第9卷第3期 2008年5月
Journal of Shanghai Business School
No.3 Vol.9 May. 2008
【前沿观察】
现代城市环境治理： 美、德、日等国案例分析
姜爱林 钟京涛 张志辉
（．中华全国总工会研究所，中国 北京 00 ；２．国家国土资源部，中国 北京00; ．中国社会科学院，中国 北京，000）
摘 要：美、德、日等发达国家在城市环境治理过程中，对空气污染、水污染、废弃物污染、噪声污染等采取了行 政、经济、立法、技术与教育等措施，有效地控制了主要污染的肆意蔓延，从根本上改善了环境质量。发达国家城市环 境治理的经验主要有:完善环境保护法律制度，保证治理措施的有效实施；健全环境管理体系，强化环境行政管理；注意 推动自愿性行动来保护环境，积极推动公众参与环境治理；运用经济手段，制定激励奖惩措施，提高环境治理的效率； 合理划分环境治理权限，建立权威性的管理机构；大量发展环境教育，通过民众环境保护意识，形成民族心理。这些经 验及其教训留给人们诸多启示，值得中国学习与借鉴。 关键词：城市环境； 污染； 治理； 经验； 发达国家 中图分类号：X 文献标识码：A 文章编号：-X(00)-0-0-0-0
发达国家在0世纪0～0年代发生了严重的环境污 染问题，但通过投入大量人力、物力和财力进行治理 后，如今城市环境污染得到有效控制，环境质量得到根 本性改善。发达国家在城市环境治理过程中采取了种种 措施和手段，有效地控制了主要污染的肆意蔓延。同时 也积累了不少城市环境治理的经验，这些经验及其教训 留给人们诸多启示，值得中国学习与借鉴。
措施治理空气污染，使美国大气环境实现从恶化向不断 改善的转变。主要采取以下措施：一是制定环境空气质 量标准作为控制空气污染的主要法律规范。～0 年美国先后颁布了《空气污染控制法案》、《清洁空气 法》等。《清洁空气法》经年和0年两次重大修 订后，成为美国控制大气污染的主要法律依据。该法的 核心内容是由美国国家环保局围绕一氧化碳、二氧化 氮、臭氧、硫氧化物、微颗粒和铅种普遍物质，建立 “国家环境空气质量标准”(NAAQS)。NAAQS颁布后， 各州都必须制定一项在本州内执行和维持NAAQS标准 的计划，即州实施计划(SIP)，作为州控制空气污染的主 要法律依据。二是实施排污许可管理制度。许可证管理 对象包括：酸雨控制条款规定的受控点源；排放有害空 气污染物的重大点源；防止空气质量严重恶化条款和未 达标区条款规定的许可证管理的污染源。通过许可证制 度的推行，进一步保证了排放标准
的实施。三是实施空 气质量的分区管理。全国设立了个州内控制区和 个州际控制区。州内控制区由本州管理，州际控制区由 有关的州成立的联合委员会管理。根据是否达到国家空 气质量标准，各控制区可分为达标区(PSD)和未达标区 (NA)，实施不同的控制对策。四是通过市场手段来实现 排污削减。美国除了利用传统的命令控制手段来控制污
．美、德、日等国城市环境治理措施
. 美国城市环境治理措施 .. 美国城市空气污染治理 美国空气污染物主要由源于交通和火力发电两个行 业排放的污染物构成，可分为臭氧(O )、微颗粒(PM)、 一氧化碳(CO)、铅(Pb)、二氧化氮(NO)和二氧化硫(SO) 等。美国意识到空气污染所带来的危害后，实施有效
收稿日期：00-- 作者简介：.姜爱林，男，湖北襄樊人，博士后，中华全国总工会研 究所经济社会政策研究室主任，北京工业大学硕士生导师，教授， 研究方向：城市经济与资源经济。电子信箱：ailinj@sina.com。２.钟 京涛，男，山东潍坊人，国家国土资源部高级经济师，研究方向： 资源经济与环境。３.张志辉，男，云南昆明人，博士，中国社会科 学院副教授，研究方向：资源经济与环境。
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染外，还注重利用经济手段和市场机制来达到削减污染 的目的。排污权交易就是一个突出的例子，优势在于， 可以利用市场机制有效地降低污染控制的社会总成本， 不会增加区域排放量，相反会因为这种高效减排的经济 利益激励一些排放源提前减排。五是控制机动车污染。 通过改善燃烧系统、改进点火系统、采用混合动力和燃 料电池技术等技术手段控制机动车尾气中污染物排放 量；通过排污收费、污控活动补贴和保证金退款制度等 经济手段鼓励车主购买清洁燃油，安装污控装置，减少 旅行里程，购买燃油效率更高的车辆。 .. 美国城市水污染治理 美国水污染治理确立了多种水污染控制制度，形成 了有效的水污染控制和管理模式。主要采取以下措施： 一是通过严格立法，确立以命令控制型为主体的水污染 控制体系。0年代初美国逐步扩大了联邦政府控制水 污染的环境管辖权，形成了以联邦机构制定水污染控制 基本政策和污水排放标准、由各州负责实施的强制性管 理制度。各州根据联邦水污染立法制定本州的水污染控 制立法和标准，但各州的立法和标准至少要达到联邦立 法的水平。各州之上建立联邦环保局，统领全国的水污 染控制工
作和有关水污染控制法律的实施，监督各州和 地方政府对联邦立法的执行。二是实施排污许可证管理 制度。美国实施排污许可证管理制度，由EPA或在许可证 计划中获批准的州给每个排污者颁发排污许可证。污染 者应遵守排污许可证中为其规定的各种限制，否则即为 违法。排污许可证主要包括：污染物浓度的规定；允许 排放的废水量；治理方法、计划的有关规定；监测计划 的规定；不允许排放的污染物的规定。三是辅助性政策 和手段。为弥补命令控制型管理模式的不足，美国在水 污染控制中还引入相应的辅助手段：一种是将大气污染 控制中的排污权交易推广到污水控制中；另一种是通过 公众听证、公众诉讼等形式引入公众参与、监督和推动 水污染治理工作，对命令控制和经济刺激机制形成有效 补充。四是污水处理。美国污水处理主要由地方环保机 构(县、市环保机构)负责建设和运用。污水处理厂的建设 资金由联邦政府和州政府按一定的比例提供。运营资金 由处理厂靠收取污水处理费解决。运营方式采取企业化 方式或委托经营方式，很少有私营方式。污水回用方式 主要有农业灌溉、环保方面、工业用水、环境美化、地 下水再生与补充。 .. 美国城市固体废弃物治理 美国政府从0世纪0年代初开始以立法的形式来解 决垃圾处理问题，在制定全面的垃圾管理法律的基础 上，实现从垃圾产生的源头削减到垃圾最终处理的减量 化，最终减少垃圾对环境的危害。美国治理城市固体废 弃物的主要措施有：一是通过立法，确立固体废弃物治
理的原则和思路。美国年颁布的《资源保护和回收 法》和0年通过的《污染预防法》，将循环经济思想 引入垃圾管理和处置中，对以后的固体废弃物治理政策 变迁起到了非常重要的作用。二是通过产品责任制延 伸，鼓励企业进行源头削减。美国在生产企业引进了生 命周期理论，要求企业在生产过程中减少废弃物的排 放，最大限度的利用资源，并通过征收生态税、基于污 染预防效果地减税和免税、推行生态标准等多种手段， 引导、鼓励生产者改进生产工艺，采用新技术，减少原 材料使用量，采用可回收利用的材料制造产品，达到源 头削减和循环利用的目的。三是对垃圾进行严格分类， 提高垃圾回收/重复利用率。美国许多城市重视对垃圾进 行严格分类，并通过税收减免、实行抵押金制度和垃圾 收费(税)制度，加强物质回收。目前美国的垃圾循环大幅 度提高，垃圾循环率从0年的0%左右提高到000年的 0%,0年内增加了倍，循环总量达到0.亿吨，占垃圾 总量的0%。四是垃圾处理的商业化运
行。城市生活垃圾 的收集、回收、处理、加工及销售在美国是一个系统的 产业，依靠商业模式来运行，即由专门从事废弃物收集 处理的公司承包运作。 .. 美国城市噪声污染及防治 美国为控制噪声污染的主要措施是建立噪声排放标 准，对主要噪声源进行监督管理：()飞机噪声。由联邦 航空局依据《飞机噪声削减法》研究、实施飞机噪声安 全标准。()火车、铁路车站噪声。火车、铁路车站噪声 标准由美国环保局依据《噪声控制法》制定，并授权给 联邦铁路局实施。()工业噪声。职业安全和健康管理局 依据《职业安全和健康法案》研究、实施工业生产活动 中的安全和健康标准。 . 德国城市环境治理措施 .. 德国空气污染治理 德国制定的《联邦废气排放法》，对00多种有害 气体的排放定出了标准。各州据此对各类废气排放做出 具体的严格规定。德国积极研究改革传统的能源供应方 法，开发新的节能方法，制定减少二氧化碳排放量的能 源计划。概括起来主要包括：一是积极发展可再生能 源。联邦德国政府从上世纪0年代初就积极推广可再生 能源。随之德国的生物制沼、垃圾制沼、风力发电、太 阳能等新型能源也得到研究和推广应用。二是通过节能 来降低空气污染。一方面从发电厂、大型燃煤设备入 手，进行技术改造、推广新技术等，以提高能源利用效 率。另一个重点是推动家用电器节能。三是推行住宅节 能。德国政府出台各种政策推行住宅节能，如增加墙体 保温材料、推广节能灯具、对供热的室外管道采取保温 措施、按新的节能标准设计新房等。四是在交通领域， 德国汽车工业不断推出新节能技术。
