街道管理体制改革调查
作者：罗茜 李丰烨
来源：《机构与行政》2012年第01期
济南市历下区目前共辖14个街道办事处，长期以来，作为区政府的派出机关，在加强城市管理、搞好社区建设、维护社会稳定、创新社会管理等方面做了大量的工作。随着我区经济社会的快速发展，街道办事处职责不清、条块关系不顺等问题日益凸显。
一、推进街道管理体制和机构改革的实践探索
（一）规范街道办事处职能定位，促进作用发挥。历下区是济南市的中心城区，城市经济模式决定了街道办事处是区域经济发展的基础单位，在区域经济发展中起着主导作用。一段时间内，经济工作成为街道办事处的工作重心，特别是招商引资工作在很长时间内成为街道办事处工作的第一要务，这在一定程度上影响和制约了街道办事处对其主要职能的完整理解和履行。针对这种状况，历下区积极调整工作思路，取消各街道办事处承担的利用外资、工业经济、外贸出口等经济指标，引导街道办事处回归原有职能，加大服务力度，把工作重点转移到城市管理、社区服务和社会稳定上来，营造了优良的商务环境，提高了区域经济的吸引力，为建设繁荣和谐现代化新历下发挥了重要作用。
（二）完善街道办事处人事制度，改善人员结构。针对街道办事处干部队伍的知识结构、年龄结构还不尽合理，缺乏工作活力的现状，积极完善街道办事处人事制度，通过公开招考、机关下派等方式，把一批政治上靠得住、工作上有本事、人民群众信得过、适合街道工作的优秀人才充实到街道办事处，进一步优化了街道办事处干部队伍的知识和年龄结构，提升了能力水平。一是制定了机关事业单位人员编制管理的意见，严格依编定人，坚持逢进必考，从源头上保证了新进街道办事处人员的素质。二是出台选派大学生到社区挂职锻炼的意见，从2002年起每年面向社会公开招考优秀大学生到街道社区工作，截至2011年共考录了350名大学生，有效优化了街道办事处人员年龄、文化等结构。三是针对街道办事处行政岗位人员缺乏的情况，规定凡新招考的公务员、新接收的选调生一律安排到街道办事处工作，在军转干部安置时，优先考虑街道办事处。
（三）理顺街道办事处财政体制，营造服务环境。街道办事处是区域经济发展的基础单位，在历下的经济社会发展中起着举足轻重的作用。因此，我们加大区街财政体制改革力度，理顺收入分配关系，极大激发了街道办事处发展活力。一是建立财力保障机制。2008年起改革调整了街道办事处的财政体制，加大区财政转移支付力度，增加街道办事处经费，仅2009年，区财政转移支付2.03亿元，有效解决了困扰街道办事处多年的人员“吃饭”问题，消除了街道办事处的后顾之忧。目前人员经费每人每年达到5.5万元，实现了街道办事处由吃饭财政向建设性财政的转变，使街道社区能够腾出更多精力为居民提供全方位的服务。二是建立激励增收机制。根据街道办事处上年度收入完成情况，确定当年收入基数和增幅比例，实施超收分成60%的激励机制，每年全区街道办事处的超收分成都达6000万元以上，有效增加了街道办事
处的可支配财力。另外，鼓励投资公共事业，区财政按照1：1的比例给予奖励。三是建立监督约束机制。将街道办事处的资金支出纳入预算管理，规范街道办事处的创收支出行为，保证了资金的使用效益。
二、当前街道工作面临的困难和问题
（一）承担的责任与享有的权利不对等。目前街道办事处的管理体制是按照“两级政府、三级管理”的模式运行，街道办事处是派出机关，而非一级政府。但在实际工作中，街道办事处承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位。一是越位承担了一些不应由街道办事处承担的、而应该由区政府及区职能部门承担的职能。据不完全统计，我区各街道办事处承担的任务有80多项，几乎承担了所有职能部门的相应工作，履行了一级政权的职能。此外还有各种突击性、临时性任务，也由街道办事处承担。二是承担了一些不应由街道办事处承担的、而应该由区政府及区职能部门承担的责任。街道办事处作为派出机关，不是一级行政主体，没有执法权、处罚权等，但又承担着管理责任。在拆除违法建设工作中，一旦出现安全、稳定等问题，街道办事处往往被追究责任。近年来，有的街道干部因拆违问题而受到处分就是实证。三是职能部门将大量的事务性工作延伸到街道办事处，又未给予财力保障，没有坚持“费随事转”，使街道办事处工作任务量和难度加大，经济负担加重。
