论
从各级政府在5月汶川大地震中的表现，比2008年年初雨雪冰冻灾害的反应要快要好，可以看出各级政府的应急能力在不断提高。现行的应急立法和制度构建基本上能够解决大部分突发公共事件的应急需求，而且预案制度在实际应急中发挥了巨大作用。立法体系和预案制度相结合的应急模式，让应急救灾的合法性、程序性、时效性得到有效保障。
二、应急立法体系还缺乏《紧急状态法》和大量配套立法。
在应急立法中还存在一定的空白地带，尤其是处于牵头作用的《突发事件应对法》是在特定历史背景下制定的，它主要是为了解决转型时期我国灾害和危机频发的现状，而不是法学界最初设计的尤其是经过2008年年初雨宪法性法律。
雪冰冻灾害和5月四川汶川大地震的两次巨灾考验后，凸显了综合性应急和应对巨灾的重要性，也就是面临《突发事件应对法》第六十九条提出的特别重大突既不适用《戒发事件的问题。这个时候，
，也无法适用《突发事件法》，需要严法》
紧急状态法》的时候又拿不出来。然用《
而，在《突发事件应对法》第六十九条，仍然留下了一处旁白，使得它本身可能和紧急状态法》等宪法性法律若干年后的《
文件有了衔接的基础。现在需要的就是提前准备，不要再等到巨灾来临的时候立法，重蹈2003年非典的覆辙。
此外，我们还缺乏应对因经济危机（包括金融危机、货币危机等）引发的突发事件的单项应急处置法律；配套的应急财政措施；物资储备保障；各地区援建再保险、债券互援措施；包括巨灾保险、在内的金融体系；志愿者抚恤；灾害捐赠等配套立法或规范性文件。《突发事件应对法》第五十一条其实也是对“经济危机作为一种紧急状态”的简单回避。实际上，经济危机已经成为影响现代社会安全和秩序的一种因素，1995年拉脱维亚
的贝特加银行破产危机、2001年阿根廷金融危机、2007年美国次贷危机，就深刻地说明了这一问题，我们有必要对金融危机有更多的认知和规范。
三、应急预案需要进一步程序化、技术化。
对于行政机关而言，预案是最重要的一种工作依据。比如应急预案会细致到具体的责任人，在几个小时内，应该签发什么文件，哪些部门的负责人在发生相应级别响应的时候必须召开联系会议，救灾物资必须多少小时以内送到灾汶区等等。经由2008年雨雪冰冻灾害、川地震巨灾检验下的全国总体预案和专项预案，经由湖北暴雨、福建“凤凰”台风过境、北京奥运安保问题等考验的各地方预案，既发挥了重要作用，也暴露了一些问题，还没有能够做到完全依靠应急立法和应急预案来解决危机。
我国预案目前存在的问题主要有：预案的部分条文过于原则，有的细节设计不足，灾害发生后很多还依赖临时发布各项行政命令的方式处理和临时建立协调机制去运行。尤其是因危机扩散而需要启动的综合预案，虽然基本建立，但未能及时修改完善，未能进行逼真演练，此预案和彼预案之间缺乏必要的衔接等问题，不同程度影响了处置的效果。应急预案建立的前提是准备这些灾难肯定会发生，以现有能力和资源为基础，能拿来应急响应和事后调就用的，涉及到预防、查处理与整改，是应急活动的具体指导，和应急体系建设规划有严格区别。
预案制度的整体完善和发挥功效，还需要加强行政人员应急能力和专业救援队伍培养，注重技术性应急和综合性应急；促进公民社会的发育，加强公民自救和应急教育；地方应急预案要注意与军队应急的协调；完善预案中的评估和责任部分的设计，从着重于政治性评估转向技术性评估等。
（作者单位：法律出版社）
资料卡
坛
国家突发公共事件总体应急预案的主要内容
总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公工作机制等内容，是指导共事件的组织体系、
预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
突发公共事件分四类四级。
总体预案所称的突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财生态环境破坏和严重社会危害，危及产损失、
公共安全的紧急事件。
总体预案将突发公共事件主要分成四类：
自然灾害———主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；
—主要包括工矿商贸等企业事故灾难——
的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；
公共卫生事件———主要包括传染病疫群体性不明原因疾病、食品安全和职业危情、
害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；
—主要包括恐怖袭击事社会安全事件——
件、经济安全事件、涉外突发事件等。
按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将突特别重大）、发公共事件分为四级，即Ⅰ级（Ⅱ级（重大）、较大）和Ⅳ级（一般）。Ⅲ级（
（牛牛）
中国减灾·2008年第10期
29
论