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.. 德国城市水污染治理 德国政府和民间组织很重视水资源保护，特别是在 节约用水和净化废水方面成效比较显著。主要措施有： 一是通过法律手段，强化水资源管理。德国《水资源管 理法》对城镇和企业的取水、水处理、用水和废水排 放标准都有明确的规定。各州也据此制定了具体的水法 规，对地下水的抽取量、抽水地点及时间等，由各州水 管理部门根据法律规定发给许可证。二是通过经济手 段，提高水资源利用效率。德国政府保护水资源的主要 经济手段包括：规定自来水价格、征收生态税和污水排 放费以及对私营污水处理企业减税等。实施经济手段不 仅促进居民节约用水，而且工业部门也设法提高水的 重复利用率，降低水消耗。三是大力推广节水新技术， 进行全方位节水。一方面，德国
对各类用水设施进行节 水技术改造，除了生产节水型的洗衣机、洗碗机外，对 抽水马桶和公共场所的便池等进行技术改进；另一方面 建立节水基金，用于资助节水工程措施及研究项目。四 是建设污水处理设施，提高污水处理率。一方面是提高 城市下水管网普及率。德国城市下水管网普及率平均为 .％；德国的公共下水管网总长共000km。另一方 面是建立大量的污水处理厂。截止到年，德国有大 小污水处理厂00座；日排污水量为000万立方。 .. 德国城市废弃物治理 联邦德国在0世纪0年代就以立法形式来解决垃圾 问题，经历几十年的发展，形成了一套完善的垃圾处理 体系，在治理垃圾方面取得了显著成效。主要措施有： 一是通过立法确立垃圾管理的指导思想和基本框架。 年制定《循环经济法》及相关制度，将德国城市垃 圾治理带入物质“从摇篮——到坟墓——再到摇篮”的 闭合循环的循环经济轨道。其立法重点从最初的末端治 理过渡到对垃圾全方位的治理，即垃圾的源头削减、回 收利用和最终的无害化处理。二是引入生产者责任制 度。德国要求生产者和销售者有收集、再利用和处置废 弃物的责任。生产者和销售者需要按照规定，根据废弃 物的重量、种类、能否回收等标准交纳一定的费用，以 用于废弃物的收集、分类和处置。三是大力推动垃圾治 理的产业化和市场化经营。德国政府较早地认识到垃圾 处理是全民的事业，广泛吸引社会力量参与，推动垃圾 处理的市场化和产业化。四是运用经济手段，提高垃圾 治理效果。德国政府通过运用垃圾收费、征收生态税、 实施押金返还制度等经济手段来刺激居民和生产商的行 为，促进垃圾的源头削减和回收利用活动。 .. 德国城市噪声污染治理 德国城市噪声防治的重点在减少交通噪声。降低交 通噪声的主要措施有：一是制定生态和城市可承受的交 通政策，大力发展公共交通。在规划中合理布局城市
功能，在交通规划中尽量减少交通流量，通过加宽人行 道、缩窄车行道、控制停车场建设并实施收费、限制汽 车进城等各种手段，鼓励公交、自行车、步行等交通方 式发展。二是改善居住条件和环境。规定居住区内噪声 白天不能超过分贝，晚上不能超过0分贝；建筑物都 采用了隔热、隔音等功能优良的新型复合材料，住宅临 街面，一般设计为厨房、卫生间等辅助房间。三是对机 场、高速公路进行隔音与防震。交通部门在0世纪0和 0年代，分别投入.亿马克、亿马克，用于改善机 场和高速公路上的隔音设施、交通标志、监控装置和绿 化，以减少噪声污染、交通
堵塞、交通伤亡等事宜。四 是从声源入手，降低噪声。德国交通部门规定，所有汽 车特别是大型公交车和运输卡车的发动机必须配备机舱 隔音降噪装置，以有效隔离、降低发动机噪声。 . 日本城市环境治理措施 .. 日本城市大气污染治理 日本大力治理大气污染，取得了明显效果。主要采 取以下措施：一是通过立法明确大气污染控制对象。日 本先后制定了《煤烟控制法》、《大气污染防治法》， 并经多次修订和出台相关配套法律法规，形成了现行以 《大气污染防治法》为主体的大气污染控制法律体系。 日本大气污染控制法律主要是明确各种污染物排放总量 和排放浓度的排放标准，围绕达标排放（即要求排放总 量和排放浓度均不超标）而确立的。二是对大气污染 物实施浓度和总量控制。大气污染防治的控制一般采用 对污染源的浓度控制和对区域的总量控制。日本在全国 划定了个二氧化硫总量控制区、个氮氧化物总量控 制区，并在一部分区域实行更为严格的粉尘和其他有害 气体排放标准。三是实施申报制度。企业事业单位在新 建、改建可能产生大气污染物的设施时，必须向都道府 县知事申报工厂或企业的有关事项。在大气污染物排放 过程中，企业事业单位必须对污染物的数量和浓度进行 监测，并以书面形式向知事申报。四是其他排放限制措 施。主要有：对包括生产技术、设施和污染物处理设施 的建设和使用限制等生产过程进行限制；对污染源选址 进行限制；对违法、违章的污染企业进行供水限制。五 是防治机动车污染的措施。目前日本城市主要的大气污 染源来自机动车，因此日本也很重视防治机动车污染。 日本机动车污染防治措施主要有：第一，发展城市公共 交通，转变交通模式；第二，机动车构造限制；第三， 机动车必须安装尾气净化装置。 .. 日本城市水污染治理 日本政府对水资源问题高度重视，水资源开发利用 保护等重大事项由内阁会议和总理大臣亲自审定。采取 以下措施：一是严格立法明确水污染控制对象。《水质 污染防治法》的控制对象是往公共水域排水的工厂或企
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业。水质污染防止的制度和措施包括排放标准控制（浓 度控制和总量控制）、排水设施和排水情况申报制度、 对违反排放标准的强制措施等，具体内容与大气污染防 止法类似。二是对某些特殊区域实施排水总量控制。 对下列事项实施总量控制：流入该水域的污染源，或
上 游县等内陆区域的污染不能取得控制效果的；对大负荷 量的生活排水考虑不周全的；对因新增设施致使排放负 荷量增大及稀释排放不能采取有效对策的。总量控制的 项目、水域、地域由政令指定。三是完善的水质监测体 制。据《水质污染防治法》规定，都道府县知事负责公 用水域水质的日常监测所需费用，而环境厅则负责有关 编写监测计划费用和公用水域水质检验的费用。四是污 水处理。在都道府县综合协调下，要求市町村建立完善 的生活污水处理设施，开展生活污水治理工作，国家则 承担普及知识和支援地方政府的责任。对未能保证水质 环境标准的地区，由都道府县指定为生活污水对策重点 地区，并要求所属市町村拟定生活污水处理设施和生活 污水对策推进计划，并按计划执行。 .. 日本城市固体废弃物治理 日本通过立法，建立资源循环型社会，有效控制了 固体废弃物污染问题。主要措施有：一是通过立法，确 立废弃物循环再生处理思路。随着《再生资源利用法》 等一批法律法规的相继出台，建立循环经济成为日本经 济发展的国家战略目标，即通过建立“资源—产品—再 生资源”全新的经济反馈式经济流程，改变盲目消费把 大量资源变为垃圾的社会现状。在固体废弃治理方面除 了规定废弃物处理标准外，更注重在全社会按照减量 化、物质再循环和再使用原则综合治理。二是通过产品 责任延伸，让企业承担具有回收产品的义务和费用。三 是通过财政和税收手段鼓励企业进行资源回收利用。企 业设置资源回收系统，由非盈利性的金融机构提供中长 期优惠利率贷款。对实施循环经济的企业、项目，给予 各种税收优惠。 .. 日本城市噪声污染治理 日本对城市噪声的控制，主要采取以下措施：一是 工厂噪声控制的制度和措施。首先是建立噪声控制标 准；其次是指定控制区域；最后噪声控制的实施措施。 实施措施主要有：变更计划的劝告；改善劝告；改善命 令。二是建筑作业噪声控制措施。建筑作业噪声控制的 制度主要是关于变更计划的劝告实施条件不同。对工厂 噪声提出改善劝告的条件是“不符合噪声控制标准、或 有可能影响其周围生活环境”；对建筑作业噪声控制提 出改善劝告的条件是“不符合噪声控制标准、并且明显 影响其周围生活环境”。三是汽车噪声控制措施。首先 由环境厅长官决定汽车噪声的容许限度。其次，都道府 县知事根据指定地区汽车噪声测定的结果进行审核，如