（二）机构编制设置与承担的任务不匹配。目前街道办事处的人员编制、内设机构、领导职数等方面按照2001年的标准核定，在实际运行中，由于核定基数过小，致使在机构运转方面凸显出一些问题。一是内设机构的设置与当前的发展已不相适应。历下区街道办事处内设机构均相同，设党工委办公室、行政办公室、社会事务科、政法办公室、计划生育科、城市管理科等6个内设机构，工作职责与所承担的任务已不相适应。如社会事务科、城市管理科承担的公益职能应调整到公益性事业单位。二是编制数额过少，工作负荷过重。随着大量的“单位人”转变为“社会人”，各类新经济、新社会组织不断涌现，流动人口数量不断增加，街道办事处的服务对象数量激增，从2003年起共有7.6万名企业退休职工转入社区。同时，由于旧城改造，大明湖、泉城路地区大面积拆迁，人户分离现象严重，管理难度和强度加大，人员编制相对不足，难以有效地保证工作运转。街道办事处承担的大量考核指标，也加重了工作负荷。仅对街道办事处科学发展综合考核就分经济发展、城建城管、社会稳定、社会发展和党的建设等5大类、18项，由28个区职能部门负责考核。三是职能交叉，影响工作效率。有的内设机构与其他事业单位和派驻机构职能交叉，如社会事务科与社区服务中心职责有交叉，城市管理科与城管局、执法局、市政局等派驻街道办事处的所、队职责有交叉，容易出现争权夺利、互推责任的现象，严重影响行政效率和政府威信。
（三）人员素质现状与承担的任务不适应。一是街道人员构成较复杂。有公务员、工人身份顶岗人员、工勤人员，政府部门下沉到街道办事处的环卫所、市政所等工作人员，部分群团组织（如残联）在街道办事处设的公益岗位人员，等等。二是存在混岗现象。由于行政编制限制和公务员进口渠道狭窄，引进公务员速度较慢，机关干部年龄老化，50岁以上占15%，整个机关干部队伍不仅整体性缺编，而且结构性缺员。受条件制约，新进街道办事处的选调生、军转干部等把街道当成临时落脚点，千方百计调到省市区工作。从2000年至2010年，分到街
街道管理体制改革调查
作者：罗茜 李丰烨
来源：《机构与行政》2012年第01期
济南市历下区目前共辖14个街道办事处，长期以来，作为区政府的派出机关，在加强城市管理、搞好社区建设、维护社会稳定、创新社会管理等方面做了大量的工作。随着我区经济社会的快速发展，街道办事处职责不清、条块关系不顺等问题日益凸显。
一、推进街道管理体制和机构改革的实践探索
（一）规范街道办事处职能定位，促进作用发挥。历下区是济南市的中心城区，城市经济模式决定了街道办事处是区域经济发展的基础单位，在区域经济发展中起着主导作用。一段时间内，经济工作成为街道办事处的工作重心，特别是招商引资工作在很长时间内成为街道办事处工作的第一要务，这在一定程度上影响和制约了街道办事处对其主要职能的完整理解和履行。针对这种状况，历下区积极调整工作思路，取消各街道办事处承担的利用外资、工业经济、外贸出口等经济指标，引导街道办事处回归原有职能，加大服务力度，把工作重点转移到城市管理、社区服务和社会稳定上来，营造了优良的商务环境，提高了区域经济的吸引力，为建设繁荣和谐现代化新历下发挥了重要作用。
（二）完善街道办事处人事制度，改善人员结构。针对街道办事处干部队伍的知识结构、年龄结构还不尽合理，缺乏工作活力的现状，积极完善街道办事处人事制度，通过公开招考、机关下派等方式，把一批政治上靠得住、工作上有本事、人民群众信得过、适合街道工作的优秀人才充实到街道办事处，进一步优化了街道办事处干部队伍的知识和年龄结构，提升了能力水平。一是制定了机关事业单位人员编制管理的意见，严格依编定人，坚持逢进必考，从源头上保证了新进街道办事处人员的素质。二是出台选派大学生到社区挂职锻炼的意见，从2002年起每年面向社会公开招考优秀大学生到街道社区工作，截至2011年共考录了350名大学生，有效优化了街道办事处人员年龄、文化等结构。三是针对街道办事处行政岗位人员缺乏的情况，规定凡新招考的公务员、新接收的选调生一律安排到街道办事处工作，在军转干部安置时，优先考虑街道办事处。
