法治的内涵和系统
王晨光
2009年11月29日
在广州“依法治省、依法治市理论研讨会”上的发言
广东省、广州市在地方法制建设上确实是在实实在在地往前走，而且确实做出了令人敬佩的成绩。下面，我就法治的内涵和系统谈一些粗浅的认识和看法。
一、法治是社会治理的最佳方略
法治不是哪个人或那种理论的选择，而是人类社会孜孜探索中找到的最佳模式。中国近现代社会发展的经验和教训告诉我们这一点，西方社会的发展历程和经验也告诉我们这一点：只有法治才是人类社会最好的治理方式。比如，在古希腊，柏拉图一直在不同类型的社会治理方案中进行寻找，“哲学王”的治理成为其推崇的最佳模式，而“法治”则成为亚里士多德推崇的最佳治理模式；在资本主义上升时期，在洛克、卢梭、孟德斯鸠等为代表的启蒙学者的推动下，资产阶级革命带来了新的法律治理模式；美国第二任总统约翰 亚当认为：“共和国的要义是法治国，而非人治国。” 中国历史上，尤其是在春秋战国时期，百家争鸣的一个主要内容也是什么是最佳的社会治理模式。儒法之争就是一个最好的说明。
为什么说法治是社会治理的最佳方略呢？简单讲，因为它能够保证人民的参与和主体地位；能够摆脱个人任意，法律至上；能够按照法定的权限、方式和程序进行治理；能够保证政府机构和工作人员依法行使公共权力，并受法律的监督和控制；法律的适用能够公开、公正、独立、平等地得到适用；能够以市场经济和民主政治为基础，以保障公民权利和社会可持续发展为中心，从而反映社会的发展趋势。从这个意义上讲，法律当然具有工具性，是最好的治理方式；但是这种最佳的治理模式又有其特定的价值，如公平、公开、民主、平等、法律至上、有限政府等，有包含人类社会所追求的价值目标。需要注意的是：法治并非是一种口号或标签；而是一种治国理念的确立和指导思想的转变；不是一种权宜之计，而是长治久安的制度保障；不是一种轻松舒适的工作，而是一种自行施加的紧身衣或紧箍咒；是一种自我约束，同时也是一种能够保证自我更新，保证科学持续有序发展的制度。
我们在选择法治的同时，应当自觉地对法治与法制加以区别。这些区别有：1. 动态观与静止观：法治表达的是法律运行的状态、方式、程序过程；而法制是一个静态的概念， “法律制度”的简称。2. 法律至上的观念：现代法治的概念包括法律至上等基本原则；法制则不一定具有法律至上的内在要求。则不一定具有法律至上的内在要求。3. 价值
取向、原则、精神的差别：法律的公正性、稳定性、普遍性、公开性和平等性，以人为本，法律对权力的制约与对人权的保障等一系列原则和基本要求；法制则不必然地具有这些内涵。4. 治理的方式和对象：法治的关键环节是监督、控制公权力的行使，保障人权，以权力制约为本质特征；而法制则可以被极权政府所使用，以管理、控制公民权利为主要方式和对象。5. 赖以存在的基础有所不同：法治是以市场经济和民主政治为基，是市场经济基础之上、民主政治体制之中的治国方略。 有“法制”但不一定就有 “法治”。
二、法治的核心是良性的规则治理
法治作为一种社会治理的最佳模式，仍然是一种治理；它包括对社会的全面或全方位的治理。它治理的对象包括：个人或各种社会组织通过其活动所形成的他们之间的关系；政府、政府机构、成员与个人或各中社会组织之间的关系；政府之间的各种关系。治理的主体包括：法治的主体是人民，这是我们国家的性质决定的。但是治理主要是运用公共权力对社会的治理，因此其治理的主要的具体操作者则是被赋予公共权力的政府机构和其他类似的机构及工作人员；他们的治理也必须依法进行。政党和各种政治组织也要在法律的范围内活动；执政党也不例外，要在法律范围内，对国家机构进行领导、指引和监督。经济组织和各种社会组织，依法行
使其经济、文化、教育和各种社会职能，保障自身利益，监督政府。个人和私人机构，主要是自治的内容，还有通过行使参政议政权、监督权等政治权利参加治理，主张和保障自身权利，监督政府。
治理的内容包括社会运行的各个方面，如经济、政治、文化、教育、社会管理等方面；这些是法治的主要内容，范围广，数量大，关系到社会的正常有序运行。而对于各种公权力机构运用公权力的活动进行治理，则是其中最为关键的环节，因为公权力的行使涉及对公民和其他组织的管理、处罚和裁定，集中体现了公权力和公民个人权利或曰私权利之间的复杂关系，加之权力的扩张本性，很容易形成某种对立或对公民权利的违法侵犯。公权力作为社会权力，是不可或缺的社会需要。从社会主义的本质讲，它具有社会性或人民性；但是权力的行使者则是具体的机构或个人，具有其个人或部门利益；社会性和人民性与个人利益或部门利益的狭隘性具有冲突，故如果对公权力的行使缺乏控制，就会违背公权力的本质要求。正是由于上述原因，现代社会需要有各种保障措施和程序，保证公权力的行使不违反公权力自身性质的要求，不走向腐败或异化；所以对公权力的控制成为法治最为关键的环节。在这个意义上讲，“法治首先是治官的”。所以法治不是简单的一个政治口号，而是一个政府必须穿上的紧身衣或套上的紧箍咒，法治不是一件令人特别是