认为已经超过规定限度，明显危害了周围生活环境时， 可以要求都道府县的公安委员会根据《道路交通法》采 取相应的措
施。
．美、德、日等国城市环境治理的若干经验
. 完善环境保护法律制度，保证治理措施的有效 实施 在市场经济体制下，企业和个人的目标都是追求个 体利益最大化。由于环境是公共物品且环境污染具有外部 性，因此企业和个人总是想方设法逃避环境责任，避免环 境成本的内部化。所以通过设计完备周密、可操作性强、 适时进行调整的环境法律制度，规范人们和企业的行为， 降低生产和消费活动对环境的影响，就成为保护环境最重 要的手段。美国自0世纪0年代初，环境立法开始大规模 展开。经过0年的发展，到目前已形成了较为完备的环境 法律体系，仅在污染控制方面，就先后制定了《清洁空气 法》、《清洁水法》、《固体废物处置法》、《安全饮用 水法》、《联邦农药法》、《有毒物质控制法》、《综合 环境反应、赔偿和责任法》、《海洋倾倒法》和《噪声控 制法》等等。除联邦一级法律外，各州也制定了相应的法 律，有的甚至比联邦法律还要严格。 美、德、日等国家的环境保护法律不仅系统完备，呈 不断强化、细化趋势而且能够有效的实施。中国在0多年 的环境保护进程中也建立了一套法律政策体系，对防止环 境恶化起到了一定的作用。然而我国环境法律制度在领域 完备性、可操作性和执行强度等方面还有待进一步完善。 因此，在环境立法方面,我们应该借鉴发达国家的经验,加 强环境保护法规体系建设,走依法管理的道路。 . 健全环境管理体系，强化环境行政管理 美国的环境管理体系较为健全。联邦政府中除设有 环境保护局外，在总统办公厅之下还设立了总统环境质 量委员会。该委员会由三人组成，委员人选须由总统任 命并经参议院批准。该委员会是总统的一个环境咨询机 构，协助总统编制国家环境质量报告，收集、分析和解 释有关环境条件和趋势的情报，向总统提出有关改善环 境的政策建议，帮助总统起草有关对外环境政策的报 告。同时该委员会还是一个行政机关间的协调机构，帮 助总统协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分 歧。总统环境质量委员会在美国环境事务中起着举足轻 重的作用，它协助总统对外处理环境外交事务；对内协 调行政机关间的意见分歧和提出环境政策建议，是总统 的高级环境助手和参谋。这一点很值得我国借鉴，随着 环保工作在国家事务中越来越重要，建议在国务院下设 一个环境委员会或环境领导小组，协助总理处理对内对 外的环境事务。 环境保护工作是政府各部门的共同责任，大家都应 管，而不是由环保部门一家来管。发达国家政府的各个
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部门都设有环保机构，都负有保护环境的法定职责。相 比之下，中国的环境管理体系还不够完善，除国家环保 局外，其他政府部门的环境管理机构还相当薄弱，与其 所承担的环境保护任务不相适应，亟待加强和完善。 . 注意推动自愿性行动来保护环境，积极推动公 众参与环境治理 .. 注意推动自愿性行动来保护环境。自0世纪 0年代开始，以环境标志、ISO000认证以及各种环境 计划等为形式的自愿性环境保护行动，成为发达国家环 境管理中的一种新兴的趋势。这种行动对企业而言，有 利于树立企业环境保护形象，提高企业产品的市场竞争 力和市场占有率；对消费者而言，有利于提高消费者的 环境意识，促进绿色、环保产品的购买和消费；对于政 府而言，有利于弥补强制性管制手段的不足、降低环境 治理的成本等优点。总之，倡导企业和公众通过自觉行 动来保护环境，是发达国家保护环境的一个重要经验。 .. 积极推动公众参与环境治理。在发达国家环 境政策的制定和实施过程中，社会公众始终是一支重要 力量，发挥着关键作用。社会公众推动环境保护运动发 展，积极参与环境治理已经成为发达国家环境管理中的 一个重要的发展趋势和特征。实际上公众参与环境治理 也改变了传统的只有政府和企业的“二元”污染控制结 构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制 结构。在这种结构中，公众在环境保护中起到非常重要 的作用，处于既监督企业又监督政府的位置，而且也能 通过市场消费行为直接影响企业的环境行为。在这种情 况下，为使公众能有效参与环境保护，发达国家一方面 是公开环境信息，保护政府公开有关环境信息和政策信 息，企业公开有关污染物排放信息，保证公众的环境知 情权；另一个方面是在制定、实施环境保护规划、计划 和相关政策时，通过听证会、说明会等形式，接受公众 质询，征求公众意见和建议，为公众参与环境保护提供 相应的制度安排。 . 运用经济手段，制定激励奖惩措施，提高环境 治理的效率 制定强制性的法律法规和环境制度标准是美、德、 日等国治理环境的根本手段。但是强制性的手段，具有 成本高、相对僵化、不利于激励企业进行技术创新等缺 点。因此，美、德、日等国也越来越重视通过排污交 易、征收生态税、财政补贴等经济激励性手段来解决环 境问题，以降低治理成本和激励企业持续进行技术创 新，达到提高环境治理的效率和灵活性的目的。 中国
应借鉴发达国家的经验，注重利用经济激励方 法来实施环境治理政策措施，当前除了进一步完善已有 的排污收费（税）政策外，要引进和推广排污权交易、 押金退款等发达国家行之有效的经济手段，来强化环境
治理的成效。 . 合理划分环境治理权限，建立权威性的管理机构 .. 合理划分中央政府和地方政府在环境治理中 的权限。在环境治理中，为解决跨地区或跨国环境问题 以及保持全国环境保护法律制度和标准的相对一致性， 需要中央一级政府具有统一管理和协调的职能和权力。 同时，许多环境问题同各地自然、经济和技术状况密切 相关，具有地域性特征，这需要地方自主，灵活地采取 相应的治理措施。因此，在环境治理中，应该明确中央 政府与地方政府之间的权限及各自发挥作用的空间， 才能协调二者的行动，形成共同治理环境的合力。发达 国家在环境治理中重视根据环境问题所涉及的范围和层 次，来划分各级政府权限，实现中央统一管理和地方自 主的有效结合。如美国的环境治理体制，实行的就是一 种联邦机构制定污染控制基本政策和环境标准，由各州 负责实施的强制性管理制度，这种集中、强制的管理模 式有利于摒弃地方保护主义，加强各地之间的分工合 作，有利于对跨界污染问题进行统一整合治理。 .. 建立权威性的管理机构，进行行政直接干 预。建立权威性的管理机构，进行行政直接干预是西方 发达国家解决环境问题的重要经验。大多数国家环境管 理体制都有一个从分散到集中，从松散到强化，从低级 到高级，强化总体协调的过程，从而使环境监管体制逐 步得到加强。日本在0世纪0年代就成立了“公害对策 特别委员会”，但面对日益严重的环境问题，它表现得 软弱无力。为强化环境管理，日本政府于0年取消了 “公害对策特别委员会”，成立了由总理大臣直接领导 的日本环境厅，对环境问题进行行政的直接干预，从而 在投资量不多的情况下，使日本环境状况大为改善。美 国于0年月成立了环境保护局，直属联邦政府。其 他一些国家如法国、英国、加拿大也相继成立了相当于 我国部一级的环境保护机构。据不完全统计，发达国家 中建立部一级环境管理机构的占％。 . 大力发展环境教育，通过民众环境保护意识， 形成民族心理 环境教育措施或手段是落实城市环境治理内容的思 想保障。所谓环境教育就是使学习者认识和理解人与自 然环境之间的关系，防止环境污染，将系统的环境科学 知识予以大众化，提高全社会的环境意识。环境教育内 容涉及到自然、社会、技术、管理、政法等
多种学科的 知识，各学科领域都与环境科学兼跨、包容，具有较强 的综合性。美国环境教育立法始于0年，是年0月美 国通过了《环境教育法》。《环境教育法》将环境教育 定义为：围绕着人们的自然环境和人为环境与人之间关 系的理解过程。其中包括人口、污染、资源的分配和枯 竭、自然保护、运输、技术、城市及乡村的开发计划等
