摘 要 土地征收是我国宪法上确立的一项重要法律制度。补偿是土地征收的固有属性,征收与补偿不可分割。我国在实践中奉行公平补偿的原则。土地征收补偿的范围、补偿标准、补偿方式、补偿费的分配是土地征收补偿的基本构成要素。在我国,土地征收的补偿存在很多问题,广大农民的利益没有得到很好的保障。因此,有必要完善我国的土地征收补偿制度,真正实现公平补偿。
关键词 土地征收 公平补偿 补偿制度
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-164-03
土地征收是我国宪法上确立的一项重要法律制度。在我国,土地征收实质即集体土地征收,即国家基于公共利益的需要,依照法律规定,强制性取得集体所有的土地所有权并给予补偿的制度。补偿是土地征收的固有属性,是土地征收的必要条件之一,没有补偿,征收便失去了合法性。《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国土地征收补偿的宪法依据。德国学者将征收条款中的征收和补偿称为“串联条款”(Die Junktimklausel),我国台湾地区学者陈新民教授称之为“唇齿条款”,取其“唇齿相依、唇亡齿寒”之意,形容征收与补偿的不可分割性。①
在我国,土地征收是对集体土地所有权的剥夺,必然会涉及到土地所有者――集体的利益。但集体的利益归根结底是集体经济组织的成员――农民的利益。土地被征收后,一般情况下,农民的土地承包经营权也随之丧失。为了维护以土地为安身立命之本的广大农民的利益,必须公平补偿。土地征收补偿的范围、标准、方式以及补偿费的分配是土地征收补偿的基本构成要素,也是决定是否公平补偿的关键。本文通过对土地征收补偿的原则及要素进行分析,比较其他国家的相关规定,指出中国现行土地征收补偿制度存在的问题,提出了具体的完善建议。
一、土地征收补偿的原则
土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个重要的问题,它不仅关系到对被征地人要不要补偿的问题,而且决定着被征地人获得补偿的程度。世界上很多国家均在宪法层面上对征收补偿的原则做出了规定,以体现对政府征收权的限制和对私有财产的保障。征收补偿的原则各国的规定有一定的差别,并且有一个发展演变的过程。即使是同一国家,在不同的时期也各有不同的规定。而且,同样的原则,在不同的时期,不同的国家可能内涵也有所不同。综合多个国家和地区土地征收补偿的立法和实践,土地征收补偿的原则大致可分为三类:即不完全补偿原则、相当补偿原则和完全补偿原则。所谓不完全补偿,是指补偿仅限于征收客体的损失以及部分附带损失。不完全补偿在社会经济发展比较落后的时期经常采用。所谓相当补偿,是指根据具体情况,对征收所导致的损失给予合理的补偿。相当补偿具有一定的灵活性,可根据社会经济发展变化而灵活适用。所谓完全补偿,是指对征收所导致的损失予以全额补偿,补偿不仅包括征收客体的损失,还包括一切附带损失。完全补偿是各国征收补偿应当追求的目标。
在我国,宪法中的土地征收条款没有明确补偿的原则,在物权法中也没有规定。在实践中遵循公平补偿的原则。公平补偿原则具有一定的灵活性和适应性。在我国,公平补偿最基本的要求就是使被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。土地征收补偿的范围、标准、方式以及补偿费的分配是土地征收补偿的基本构成要素。补偿的范围和标准与补偿的原则息息相关,补偿的原则影响具体的补偿范围和标准,补偿的范围直接决定着补偿费的分配。而付诸实践的具体的补偿范围、标准、方式以及补偿费的分配则是决定是否公平补偿的关键。
二、土地征收补偿的范围
土地征收补偿的范围不同国家的规定有所不同。例如在日本,征收补偿的范围包括:“土地地价、残余地损失、地上物(包括地上建筑物和农林作物)价值、迁移费(指因土地征收而必须迁移所花费的费用)、农、林、渔、牧业停业、暂停、规模缩小的损失以及其他损失(如房租减少、临时租房费用等)。”②
