摘要：近年来，我国征地补偿新标准在制度上有所突破，但并没有摆脱计划经济的影响，在市场经济环境中表现出某些缺陷。如按原用途进行补偿不符合估价原则、综合性补偿使土地价值被掩盖、补偿标准缺少理论依据等。完善征地制度要建立市场化征地补偿机制、完善立法并确立公平补偿原则、建立适应市场经济环境的征地补偿评估体系是有效的解决途径。 关键词：征地补偿 新标准 市场化 新中国成立以来，我国农村土地征收补偿制度长期保持着低偿、非价格属性的特点，直至国土资源部发布新的征地补偿标准后，情况才有所改善。 一、征地补偿新标准的表述 征地补偿新标准是指征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。根据2005年国土资源部下发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（简称《通知》）中概念及内涵的表述，征地统一年产值标准是指在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值；征地区片综合地价标准是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案例比较和年产值倍数等方法测算的区片征地综合补偿标准。 新的征地补偿标准的实施是我国征地制度改革的一个重要突破，它不仅提高了征地补偿费用的额度、减少了地方政府的随意性，更重要的是将征地补偿费以地价的名称命名，承认征地补偿的地价属性，为我国征地补偿步入市场化奠定了理论基础。然而，新补偿标准是在原有制度框架基础上建立的，仍然保留了计划经济时期的思路和做法，与市场经济环境不相适应，需要认识其存在的问题并找到切实可行的解决之路。 二、征地补偿新标准的缺陷 （一）新补偿标准按原用途补偿不符合估价原则 现代估价理论及我国《城镇土地估价规程》都明确规定，土地估价要遵循预期收益原则和最有效利用原则。预期收益原则要求“土地估价应以待估宗地在正常利用条件下的未来客观有效的预期收益为依据”；最有效利用原则要求“土地估价应以待估宗地的最有效利用为前提。判断土地的最有效利用以土地利用是否符合其自身利用条件、法律法规政策及规划限制、市场要求和最佳利用程度等为依据。”将此两原则应用于土地征收补偿，则征地补偿价格应由建设用地的土地收益来决定。因为建设用地的收益是征地后的预期收益，建设用地是符合城市规划的最有效的利用方式，用地者要为取得建设用地而付出代价。 我国现行的征地补偿制度规定按照土地的原用途进行补偿。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。因征地前土地用途多为农业用地，所以按原用途补偿多指按农业用途补偿。即使新的补偿标准也没能脱离农业用地补偿的思路，不仅征地统一年产值标准是按照农业用途的土地收益进行计算，而且征地区片综合地价标准也主要以农业用途的土地收益作为计算征地补偿费的依据。而在土地的多种用途收益中，农业用途的土地收益是最低的。以占比最大的水稻田的产值计算，全国水稻平均亩产380公斤、交易价格为2.8元/公斤，则每亩可获取1064元产值；冬季种植经济作物按油菜籽计算，平均亩产220公斤、交易价格为3.7元/公斤，则每亩可获取814元产值。两项相加，平均每亩产值在1878元左右。按最高补偿30倍计算，最高可获得每亩5.6万元左右的补偿款。相比之下，土地被征收后转为建设用地的出让金则远高于这一数字。据统计，2012年国土资源部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元。在此粗略估算下，农民所获得的征地补偿款最高只有土地出让金的10%。可见，按原用途补偿的结果导致地方政府获取了大量的土地增值收益。 按原用途补偿显示出我国城乡二元结构在资源配置中的失衡和非理化现象。