统筹城乡规划 促进科学发展
党的十七大报告指出：“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”统筹城乡发展成为我国当前发展的一个重大战略和必然选择。统筹城乡发展最根本的是坚持科学发展观，通过科学规划引导城乡协调发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡发展一体化。
一、世界城市发展的经验表明统筹城乡规划是城乡可持续发展的必由之路
作为世界上最早建立规划法律制度的国家，英国在工业化、城市化进程和规划实践中认识到城乡统一发展的重要性。1909年颁布了《住宅与城镇规划诸法》，确立了城乡规划的基本原则。1932年颁布了第一部《城乡规划法》，将规划的范围从城镇扩展到周边的非建设区域。随后的时间里，又对其中的具体内容进行修改。德国《建设法典》中规划体系包括各联邦州的空间规划、州内大区的空间规划、跨州界各区域的空间规划、各城市的总体规划和各个城镇社区的建造规划等多个层面，形成统一的城乡规划体系。英国、德国统一城乡规划建设，有效地控制了工业化和城市化进程中城
市无序蔓延、城市贫民窟等一系列问题，城乡发展呈现健康有序的良好态势。
二、选择科学发展，统筹城乡规划，促进城乡共同繁荣是我国发展的必然选择
我国在发展过程中，由于城乡建设进程的加快，城市数量的急剧增加，城乡二元结构对我国城乡协调发展的制约日益凸显。我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，行政管理上进行城乡分治，在此基础上开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，使城乡发展相互掣肘。城乡高速发展，人口资源环境矛盾日益突出。随着城市的快速发展，出现向农村扩张的局面，与此同时，农村、近郊地区也出现大量重复、低水平、违反规划的建筑群，使得城乡发展中资源环境的矛盾日益突出。城乡快速发展，城乡融合趋向日益明显。因此，合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件己经成熟；此外，党的十六大提出科学发展观，把以人为本，坚持可持续发展，实现五个统筹，为统筹城乡发展指明方向。坚持科学发展观是统筹城乡规划的根本原则和基本方法。
三、城乡规划建设和法律体系建立与实践的突出问题 首先，规划建设实践中出现了一些问题，包括建立在城乡二元结构上的规划管理制度以及就城市论城市、就乡村论
乡村的城乡分割规划模式；规划的约束力较弱；规划的科学性不高；规划的编制、修改程序不能得到严格遵循，监督不到位；乡村规划管理非常薄弱，农村无序建设和浪费土地严重；科学的管理机制难以形成。
其次，我国城乡规划法律体系建立的过程也存在不少问题。城乡二元结构对统筹规划的影响还将长期存在。计划经济色彩浓厚，使得统筹城乡规划难以适应经济转轨的需求。现行法规在内容上对规划编制作了较多规定，但对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。偏重技术管理，统筹城乡规划缺乏综合协调的权威性。监督机制不完善，统筹城乡规划的科学性公开性不强。法律责任较轻，法律追究的程序复杂，统筹城乡规划的严肃性难以保障，现行对违法行为的处罚规定较为原则，而且法律追究的程序十分复杂，可操作性差。
四、统筹城乡规划，促进城乡可持续发展的思考
(一)坚持用科学发展观为指导，统筹城乡规划，促进城乡发展。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”贯彻落实科学发展观，对于指导我们搞好城乡规划协调发展，实现全面建设小康社会奋斗目标，具有十分深远的战略意义和现实意义。
改革开放的实践给我们一个深刻启示，必须站在经济社会发展全局高度，着力解决“三农”问题，用抓工业的思路抓农业，用抓城市的力度抓农村。在发展目标上，要从过去追
求经济增长转到更加注重社会发展和环境建设，全面满足人们物质、文化、环境等多方面需求；在发展任务上，要从过去一部分地方、一部分人先富起来，推动生产力加快发展，转到更加关注弱质产业、落后地区和困难群体，推动生产力平衡发展；在发展动力上，要从过去主要依靠资金、劳动的投入，实现经济的粗放型增长，转到更加重视科技进步和人力资本开发，实现经济的集约型增长；在产业发展上，实行产业联动、城乡联动、区域联动、协调发展，把城市与农村作为一个有机整体，实施统筹城乡产业发展战略，把促进城市建设发展与加快农村建设发展结合起来，把推动经济增长与加快社会发展、环境建设结合起来，把发达地区加快发展与欠发达地区跨越式发展结合起来；在城乡规划建设管理方面，把城乡作为有机整体进行开发，强调区域规划，形成以城带乡、城乡一体化的发展格局，促进经济社会全面协调发展。