（三）理顺街道办事处财政体制，营造服务环境。街道办事处是区域经济发展的基础单位，在历下的经济社会发展中起着举足轻重的作用。因此，我们加大区街财政体制改革力度，理顺收入分配关系，极大激发了街道办事处发展活力。一是建立财力保障机制。2008年起改革调整了街道办事处的财政体制，加大区财政转移支付力度，增加街道办事处经费，仅2009年，区财政转移支付2.03亿元，有效解决了困扰街道办事处多年的人员“吃饭”问题，消除了街道办事处的后顾之忧。目前人员经费每人每年达到5.5万元，实现了街道办事处由吃饭财政向建设性财政的转变，使街道社区能够腾出更多精力为居民提供全方位的服务。二是建立激励增收机制。根据街道办事处上年度收入完成情况，确定当年收入基数和增幅比例，实施超收分成60%的激励机制，每年全区街道办事处的超收分成都达6000万元以上，有效增加了街道办事
处的可支配财力。另外，鼓励投资公共事业，区财政按照1：1的比例给予奖励。三是建立监督约束机制。将街道办事处的资金支出纳入预算管理，规范街道办事处的创收支出行为，保证了资金的使用效益。
二、当前街道工作面临的困难和问题
（一）承担的责任与享有的权利不对等。目前街道办事处的管理体制是按照“两级政府、三级管理”的模式运行，街道办事处是派出机关，而非一级政府。但在实际工作中，街道办事处承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位。一是越位承担了一些不应由街道办事处承担的、而应该由区政府及区职能部门承担的职能。据不完全统计，我区各街道办事处承担的任务有80多项，几乎承担了所有职能部门的相应工作，履行了一级政权的职能。此外还有各种突击性、临时性任务，也由街道办事处承担。二是承担了一些不应由街道办事处承担的、而应该由区政府及区职能部门承担的责任。街道办事处作为派出机关，不是一级行政主体，没有执法权、处罚权等，但又承担着管理责任。在拆除违法建设工作中，一旦出现安全、稳定等问题，街道办事处往往被追究责任。近年来，有的街道干部因拆违问题而受到处分就是实证。三是职能部门将大量的事务性工作延伸到街道办事处，又未给予财力保障，没有坚持“费随事转”，使街道办事处工作任务量和难度加大，经济负担加重。
（二）机构编制设置与承担的任务不匹配。目前街道办事处的人员编制、内设机构、领导职数等方面按照2001年的标准核定，在实际运行中，由于核定基数过小，致使在机构运转方面凸显出一些问题。一是内设机构的设置与当前的发展已不相适应。历下区街道办事处内设机构均相同，设党工委办公室、行政办公室、社会事务科、政法办公室、计划生育科、城市管理科等6个内设机构，工作职责与所承担的任务已不相适应。如社会事务科、城市管理科承担的公益职能应调整到公益性事业单位。二是编制数额过少，工作负荷过重。随着大量的“单位人”转变为“社会人”，各类新经济、新社会组织不断涌现，流动人口数量不断增加，街道办事处的服务对象数量激增，从2003年起共有7.6万名企业退休职工转入社区。同时，由于旧城改造，大明湖、泉城路地区大面积拆迁，人户分离现象严重，管理难度和强度加大，人员编制相对不足，难以有效地保证工作运转。街道办事处承担的大量考核指标，也加重了工作负荷。仅对街道办事处科学发展综合考核就分经济发展、城建城管、社会稳定、社会发展和党的建设等5大类、18项，由28个区职能部门负责考核。三是职能交叉，影响工作效率。有的内设机构与其他事业单位和派驻机构职能交叉，如社会事务科与社区服务中心职责有交叉，城市管理科与城管局、执法局、市政局等派驻街道办事处的所、队职责有交叉，容易出现争权夺利、互推责任的现象，严重影响行政效率和政府威信。
（三）人员素质现状与承担的任务不适应。一是街道人员构成较复杂。有公务员、工人身份顶岗人员、工勤人员，政府部门下沉到街道办事处的环卫所、市政所等工作人员，部分群团组织（如残联）在街道办事处设的公益岗位人员，等等。二是存在混岗现象。由于行政编制限制和公务员进口渠道狭窄，引进公务员速度较慢，机关干部年龄老化，50岁以上占15%，整个机关干部队伍不仅整体性缺编，而且结构性缺员。受条件制约，新进街道办事处的选调生、军转干部等把街道当成临时落脚点，千方百计调到省市区工作。从2000年至2010年，分到街