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人类与环境具有怎样的关系。环境教育涉及学习生态的 概念以了解人类行为与环境质量之间的关系，并获得分 析环境问题和找到解决方案的知识和能力。0年美国 重新制定了《环境教育法》，该法重申了国家对公众进 行环境教育的责任和任务；确认了国家对教育和培养有 环境保护知识和技能、有环境保护责任感和正确的环境 决策能力的高素质公民的迫切需求；对提高美国公众环 境道德水准、促进经济社会协调发展发挥了主要作用。 《环境教育法》是一部关于环境教育的专门法，共分 个部分，内容涉及主管环境教育的行政机构、环境教育 及培训项目、环境教育拨款、环境实习和研究、环境教 育奖励、环境教育咨询委员会和环境教育工作组、国家 环境教育和培训基金会等。其特点在于：一是环境教育 机构健全、职责明确，相关部门之间的协作性强；二是 教育经费来源稳定、渠道多样；三是以法律规范明确环 境教育奖励。 参考上述国家的经验，我们认为中国应该制定专门 的环境教育法规，用具有国家强制性的法律手段来确保 环境教育的开展。环境教育法规的内容，应当具体，具 有很强的操作性，包含以下内容：设立专门的行政管 理、监督机构，保障并监督环境教育法规的实施；设立 环境教育基金，吸收政府拨款和社会各界捐助，用以资 助重点环境教育项目和环境教育科研活动；设置环境教 育奖项，认可做出突出贡献的团体和个人的努力，调动 全民投身环境教育的积极性；将环境教育设定为学校的 必修课程。
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李勋 LI Xun
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On Hedge Fund’s Cross-border Operation and International Regulation
( Law School of Shenzhen University, Shenzhen 518060, China )
LI Xun
Abstract: Hedge fund’s cross-border operation brings about several legal problems, such as sovereignty, economic safety, legal collision, and anti-money laundering. However, in spite of continuing efforts made by international financial organizations such as IOSCO, Basel Committee and IMF, not so much substantial progress has been achieved within this field.. Promoting the cooperation herein requires that the work of IMF be intensified in the field of creating a new order of international economy. It is also necessary to set up both global and regional international precautionary mechanisms for financial risks. Key words: hedge fund, cross-border operation, international regulation （责任编辑 / 徐静 ） （上接第页）
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Measures and Experience: Urban Environment Control in Developed Countries
( .Institute of All China Federation of Trade Unions, Beijing 100865, China; .Territory Resource Department, Beijing 100812,China; .Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100102,China )
JIANG Ailin, ZHONG Jingtao and ZHANG Zhihui
Abstract: Regarding urban environment control, developed countries adopted various measures including administrative, economic, legislative, technological and educational to effectively control air, water, junk and noise pollution. Their experience chiefly consist in: (1) to perfect and enforce legal systems for environment protection; (2) to improve environment management systems and reinforce environment administration; () to promote voluntary action to protect environment, and actively motivate the public to participate in environment control; () to use economic means by adopting measures for both encouragement and punishment for environment control; () to delegate power for regional environment control and to establish authoritativ bodies; () to develop environment education on a massive scale so as to create a national awareness on environment control and () to increase the input of science and technology, emphasize the advance of science and technology, and develop industry of environment protection. Their experience is thought-provoking and is invaluable for us to draw on in our work of urban environment control. Key words: urban environment, pollution, governance, experiences, developed countries （责任编辑 / 于清一）
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Journal of Shanghai Business School
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【前沿观察】
现代城市环境治理： 美、德、日等国案例分析
姜爱林 钟京涛 张志辉
（．中华全国总工会研究所，中国 北京 00 ；２．国家国土资源部，中国 北京00; ．中国社会科学院，中国 北京，000）