在市场经济环境中，城市土地已经实现市场化配置并按市场价格进行出让、转让，而农村土地还实行计划经济模式下的低偿征收制度；在农村，农民按照市场价格购买生产资料和生活资料，但他们所使用的主要劳动资料――土地却只能以偏低的非市场价格被国家征收。按照土地的原用途补偿是造成征地补偿费偏低的主要原因，如果不改变这一做法，由此引发的社会矛盾将持续存在。 （二）新补偿标准的综合性使土地价值被掩盖 从理论上来说，地租、地价是土地所有权在经济上的实现形式。在征地补偿费中，对土地所有权价值损失的补偿应是征地补偿的主要内容，因为一切损失皆因土地所有权的丧失而引起。我国现行的《土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。在各项费用中，土地补偿费是针对土地所有权给予的补偿，安置补助费是针对土地使用权、农民生活来源给予的补偿，地上附着物和青苗的补偿费是对农民投入损失的补偿。由于这几项补偿费用的性质不同，因此进行分项补偿是正确的。但新标准却取消了分项补偿的做法，将土地补偿费和安置补助费捆绑在一起进行综合补偿。这种做法混淆了土地的自身价值与附属价值的界限，使真实的土地价值被掩盖。在我国目前农村集体土地产权没有被完全界定清楚的情况下，如果不区分土地补偿费和安置补助费进行补偿，则土地所有权和土地承包经营权无法真正体现各自的价值，农民不能在征地补偿中得到应有的份额，农村集体与个人之间的分配不公平现象将继续存在甚至更加严重，这将成为征地补偿纠纷的隐患。 （三）新补偿标准缺少科学的理论依据 现代土地估价体系中每一种估价方法都有相应的理论基础。收益资本化法的理论基础是预期原理。按照预期原理，土地未来的预期收益是决定土地当前价格的重要因素。西方经济学认为土地价格为地租或土地纯收益的资本化。美国经济学家伊利认为：“把预期的土地年收益系列资本化而成为一笔价值基金，这在经济学上就称为土地的资本价值，在流行词汇中则称为土地售价”。收益资本化法通过还原利率将土地纯收益（地租）与地价的关系反映出来，以此计算的土地价格具有市场属性。 我国征地补偿费的计算方法主要是年产值倍数法。征地统一年产值标准的计算公式为：土地补偿费=被征地亩数×年产值标准×补偿倍数；安置补助费=需要安置的人数×年产值标准×补偿倍数。征地区片综合地价标准的计算公式为：征地区片综合地价=区片土地年产值×（区片土地补偿倍数+区片安置补助倍数）。从表现形式看，年产值倍数法与收益资本化法中的收益乘数法相同，但产值倍数法缺少理论依据。按照预期原理，土地价格是土地未来纯收益（地租）的资本化，土地纯收益可以还原为土地价格。虽然土地纯收益可以还原为土地价格，但土地产值不能还原为土地价格，因为土地产值不仅包含土地纯收益还包含其他生产要素的价值，如生产资料价值、劳动力价值以及投资利息和经营利润等。因此，用年产值乘以一定的倍数得出的不是土地价格，而是多项生产要素的价值总和。何况我国征地补偿费计算中的年产值已经不是真正的被征土地的年产值，补偿倍数也与土地还原利率无关，二者都是政府制定的数字化标准。在这种情形下，年产值倍数法失去了计算土地价格的理论依据，因此，征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准都不是真正的土地价格。这种制定的补偿标准不能正确反映土地市场的供求关系，滞后于社会经济发展和农民的现实需求。 三、建立市场化补偿机制是完善征地制度的有效途径 （一）完善立法，确立公平补偿原则 我国目前对于征地补偿的规定只存在于《土地管理法》的部分条款中，还没有系统而完整的征地立法，而且没有确立公平补偿的原则，导致征地补偿费的计算偏离市场价格而且数额偏低。世界上大多数国家在征地补偿时都是以土地的公平市场价格作为补偿标准。如美国法律确立土地征收以“公平补偿”为原则，其公平市场价值不仅包括被征收土地的补偿价款，还包括对被征收人因征收土地而造成的其他损失，如其他土地的损害赔偿金以及被征收人生活、就业等损害赔偿金；不仅要补偿被征收土地的现有价值，还要补偿土地可预期的未来价值。 