政府舒服的事情，但它确实是现代生活必不可少的最佳治理模式。
同时，法治通常分为“实体性法治”和“程序性法治”。前者被定义为“根据某些具有价值取向内容的法律进行治理，例如保障基本人权”，后者被定义为“根据立法程序所制定的任何法律规范进行治理，甚至它们是‘恶’法”。实体性法治要求法律是善良之法，具有社会所接受的正确的价值观，如保障人权，可持续性发展。程序性法治要求治理的职权合法、程序合法、手段合法。实体性法治主要体现在国家机构在对社会运行的各个方面进行良性的治理，包括对政府自身的控制和约束；而程序性法治主要表现在国家机构对公权力的行使方面。
综上，规则之治也就是依法治理。法治作为最佳的治理模式或方略，其核心也就是依法治理。依法治理并非仅仅是指对社会或公民的治理，也包括对国家机构行使公权力的监督和控制。所以依法治理的提法并不错，而是我们社会的传统或习惯把它简单地理解为仅仅是从上而下的治理，而忽略了自下而上的治理；真正的依法治理或法治，都是全方位的、多向度的治理，其关键在于对公权力行使的治理和监督。如果为了避免误解，或更清楚地表明法治的全方位多向度的内涵，可以用“规则之治”来表述，但是我们需要做的是用正确的内涵来逐步纠正对概念的误读，树立正确的法治观念。
三、法治系统的建设
法治不仅是理念，而且是一整套社会治理机制，一个完整的系统；包括治理体制、机制、程序、及治国理念等多方面；涉及政府与方方面面的关系和治理的方式、体制等具体制度的建立。因此提出法治的口号和观念仅仅是法治的起点，更为重要的是执政理念和方式的转变，这种转变是机制的构建，是制度的创新。从中国的历史现实看，我们是先有实践，后有理论；先有政府，后有宪法，从而构成了与西方法治发展的不同路径。要“把口号转变为信念和治国机制”；“把后置的点缀转变为前置的根据和治理的机制与程序”；“把习惯做法转变为不适应的受监督的制度”，因此尤其需要有制度创新和从事这种创新的胆识和魄力。现在的法治系统尚不完善，因为它是处于转型和改革过程中逐步建立的机制。
从中央和地方关系角度看：法治国家与法治地方，共同构成一个统一的系统。法治国家更多地在立法、法治方略、大政方针的法律根据和程序上做文章；法治地方则更多地在执法、司法、守法和法治宣传和具体制度创新上下功夫，也更为细致、深入、实在，涉及到具体公民和组织，也更为错综复杂和挑战性。从立法、司法、执法、守法和法制宣传角度看，可以分成多个领域的子系统。从各种政府机构的功能
角度看，法治系统又包括各种组织机构系统（子系统）的构建。各地方法治、各种子系统需要有机地组合成一个完整的系统。地方政府在其中发挥的作用应当更为关键和重要，不仅有一个承上启下，保证法治统一的任务，而且有一个推陈出新，勇于创新的实践和探索的任务。从法律规范与其他社会规范的关系和协调角度看，法治是社会治理系统中一个最为重要的部分。
一个国家的法治建设，是建设大的系统工程，当然包括宏观方面，即中央政府的作用，也包括微观方面，即各个地方政府的作用。两个方面都必不可少，这样才能建立一个统一的法治国家，这样才是一个完整的法治系统。如果仅仅是中央层面定政策，讲口号，提要求，下面仅仅是照办，这个法治国家就永远不能建立。因为与社会生活密切相连的主要方面在基层，如果一个法治口号没有在基层得到落实，显然建立不了一个法治国家。从这个意义上说，地方法治在我们整个法治国家的建设中起到至关重要的作用。宏观上，中央的作用主要是在于推进，但是地方法治在建设法治国家的过程中也起到十分重要的作用。地方范围大，到省市县乡镇甚至具体单位怎么运用法律来治理？依法治省（市、县、乡、镇）等口号式的提法，我也同意，但不能太泛太烂，不能只作为一个口号提，而要看到其中最复杂和最具挑战性的工作。但是从依法治理的角度，社会生活的各个方面各个领域
都要贯彻一个法治的理念，建立法治的机制。地方的法制建设确实在整个国家法制建设的过程中作用非常大，地方的法制建设占一个什么样的地位，这是一个需要我们认真讨论的问题。中央定宏观决策，比如体制改革的大格局，地方当然要落实和实施。但各个地方在落实和实施过程中的具体条件具体问题不一样，在整个国家经济社会发展中起到的作用不一样，因此，各地的地方法制建设也就应该有所不一样，就有实事求是，具体推进甚至是实践创新的能动要求。
