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本刊特稿
思想理论教育
2014.12
制度自信与依法治国理政
肖 巍
（复旦大学 马克思主义学院，上海 200433）
［摘要］ 中国特色社会主义制度自信要通过不断革除体制机制弊端来实现，为解决实际问题提供制度化方案，因此必须有强大的法治保障。只有在中国共产党领导下推进依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进；也只有承认人民当家作主是社会主义民主的奠基石，依法治国理政，才能更好体现统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的水平。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护，全社会要营造法治文化，确立法治信仰。［关键词］ 制度自信 人民当家作主 依法治国理政
［中图分类号］ D616 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-192X(2014)12-0004-06
化改革的总体目标，又是完善和发展中国特色社会主义制度的实际内容。
一个国家的发展道路，只有这个国家的人民最有发言权，而这条发展道路要在什么样的制度条件下进行建设，也应该获得这个国家人民的共同认可。中国特色社会主义制度，是中国人民通过长期艰苦卓绝的探索逐步形成的，是历经检验被证明能够促进中国改革发展稳定的制度。我们要珍惜来之不易的制度成果，坚定不移地坚持中国道路、弘扬中国精神、凝聚中国力量。国家治理体系和治理能力的现代化，是生产力发展的必然要求，也是上层建筑必须适应经济基础的大势所趋；作为全面深化改革的总目标，建立与我国社会主义现代化建设相适应的制度体系，建立公平正义的治理秩序，实现治理能力的现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大步骤。
中国是疆域最大人口最多的发展中国家，还处在向现代化迈进的转型期，经济、政治、文化、社会、生态等体制改革的许多任务还没有完成。制度是治国理政的基本规则，是起根本性、全局性、长
一、制度自信必须有法治保障
党的十八届三中全会发出全面深化改革的动员令，并聚焦于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”这个总目标。“这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。”“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主
[1]义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”
这个完整的表述，是对我国改革开放以来社会变化和人民期盼的积极回应。推进国家治理体系和治理能力现代化的前提是完善和发展中国特色社会主义制度，即推进国家治理现代化，必须在中国特色社会主义制度的前提下进行；而完善和发展中国特色社会主义制度，是为了更好地推进国家治理的现代化。围绕这个总目标，凝聚共识，形成合力，为坚持和发展中国特色社会主义提供有力制度支撑，为全面推进改革开放和社会主义现代化注入强大动力。通过制度建设推进国家治理现代化既是全面深
肖巍/复旦大学马克思主义学院教授、博士生导师
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远性作用的东西。“相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方。真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理
[2]
现代化的制度建设是具体系和治理能力现代化。”
我国的国家治理方式，既来自我们的政治文化传统和历史经验，也有共产党领导社会主义国家建设的特点，还包括了世界各国政治文明的某些成果，具有明显的民族特色和时代特色。正如国外有专家注意到的，中国的法治毫无疑问反映了中国历史发展的特性，回应并适合于中国本土的文化和环境。法治不是简单的通过立法就能够实现，法治的转型也不是自发的，需要一定的组织才可以实现，因此国家必须要指导、引导法治体系的建设，这样这个体系才有效果。中国社会主义法治体系、法治理论、法治道路，也是一种带有中国本土文化的“理解”和“吸纳”特征的法治模式。任何社会讨论和建设法治，都需要在外部和内部达成平衡，既从别的国家借鉴经验，又不能忘记自己内部模式的特
[4]
性。现代化国家治理的核心是民主与法治，国家
有世界普遍性的，而非中国所特有，但在中国条件下，这些制度的实际功效和实现形式又要具有中国特色，特别是我们的制度建设是在中国共产党领导下通过改革开放来实现的，这就必须进行某些特殊的制度安排。
我们既要坚定制度自信，更要敢于探索、勇于完善，不断革除体制机制弊端，让我们的制度自信更有把握、更能管用。“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”我们要通过全面深化改革，使各个领域的改革联动和集成起来，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。“没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持
[3]
久。”我们讲制度自信，不能是固步自封、裹足不
治理的制度设计必须保障主权完整和人民当家作主，保证宪法和法律成为国家治理的最高权威。通过制度建设推进国家治理现代化，就要把党的执政能力建设和国家制度建设的要求具体化。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称开宗明义就提出：“依法治国，是坚持和发《决定》）展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”我们越来越认识到，深化改革之所以面临许多急流险滩和难啃的“硬骨头”，大都与某些制度缺陷，特别是法制不健全、法治不落地有关，一些被打压的势力和不正之风仍有可能死灰复燃，更加凸显了强化依法治国力度的紧要性和迫切性，也就是要从法治上为解决这些问题提供制度化方案。