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定:我国土地征收补偿的范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这里需要说明的是:根据土地管理法第四十七的规定:征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。有些人认为我国土地征收补偿的范围还应当包括新菜地开发建设基金。由于新菜地开发建设基金是交给国家,有财政部门统一管理,专款专用,并不补偿给集体或农民,所以,一般不应把其看做是土地征收的补偿范围。《中华人民共和国物权法》第42条第2款规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”物权法在土地管理法的基础上,增加了社会保障费用的规定。很多人认为,社会保障费用是物权法新规定的征地补偿范围,但笔者认为这种认识是不准确的。劳社部发〔2007〕14号《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》指出:“……各地在制订被征地农民社会保障实施办法中,要明确和落实社会保障资金渠道。被征地农民社会保障所需资金,原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担,具体比例、数额结合当地实际确定……被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排,两项费用尚不足以支付的,由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决;地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出,逐步建立被征地农民生活保障的长效机制……”从这些规定可以看出,社会保障费用由农民个人、农村集体、当地政府共同承担,有些来自安置补助费和土地补偿费,所以其并非新的独立的征地补偿范围。从理论上说,在一个社会保障制度健全的国度里,享受基本的社会保障是一个公民应当享有的权利。因此,我国现行土地征收的补偿范围仍然为土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
和国外比较,我国现行的土地征收补偿范围略显狭窄。比如:由于土地征收造成的残余地的损失,这是可以根据征收前后地价的变化而量化的经济上的损失,但我国未列入补偿的范围。而对于那些非经济上的难以量化的损失更是未列入补偿的范围。另外,《中华人民共和国物权法法》第一百三十二条规定:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”物权法明确了土地承包经营权应当予以补偿。但土地承包经营权的补偿和土地补偿费、安置补助费之间到底是什么样的关系,具体怎么补偿,法律没有明确。
三、土地征收补偿的标准
补偿范围和补偿标准是紧密联系的,同样的补偿范围如果补偿标准不同也会造成不同的补偿结果。我国土地征收的补偿标准,《中华人民共和国土地管理法》第四十七条有具体规定。根据该规定:土地补偿费和安置补助费是以土地平均年产值作为补偿基准,地上附着物和青苗费的补偿标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。很多地方在土地管理法规定的基础上,根据地方社会经济的发展状况,制定了各个地方的具体标准。
按照公平补偿的原则,我国现行的补偿标准存在很多问题。首先,“以土地平均年产值作为补偿基准极不科学。根据政治经济学的原理,级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定。土地平均年产值最直接的反映了土地的肥沃程度,但是对于土地的地理位置、劳动生产率却不能明确反映。此外,平均年产值还有不稳定、统计不准确等缺点。”③其次,有些地方制定的补偿标准多年不变,补偿标准偏低,不能适应社会经济的发展要求。国家规定在特殊情况下可以提高补偿标准,但很少见具体落实。另外,对于土地承包经营权的补偿标准没有具体的规定,土地承包经营权的补偿与未履行完毕的土地承包合同年限是否挂钩也没有具体规定。
四、土地征收补偿的方式
如前所述,我国土地征收公平补偿最基本的要求就是使被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。土地征收补偿的范围和标准影响被征地农民的原有生活水平是否降低,而土地征收补偿的方式则影响着被征地农民的长远生计是否有保障。现代土地征收补偿最常见的方式就是一次性的现金补偿(或称货币补偿)。一次性货币补偿的结果看似被征地农民的生活水平大幅提高了,但只是一种短期的假象,对文化素质比较低的农民来说,其长远生计并没有得到保障。所以,合理的补偿方式也是保证公平补偿的重要因素。