中国改革开放和整个社会发展最大特点，是快速发展而形成的极度不平衡。城乡、东西部表现出不平衡，包括各地法制建设也有自己地方的特色。我从另外一个角度说，在实施推进依法治国方略的过程中，地方法制建设的实践提供了可以大有作为的空间。我们可以大显身手，大胆地闯。只要符合宪法、法律的规定和建设社会主义法治国家的精神，我觉得地方确实可以大有作为。当然这个具体空间怎么去落实，需要地方的同志认认真真地根据现实去分析，我们现在碰到的社会矛盾、问题、困难到底是什么，这样才能建立符合地方具体情况的法治。从中央层面看，需要尽快出台法治国家建设的一个整体纲要，这方面我们还需要进一步做工作。从地方层面看，地方法治是法治国家建设基础和支撑，更需要我们深入研究，特别是在当地的实践中去发现和提炼
各自的特点和经验，从而形成行之有效的法治模式。我不赞成全国各地的法治都要千篇一律。法治的统一性，确实不能丢，要坚持。各地的地方法规要与全国人大及其常委会制定的宪法、法律，国务院及其各行政部门制定的各个行政法规相一致，这是整个法治的精神。但是在中国经济社会发展不平衡的状况下，要求我们各地法治都按一个尺度去落实，实际上也不可能。广东的社会和经济发展，不仅在很多方面充分利用了法律赋予的权力，而且充分利用了政策赋予的灵活性和空间，才会有今天的发展。所以，在保持国家法治统一大前提下，地方的法治建设也应该有很多自己特色的东西。如果我们进一步推动地方法治发展，有所尝试，一定就会有所建树。当然，也有风险，因为上世纪80年代以来的任何一个改革都与风险同行，因为它们都是对现有制度的突破。现有制度包括法律制度，如果没有突破就不是改革，无论是从深圳第一个土地使用权的拍卖转，让还是各个地方搞的一些发展经济的措施，确实有很多创新的东西。这个创新的空间要在法律和政策允许的范围内。这些改革带来核心问题是同现时的法律和政策的一些冲突，这个问题的处理，是一个技术性的问题，也是政治体制改革过程中如何推进的政治智慧问题。作为“改革试验田”的政策是全国人大通过法律授予广东的，在全国条件不成熟、经验不充分的情况下，允许地方先行先试的成功先例，从地方的实际出发制订一些条例法
规，实际上在我们国家大的法律框架下是允许的。当然，具体怎么做，做到什么程度，具体问题还要具体分析。但是可以说：在现在不断深化改革的大环境下，在大的法律框架下，在社会转型的大的社会氛围下，应当是允许的，包括推进地方法治的尝试。这个问题正好与中央建立中国自己的理论体系的要求相一致。我们一谈到法治，就是古希腊和现在西方国家的经验。但是社会环境和氛围是不能照搬的。可以说整个社会与西方社会是不一样的，没有办法直接了当地照搬西方的法治。曾有同志提出是不是可以直接借鉴香港？从学术的角度说，我个人认为借鉴不是改革，因为毕竟一个社会有一套法律制度，法律制度不能等同于法律条文，如果只是法律条文本身，就很容易照搬。文字产生和运行的社会背景和空间很难照搬。我们要培育和建立社会主义市场经济，任何一个西方国家的市场经济是自然而然形成的，中国的市场经济是在破除计划经济体制的基础上，很大程度通过一系列政策和法律来培育的。所以，针对现在市场当中的一些失范行为，没有这方面规范我们可以规定，这很容易，但是所有参与市场的主体能不能真正把这个规定当成身体力行的行为模式，则更为复杂和艰巨，因为缺少一个具体社会空间和历史上的传统。比如我们国家在制定香港基本法时关注的一个问题是香港不能通过地方立法机关制定跟中央不同的法律。但实际上我们没有充分注意到大陆成文法与普通法的重大
不同，仅从成文法的角度看立法是很关键的，我们规定香港立法局制定法律要通过特首，甚至特首还有否决权。我们把能想到的都写进去了，但是香港的普通法制度则更看重司法，司法判决就有判例的效力，就能够成为新的法律。我们想通过中央权力把立法这条路管起来，但香港的法律体系，通过普通法系的实践，可以通过司法做出判决。这仅是一个例子，表明我们实际上很难简单的借鉴。借鉴和照搬不是我们追求的目标，我们的目标是建立行之有效的法治，在于解决我们自己问题和推动社会的发展。广东在全国最早设立了反贪局，但是反贪局的效果也不理想。香港的廉政公署实际上在运行的方式和效果上与我们不同，它的社会结构和政府架构也不同。香港是在一个小的范围内，可以通过设立一个廉政公署在短时期内扫贪，但是中国的范围很大，方方面面的情况很复杂，一个反贪局甚至由国家主席亲自挂帅，能不能做到短时期内扫贪？这也是有疑问的。我个人认为：我们当然需要借鉴，但是由于社会环境和空间的不同，由于从法律和文化传统以及历史发展的不同借鉴应当是自主和能动的借鉴，学习有用的经验，同时更有重要的是注意借鉴过程中的本土化问题；而且在借鉴同时还有立足自身，发现和总结自身经验，推进制度创新的更为主要的方面。这个意义上说，我认为：地方法治在学习借鉴的同时，更要培育出一种能够适应他人经验和制度的环境，更要注重自身经验的总结