我国应设立《土地征收法》等相关的法律法规，明确补偿原则、补偿依据、补偿范围、补偿方法，不管用地性质是否为公益性用地都应按公平市场价格给予补偿。土地征收补偿不仅要考虑土地的现在价值和可预期的未来价值。此外，还应从土地保护的角度，考虑土地使用者对土地的投入，将征地补偿价格与农地等级相联系，通过农地等级评定的结果对农民土地投入进行补偿，避免农民掠夺性使用土地等短期行为发生，有效保护土地资源。 （二）建立适应市场经济环境的征地补偿评估体系 我国《城镇土地估价规程》主要为城市土地估价而制定，农村土地征收尚未有技术性估价规程，估价人员、估价原则、估价程序以及估价方法都缺少专业要求和技术指导，这也是我国二元结构在土地估价行业的失衡表现。应打破土地估价城乡割据的局面，将城镇土地估价规程修改为适宜城乡土地的估价规程，涵盖农村土地征收补偿内容。征地补偿应以土地权益补偿为主，补偿项目应细化。土地权益补偿应包括土地所有权补偿、土地承包经营权补偿及土地附着物权益补偿。土地所有权补偿是对农村集体经济组织因土地被征收而给予的补偿，应交给集体经济组织；土地承包经营权补偿是对承包者因不能再承包土地而蒙受损失的补偿，应发给承包权人；土地附着物补偿是对土地上青苗及建筑物等的补偿，应交给其所有者。考虑农村土地流转因素，应增加土地租赁权补偿、干扰补偿以及经营损失补偿等内容，保障土地承包者和租赁者的合法权益。 参考文献： [1] 毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2001. [2] [美]伊利.土地经济学原理[M].腾维藻译.北京：商务印书馆，1982. [3] 国土资源部.城镇土地估价规程 GB/T 18508―2014[S].国土资源网，2014- 12- 1. [4] 左静.实现土地征收价格市场化的有效路径[J].辽宁行政学院学报，2015（01）：13- 15.
摘要：近年来，我国征地补偿新标准在制度上有所突破，但并没有摆脱计划经济的影响，在市场经济环境中表现出某些缺陷。如按原用途进行补偿不符合估价原则、综合性补偿使土地价值被掩盖、补偿标准缺少理论依据等。完善征地制度要建立市场化征地补偿机制、完善立法并确立公平补偿原则、建立适应市场经济环境的征地补偿评估体系是有效的解决途径。 关键词：征地补偿 新标准 市场化 新中国成立以来，我国农村土地征收补偿制度长期保持着低偿、非价格属性的特点，直至国土资源部发布新的征地补偿标准后，情况才有所改善。 一、征地补偿新标准的表述 征地补偿新标准是指征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。根据2005年国土资源部下发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（简称《通知》）中概念及内涵的表述，征地统一年产值标准是指在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值；征地区片综合地价标准是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案例比较和年产值倍数等方法测算的区片征地综合补偿标准。 新的征地补偿标准的实施是我国征地制度改革的一个重要突破，它不仅提高了征地补偿费用的额度、减少了地方政府的随意性，更重要的是将征地补偿费以地价的名称命名，承认征地补偿的地价属性，为我国征地补偿步入市场化奠定了理论基础。然而，新补偿标准是在原有制度框架基础上建立的，仍然保留了计划经济时期的思路和做法，与市场经济环境不相适应，需要认识其存在的问题并找到切实可行的解决之路。 二、征地补偿新标准的缺陷 （一）新补偿标准按原用途补偿不符合估价原则 现代估价理论及我国《城镇土地估价规程》都明确规定，土地估价要遵循预期收益原则和最有效利用原则。