一次性的现金补偿也是我国长期以来的主要补偿方式。我国农民也乐于一次性的现金补偿。很多农民在得到一次性的现金补偿后,把资金用于家庭消费,不做长远打算,作吃山空,诱发很多社会问题,影响农村社会的和谐稳定。目前,世界各国土地征收的补偿方式日益呈多样化趋势,我国各地也在积极探索多样化的补偿补偿。很多地方在实践中采取了社会保险补偿方式、留地补偿方式、补偿费入股补偿方式、分期现金补偿方式等等。但这些补偿方式大都是地方临时采取的措施,并没有统一的法律规定。
五、土地征收补偿费的分配
土地征收补偿费的分配是实践中发生纠纷最多的问题。土地征收补偿费的分配和土地征收补偿的范围是联系在一起的。在我国,由于被征收土地的所有权归集体,农民是集体经济组织的成员,农民享有土地承包经营权。所以,我国土地征收补偿费的分配与私有土地制度国家相比更加复杂。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十六条的规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费支付给具体的安置单位,不需要统一安置的,发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》对土地征收补偿费分配纠纷的处理也做了具体规定。按照土地管理法实施条例的规定,土地补偿费归集体经济组织,而实践中因为集体经济组织的管理者贪污挪用土地补偿费导致的社会纠纷层出不穷。有些地方直接规定,土地补偿费可以直接补偿给农民,或者集体留一小部分后其余部分直接补偿给农民。这些规定是对土地管理法实施条例的突破,极大地维护了农民的合法权益。
六、完善我国土地征收公平补偿的建议
针对上述我国土地征收补偿存在的问题,根据公平补偿的原则,我国应借鉴其他国家有关法律的规定,按市场规律重构土地征收补偿的体系。
对于补偿范围,由于《中华人民共和国物权法》有明确的规定,为了维护作为基本法的物权法的稳定性,试图通过修改物权法扩大补偿范围不太现实。关键是要完善土地承包经营权如何补偿的问题,理顺土地承包经营权的补偿与土地补偿费,安置补助费之间的关系。
针对我国土地征收补偿标准存在的问题,需要对现行的土地征收补偿标准重新设计。“总的来说,依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择。”④按照现行的补偿范围,根据土地征收时的市场价格作为计算各项补偿范围的标准,能够真正体现公平原则。
完善土地征收补偿方式的一个基本原则,就是要使农民的基本生计长期有保障,促进农村社会的和谐稳定。为达到这一目的,要减少一次性现金补偿的使用。对于我国各地出现的日益多样化的土地征收补偿方式,应该进行调研总结,以法律法规的形式将其中一些切实可行的补偿方式固定下来。根据不同的情况,针对不同年龄的农民群体,可以采取不同的补偿方式,做到年老者有所养,年轻者有所为。实际上,《中华人民共和国物权法》第42条第2款规定的社会保障费用可以看做是一种新的法定的补偿方式,根据国家相关规定,社会保障费用不落实的不得批准征地。社会保障费用这种补偿方式可以真正使农民的长远生计有保障,应该进一步细化。
对于我国土地征收补偿费的分配,关键是要理顺关系,避免不必要的纠纷。要处理好国家、集体、用地单位和农民之间在土地征收过程中的关系,明晰各自的权利义务和具体的补偿受益主体。要防止一些组织对土地征收补偿费的截留和侵占。对于土地补偿费,应该全部直接补偿给农民,或者集体留一小部分其余全部直接补偿给农民。对于不需要安置的农民的安置补助费,也要直接拨付给农民,严禁任何组织截流。
在立法上,可以根据《中华人民共和物权法》《中华人民共和国共和国土地管理法》的规定,由国务院制定一部《土地征收与补偿条例》,在《土地征收与补偿条例》中详细规定土地征收的补偿问题。前不久,《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见稿公布,准备取代过去的《城市房屋拆迁管理条例》,土地征收与补偿和国有土地上房屋征收与补偿是两个不同的概念,但二者有一定的联系,例如征收都要基于公共利益目的等。《土地征收与补偿条例》要注意和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的衔接。
注释:
①王晓玲.“国有土地上房屋征收与补偿条例”名称应为“国有土地使用权征收条例”.http://blog.省略/ 2010-02-06.
②季秀平.论土地征收中的物权保护.南京师范大学学报(社会科学版).2004(1).43.
③李强.中国土地征收法律制度研究 http://www.省略 中国民商法律网2004-7-18.
④沈开举.中国土地征收补偿标准研究http://www.省略 / 2007-7-7.