和制度的创新。地方法治如果能够自己总结自身经验从而实现制度创新的话，地方政府和中央都应当是欢迎的。这方面也需要有更多学者跟进做一些研究，形成适应中国社会发展的法治理论。从我国依法治国方略的落实来看，迫切需要地方在具体操作层面进行制度创建。推进地方法治的作用和意义是非常大的。改革开放已经经历了30年，已经有很多的好素材，需要我们把眼光更多关注中国问题，中国的经验，尤其是地方的经验，逐渐提炼，形成适应我们自身的制度和理论。中国关注法治建设，既没有搞美国三权分立，也没有实行英国的议会制度，更没有学德国的宪法法院，我国法治的发展虽然问题还很多，但是跟30年来的发展比，确实进步很大，但在理论上还没有很好地总结。我们在地方现实的法制建设过程中，脚踏实地干出事业，有很多素材，我们总结出来的这个理论，实际上不仅对中国的法治建设有意义，实际上对整个全世界法治建设也具有一种意义。这是我觉得地方法制建设应当具有的在宏观上的意义和地位，以及它应当具有的制度空间。
还有一个问题，我们地方法制是在国家的大环境中建立的，它不是孤立地封闭式建立的，是在原来旧的基础上建立的。我们地方法制建设难在哪儿？就难在新旧制度的交织。这给我们的法治国家建设带来很多难题。我们的法制建设是在转型的过程中，在不断发展的过程中，在诸多因素都不确
定的状况中进行，这个状况给我们带来大量旧制度的束缚，又影响了建立新制度的需求的产生。我们要建立新制度，虽然这个过程中会碰到很多问题，甚至“举步维艰”“，但我们要大胆尝试。以依法治省（市）广东（广州）人大模式来说，我觉得是非常好的经验，它确实是一种创新和尝试，但把依法治理领导小组的办事结构放到人大，需要进一步理顺和党委、政府、人大和方方面面的关系。这些实践告诉我们，如果依法治理领导小组办事机构没有权力的话，地方的法治实践就会在方方面面会碰到一些困难。而根据宪法的规定，人大是权力机构，应当具有统一协调各个部门和社会各个方面的法定权力，是符合宪法的法治制度安排。
四、地方法治中需要加强的方面
除了传统的地方立法、执法、司法、守法和法制宣传外，还应当因地因时因事加强某些环节。各地发展的不平衡，应当在法治建设中有所不同。
对社会治理方面：应加强基层防范和解决纠纷的制度和组织建设，如基础调解组织、司法所等，把多数纠纷就地及时解决，制度化的纠纷解决；应抓住当前社会发展的突出问题，在重点领域加强法律的规则治理，如对金融机构和活动的监管，对社会公平的推动、调整；在有些领域要积极主
动治理，以保证和谐社会建设、可持续发展、保障公民权利以人为本为指导；在有些领域要以保证公民自治为主。
对公权力行使的制约方面：实际上任何一种制度都是对公权力的运用，法治关键的环节是政府要依法行政。政府公权力的法律根据，是指政府权力的来源、行使权力的程序、产生的法律后果，包括应承当的法律责任，法律都有明确的规定。依法行政是衡量法治政府法治国家的一个重要指标。从这个意义上说，对公权力的运用状况是我们是否进入法治国家关注的最主要的一个方面。这就要求我们加强对公权力行使的制约：（一）各级政府和政府工作人员树立严格依法办事的法治理念。首先，法律是设定政府权力的基础。其次，权力必须受到法律的制约。其三，公共权力必须根据法律规定分别行使。其四，法律机制能够有效地对政府官员进行监督。做到职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。 （二）保证政府决策的合法性原则。实体合法性，包括行政权的内容和范围、权限的法律依据、可行性、社会效果、可能出现的法律后果和补救措施等。程序合法性，包括决策程序、执法程序、执法手段和形式、救济程序、公开公正等。（三）建立政府决策合法性的审查制度。包括形成决策的制度和程序；执法工作人员的自我审查；领导和上级主管部门审查；公开听证等审查制度；政府法律部门和法律顾问的审查；外部律师事务所（独立中介机
构）的审核和监控，及相应的法律意见；行政复议和行政诉讼等行政行为相对人提出的审查；社会舆论等审查机制和纠正机制等。（四） 严格依法行政、建立相应的审查、监督和纠正机制。积极探索法治政府与当前我国政府体制、党的领导和社会组织之间的关系，积极进取、大胆尝试、认真总结、建立理论。广东、广州的人大主导模式是与宪法规定相一致的好的制度建构的尝试，值得深入研究和进一步推进，从而推动制度创新。
（王晨光，清华大学法学院教授、法学博士，哈佛大学法学硕士。现任中国法学会比较法学会副会长。1988-1990年曾任第14届世界法律大会(北京) 联络部副主任，2000年1月组织了国家法官学院与香港城市大学法学院在广州联合举办的民事诉讼证据和法律推理研讨班。发表了《浅论法院的依法独立审判权和人大对法院的监督权》、《法律运行中的不确定性与＂错案追究制＂的误区》、《毒品的社会控制和合法化问题》、《中国律师制度改革的若干问题》、《人权概念的分类》等学术论文40多篇。专著有《立法：原则、制度、技术》、《比较法学新动向》等。）