（二）全面贯彻城乡规划法，统筹城乡规划建设。2008年1月1日正式施行的城乡规划法打破了原来“一法一条例”的规划模式，改变传统的以城市论城市、以乡村论乡村，人为的割裂城乡建设的做法，在城乡规划领域引入统筹协调的思想，破解了城乡规划实施中存在的“一个领导一种思路”问题，重新梳理了现有的规划体系和内容，强化了规划对各项建设活动的协调、规范作用，加强了规划制定过程透明度，扩大了规划制定过程的社会参与，保证城乡规划的科学性。
统筹城乡规划管理。明确编制责任主体，统筹规划编制任务。所有规划编制、策划工作应结合城乡存在的实际问题和各职能部门的实际需求，确保总体规划和专业专项规划的统筹协调、相互融合、相互衔接；统筹城乡规划成果。为逐步实现城乡规划的精细化、层次化管理目标，经法定程序审查和审批通过的所有城乡规划编制成果，由规划管理部门统一录入地理信息系统，实施统筹管理。
严格城乡规划监管。首先，必须严格规划管理制度，规划一经确定，就要严格依法执行，非经法定程序的规划方案，任何单位和个人都不得干预，更不能随意变更；强化各级领导规划意识、法制意识和民主意识，充分发挥各级监督作用；保障规划职能部门在编制规划、执行规划、维护规划方面的权威。其次，必须严格规划审批制度,坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙”的原则，加强规划的集中统一管理，不符合规划的项目绝不能批准立项，未编制控制性详细规划的地块绝不能出让、转让和开发建设。再其次，积极推行规划审批的民主决策制度。扩大公众参与面，强化公众对规划的监督，及时发现和解决城市规划编制和实施过程中的矛盾和问题；严格实行办事公开制度，优化规划办事程序，实现报建要求公开、规划依据公开、审批程序公开、工作时限公开、审批结果公开。最后，坚决查处随意调整规划和违规建设的行为;加强规划执法队伍建设，严格规划执法;实行执法责任追究制度，对因执法不严而造成规划失误的人和事，要从严追究当事人的责任，形成以镇（街办）、村（社
区）为责任主体、相关部门联动的共管机制，不断提高规划工作水平。
创新规划管理机制。首先，构建城市规划综合地理信息系统,统筹管理本地区规划成果、土地资源、基础设施、测绘数据，各相关部门要根据城市规划综合地理信息系统数据更新机制调整管理方式和程序，保证数据入口和出口的一致性，确保城市规划综合地理信息系统数据的实时性和信息系统的实用性。其次，建立规划年度实施报告制度,由规划局负责，每年定期向党委、人大、政府作规划年度报告。再其次，全面推行“阳光规划”，建立健全规划的公众参与制度，采取公示、听证等形式，广泛收集社会各阶层对城市规划的意见，提高公众对规划内容的知晓度，增强规划管理的透明度，强化规划的外部监督。最后，成立规划编制委员会，加强对城乡规划的控制能力；严格规划调整制度，实现规划调整的程序化、规范化，从根源上维护城乡各类规划的严肃性和权威性。
深入开展宣传工作。变从上而下的宣传为上下联动，尤其要增强各级领导干部的责任意识，强化责任制。利用广播、电视、报纸等媒体，采取悬挂标语、树立宣传牌、发放宣传单、召开座谈会、新闻发布会等形式，在城市、乡镇和村庄广泛普及城乡规划法的基本知识，提高他们的城乡规划法制意识。大力开展培训工作。制定培训计划，积极组织政府领导、城乡规划管理和规划编制人员分期分批参加城乡规划法培训班，提高依法行政和依法办事的能力。
强化城乡规划保障。加大城乡规划投入，按比例将土地拍卖收益作为城乡规划工作专项经费。引进和培养并重，造就一支高素质的规划专业人才队伍。组建规划信息服务中心，全面实施对城市规划地理信息系统的维护管理和经营运行。建立完善城乡规划编制、审批、监督的长效机制，规划部门要加大统筹协调力度，进一步落实责任。
树立规划工作新理念。第一，要树立以人为本的理念，把人的需求和促进人的全面发展放在首位。第二，认真处理好历史文化资源价值的利用与城市发展、文化资源的保护与现代城市风貌构建之间的关系，树立精品理念，从艺术和美学上加以研究和深化规划建设，增强建筑物的美感、动感和文化韵味，形成一批特色的街景。第三，突出保护生态，人与自然、人与社会和谐相处的理念，引导树立“反规划”的理念，界定生态保护的红线，建立城乡规划建设与发展、生态系统保护与建立相统一的机制。第四，立足实际、适当超前，突出城乡重点基础设施建设的规划地位，长远考虑扩留余地，为未来城市的拓展打下良好的基础，避免因规划的短视而对未来的建设造成重复和浪费。第五，树立城乡和谐发展理念，有效地控制和加强近郊农村城市化的对接，实施“无缝衔接”规划，形成城乡协调和谐发展和城郊互动发展的良性格局，重点抓好城镇和新农村的景观设计和建设。