摘 要 土地征收是我国宪法上确立的一项重要法律制度。补偿是土地征收的固有属性,征收与补偿不可分割。我国在实践中奉行公平补偿的原则。土地征收补偿的范围、补偿标准、补偿方式、补偿费的分配是土地征收补偿的基本构成要素。在我国,土地征收的补偿存在很多问题,广大农民的利益没有得到很好的保障。因此,有必要完善我国的土地征收补偿制度,真正实现公平补偿。
关键词 土地征收 公平补偿 补偿制度
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-164-03
土地征收是我国宪法上确立的一项重要法律制度。在我国,土地征收实质即集体土地征收,即国家基于公共利益的需要,依照法律规定,强制性取得集体所有的土地所有权并给予补偿的制度。补偿是土地征收的固有属性,是土地征收的必要条件之一,没有补偿,征收便失去了合法性。《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国土地征收补偿的宪法依据。德国学者将征收条款中的征收和补偿称为“串联条款”(Die Junktimklausel),我国台湾地区学者陈新民教授称之为“唇齿条款”,取其“唇齿相依、唇亡齿寒”之意,形容征收与补偿的不可分割性。①
在我国,土地征收是对集体土地所有权的剥夺,必然会涉及到土地所有者――集体的利益。但集体的利益归根结底是集体经济组织的成员――农民的利益。土地被征收后,一般情况下,农民的土地承包经营权也随之丧失。为了维护以土地为安身立命之本的广大农民的利益,必须公平补偿。土地征收补偿的范围、标准、方式以及补偿费的分配是土地征收补偿的基本构成要素,也是决定是否公平补偿的关键。本文通过对土地征收补偿的原则及要素进行分析,比较其他国家的相关规定,指出中国现行土地征收补偿制度存在的问题,提出了具体的完善建议。
一、土地征收补偿的原则
土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个重要的问题,它不仅关系到对被征地人要不要补偿的问题,而且决定着被征地人获得补偿的程度。世界上很多国家均在宪法层面上对征收补偿的原则做出了规定,以体现对政府征收权的限制和对私有财产的保障。征收补偿的原则各国的规定有一定的差别,并且有一个发展演变的过程。即使是同一国家,在不同的时期也各有不同的规定。而且,同样的原则,在不同的时期,不同的国家可能内涵也有所不同。综合多个国家和地区土地征收补偿的立法和实践,土地征收补偿的原则大致可分为三类:即不完全补偿原则、相当补偿原则和完全补偿原则。所谓不完全补偿,是指补偿仅限于征收客体的损失以及部分附带损失。不完全补偿在社会经济发展比较落后的时期经常采用。所谓相当补偿,是指根据具体情况,对征收所导致的损失给予合理的补偿。相当补偿具有一定的灵活性,可根据社会经济发展变化而灵活适用。所谓完全补偿,是指对征收所导致的损失予以全额补偿,补偿不仅包括征收客体的损失,还包括一切附带损失。完全补偿是各国征收补偿应当追求的目标。
在我国,宪法中的土地征收条款没有明确补偿的原则,在物权法中也没有规定。在实践中遵循公平补偿的原则。公平补偿原则具有一定的灵活性和适应性。在我国,公平补偿最基本的要求就是使被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。土地征收补偿的范围、标准、方式以及补偿费的分配是土地征收补偿的基本构成要素。补偿的范围和标准与补偿的原则息息相关,补偿的原则影响具体的补偿范围和标准,补偿的范围直接决定着补偿费的分配。而付诸实践的具体的补偿范围、标准、方式以及补偿费的分配则是决定是否公平补偿的关键。
二、土地征收补偿的范围
土地征收补偿的范围不同国家的规定有所不同。例如在日本,征收补偿的范围包括:“土地地价、残余地损失、地上物(包括地上建筑物和农林作物)价值、迁移费(指因土地征收而必须迁移所花费的费用)、农、林、渔、牧业停业、暂停、规模缩小的损失以及其他损失(如房租减少、临时租房费用等)。”②