法治的内涵和系统
王晨光
2009年11月29日
在广州“依法治省、依法治市理论研讨会”上的发言
广东省、广州市在地方法制建设上确实是在实实在在地往前走，而且确实做出了令人敬佩的成绩。下面，我就法治的内涵和系统谈一些粗浅的认识和看法。
一、法治是社会治理的最佳方略
法治不是哪个人或那种理论的选择，而是人类社会孜孜探索中找到的最佳模式。中国近现代社会发展的经验和教训告诉我们这一点，西方社会的发展历程和经验也告诉我们这一点：只有法治才是人类社会最好的治理方式。比如，在古希腊，柏拉图一直在不同类型的社会治理方案中进行寻找，“哲学王”的治理成为其推崇的最佳模式，而“法治”则成为亚里士多德推崇的最佳治理模式；在资本主义上升时期，在洛克、卢梭、孟德斯鸠等为代表的启蒙学者的推动下，资产阶级革命带来了新的法律治理模式；美国第二任总统约翰 亚当认为：“共和国的要义是法治国，而非人治国。” 中国历史上，尤其是在春秋战国时期，百家争鸣的一个主要内容也是什么是最佳的社会治理模式。儒法之争就是一个最好的说明。
为什么说法治是社会治理的最佳方略呢？简单讲，因为它能够保证人民的参与和主体地位；能够摆脱个人任意，法律至上；能够按照法定的权限、方式和程序进行治理；能够保证政府机构和工作人员依法行使公共权力，并受法律的监督和控制；法律的适用能够公开、公正、独立、平等地得到适用；能够以市场经济和民主政治为基础，以保障公民权利和社会可持续发展为中心，从而反映社会的发展趋势。从这个意义上讲，法律当然具有工具性，是最好的治理方式；但是这种最佳的治理模式又有其特定的价值，如公平、公开、民主、平等、法律至上、有限政府等，有包含人类社会所追求的价值目标。需要注意的是：法治并非是一种口号或标签；而是一种治国理念的确立和指导思想的转变；不是一种权宜之计，而是长治久安的制度保障；不是一种轻松舒适的工作，而是一种自行施加的紧身衣或紧箍咒；是一种自我约束，同时也是一种能够保证自我更新，保证科学持续有序发展的制度。
我们在选择法治的同时，应当自觉地对法治与法制加以区别。这些区别有：1. 动态观与静止观：法治表达的是法律运行的状态、方式、程序过程；而法制是一个静态的概念， “法律制度”的简称。2. 法律至上的观念：现代法治的概念包括法律至上等基本原则；法制则不一定具有法律至上的内在要求。则不一定具有法律至上的内在要求。3. 价值
取向、原则、精神的差别：法律的公正性、稳定性、普遍性、公开性和平等性，以人为本，法律对权力的制约与对人权的保障等一系列原则和基本要求；法制则不必然地具有这些内涵。4. 治理的方式和对象：法治的关键环节是监督、控制公权力的行使，保障人权，以权力制约为本质特征；而法制则可以被极权政府所使用，以管理、控制公民权利为主要方式和对象。5. 赖以存在的基础有所不同：法治是以市场经济和民主政治为基，是市场经济基础之上、民主政治体制之中的治国方略。 有“法制”但不一定就有 “法治”。
二、法治的核心是良性的规则治理
法治作为一种社会治理的最佳模式，仍然是一种治理；它包括对社会的全面或全方位的治理。它治理的对象包括：个人或各种社会组织通过其活动所形成的他们之间的关系；政府、政府机构、成员与个人或各中社会组织之间的关系；政府之间的各种关系。治理的主体包括：法治的主体是人民，这是我们国家的性质决定的。但是治理主要是运用公共权力对社会的治理，因此其治理的主要的具体操作者则是被赋予公共权力的政府机构和其他类似的机构及工作人员；他们的治理也必须依法进行。政党和各种政治组织也要在法律的范围内活动；执政党也不例外，要在法律范围内，对国家机构进行领导、指引和监督。经济组织和各种社会组织，依法行
使其经济、文化、教育和各种社会职能，保障自身利益，监督政府。个人和私人机构，主要是自治的内容，还有通过行使参政议政权、监督权等政治权利参加治理，主张和保障自身权利，监督政府。
治理的内容包括社会运行的各个方面，如经济、政治、文化、教育、社会管理等方面；这些是法治的主要内容，范围广，数量大，关系到社会的正常有序运行。而对于各种公权力机构运用公权力的活动进行治理，则是其中最为关键的环节，因为公权力的行使涉及对公民和其他组织的管理、处罚和裁定，集中体现了公权力和公民个人权利或曰私权利之间的复杂关系，加之权力的扩张本性，很容易形成某种对立或对公民权利的违法侵犯。公权力作为社会权力，是不可或缺的社会需要。从社会主义的本质讲，它具有社会性或人民性；但是权力的行使者则是具体的机构或个人，具有其个人或部门利益；社会性和人民性与个人利益或部门利益的狭隘性具有冲突，故如果对公权力的行使缺乏控制，就会违背公权力的本质要求。正是由于上述原因，现代社会需要有各种保障措施和程序，保证公权力的行使不违反公权力自身性质的要求，不走向腐败或异化；所以对公权力的控制成为法治最为关键的环节。在这个意义上讲，“法治首先是治官的”。所以法治不是简单的一个政治口号，而是一个政府必须穿上的紧身衣或套上的紧箍咒，法治不是一件令人特别是
