设施建设项目中，政府同时身兼融资、统筹建设、验收、运营等数职，一方面需要大量占用政府相关人力物力资源，不利于政府部门的精炼；另一方面，政府指定的管理机构或者领导班子相比社会资本团队，在专业度和运营效率上通常很难比拟。正因如此，通过PPP 模式将政府公共服务运营效率提高、总体成本降低也是政府的诉求之一。
2.2 社会资本方诉求
（1）拓展进入限制性行业途径，获得垄断性竞争优势 PPP 模式中操作项目所涉及行业，大多是过去政府限制社会性资本进入的领域，如水务、公共设施等领域。这些行业在PPP 的操作模式下，政府给予参与的社会资本特许经营权，构筑参与资本在领域内的垄断性竞争优势，双方共同对整个项目周期负责。
（2）资本容量大
以PPP 模式操作的项目，资本需求一般较大，对于大级别的资金有充足的承载力。
（3）需求相对风险较低的投资
PPP模式下的项目，一般为政府公共服务相关领域的投资，抗周期波动性强，相对互联网、工业等行业风险相对较低。
3. PPP 模式风险识别和挑战
3.1 项目运行周期长
PPP 模式下的项目，项目平均运行周期超过10年，在整体运行周期中，不可测因素颇多，特别是在特许经营条件的利润分享机制下，成熟市场的定价往往市场化，要受到政策和宏观经济的多种因素影响，对长周期中合理的现金流量预估是一项重大挑战。
3.2 法律制度的不完善和相关政策环境的不稳定
首先，PPP 模式在国内的推行还不甚成熟，地方政府政策缺乏稳定性和连续性，在项目运行中途相关政策或者政府倾向发生改变常常导致PPP 项目的失败，而社会资本垫付的先期投入就转变为了沉没成本。
其次，由于缺乏对于政府强有力的法律制度制约，项目的运营过程中也经常发生政府缺乏契约精神的表现，造成整
体项目的搁浅，或者社会资本方的权益损失。另一方面，从社会资本的角度讲，也有部分项目由企业先期进行低价竞标获得，随后在建设期一再追加投资形成了对政府的捆绑效应的情况。
3.3 边界条件的模糊
边界条件是合同要约的核心所在，事关整个PPP 项目的成败。从政府财政的角度看，边界条件的设计也就是PPP 项目政府和社会资本承担风险和享受收益的最大范围，是彼此的责、权、利的划分，也是PPP 项目参与双方承担风险的底线。边界条件千差万别，设置也十分复杂。不同行业、不同项目在不同的外部环境下有着各不相同的要求。比如在衡量收益时，土地整治就应主要考虑地段位置、拆迁成本、整治周期等因素；污水处理就应主要考虑管网配套、设备投入、事故风险等因素。即使同一项目的风险，也会因外部影响因素不同而有所差异。比如，土地一级市场整治，由于所处区域的不同，或者是相似项目因征地拆迁等因素变化，使得每一个项目的风险分担设置都较为复杂。
在当前PPP 模式的推广中，诸多社会资本在考察过项目后停留在纸上谈兵的一个重大风险考虑因素，就是对于边界条件的识别缺乏专业的系统化评估和对于评估系统稳定性的信心。
3.4 PPP模式被通过金融设计再度包装成融资平台
PPP模式的本质，必须是以利益共享和风险分担为特征，而不能是通过包括保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP 项目。一旦运作的项目出现问题，理应有社会资本和政府共同承担归属风险。所有项目必须经“物有所值评价”和“财政可承受能力论证”获得通过，才可进行PPP 模式操作。这可以避免地方过度融资，并依靠风险分担机制，将财政风险和商业风险分开，防止政府为PPP 项目背书。
4. 趋势展望和策略
4.1 PPP操作方式趋势展望
财政部近日下发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，提出要加快推进政府和社会资本合作（PPP ）首批示范项目实施，组织上报第二批备选示范项目，并构建激励相容的政策保障机制。
当前整体宏观运行偏弱势。7月9日，国家统计局公布的6月份的CPI 和PPI 指数显示，6月份全国居民消费价格（CPI ）总水平同比上涨1.4%，距离年初3%的通胀目标甚远；PPI 环比下降0.4%，同比下降4.8%，低于预期。实际上，PPI 同比已经连续40个月负增长，表明当前中国经济面临的通缩压力不仅程度深而且时间长，经济增长速度持续放缓、债务急升的时候出现通缩，显然是中国最不乐见的情况。由此，从政
府的诉求来说，如何在尽力控制债务增长速度的同时，适度拉动投资以缓解通缩压力，是重要的课题。
而通过上文的分析，显而易见PPP 模式至少从理论上是一种理想的解决方案。在未来的5-10年，首先从政府的理念上,PPP 仍将是一种持续鼓励推行的撬动社会资本投资的一种操作模式。
而从社会资本对于PPP 模式的风险控制角度来说，如果政府希望PPP 模式能够广泛的落地推广，而非停留在一种理念推广上，依次则需要倒逼政府解决上述政策和法律风险问题，而自身则加强对于边界条件的系统判断力，双方的这种协同的演化必将是未来5-10年间PPP 操作模式下的一个必然趋势。
4.2 PPP政策导向演化
4.2.1 2013年以来国家重点文档走势梳理
从2013年国家再度重点启动PPP 操作模式开始，大体上政策的演进从两方面开始：中央的顶层设计，以及为支撑体系不断的细化完善内容，作为操作指导的部委层级政策体系。
其中中央的顶层设计主要包括：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加强地方政府性债务管理意见》《关于深化预算管理制度改革的决定》《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，这些顶层设计从理论上指出了国家意
志操作PPP 方法的思路和模式。
作为操作指导的部委层级政策体系则主要包括：财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，这些都是在顶层设计的基础上，从多个角度支撑PPP 运作框架的细化指导性文件，从包括产业方向、风险控制、价格机制等多个角度完善了PPP 方法论。
特别的，2014年，中央的顶层设计基本完成，大的指导方针予以定调，但是在实际推行中遇到了诸多困难，这个时候财政部的若干鼓励和完善性指导意见不断的推出，政府推进和落地PPP 操作方式的决心和计划是长远和有序的。
4.2.2 重点政策文件导向和解读
(1) 43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014）：