预期收益原则要求“土地估价应以待估宗地在正常利用条件下的未来客观有效的预期收益为依据”；最有效利用原则要求“土地估价应以待估宗地的最有效利用为前提。判断土地的最有效利用以土地利用是否符合其自身利用条件、法律法规政策及规划限制、市场要求和最佳利用程度等为依据。”将此两原则应用于土地征收补偿，则征地补偿价格应由建设用地的土地收益来决定。因为建设用地的收益是征地后的预期收益，建设用地是符合城市规划的最有效的利用方式，用地者要为取得建设用地而付出代价。 我国现行的征地补偿制度规定按照土地的原用途进行补偿。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。因征地前土地用途多为农业用地，所以按原用途补偿多指按农业用途补偿。即使新的补偿标准也没能脱离农业用地补偿的思路，不仅征地统一年产值标准是按照农业用途的土地收益进行计算，而且征地区片综合地价标准也主要以农业用途的土地收益作为计算征地补偿费的依据。而在土地的多种用途收益中，农业用途的土地收益是最低的。以占比最大的水稻田的产值计算，全国水稻平均亩产380公斤、交易价格为2.8元/公斤，则每亩可获取1064元产值；冬季种植经济作物按油菜籽计算，平均亩产220公斤、交易价格为3.7元/公斤，则每亩可获取814元产值。两项相加，平均每亩产值在1878元左右。按最高补偿30倍计算，最高可获得每亩5.6万元左右的补偿款。相比之下，土地被征收后转为建设用地的出让金则远高于这一数字。据统计，2012年国土资源部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元。在此粗略估算下，农民所获得的征地补偿款最高只有土地出让金的10%。可见，按原用途补偿的结果导致地方政府获取了大量的土地增值收益。 按原用途补偿显示出我国城乡二元结构在资源配置中的失衡和非理化现象。在市场经济环境中，城市土地已经实现市场化配置并按市场价格进行出让、转让，而农村土地还实行计划经济模式下的低偿征收制度；在农村，农民按照市场价格购买生产资料和生活资料，但他们所使用的主要劳动资料――土地却只能以偏低的非市场价格被国家征收。按照土地的原用途补偿是造成征地补偿费偏低的主要原因，如果不改变这一做法，由此引发的社会矛盾将持续存在。 （二）新补偿标准的综合性使土地价值被掩盖 从理论上来说，地租、地价是土地所有权在经济上的实现形式。在征地补偿费中，对土地所有权价值损失的补偿应是征地补偿的主要内容，因为一切损失皆因土地所有权的丧失而引起。我国现行的《土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。在各项费用中，土地补偿费是针对土地所有权给予的补偿，安置补助费是针对土地使用权、农民生活来源给予的补偿，地上附着物和青苗的补偿费是对农民投入损失的补偿。由于这几项补偿费用的性质不同，因此进行分项补偿是正确的。但新标准却取消了分项补偿的做法，将土地补偿费和安置补助费捆绑在一起进行综合补偿。这种做法混淆了土地的自身价值与附属价值的界限，使真实的土地价值被掩盖。在我国目前农村集体土地产权没有被完全界定清楚的情况下，如果不区分土地补偿费和安置补助费进行补偿，则土地所有权和土地承包经营权无法真正体现各自的价值，农民不能在征地补偿中得到应有的份额，农村集体与个人之间的分配不公平现象将继续存在甚至更加严重，这将成为征地补偿纠纷的隐患。 （三）新补偿标准缺少科学的理论依据 现代土地估价体系中每一种估价方法都有相应的理论基础。收益资本化法的理论基础是预期原理。按照预期原理，土地未来的预期收益是决定土地当前价格的重要因素。西方经济学认为土地价格为地租或土地纯收益的资本化。美国经济学家伊利认为：“把预期的土地年收益系列资本化而成为一笔价值基金，这在经济学上就称为土地的资本价值，在流行词汇中则称为土地售价”。收益资本化法通过还原利率将土地纯收益（地租）与地价的关系反映出来，以此计算的土地价格具有市场属性。 