政府舒服的事情，但它确实是现代生活必不可少的最佳治理模式。
同时，法治通常分为“实体性法治”和“程序性法治”。前者被定义为“根据某些具有价值取向内容的法律进行治理，例如保障基本人权”，后者被定义为“根据立法程序所制定的任何法律规范进行治理，甚至它们是‘恶’法”。实体性法治要求法律是善良之法，具有社会所接受的正确的价值观，如保障人权，可持续性发展。程序性法治要求治理的职权合法、程序合法、手段合法。实体性法治主要体现在国家机构在对社会运行的各个方面进行良性的治理，包括对政府自身的控制和约束；而程序性法治主要表现在国家机构对公权力的行使方面。
综上，规则之治也就是依法治理。法治作为最佳的治理模式或方略，其核心也就是依法治理。依法治理并非仅仅是指对社会或公民的治理，也包括对国家机构行使公权力的监督和控制。所以依法治理的提法并不错，而是我们社会的传统或习惯把它简单地理解为仅仅是从上而下的治理，而忽略了自下而上的治理；真正的依法治理或法治，都是全方位的、多向度的治理，其关键在于对公权力行使的治理和监督。如果为了避免误解，或更清楚地表明法治的全方位多向度的内涵，可以用“规则之治”来表述，但是我们需要做的是用正确的内涵来逐步纠正对概念的误读，树立正确的法治观念。
三、法治系统的建设
法治不仅是理念，而且是一整套社会治理机制，一个完整的系统；包括治理体制、机制、程序、及治国理念等多方面；涉及政府与方方面面的关系和治理的方式、体制等具体制度的建立。因此提出法治的口号和观念仅仅是法治的起点，更为重要的是执政理念和方式的转变，这种转变是机制的构建，是制度的创新。从中国的历史现实看，我们是先有实践，后有理论；先有政府，后有宪法，从而构成了与西方法治发展的不同路径。要“把口号转变为信念和治国机制”；“把后置的点缀转变为前置的根据和治理的机制与程序”；“把习惯做法转变为不适应的受监督的制度”，因此尤其需要有制度创新和从事这种创新的胆识和魄力。现在的法治系统尚不完善，因为它是处于转型和改革过程中逐步建立的机制。
从中央和地方关系角度看：法治国家与法治地方，共同构成一个统一的系统。法治国家更多地在立法、法治方略、大政方针的法律根据和程序上做文章；法治地方则更多地在执法、司法、守法和法治宣传和具体制度创新上下功夫，也更为细致、深入、实在，涉及到具体公民和组织，也更为错综复杂和挑战性。从立法、司法、执法、守法和法制宣传角度看，可以分成多个领域的子系统。从各种政府机构的功能
角度看，法治系统又包括各种组织机构系统（子系统）的构建。各地方法治、各种子系统需要有机地组合成一个完整的系统。地方政府在其中发挥的作用应当更为关键和重要，不仅有一个承上启下，保证法治统一的任务，而且有一个推陈出新，勇于创新的实践和探索的任务。从法律规范与其他社会规范的关系和协调角度看，法治是社会治理系统中一个最为重要的部分。
一个国家的法治建设，是建设大的系统工程，当然包括宏观方面，即中央政府的作用，也包括微观方面，即各个地方政府的作用。两个方面都必不可少，这样才能建立一个统一的法治国家，这样才是一个完整的法治系统。如果仅仅是中央层面定政策，讲口号，提要求，下面仅仅是照办，这个法治国家就永远不能建立。因为与社会生活密切相连的主要方面在基层，如果一个法治口号没有在基层得到落实，显然建立不了一个法治国家。从这个意义上说，地方法治在我们整个法治国家的建设中起到至关重要的作用。宏观上，中央的作用主要是在于推进，但是地方法治在建设法治国家的过程中也起到十分重要的作用。地方范围大，到省市县乡镇甚至具体单位怎么运用法律来治理？依法治省（市、县、乡、镇）等口号式的提法，我也同意，但不能太泛太烂，不能只作为一个口号提，而要看到其中最复杂和最具挑战性的工作。但是从依法治理的角度，社会生活的各个方面各个领域
都要贯彻一个法治的理念，建立法治的机制。地方的法制建设确实在整个国家法制建设的过程中作用非常大，地方的法制建设占一个什么样的地位，这是一个需要我们认真讨论的问题。中央定宏观决策，比如体制改革的大格局，地方当然要落实和实施。但各个地方在落实和实施过程中的具体条件具体问题不一样，在整个国家经济社会发展中起到的作用不一样，因此，各地的地方法制建设也就应该有所不一样，就有实事求是，具体推进甚至是实践创新的能动要求。