统筹城乡规划 促进科学发展
党的十七大报告指出：“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”统筹城乡发展成为我国当前发展的一个重大战略和必然选择。统筹城乡发展最根本的是坚持科学发展观，通过科学规划引导城乡协调发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡发展一体化。
一、世界城市发展的经验表明统筹城乡规划是城乡可持续发展的必由之路
作为世界上最早建立规划法律制度的国家，英国在工业化、城市化进程和规划实践中认识到城乡统一发展的重要性。1909年颁布了《住宅与城镇规划诸法》，确立了城乡规划的基本原则。1932年颁布了第一部《城乡规划法》，将规划的范围从城镇扩展到周边的非建设区域。随后的时间里，又对其中的具体内容进行修改。德国《建设法典》中规划体系包括各联邦州的空间规划、州内大区的空间规划、跨州界各区域的空间规划、各城市的总体规划和各个城镇社区的建造规划等多个层面，形成统一的城乡规划体系。英国、德国统一城乡规划建设，有效地控制了工业化和城市化进程中城
市无序蔓延、城市贫民窟等一系列问题，城乡发展呈现健康有序的良好态势。
二、选择科学发展，统筹城乡规划，促进城乡共同繁荣是我国发展的必然选择
我国在发展过程中，由于城乡建设进程的加快，城市数量的急剧增加，城乡二元结构对我国城乡协调发展的制约日益凸显。我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，行政管理上进行城乡分治，在此基础上开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，使城乡发展相互掣肘。城乡高速发展，人口资源环境矛盾日益突出。随着城市的快速发展，出现向农村扩张的局面，与此同时，农村、近郊地区也出现大量重复、低水平、违反规划的建筑群，使得城乡发展中资源环境的矛盾日益突出。城乡快速发展，城乡融合趋向日益明显。因此，合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件己经成熟；此外，党的十六大提出科学发展观，把以人为本，坚持可持续发展，实现五个统筹，为统筹城乡发展指明方向。坚持科学发展观是统筹城乡规划的根本原则和基本方法。
三、城乡规划建设和法律体系建立与实践的突出问题 首先，规划建设实践中出现了一些问题，包括建立在城乡二元结构上的规划管理制度以及就城市论城市、就乡村论
乡村的城乡分割规划模式；规划的约束力较弱；规划的科学性不高；规划的编制、修改程序不能得到严格遵循，监督不到位；乡村规划管理非常薄弱，农村无序建设和浪费土地严重；科学的管理机制难以形成。
其次，我国城乡规划法律体系建立的过程也存在不少问题。城乡二元结构对统筹规划的影响还将长期存在。计划经济色彩浓厚，使得统筹城乡规划难以适应经济转轨的需求。现行法规在内容上对规划编制作了较多规定，但对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。偏重技术管理，统筹城乡规划缺乏综合协调的权威性。监督机制不完善，统筹城乡规划的科学性公开性不强。法律责任较轻，法律追究的程序复杂，统筹城乡规划的严肃性难以保障，现行对违法行为的处罚规定较为原则，而且法律追究的程序十分复杂，可操作性差。
四、统筹城乡规划，促进城乡可持续发展的思考
(一)坚持用科学发展观为指导，统筹城乡规划，促进城乡发展。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”贯彻落实科学发展观，对于指导我们搞好城乡规划协调发展，实现全面建设小康社会奋斗目标，具有十分深远的战略意义和现实意义。
改革开放的实践给我们一个深刻启示，必须站在经济社会发展全局高度，着力解决“三农”问题，用抓工业的思路抓农业，用抓城市的力度抓农村。在发展目标上，要从过去追
求经济增长转到更加注重社会发展和环境建设，全面满足人们物质、文化、环境等多方面需求；在发展任务上，要从过去一部分地方、一部分人先富起来，推动生产力加快发展，转到更加关注弱质产业、落后地区和困难群体，推动生产力平衡发展；在发展动力上，要从过去主要依靠资金、劳动的投入，实现经济的粗放型增长，转到更加重视科技进步和人力资本开发，实现经济的集约型增长；在产业发展上，实行产业联动、城乡联动、区域联动、协调发展，把城市与农村作为一个有机整体，实施统筹城乡产业发展战略，把促进城市建设发展与加快农村建设发展结合起来，把推动经济增长与加快社会发展、环境建设结合起来，把发达地区加快发展与欠发达地区跨越式发展结合起来；在城乡规划建设管理方面，把城乡作为有机整体进行开发，强调区域规划，形成以城带乡、城乡一体化的发展格局，促进经济社会全面协调发展。