我国征地补偿费的计算方法主要是年产值倍数法。征地统一年产值标准的计算公式为：土地补偿费=被征地亩数×年产值标准×补偿倍数；安置补助费=需要安置的人数×年产值标准×补偿倍数。征地区片综合地价标准的计算公式为：征地区片综合地价=区片土地年产值×（区片土地补偿倍数+区片安置补助倍数）。从表现形式看，年产值倍数法与收益资本化法中的收益乘数法相同，但产值倍数法缺少理论依据。按照预期原理，土地价格是土地未来纯收益（地租）的资本化，土地纯收益可以还原为土地价格。虽然土地纯收益可以还原为土地价格，但土地产值不能还原为土地价格，因为土地产值不仅包含土地纯收益还包含其他生产要素的价值，如生产资料价值、劳动力价值以及投资利息和经营利润等。因此，用年产值乘以一定的倍数得出的不是土地价格，而是多项生产要素的价值总和。何况我国征地补偿费计算中的年产值已经不是真正的被征土地的年产值，补偿倍数也与土地还原利率无关，二者都是政府制定的数字化标准。在这种情形下，年产值倍数法失去了计算土地价格的理论依据，因此，征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准都不是真正的土地价格。这种制定的补偿标准不能正确反映土地市场的供求关系，滞后于社会经济发展和农民的现实需求。 三、建立市场化补偿机制是完善征地制度的有效途径 （一）完善立法，确立公平补偿原则 我国目前对于征地补偿的规定只存在于《土地管理法》的部分条款中，还没有系统而完整的征地立法，而且没有确立公平补偿的原则，导致征地补偿费的计算偏离市场价格而且数额偏低。世界上大多数国家在征地补偿时都是以土地的公平市场价格作为补偿标准。如美国法律确立土地征收以“公平补偿”为原则，其公平市场价值不仅包括被征收土地的补偿价款，还包括对被征收人因征收土地而造成的其他损失，如其他土地的损害赔偿金以及被征收人生活、就业等损害赔偿金；不仅要补偿被征收土地的现有价值，还要补偿土地可预期的未来价值。 我国应设立《土地征收法》等相关的法律法规，明确补偿原则、补偿依据、补偿范围、补偿方法，不管用地性质是否为公益性用地都应按公平市场价格给予补偿。土地征收补偿不仅要考虑土地的现在价值和可预期的未来价值。此外，还应从土地保护的角度，考虑土地使用者对土地的投入，将征地补偿价格与农地等级相联系，通过农地等级评定的结果对农民土地投入进行补偿，避免农民掠夺性使用土地等短期行为发生，有效保护土地资源。 （二）建立适应市场经济环境的征地补偿评估体系 我国《城镇土地估价规程》主要为城市土地估价而制定，农村土地征收尚未有技术性估价规程，估价人员、估价原则、估价程序以及估价方法都缺少专业要求和技术指导，这也是我国二元结构在土地估价行业的失衡表现。应打破土地估价城乡割据的局面，将城镇土地估价规程修改为适宜城乡土地的估价规程，涵盖农村土地征收补偿内容。征地补偿应以土地权益补偿为主，补偿项目应细化。土地权益补偿应包括土地所有权补偿、土地承包经营权补偿及土地附着物权益补偿。土地所有权补偿是对农村集体经济组织因土地被征收而给予的补偿，应交给集体经济组织；土地承包经营权补偿是对承包者因不能再承包土地而蒙受损失的补偿，应发给承包权人；土地附着物补偿是对土地上青苗及建筑物等的补偿，应交给其所有者。考虑农村土地流转因素，应增加土地租赁权补偿、干扰补偿以及经营损失补偿等内容，保障土地承包者和租赁者的合法权益。 参考文献： [1] 毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2001. [2] [美]伊利.土地经济学原理[M].腾维藻译.北京：商务印书馆，1982. [3] 国土资源部.城镇土地估价规程 GB/T 18508―2014[S].国土资源网，2014- 12- 1. [4] 左静.实现土地征收价格市场化的有效路径[J].辽宁行政学院学报，2015（01）：13- 15.