摘 要：美、德、日等发达国家在城市环境治理过程中，对空气污染、水污染、废弃物污染、噪声污染等采取了行 政、经济、立法、技术与教育等措施，有效地控制了主要污染的肆意蔓延，从根本上改善了环境质量。发达国家城市环 境治理的经验主要有:完善环境保护法律制度，保证治理措施的有效实施；健全环境管理体系，强化环境行政管理；注意 推动自愿性行动来保护环境，积极推动公众参与环境治理；运用经济手段，制定激励奖惩措施，提高环境治理的效率； 合理划分环境治理权限，建立权威性的管理机构；大量发展环境教育，通过民众环境保护意识，形成民族心理。这些经 验及其教训留给人们诸多启示，值得中国学习与借鉴。 关键词：城市环境； 污染； 治理； 经验； 发达国家 中图分类号：X 文献标识码：A 文章编号：-X(00)-0-0-0-0
发达国家在0世纪0～0年代发生了严重的环境污 染问题，但通过投入大量人力、物力和财力进行治理 后，如今城市环境污染得到有效控制，环境质量得到根 本性改善。发达国家在城市环境治理过程中采取了种种 措施和手段，有效地控制了主要污染的肆意蔓延。同时 也积累了不少城市环境治理的经验，这些经验及其教训 留给人们诸多启示，值得中国学习与借鉴。
措施治理空气污染，使美国大气环境实现从恶化向不断 改善的转变。主要采取以下措施：一是制定环境空气质 量标准作为控制空气污染的主要法律规范。～0 年美国先后颁布了《空气污染控制法案》、《清洁空气 法》等。《清洁空气法》经年和0年两次重大修 订后，成为美国控制大气污染的主要法律依据。该法的 核心内容是由美国国家环保局围绕一氧化碳、二氧化 氮、臭氧、硫氧化物、微颗粒和铅种普遍物质，建立 “国家环境空气质量标准”(NAAQS)。NAAQS颁布后， 各州都必须制定一项在本州内执行和维持NAAQS标准 的计划，即州实施计划(SIP)，作为州控制空气污染的主 要法律依据。二是实施排污许可管理制度。许可证管理 对象包括：酸雨控制条款规定的受控点源；排放有害空 气污染物的重大点源；防止空气质量严重恶化条款和未 达标区条款规定的许可证管理的污染源。通过许可证制 度的推行，进一步保证了排放标准
的实施。三是实施空 气质量的分区管理。全国设立了个州内控制区和 个州际控制区。州内控制区由本州管理，州际控制区由 有关的州成立的联合委员会管理。根据是否达到国家空 气质量标准，各控制区可分为达标区(PSD)和未达标区 (NA)，实施不同的控制对策。四是通过市场手段来实现 排污削减。美国除了利用传统的命令控制手段来控制污
．美、德、日等国城市环境治理措施
. 美国城市环境治理措施 .. 美国城市空气污染治理 美国空气污染物主要由源于交通和火力发电两个行 业排放的污染物构成，可分为臭氧(O )、微颗粒(PM)、 一氧化碳(CO)、铅(Pb)、二氧化氮(NO)和二氧化硫(SO) 等。美国意识到空气污染所带来的危害后，实施有效
收稿日期：00-- 作者简介：.姜爱林，男，湖北襄樊人，博士后，中华全国总工会研 究所经济社会政策研究室主任，北京工业大学硕士生导师，教授， 研究方向：城市经济与资源经济。电子信箱：ailinj@sina.com。２.钟 京涛，男，山东潍坊人，国家国土资源部高级经济师，研究方向： 资源经济与环境。３.张志辉，男，云南昆明人，博士，中国社会科 学院副教授，研究方向：资源经济与环境。
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染外，还注重利用经济手段和市场机制来达到削减污染 的目的。排污权交易就是一个突出的例子，优势在于， 可以利用市场机制有效地降低污染控制的社会总成本， 不会增加区域排放量，相反会因为这种高效减排的经济 利益激励一些排放源提前减排。五是控制机动车污染。 通过改善燃烧系统、改进点火系统、采用混合动力和燃 料电池技术等技术手段控制机动车尾气中污染物排放 量；通过排污收费、污控活动补贴和保证金退款制度等 经济手段鼓励车主购买清洁燃油，安装污控装置，减少 旅行里程，购买燃油效率更高的车辆。 .. 美国城市水污染治理 美国水污染治理确立了多种水污染控制制度，形成 了有效的水污染控制和管理模式。主要采取以下措施： 一是通过严格立法，确立以命令控制型为主体的水污染 控制体系。0年代初美国逐步扩大了联邦政府控制水 污染的环境管辖权，形成了以联邦机构制定水污染控制 基本政策和污水排放标准、由各州负责实施的强制性管 理制度。各州根据联邦水污染立法制定本州的水污染控 制立法和标准，但各州的立法和标准至少要达到联邦立 法的水平。各州之上建立联邦环保局，统领全国的水污 染控制工
作和有关水污染控制法律的实施，监督各州和 地方政府对联邦立法的执行。二是实施排污许可证管理 制度。美国实施排污许可证管理制度，由EPA或在许可证 计划中获批准的州给每个排污者颁发排污许可证。污染 者应遵守排污许可证中为其规定的各种限制，否则即为 违法。排污许可证主要包括：污染物浓度的规定；允许 排放的废水量；治理方法、计划的有关规定；监测计划 的规定；不允许排放的污染物的规定。三是辅助性政策 和手段。为弥补命令控制型管理模式的不足，美国在水 污染控制中还引入相应的辅助手段：一种是将大气污染 控制中的排污权交易推广到污水控制中；另一种是通过 公众听证、公众诉讼等形式引入公众参与、监督和推动 水污染治理工作，对命令控制和经济刺激机制形成有效 补充。四是污水处理。美国污水处理主要由地方环保机 构(县、市环保机构)负责建设和运用。污水处理厂的建设 资金由联邦政府和州政府按一定的比例提供。运营资金 由处理厂靠收取污水处理费解决。运营方式采取企业化 方式或委托经营方式，很少有私营方式。污水回用方式 主要有农业灌溉、环保方面、工业用水、环境美化、地 下水再生与补充。 .. 美国城市固体废弃物治理 美国政府从0世纪0年代初开始以立法的形式来解 决垃圾处理问题，在制定全面的垃圾管理法律的基础 上，实现从垃圾产生的源头削减到垃圾最终处理的减量 化，最终减少垃圾对环境的危害。美国治理城市固体废 弃物的主要措施有：一是通过立法，确立固体废弃物治
理的原则和思路。美国年颁布的《资源保护和回收 法》和0年通过的《污染预防法》，将循环经济思想 引入垃圾管理和处置中，对以后的固体废弃物治理政策 变迁起到了非常重要的作用。二是通过产品责任制延 伸，鼓励企业进行源头削减。美国在生产企业引进了生 命周期理论，要求企业在生产过程中减少废弃物的排 放，最大限度的利用资源，并通过征收生态税、基于污 染预防效果地减税和免税、推行生态标准等多种手段， 引导、鼓励生产者改进生产工艺，采用新技术，减少原 材料使用量，采用可回收利用的材料制造产品，达到源 头削减和循环利用的目的。三是对垃圾进行严格分类， 提高垃圾回收/重复利用率。美国许多城市重视对垃圾进 行严格分类，并通过税收减免、实行抵押金制度和垃圾 收费(税)制度，加强物质回收。目前美国的垃圾循环大幅 度提高，垃圾循环率从0年的0%左右提高到000年的 0%,0年内增加了倍，循环总量达到0.亿吨，占垃圾 总量的0%。四是垃圾处理的商业化运
行。城市生活垃圾 的收集、回收、处理、加工及销售在美国是一个系统的 产业，依靠商业模式来运行，即由专门从事废弃物收集 处理的公司承包运作。 .. 美国城市噪声污染及防治 美国为控制噪声污染的主要措施是建立噪声排放标 准，对主要噪声源进行监督管理：()飞机噪声。由联邦 航空局依据《飞机噪声削减法》研究、实施飞机噪声安 全标准。()火车、铁路车站噪声。火车、铁路车站噪声 标准由美国环保局依据《噪声控制法》制定，并授权给 联邦铁路局实施。()工业噪声。职业安全和健康管理局 依据《职业安全和健康法案》研究、实施工业生产活动 中的安全和健康标准。 . 德国城市环境治理措施 .. 德国空气污染治理 德国制定的《联邦废气排放法》，对00多种有害 气体的排放定出了标准。各州据此对各类废气排放做出 具体的严格规定。德国积极研究改革传统的能源供应方 法，开发新的节能方法，制定减少二氧化碳排放量的能 源计划。概括起来主要包括：一是积极发展可再生能 源。联邦德国政府从上世纪0年代初就积极推广可再生 能源。随之德国的生物制沼、垃圾制沼、风力发电、太 阳能等新型能源也得到研究和推广应用。二是通过节能 来降低空气污染。一方面从发电厂、大型燃煤设备入 手，进行技术改造、推广新技术等，以提高能源利用效 率。另一个重点是推动家用电器节能。三是推行住宅节 能。德国政府出台各种政策推行住宅节能，如增加墙体 保温材料、推广节能灯具、对供热的室外管道采取保温 措施、按新的节能标准设计新房等。四是在交通领域， 德国汽车工业不断推出新节能技术。