（二）全面贯彻城乡规划法，统筹城乡规划建设。2008年1月1日正式施行的城乡规划法打破了原来“一法一条例”的规划模式，改变传统的以城市论城市、以乡村论乡村，人为的割裂城乡建设的做法，在城乡规划领域引入统筹协调的思想，破解了城乡规划实施中存在的“一个领导一种思路”问题，重新梳理了现有的规划体系和内容，强化了规划对各项建设活动的协调、规范作用，加强了规划制定过程透明度，扩大了规划制定过程的社会参与，保证城乡规划的科学性。
统筹城乡规划管理。明确编制责任主体，统筹规划编制任务。所有规划编制、策划工作应结合城乡存在的实际问题和各职能部门的实际需求，确保总体规划和专业专项规划的统筹协调、相互融合、相互衔接；统筹城乡规划成果。为逐步实现城乡规划的精细化、层次化管理目标，经法定程序审查和审批通过的所有城乡规划编制成果，由规划管理部门统一录入地理信息系统，实施统筹管理。
严格城乡规划监管。首先，必须严格规划管理制度，规划一经确定，就要严格依法执行，非经法定程序的规划方案，任何单位和个人都不得干预，更不能随意变更；强化各级领导规划意识、法制意识和民主意识，充分发挥各级监督作用；保障规划职能部门在编制规划、执行规划、维护规划方面的权威。其次，必须严格规划审批制度,坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙”的原则，加强规划的集中统一管理，不符合规划的项目绝不能批准立项，未编制控制性详细规划的地块绝不能出让、转让和开发建设。再其次，积极推行规划审批的民主决策制度。扩大公众参与面，强化公众对规划的监督，及时发现和解决城市规划编制和实施过程中的矛盾和问题；严格实行办事公开制度，优化规划办事程序，实现报建要求公开、规划依据公开、审批程序公开、工作时限公开、审批结果公开。最后，坚决查处随意调整规划和违规建设的行为;加强规划执法队伍建设，严格规划执法;实行执法责任追究制度，对因执法不严而造成规划失误的人和事，要从严追究当事人的责任，形成以镇（街办）、村（社
区）为责任主体、相关部门联动的共管机制，不断提高规划工作水平。
创新规划管理机制。首先，构建城市规划综合地理信息系统,统筹管理本地区规划成果、土地资源、基础设施、测绘数据，各相关部门要根据城市规划综合地理信息系统数据更新机制调整管理方式和程序，保证数据入口和出口的一致性，确保城市规划综合地理信息系统数据的实时性和信息系统的实用性。其次，建立规划年度实施报告制度,由规划局负责，每年定期向党委、人大、政府作规划年度报告。再其次，全面推行“阳光规划”，建立健全规划的公众参与制度，采取公示、听证等形式，广泛收集社会各阶层对城市规划的意见，提高公众对规划内容的知晓度，增强规划管理的透明度，强化规划的外部监督。最后，成立规划编制委员会，加强对城乡规划的控制能力；严格规划调整制度，实现规划调整的程序化、规范化，从根源上维护城乡各类规划的严肃性和权威性。
深入开展宣传工作。变从上而下的宣传为上下联动，尤其要增强各级领导干部的责任意识，强化责任制。利用广播、电视、报纸等媒体，采取悬挂标语、树立宣传牌、发放宣传单、召开座谈会、新闻发布会等形式，在城市、乡镇和村庄广泛普及城乡规划法的基本知识，提高他们的城乡规划法制意识。大力开展培训工作。制定培训计划，积极组织政府领导、城乡规划管理和规划编制人员分期分批参加城乡规划法培训班，提高依法行政和依法办事的能力。
强化城乡规划保障。加大城乡规划投入，按比例将土地拍卖收益作为城乡规划工作专项经费。引进和培养并重，造就一支高素质的规划专业人才队伍。组建规划信息服务中心，全面实施对城市规划地理信息系统的维护管理和经营运行。建立完善城乡规划编制、审批、监督的长效机制，规划部门要加大统筹协调力度，进一步落实责任。
树立规划工作新理念。第一，要树立以人为本的理念，把人的需求和促进人的全面发展放在首位。第二，认真处理好历史文化资源价值的利用与城市发展、文化资源的保护与现代城市风貌构建之间的关系，树立精品理念，从艺术和美学上加以研究和深化规划建设，增强建筑物的美感、动感和文化韵味，形成一批特色的街景。第三，突出保护生态，人与自然、人与社会和谐相处的理念，引导树立“反规划”的理念，界定生态保护的红线，建立城乡规划建设与发展、生态系统保护与建立相统一的机制。第四，立足实际、适当超前，突出城乡重点基础设施建设的规划地位，长远考虑扩留余地，为未来城市的拓展打下良好的基础，避免因规划的短视而对未来的建设造成重复和浪费。第五，树立城乡和谐发展理念，有效地控制和加强近郊农村城市化的对接，实施“无缝衔接”规划，形成城乡协调和谐发展和城郊互动发展的良性格局，重点抓好城镇和新农村的景观设计和建设。