中国改革开放和整个社会发展最大特点，是快速发展而形成的极度不平衡。城乡、东西部表现出不平衡，包括各地法制建设也有自己地方的特色。我从另外一个角度说，在实施推进依法治国方略的过程中，地方法制建设的实践提供了可以大有作为的空间。我们可以大显身手，大胆地闯。只要符合宪法、法律的规定和建设社会主义法治国家的精神，我觉得地方确实可以大有作为。当然这个具体空间怎么去落实，需要地方的同志认认真真地根据现实去分析，我们现在碰到的社会矛盾、问题、困难到底是什么，这样才能建立符合地方具体情况的法治。从中央层面看，需要尽快出台法治国家建设的一个整体纲要，这方面我们还需要进一步做工作。从地方层面看，地方法治是法治国家建设基础和支撑，更需要我们深入研究，特别是在当地的实践中去发现和提炼
各自的特点和经验，从而形成行之有效的法治模式。我不赞成全国各地的法治都要千篇一律。法治的统一性，确实不能丢，要坚持。各地的地方法规要与全国人大及其常委会制定的宪法、法律，国务院及其各行政部门制定的各个行政法规相一致，这是整个法治的精神。但是在中国经济社会发展不平衡的状况下，要求我们各地法治都按一个尺度去落实，实际上也不可能。广东的社会和经济发展，不仅在很多方面充分利用了法律赋予的权力，而且充分利用了政策赋予的灵活性和空间，才会有今天的发展。所以，在保持国家法治统一大前提下，地方的法治建设也应该有很多自己特色的东西。如果我们进一步推动地方法治发展，有所尝试，一定就会有所建树。当然，也有风险，因为上世纪80年代以来的任何一个改革都与风险同行，因为它们都是对现有制度的突破。现有制度包括法律制度，如果没有突破就不是改革，无论是从深圳第一个土地使用权的拍卖转，让还是各个地方搞的一些发展经济的措施，确实有很多创新的东西。这个创新的空间要在法律和政策允许的范围内。这些改革带来核心问题是同现时的法律和政策的一些冲突，这个问题的处理，是一个技术性的问题，也是政治体制改革过程中如何推进的政治智慧问题。作为“改革试验田”的政策是全国人大通过法律授予广东的，在全国条件不成熟、经验不充分的情况下，允许地方先行先试的成功先例，从地方的实际出发制订一些条例法
规，实际上在我们国家大的法律框架下是允许的。当然，具体怎么做，做到什么程度，具体问题还要具体分析。但是可以说：在现在不断深化改革的大环境下，在大的法律框架下，在社会转型的大的社会氛围下，应当是允许的，包括推进地方法治的尝试。这个问题正好与中央建立中国自己的理论体系的要求相一致。我们一谈到法治，就是古希腊和现在西方国家的经验。但是社会环境和氛围是不能照搬的。可以说整个社会与西方社会是不一样的，没有办法直接了当地照搬西方的法治。曾有同志提出是不是可以直接借鉴香港？从学术的角度说，我个人认为借鉴不是改革，因为毕竟一个社会有一套法律制度，法律制度不能等同于法律条文，如果只是法律条文本身，就很容易照搬。文字产生和运行的社会背景和空间很难照搬。我们要培育和建立社会主义市场经济，任何一个西方国家的市场经济是自然而然形成的，中国的市场经济是在破除计划经济体制的基础上，很大程度通过一系列政策和法律来培育的。所以，针对现在市场当中的一些失范行为，没有这方面规范我们可以规定，这很容易，但是所有参与市场的主体能不能真正把这个规定当成身体力行的行为模式，则更为复杂和艰巨，因为缺少一个具体社会空间和历史上的传统。比如我们国家在制定香港基本法时关注的一个问题是香港不能通过地方立法机关制定跟中央不同的法律。但实际上我们没有充分注意到大陆成文法与普通法的重大
不同，仅从成文法的角度看立法是很关键的，我们规定香港立法局制定法律要通过特首，甚至特首还有否决权。我们把能想到的都写进去了，但是香港的普通法制度则更看重司法，司法判决就有判例的效力，就能够成为新的法律。我们想通过中央权力把立法这条路管起来，但香港的法律体系，通过普通法系的实践，可以通过司法做出判决。这仅是一个例子，表明我们实际上很难简单的借鉴。借鉴和照搬不是我们追求的目标，我们的目标是建立行之有效的法治，在于解决我们自己问题和推动社会的发展。广东在全国最早设立了反贪局，但是反贪局的效果也不理想。香港的廉政公署实际上在运行的方式和效果上与我们不同，它的社会结构和政府架构也不同。香港是在一个小的范围内，可以通过设立一个廉政公署在短时期内扫贪，但是中国的范围很大，方方面面的情况很复杂，一个反贪局甚至由国家主席亲自挂帅，能不能做到短时期内扫贪？这也是有疑问的。我个人认为：我们当然需要借鉴，但是由于社会环境和空间的不同，由于从法律和文化传统以及历史发展的不同借鉴应当是自主和能动的借鉴，学习有用的经验，同时更有重要的是注意借鉴过程中的本土化问题；而且在借鉴同时还有立足自身，发现和总结自身经验，推进制度创新的更为主要的方面。这个意义上说，我认为：地方法治在学习借鉴的同时，更要培育出一种能够适应他人经验和制度的环境，更要注重自身经验的总结