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.. 德国城市水污染治理 德国政府和民间组织很重视水资源保护，特别是在 节约用水和净化废水方面成效比较显著。主要措施有： 一是通过法律手段，强化水资源管理。德国《水资源管 理法》对城镇和企业的取水、水处理、用水和废水排 放标准都有明确的规定。各州也据此制定了具体的水法 规，对地下水的抽取量、抽水地点及时间等，由各州水 管理部门根据法律规定发给许可证。二是通过经济手 段，提高水资源利用效率。德国政府保护水资源的主要 经济手段包括：规定自来水价格、征收生态税和污水排 放费以及对私营污水处理企业减税等。实施经济手段不 仅促进居民节约用水，而且工业部门也设法提高水的 重复利用率，降低水消耗。三是大力推广节水新技术， 进行全方位节水。一方面，德国
对各类用水设施进行节 水技术改造，除了生产节水型的洗衣机、洗碗机外，对 抽水马桶和公共场所的便池等进行技术改进；另一方面 建立节水基金，用于资助节水工程措施及研究项目。四 是建设污水处理设施，提高污水处理率。一方面是提高 城市下水管网普及率。德国城市下水管网普及率平均为 .％；德国的公共下水管网总长共000km。另一方 面是建立大量的污水处理厂。截止到年，德国有大 小污水处理厂00座；日排污水量为000万立方。 .. 德国城市废弃物治理 联邦德国在0世纪0年代就以立法形式来解决垃圾 问题，经历几十年的发展，形成了一套完善的垃圾处理 体系，在治理垃圾方面取得了显著成效。主要措施有： 一是通过立法确立垃圾管理的指导思想和基本框架。 年制定《循环经济法》及相关制度，将德国城市垃 圾治理带入物质“从摇篮——到坟墓——再到摇篮”的 闭合循环的循环经济轨道。其立法重点从最初的末端治 理过渡到对垃圾全方位的治理，即垃圾的源头削减、回 收利用和最终的无害化处理。二是引入生产者责任制 度。德国要求生产者和销售者有收集、再利用和处置废 弃物的责任。生产者和销售者需要按照规定，根据废弃 物的重量、种类、能否回收等标准交纳一定的费用，以 用于废弃物的收集、分类和处置。三是大力推动垃圾治 理的产业化和市场化经营。德国政府较早地认识到垃圾 处理是全民的事业，广泛吸引社会力量参与，推动垃圾 处理的市场化和产业化。四是运用经济手段，提高垃圾 治理效果。德国政府通过运用垃圾收费、征收生态税、 实施押金返还制度等经济手段来刺激居民和生产商的行 为，促进垃圾的源头削减和回收利用活动。 .. 德国城市噪声污染治理 德国城市噪声防治的重点在减少交通噪声。降低交 通噪声的主要措施有：一是制定生态和城市可承受的交 通政策，大力发展公共交通。在规划中合理布局城市
功能，在交通规划中尽量减少交通流量，通过加宽人行 道、缩窄车行道、控制停车场建设并实施收费、限制汽 车进城等各种手段，鼓励公交、自行车、步行等交通方 式发展。二是改善居住条件和环境。规定居住区内噪声 白天不能超过分贝，晚上不能超过0分贝；建筑物都 采用了隔热、隔音等功能优良的新型复合材料，住宅临 街面，一般设计为厨房、卫生间等辅助房间。三是对机 场、高速公路进行隔音与防震。交通部门在0世纪0和 0年代，分别投入.亿马克、亿马克，用于改善机 场和高速公路上的隔音设施、交通标志、监控装置和绿 化，以减少噪声污染、交通
堵塞、交通伤亡等事宜。四 是从声源入手，降低噪声。德国交通部门规定，所有汽 车特别是大型公交车和运输卡车的发动机必须配备机舱 隔音降噪装置，以有效隔离、降低发动机噪声。 . 日本城市环境治理措施 .. 日本城市大气污染治理 日本大力治理大气污染，取得了明显效果。主要采 取以下措施：一是通过立法明确大气污染控制对象。日 本先后制定了《煤烟控制法》、《大气污染防治法》， 并经多次修订和出台相关配套法律法规，形成了现行以 《大气污染防治法》为主体的大气污染控制法律体系。 日本大气污染控制法律主要是明确各种污染物排放总量 和排放浓度的排放标准，围绕达标排放（即要求排放总 量和排放浓度均不超标）而确立的。二是对大气污染 物实施浓度和总量控制。大气污染防治的控制一般采用 对污染源的浓度控制和对区域的总量控制。日本在全国 划定了个二氧化硫总量控制区、个氮氧化物总量控 制区，并在一部分区域实行更为严格的粉尘和其他有害 气体排放标准。三是实施申报制度。企业事业单位在新 建、改建可能产生大气污染物的设施时，必须向都道府 县知事申报工厂或企业的有关事项。在大气污染物排放 过程中，企业事业单位必须对污染物的数量和浓度进行 监测，并以书面形式向知事申报。四是其他排放限制措 施。主要有：对包括生产技术、设施和污染物处理设施 的建设和使用限制等生产过程进行限制；对污染源选址 进行限制；对违法、违章的污染企业进行供水限制。五 是防治机动车污染的措施。目前日本城市主要的大气污 染源来自机动车，因此日本也很重视防治机动车污染。 日本机动车污染防治措施主要有：第一，发展城市公共 交通，转变交通模式；第二，机动车构造限制；第三， 机动车必须安装尾气净化装置。 .. 日本城市水污染治理 日本政府对水资源问题高度重视，水资源开发利用 保护等重大事项由内阁会议和总理大臣亲自审定。采取 以下措施：一是严格立法明确水污染控制对象。《水质 污染防治法》的控制对象是往公共水域排水的工厂或企
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现代城市环境治理：美、德、日等国案例分析 Measures and Experience: Urban Environment Control in Developed Countries
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业。水质污染防止的制度和措施包括排放标准控制（浓 度控制和总量控制）、排水设施和排水情况申报制度、 对违反排放标准的强制措施等，具体内容与大气污染防 止法类似。二是对某些特殊区域实施排水总量控制。 对下列事项实施总量控制：流入该水域的污染源，或
上 游县等内陆区域的污染不能取得控制效果的；对大负荷 量的生活排水考虑不周全的；对因新增设施致使排放负 荷量增大及稀释排放不能采取有效对策的。总量控制的 项目、水域、地域由政令指定。三是完善的水质监测体 制。据《水质污染防治法》规定，都道府县知事负责公 用水域水质的日常监测所需费用，而环境厅则负责有关 编写监测计划费用和公用水域水质检验的费用。四是污 水处理。在都道府县综合协调下，要求市町村建立完善 的生活污水处理设施，开展生活污水治理工作，国家则 承担普及知识和支援地方政府的责任。对未能保证水质 环境标准的地区，由都道府县指定为生活污水对策重点 地区，并要求所属市町村拟定生活污水处理设施和生活 污水对策推进计划，并按计划执行。 .. 日本城市固体废弃物治理 日本通过立法，建立资源循环型社会，有效控制了 固体废弃物污染问题。主要措施有：一是通过立法，确 立废弃物循环再生处理思路。随着《再生资源利用法》 等一批法律法规的相继出台，建立循环经济成为日本经 济发展的国家战略目标，即通过建立“资源—产品—再 生资源”全新的经济反馈式经济流程，改变盲目消费把 大量资源变为垃圾的社会现状。在固体废弃治理方面除 了规定废弃物处理标准外，更注重在全社会按照减量 化、物质再循环和再使用原则综合治理。二是通过产品 责任延伸，让企业承担具有回收产品的义务和费用。三 是通过财政和税收手段鼓励企业进行资源回收利用。企 业设置资源回收系统，由非盈利性的金融机构提供中长 期优惠利率贷款。对实施循环经济的企业、项目，给予 各种税收优惠。 .. 日本城市噪声污染治理 日本对城市噪声的控制，主要采取以下措施：一是 工厂噪声控制的制度和措施。首先是建立噪声控制标 准；其次是指定控制区域；最后噪声控制的实施措施。 实施措施主要有：变更计划的劝告；改善劝告；改善命 令。二是建筑作业噪声控制措施。建筑作业噪声控制的 制度主要是关于变更计划的劝告实施条件不同。对工厂 噪声提出改善劝告的条件是“不符合噪声控制标准、或 有可能影响其周围生活环境”；对建筑作业噪声控制提 出改善劝告的条件是“不符合噪声控制标准、并且明显 影响其周围生活环境”。三是汽车噪声控制措施。首先 由环境厅长官决定汽车噪声的容许限度。其次，都道府 县知事根据指定地区汽车噪声测定的结果进行审核，如