从各级政府在5月汶川大地震中的表现，比2008年年初雨雪冰冻灾害的反应要快要好，可以看出各级政府的应急能力在不断提高。现行的应急立法和制度构建基本上能够解决大部分突发公共事件的应急需求，而且预案制度在实际应急中发挥了巨大作用。立法体系和预案制度相结合的应急模式，让应急救灾的合法性、程序性、时效性得到有效保障。
二、应急立法体系还缺乏《紧急状态法》和大量配套立法。
在应急立法中还存在一定的空白地带，尤其是处于牵头作用的《突发事件应对法》是在特定历史背景下制定的，它主要是为了解决转型时期我国灾害和危机频发的现状，而不是法学界最初设计的尤其是经过2008年年初雨宪法性法律。
雪冰冻灾害和5月四川汶川大地震的两次巨灾考验后，凸显了综合性应急和应对巨灾的重要性，也就是面临《突发事件应对法》第六十九条提出的特别重大突既不适用《戒发事件的问题。这个时候，
，也无法适用《突发事件法》，需要严法》
紧急状态法》的时候又拿不出来。然用《
而，在《突发事件应对法》第六十九条，仍然留下了一处旁白，使得它本身可能和紧急状态法》等宪法性法律若干年后的《
文件有了衔接的基础。现在需要的就是提前准备，不要再等到巨灾来临的时候立法，重蹈2003年非典的覆辙。
此外，我们还缺乏应对因经济危机（包括金融危机、货币危机等）引发的突发事件的单项应急处置法律；配套的应急财政措施；物资储备保障；各地区援建再保险、债券互援措施；包括巨灾保险、在内的金融体系；志愿者抚恤；灾害捐赠等配套立法或规范性文件。《突发事件应对法》第五十一条其实也是对“经济危机作为一种紧急状态”的简单回避。实际上，经济危机已经成为影响现代社会安全和秩序的一种因素，1995年拉脱维亚
的贝特加银行破产危机、2001年阿根廷金融危机、2007年美国次贷危机，就深刻地说明了这一问题，我们有必要对金融危机有更多的认知和规范。
三、应急预案需要进一步程序化、技术化。
对于行政机关而言，预案是最重要的一种工作依据。比如应急预案会细致到具体的责任人，在几个小时内，应该签发什么文件，哪些部门的负责人在发生相应级别响应的时候必须召开联系会议，救灾物资必须多少小时以内送到灾汶区等等。经由2008年雨雪冰冻灾害、川地震巨灾检验下的全国总体预案和专项预案，经由湖北暴雨、福建“凤凰”台风过境、北京奥运安保问题等考验的各地方预案，既发挥了重要作用，也暴露了一些问题，还没有能够做到完全依靠应急立法和应急预案来解决危机。
我国预案目前存在的问题主要有：预案的部分条文过于原则，有的细节设计不足，灾害发生后很多还依赖临时发布各项行政命令的方式处理和临时建立协调机制去运行。尤其是因危机扩散而需要启动的综合预案，虽然基本建立，但未能及时修改完善，未能进行逼真演练，此预案和彼预案之间缺乏必要的衔接等问题，不同程度影响了处置的效果。应急预案建立的前提是准备这些灾难肯定会发生，以现有能力和资源为基础，能拿来应急响应和事后调就用的，涉及到预防、查处理与整改，是应急活动的具体指导，和应急体系建设规划有严格区别。
预案制度的整体完善和发挥功效，还需要加强行政人员应急能力和专业救援队伍培养，注重技术性应急和综合性应急；促进公民社会的发育，加强公民自救和应急教育；地方应急预案要注意与军队应急的协调；完善预案中的评估和责任部分的设计，从着重于政治性评估转向技术性评估等。
（作者单位：法律出版社）
资料卡
坛
国家突发公共事件总体应急预案的主要内容
总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公工作机制等内容，是指导共事件的组织体系、
预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
突发公共事件分四类四级。
总体预案所称的突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财生态环境破坏和严重社会危害，危及产损失、
公共安全的紧急事件。
总体预案将突发公共事件主要分成四类：
自然灾害———主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；
—主要包括工矿商贸等企业事故灾难——
的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；
公共卫生事件———主要包括传染病疫群体性不明原因疾病、食品安全和职业危情、
害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；
—主要包括恐怖袭击事社会安全事件——
件、经济安全事件、涉外突发事件等。
按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将突特别重大）、发公共事件分为四级，即Ⅰ级（Ⅱ级（重大）、较大）和Ⅳ级（一般）。Ⅲ级（
（牛牛）
中国减灾·2008年第10期
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