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定:我国土地征收补偿的范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这里需要说明的是:根据土地管理法第四十七的规定:征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。有些人认为我国土地征收补偿的范围还应当包括新菜地开发建设基金。由于新菜地开发建设基金是交给国家,有财政部门统一管理,专款专用,并不补偿给集体或农民,所以,一般不应把其看做是土地征收的补偿范围。《中华人民共和国物权法》第42条第2款规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”物权法在土地管理法的基础上,增加了社会保障费用的规定。很多人认为,社会保障费用是物权法新规定的征地补偿范围,但笔者认为这种认识是不准确的。劳社部发〔2007〕14号《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》指出:“……各地在制订被征地农民社会保障实施办法中,要明确和落实社会保障资金渠道。被征地农民社会保障所需资金,原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担,具体比例、数额结合当地实际确定……被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排,两项费用尚不足以支付的,由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决;地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出,逐步建立被征地农民生活保障的长效机制……”从这些规定可以看出,社会保障费用由农民个人、农村集体、当地政府共同承担,有些来自安置补助费和土地补偿费,所以其并非新的独立的征地补偿范围。从理论上说,在一个社会保障制度健全的国度里,享受基本的社会保障是一个公民应当享有的权利。因此,我国现行土地征收的补偿范围仍然为土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
和国外比较,我国现行的土地征收补偿范围略显狭窄。比如:由于土地征收造成的残余地的损失,这是可以根据征收前后地价的变化而量化的经济上的损失,但我国未列入补偿的范围。而对于那些非经济上的难以量化的损失更是未列入补偿的范围。另外,《中华人民共和国物权法法》第一百三十二条规定:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”物权法明确了土地承包经营权应当予以补偿。但土地承包经营权的补偿和土地补偿费、安置补助费之间到底是什么样的关系,具体怎么补偿,法律没有明确。
三、土地征收补偿的标准
补偿范围和补偿标准是紧密联系的,同样的补偿范围如果补偿标准不同也会造成不同的补偿结果。我国土地征收的补偿标准,《中华人民共和国土地管理法》第四十七条有具体规定。根据该规定:土地补偿费和安置补助费是以土地平均年产值作为补偿基准,地上附着物和青苗费的补偿标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。很多地方在土地管理法规定的基础上,根据地方社会经济的发展状况,制定了各个地方的具体标准。
按照公平补偿的原则,我国现行的补偿标准存在很多问题。首先,“以土地平均年产值作为补偿基准极不科学。根据政治经济学的原理,级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定。土地平均年产值最直接的反映了土地的肥沃程度,但是对于土地的地理位置、劳动生产率却不能明确反映。此外,平均年产值还有不稳定、统计不准确等缺点。”③其次,有些地方制定的补偿标准多年不变,补偿标准偏低,不能适应社会经济的发展要求。国家规定在特殊情况下可以提高补偿标准,但很少见具体落实。另外,对于土地承包经营权的补偿标准没有具体的规定,土地承包经营权的补偿与未履行完毕的土地承包合同年限是否挂钩也没有具体规定。
四、土地征收补偿的方式
如前所述,我国土地征收公平补偿最基本的要求就是使被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。土地征收补偿的范围和标准影响被征地农民的原有生活水平是否降低,而土地征收补偿的方式则影响着被征地农民的长远生计是否有保障。现代土地征收补偿最常见的方式就是一次性的现金补偿(或称货币补偿)。一次性货币补偿的结果看似被征地农民的生活水平大幅提高了,但只是一种短期的假象,对文化素质比较低的农民来说,其长远生计并没有得到保障。所以,合理的补偿方式也是保证公平补偿的重要因素。