认为已经超过规定限度，明显危害了周围生活环境时， 可以要求都道府县的公安委员会根据《道路交通法》采 取相应的措
施。
．美、德、日等国城市环境治理的若干经验
. 完善环境保护法律制度，保证治理措施的有效 实施 在市场经济体制下，企业和个人的目标都是追求个 体利益最大化。由于环境是公共物品且环境污染具有外部 性，因此企业和个人总是想方设法逃避环境责任，避免环 境成本的内部化。所以通过设计完备周密、可操作性强、 适时进行调整的环境法律制度，规范人们和企业的行为， 降低生产和消费活动对环境的影响，就成为保护环境最重 要的手段。美国自0世纪0年代初，环境立法开始大规模 展开。经过0年的发展，到目前已形成了较为完备的环境 法律体系，仅在污染控制方面，就先后制定了《清洁空气 法》、《清洁水法》、《固体废物处置法》、《安全饮用 水法》、《联邦农药法》、《有毒物质控制法》、《综合 环境反应、赔偿和责任法》、《海洋倾倒法》和《噪声控 制法》等等。除联邦一级法律外，各州也制定了相应的法 律，有的甚至比联邦法律还要严格。 美、德、日等国家的环境保护法律不仅系统完备，呈 不断强化、细化趋势而且能够有效的实施。中国在0多年 的环境保护进程中也建立了一套法律政策体系，对防止环 境恶化起到了一定的作用。然而我国环境法律制度在领域 完备性、可操作性和执行强度等方面还有待进一步完善。 因此，在环境立法方面,我们应该借鉴发达国家的经验,加 强环境保护法规体系建设,走依法管理的道路。 . 健全环境管理体系，强化环境行政管理 美国的环境管理体系较为健全。联邦政府中除设有 环境保护局外，在总统办公厅之下还设立了总统环境质 量委员会。该委员会由三人组成，委员人选须由总统任 命并经参议院批准。该委员会是总统的一个环境咨询机 构，协助总统编制国家环境质量报告，收集、分析和解 释有关环境条件和趋势的情报，向总统提出有关改善环 境的政策建议，帮助总统起草有关对外环境政策的报 告。同时该委员会还是一个行政机关间的协调机构，帮 助总统协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分 歧。总统环境质量委员会在美国环境事务中起着举足轻 重的作用，它协助总统对外处理环境外交事务；对内协 调行政机关间的意见分歧和提出环境政策建议，是总统 的高级环境助手和参谋。这一点很值得我国借鉴，随着 环保工作在国家事务中越来越重要，建议在国务院下设 一个环境委员会或环境领导小组，协助总理处理对内对 外的环境事务。 环境保护工作是政府各部门的共同责任，大家都应 管，而不是由环保部门一家来管。发达国家政府的各个
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姜爱林 钟京涛 张志辉 JIANG Ailin, ZHONG Jingtao and ZHANG Zhihui
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部门都设有环保机构，都负有保护环境的法定职责。相 比之下，中国的环境管理体系还不够完善，除国家环保 局外，其他政府部门的环境管理机构还相当薄弱，与其 所承担的环境保护任务不相适应，亟待加强和完善。 . 注意推动自愿性行动来保护环境，积极推动公 众参与环境治理 .. 注意推动自愿性行动来保护环境。自0世纪 0年代开始，以环境标志、ISO000认证以及各种环境 计划等为形式的自愿性环境保护行动，成为发达国家环 境管理中的一种新兴的趋势。这种行动对企业而言，有 利于树立企业环境保护形象，提高企业产品的市场竞争 力和市场占有率；对消费者而言，有利于提高消费者的 环境意识，促进绿色、环保产品的购买和消费；对于政 府而言，有利于弥补强制性管制手段的不足、降低环境 治理的成本等优点。总之，倡导企业和公众通过自觉行 动来保护环境，是发达国家保护环境的一个重要经验。 .. 积极推动公众参与环境治理。在发达国家环 境政策的制定和实施过程中，社会公众始终是一支重要 力量，发挥着关键作用。社会公众推动环境保护运动发 展，积极参与环境治理已经成为发达国家环境管理中的 一个重要的发展趋势和特征。实际上公众参与环境治理 也改变了传统的只有政府和企业的“二元”污染控制结 构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制 结构。在这种结构中，公众在环境保护中起到非常重要 的作用，处于既监督企业又监督政府的位置，而且也能 通过市场消费行为直接影响企业的环境行为。在这种情 况下，为使公众能有效参与环境保护，发达国家一方面 是公开环境信息，保护政府公开有关环境信息和政策信 息，企业公开有关污染物排放信息，保证公众的环境知 情权；另一个方面是在制定、实施环境保护规划、计划 和相关政策时，通过听证会、说明会等形式，接受公众 质询，征求公众意见和建议，为公众参与环境保护提供 相应的制度安排。 . 运用经济手段，制定激励奖惩措施，提高环境 治理的效率 制定强制性的法律法规和环境制度标准是美、德、 日等国治理环境的根本手段。但是强制性的手段，具有 成本高、相对僵化、不利于激励企业进行技术创新等缺 点。因此，美、德、日等国也越来越重视通过排污交 易、征收生态税、财政补贴等经济激励性手段来解决环 境问题，以降低治理成本和激励企业持续进行技术创 新，达到提高环境治理的效率和灵活性的目的。 中国
应借鉴发达国家的经验，注重利用经济激励方 法来实施环境治理政策措施，当前除了进一步完善已有 的排污收费（税）政策外，要引进和推广排污权交易、 押金退款等发达国家行之有效的经济手段，来强化环境
治理的成效。 . 合理划分环境治理权限，建立权威性的管理机构 .. 合理划分中央政府和地方政府在环境治理中 的权限。在环境治理中，为解决跨地区或跨国环境问题 以及保持全国环境保护法律制度和标准的相对一致性， 需要中央一级政府具有统一管理和协调的职能和权力。 同时，许多环境问题同各地自然、经济和技术状况密切 相关，具有地域性特征，这需要地方自主，灵活地采取 相应的治理措施。因此，在环境治理中，应该明确中央 政府与地方政府之间的权限及各自发挥作用的空间， 才能协调二者的行动，形成共同治理环境的合力。发达 国家在环境治理中重视根据环境问题所涉及的范围和层 次，来划分各级政府权限，实现中央统一管理和地方自 主的有效结合。如美国的环境治理体制，实行的就是一 种联邦机构制定污染控制基本政策和环境标准，由各州 负责实施的强制性管理制度，这种集中、强制的管理模 式有利于摒弃地方保护主义，加强各地之间的分工合 作，有利于对跨界污染问题进行统一整合治理。 .. 建立权威性的管理机构，进行行政直接干 预。建立权威性的管理机构，进行行政直接干预是西方 发达国家解决环境问题的重要经验。大多数国家环境管 理体制都有一个从分散到集中，从松散到强化，从低级 到高级，强化总体协调的过程，从而使环境监管体制逐 步得到加强。日本在0世纪0年代就成立了“公害对策 特别委员会”，但面对日益严重的环境问题，它表现得 软弱无力。为强化环境管理，日本政府于0年取消了 “公害对策特别委员会”，成立了由总理大臣直接领导 的日本环境厅，对环境问题进行行政的直接干预，从而 在投资量不多的情况下，使日本环境状况大为改善。美 国于0年月成立了环境保护局，直属联邦政府。其 他一些国家如法国、英国、加拿大也相继成立了相当于 我国部一级的环境保护机构。据不完全统计，发达国家 中建立部一级环境管理机构的占％。 . 大力发展环境教育，通过民众环境保护意识， 形成民族心理 环境教育措施或手段是落实城市环境治理内容的思 想保障。所谓环境教育就是使学习者认识和理解人与自 然环境之间的关系，防止环境污染，将系统的环境科学 知识予以大众化，提高全社会的环境意识。环境教育内 容涉及到自然、社会、技术、管理、政法等