和制度的创新。地方法治如果能够自己总结自身经验从而实现制度创新的话，地方政府和中央都应当是欢迎的。这方面也需要有更多学者跟进做一些研究，形成适应中国社会发展的法治理论。从我国依法治国方略的落实来看，迫切需要地方在具体操作层面进行制度创建。推进地方法治的作用和意义是非常大的。改革开放已经经历了30年，已经有很多的好素材，需要我们把眼光更多关注中国问题，中国的经验，尤其是地方的经验，逐渐提炼，形成适应我们自身的制度和理论。中国关注法治建设，既没有搞美国三权分立，也没有实行英国的议会制度，更没有学德国的宪法法院，我国法治的发展虽然问题还很多，但是跟30年来的发展比，确实进步很大，但在理论上还没有很好地总结。我们在地方现实的法制建设过程中，脚踏实地干出事业，有很多素材，我们总结出来的这个理论，实际上不仅对中国的法治建设有意义，实际上对整个全世界法治建设也具有一种意义。这是我觉得地方法制建设应当具有的在宏观上的意义和地位，以及它应当具有的制度空间。
还有一个问题，我们地方法制是在国家的大环境中建立的，它不是孤立地封闭式建立的，是在原来旧的基础上建立的。我们地方法制建设难在哪儿？就难在新旧制度的交织。这给我们的法治国家建设带来很多难题。我们的法制建设是在转型的过程中，在不断发展的过程中，在诸多因素都不确
定的状况中进行，这个状况给我们带来大量旧制度的束缚，又影响了建立新制度的需求的产生。我们要建立新制度，虽然这个过程中会碰到很多问题，甚至“举步维艰”“，但我们要大胆尝试。以依法治省（市）广东（广州）人大模式来说，我觉得是非常好的经验，它确实是一种创新和尝试，但把依法治理领导小组的办事结构放到人大，需要进一步理顺和党委、政府、人大和方方面面的关系。这些实践告诉我们，如果依法治理领导小组办事机构没有权力的话，地方的法治实践就会在方方面面会碰到一些困难。而根据宪法的规定，人大是权力机构，应当具有统一协调各个部门和社会各个方面的法定权力，是符合宪法的法治制度安排。
四、地方法治中需要加强的方面
除了传统的地方立法、执法、司法、守法和法制宣传外，还应当因地因时因事加强某些环节。各地发展的不平衡，应当在法治建设中有所不同。
对社会治理方面：应加强基层防范和解决纠纷的制度和组织建设，如基础调解组织、司法所等，把多数纠纷就地及时解决，制度化的纠纷解决；应抓住当前社会发展的突出问题，在重点领域加强法律的规则治理，如对金融机构和活动的监管，对社会公平的推动、调整；在有些领域要积极主
动治理，以保证和谐社会建设、可持续发展、保障公民权利以人为本为指导；在有些领域要以保证公民自治为主。
对公权力行使的制约方面：实际上任何一种制度都是对公权力的运用，法治关键的环节是政府要依法行政。政府公权力的法律根据，是指政府权力的来源、行使权力的程序、产生的法律后果，包括应承当的法律责任，法律都有明确的规定。依法行政是衡量法治政府法治国家的一个重要指标。从这个意义上说，对公权力的运用状况是我们是否进入法治国家关注的最主要的一个方面。这就要求我们加强对公权力行使的制约：（一）各级政府和政府工作人员树立严格依法办事的法治理念。首先，法律是设定政府权力的基础。其次，权力必须受到法律的制约。其三，公共权力必须根据法律规定分别行使。其四，法律机制能够有效地对政府官员进行监督。做到职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。 （二）保证政府决策的合法性原则。实体合法性，包括行政权的内容和范围、权限的法律依据、可行性、社会效果、可能出现的法律后果和补救措施等。程序合法性，包括决策程序、执法程序、执法手段和形式、救济程序、公开公正等。（三）建立政府决策合法性的审查制度。包括形成决策的制度和程序；执法工作人员的自我审查；领导和上级主管部门审查；公开听证等审查制度；政府法律部门和法律顾问的审查；外部律师事务所（独立中介机
构）的审核和监控，及相应的法律意见；行政复议和行政诉讼等行政行为相对人提出的审查；社会舆论等审查机制和纠正机制等。（四） 严格依法行政、建立相应的审查、监督和纠正机制。积极探索法治政府与当前我国政府体制、党的领导和社会组织之间的关系，积极进取、大胆尝试、认真总结、建立理论。广东、广州的人大主导模式是与宪法规定相一致的好的制度建构的尝试，值得深入研究和进一步推进，从而推动制度创新。
（王晨光，清华大学法学院教授、法学博士，哈佛大学法学硕士。现任中国法学会比较法学会副会长。1988-1990年曾任第14届世界法律大会(北京) 联络部副主任，2000年1月组织了国家法官学院与香港城市大学法学院在广州联合举办的民事诉讼证据和法律推理研讨班。发表了《浅论法院的依法独立审判权和人大对法院的监督权》、《法律运行中的不确定性与＂错案追究制＂的误区》、《毒品的社会控制和合法化问题》、《中国律师制度改革的若干问题》、《人权概念的分类》等学术论文40多篇。专著有《立法：原则、制度、技术》、《比较法学新动向》等。）