一次性的现金补偿也是我国长期以来的主要补偿方式。我国农民也乐于一次性的现金补偿。很多农民在得到一次性的现金补偿后,把资金用于家庭消费,不做长远打算,作吃山空,诱发很多社会问题,影响农村社会的和谐稳定。目前,世界各国土地征收的补偿方式日益呈多样化趋势,我国各地也在积极探索多样化的补偿补偿。很多地方在实践中采取了社会保险补偿方式、留地补偿方式、补偿费入股补偿方式、分期现金补偿方式等等。但这些补偿方式大都是地方临时采取的措施,并没有统一的法律规定。
五、土地征收补偿费的分配
土地征收补偿费的分配是实践中发生纠纷最多的问题。土地征收补偿费的分配和土地征收补偿的范围是联系在一起的。在我国,由于被征收土地的所有权归集体,农民是集体经济组织的成员,农民享有土地承包经营权。所以,我国土地征收补偿费的分配与私有土地制度国家相比更加复杂。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十六条的规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费支付给具体的安置单位,不需要统一安置的,发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》对土地征收补偿费分配纠纷的处理也做了具体规定。按照土地管理法实施条例的规定,土地补偿费归集体经济组织,而实践中因为集体经济组织的管理者贪污挪用土地补偿费导致的社会纠纷层出不穷。有些地方直接规定,土地补偿费可以直接补偿给农民,或者集体留一小部分后其余部分直接补偿给农民。这些规定是对土地管理法实施条例的突破,极大地维护了农民的合法权益。
六、完善我国土地征收公平补偿的建议
针对上述我国土地征收补偿存在的问题,根据公平补偿的原则,我国应借鉴其他国家有关法律的规定,按市场规律重构土地征收补偿的体系。
对于补偿范围,由于《中华人民共和国物权法》有明确的规定,为了维护作为基本法的物权法的稳定性,试图通过修改物权法扩大补偿范围不太现实。关键是要完善土地承包经营权如何补偿的问题,理顺土地承包经营权的补偿与土地补偿费,安置补助费之间的关系。
针对我国土地征收补偿标准存在的问题,需要对现行的土地征收补偿标准重新设计。“总的来说,依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择。”④按照现行的补偿范围,根据土地征收时的市场价格作为计算各项补偿范围的标准,能够真正体现公平原则。
完善土地征收补偿方式的一个基本原则,就是要使农民的基本生计长期有保障,促进农村社会的和谐稳定。为达到这一目的,要减少一次性现金补偿的使用。对于我国各地出现的日益多样化的土地征收补偿方式,应该进行调研总结,以法律法规的形式将其中一些切实可行的补偿方式固定下来。根据不同的情况,针对不同年龄的农民群体,可以采取不同的补偿方式,做到年老者有所养,年轻者有所为。实际上,《中华人民共和国物权法》第42条第2款规定的社会保障费用可以看做是一种新的法定的补偿方式,根据国家相关规定,社会保障费用不落实的不得批准征地。社会保障费用这种补偿方式可以真正使农民的长远生计有保障,应该进一步细化。
对于我国土地征收补偿费的分配,关键是要理顺关系,避免不必要的纠纷。要处理好国家、集体、用地单位和农民之间在土地征收过程中的关系,明晰各自的权利义务和具体的补偿受益主体。要防止一些组织对土地征收补偿费的截留和侵占。对于土地补偿费,应该全部直接补偿给农民,或者集体留一小部分其余全部直接补偿给农民。对于不需要安置的农民的安置补助费,也要直接拨付给农民,严禁任何组织截流。
在立法上,可以根据《中华人民共和物权法》《中华人民共和国共和国土地管理法》的规定,由国务院制定一部《土地征收与补偿条例》,在《土地征收与补偿条例》中详细规定土地征收的补偿问题。前不久,《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见稿公布,准备取代过去的《城市房屋拆迁管理条例》,土地征收与补偿和国有土地上房屋征收与补偿是两个不同的概念,但二者有一定的联系,例如征收都要基于公共利益目的等。《土地征收与补偿条例》要注意和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的衔接。
注释:
①王晓玲.“国有土地上房屋征收与补偿条例”名称应为“国有土地使用权征收条例”.http://blog.省略/ 2010-02-06.
②季秀平.论土地征收中的物权保护.南京师范大学学报(社会科学版).2004(1).43.
③李强.中国土地征收法律制度研究 http://www.省略 中国民商法律网2004-7-18.
④沈开举.中国土地征收补偿标准研究http://www.省略 / 2007-7-7.