2014 年9 月21 日，国务院以国发〔2014〕43 号印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》。该《意见》分总体要求、加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务
风险、完善配套制度、妥善处理存量债务和在建项目后续融资、加强组织领导7部分。
《意见》明确，加强地方政府性债务管理主要遵循以下原则：一是疏堵结合。赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。二是分清责任。明确政府和企业的责任，切实做到谁借谁还，风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。三是规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。四是防范风险。五是要稳步推进，积极推进的同时处理好存量债务。
43号文从理论思路上，为地方政府处理好地方债务提供了解决工具，是自2013年重提PPP 操作方式以来比较系统的对PPP 方式的推广方案的理论指导。
（2）76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（2014）:
2014年9月21日，和43号文同一天，财政部下发76号文，明确的界定了PPP 模式的推广方式，并且从风险控制、利益分配、项目合作伙伴选择准入等多个方面给出了PPP 项目的运作指导。
其中，76号文指出，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步
转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。”这一条款，在财政制度上，保障了跨年度实施PPP 操作方式的项目的顺利推行。76号文还指出，“合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。”“健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。”试图从政策体制，对于PPP 项目的风险和以往的地方融资平台性质的风险管理方式剥离，并且强调了PPP 模式要结合地方上的财政情况量力而行，不可盲目推行PPP ，因为最终PPP 项目是要依靠政府购买服务的。
总体来说，76号文承上启下，在9月21日同一天颁布的43号文提出了PPP 作为解决地方债务问题的一种理想操作方式，而76号文则针对PPP 操作模式出具了更为细化的指导。
（3）《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号:
2014年11月16日，国务院印发了《指导意见》，针对生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等7个重点领域，提出了吸引社会
投资的政策措施。《指导意见》从5个方面，包括市场准入、投资运营机制、政府投资方式、融资方式和渠道、价格形成机制对于涉及的相关行业创新性的覆盖。
《指导意见》第二十九条再度着重提出了规范化推广PPP 模式，“推广政府和社会资本合作（PPP ）模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP 模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。健全PPP 模式的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP 方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。”该段内容则从制度保障到风险控制方法以及各方利益协调机制的完善角度对PPP 的推广再度梳理，给整体PPP 操作模式的未来发展指出了增改的方向。
（4）《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）:
2015年6月26日，财政部对外发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）。要求加快推进政府和社会资本合作(PPP)项目示范工作，尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多项目落地实施。
实际上，针对从2013年以来PPP 模式的大力推行，到经
过14年一整年的运行，PPP 虽然政策喜人，但是实际有效推广却并不顺利。57号文则针对PPP 模式中的重要关注点，做出了进一步指导。
从政府诉求层面，57号文针对PPP 项目进行了“打假”，对PPP 项目要求“去伪存真”。明确提出严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP 项目；强调了政府采购流程的规范性。项目政府采购要严格执行《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等规定，充分引入竞争机制，必要时应当采用资格预审，保证项目实施质量。明确了各地财政的监督管理责任。通知要求省级财政部门要统计监测所有PPP 项目的政府支付责任并报财政部备案，加强示范项目管理，督促下级财政部门严格履行合同约定，防止PPP 项目“一拥而上”，数量过快过猛，以防再度绑架地方财政。
而从社会资本的诉求方面，57号文则明确规范了PPP 示范项目前期的信息披露办法，以保护社会公众、社会资本的合法权益，切实维护政府信用；规范了PPP 示范项目的激励和约束机制。对已列入示范项目名单的项目，如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP 模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单，或不再作为示范项目推广，自然失去示范项目的政策优惠，此为约束机制。而激励方面，示范项目建设完成后，财政部审查示范项目是否符合
PPP 模式的必备特征。符合PPP 模式特征的，将作为实施范例进行推广。并鼓励优质项目用好用足现行各项复制政策：贷款贴息、奖励政策等。