多种学科的 知识，各学科领域都与环境科学兼跨、包容，具有较强 的综合性。美国环境教育立法始于0年，是年0月美 国通过了《环境教育法》。《环境教育法》将环境教育 定义为：围绕着人们的自然环境和人为环境与人之间关 系的理解过程。其中包括人口、污染、资源的分配和枯 竭、自然保护、运输、技术、城市及乡村的开发计划等
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第9卷第3期 2008年5月
现代城市环境治理：美、德、日等国案例分析 Measures and Experience: Urban Environment Control in Developed Countries
No.3 Vol.9 May. 2008
人类与环境具有怎样的关系。环境教育涉及学习生态的 概念以了解人类行为与环境质量之间的关系，并获得分 析环境问题和找到解决方案的知识和能力。0年美国 重新制定了《环境教育法》，该法重申了国家对公众进 行环境教育的责任和任务；确认了国家对教育和培养有 环境保护知识和技能、有环境保护责任感和正确的环境 决策能力的高素质公民的迫切需求；对提高美国公众环 境道德水准、促进经济社会协调发展发挥了主要作用。 《环境教育法》是一部关于环境教育的专门法，共分 个部分，内容涉及主管环境教育的行政机构、环境教育 及培训项目、环境教育拨款、环境实习和研究、环境教 育奖励、环境教育咨询委员会和环境教育工作组、国家 环境教育和培训基金会等。其特点在于：一是环境教育 机构健全、职责明确，相关部门之间的协作性强；二是 教育经费来源稳定、渠道多样；三是以法律规范明确环 境教育奖励。 参考上述国家的经验，我们认为中国应该制定专门 的环境教育法规，用具有国家强制性的法律手段来确保 环境教育的开展。环境教育法规的内容，应当具体，具 有很强的操作性，包含以下内容：设立专门的行政管 理、监督机构，保障并监督环境教育法规的实施；设立 环境教育基金，吸收政府拨款和社会各界捐助，用以资 助重点环境教育项目和环境教育科研活动；设置环境教 育奖项，认可做出突出贡献的团体和个人的努力，调动 全民投身环境教育的积极性；将环境教育设定为学校的 必修课程。
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第9卷第3期 2008年5月
李勋 LI Xun
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On Hedge Fund’s Cross-border Operation and International Regulation
( Law School of Shenzhen University, Shenzhen 518060, China )
LI Xun
Abstract: Hedge fund’s cross-border operation brings about several legal problems, such as sovereignty, economic safety, legal collision, and anti-money laundering. However, in spite of continuing efforts made by international financial organizations such as IOSCO, Basel Committee and IMF, not so much substantial progress has been achieved within this field.. Promoting the cooperation herein requires that the work of IMF be intensified in the field of creating a new order of international economy. It is also necessary to set up both global and regional international precautionary mechanisms for financial risks. Key words: hedge fund, cross-border operation, international regulation （责任编辑 / 徐静 ） （上接第页）
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Measures and Experience: Urban Environment Control in Developed Countries
( .Institute of All China Federation of Trade Unions, Beijing 100865, China; .Territory Resource Department, Beijing 100812,China; .Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100102,China )
JIANG Ailin, ZHONG Jingtao and ZHANG Zhihui
Abstract: Regarding urban environment control, developed countries adopted various measures including administrative, economic, legislative, technological and educational to effectively control air, water, junk and noise pollution. Their experience chiefly consist in: (1) to perfect and enforce legal systems for environment protection; (2) to improve environment management systems and reinforce environment administration; () to promote voluntary action to protect environment, and actively motivate the public to participate in environment control; () to use economic means by adopting measures for both encouragement and punishment for environment control; () to delegate power for regional environment control and to establish authoritativ bodies; () to develop environment education on a massive scale so as to create a national awareness on environment control and () to increase the input of science and technology, emphasize the advance of science and technology, and develop industry of environment protection. Their experience is thought-provoking and is invaluable for us to draw on in our work of urban environment control. Key words: urban environment, pollution, governance, experiences, developed countries （责任编辑 / 于清一）
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