如果说党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，那么党的十八届四中全会就为落实这个顶层设计从法治上提供了可靠保障。“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活
前，而是要通过各方面的体制机制改革，使社会主义制度更加完善、更加持久。制度自信，既体现为政治定力，也体现为改革创新。我们的国家治理体系和治理能力仍有相当不足，我们的制度还没有达到成熟、定型的要求，某些方面甚至还制约着改革、发展与稳定，这就激发我们决心改革创新，有勇气攻坚克难，以提高运用中国特色社会主义制度依法治国的能力。
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力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保
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党和国家长治久安的根本要求。”无论是全面深化
方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民
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这里讲的制度体系、体主执政、依法执政水平。”
改革需要法治保障，还是全面推进依法治国需要深化改革，确立人民的主体地位都是至关重要的。中国特色社会主义是中国人民自己的事业，中国人民是深化改革和依法治国的主体和力量源泉，所有改革措施、法治建设都是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，在做大发展“蛋糕”的基础上，维护社会公平正义，促进共同富裕，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。这些都对坚持党的领导、人民当家作主和依法治国提出了更高的要求。
制机制、法律法规，都是依法治国的要素或基本成分。推进国家治理现代化既是解决当代中国许多实际问题的治本战略，也是中国政治体制改革的应有之义，执政党科学执政、民主执政、依法执政的水平，标志着中国特色社会主义制度的成熟、稳定、完善和可信赖的程度。
早在1945年，毛泽东在回答到访延安的民主人士黄炎培关于如何跳出历朝历代“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的周期率时，就提出：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；
[8]
只有人人起来负责，才不会‘人亡政息’。”这个著
二、人民当家作主是社会主义法治的奠基石
早在改革开放之初，邓小平就指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无
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法充分做好事，甚至会走向反面。”伴随着深化改
革和扩大开放，国家治理现代化的步伐要紧紧跟上创新驱动、转型发展的节拍，制度的演进也要适应时代的变化。应该承认，我们的国家治理面临着不少严峻的挑战：政府和司法部门公信力下降，腐败特权现象蔓延，社会不平等引发各种社会冲突，环境污染破坏的势头尚未得到有效遏制，群体性事件和上访数量居高不下，少数民族地区暴力事件上升，民众安全感普遍下降，等等。有的是旧的问题解决了，新的问题又产生了，改革越是向前推进，遇到的矛盾和阻力也越大，出现的新矛盾新问题也如影随形。固步自封、墨守成规，满足现状、不思进取，不仅难以使我们的制度优势发挥出来，还会在各种不适应中落伍甚至使制度成为摆设。
对此，我们一定要有紧迫意识、危机意识，不仅要克服制约科学发展的体制机制弊端，更要为国家长治久安奠定坚实的法治基础，以更加完善、成熟的制度力量夯实中国现代化的进程。“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各
名的“窑洞对”表明中国共产党对掌握民主政权信心满满，突出了人民当家作主的要义就是人民监督政府、人人起来负责。
人民当家作主是社会主义的奠基石。民主就是人民自己当家作主，而不是谁来“为民作主”。“共
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产党执政就是领导和支持人民当家作主”，即针对
以往由于体制问题，实际上在许多情况下是代替人民在作主，这种情况必须改变。我们现在经常强调“权力是人民给的”、“权为民所用”、“权为民所赋”，就是这个意思。我国是共产党执政的人民共和国，党的领导、政府行为与人民民主的政治利益是一致的，但这种一致不能只停留在口号和文件中，不能“口惠而实不至”。
相对于专制集权，民主的确比较费事，在决策、执行、监督与评价等环节都会产生成本，这当然影响了效率。虽然民主未必有立竿见影的效果，但可以有长治久安的收益。因为是长期（不是“人亡政息”），那就必须依靠规制（则）以形成稳定的预期。事实上，民主又是（个人）“权利”与（公共）“权力”的政治博弈，也就是在两者之间保持某种平
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衡——维护权利、限制权力！既然是博弈，就要有规则。所以，民主又总是与法制（治）联系在一起的。
也是在改革开放初期，邓小平就提出“为了保障人民民主，必须加强法制”的问题，阐述了民主与法制的关系，即为了保障民主就必须加强法制。加强法制不是为了治民，而是为了民主。“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改
[10]
一定要做到“有法可依，有法必依，变而改变。”
律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的治国理政观念有了更明确坚定的表达。
作为顶层设计，《决定》指出，中国政治体制改革和民主政治进程必须遵循这样的原则：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，是党的领导与依法治国的价值取向，也是中国政治体制改革的出发点和归宿。随着改革的深入及民主法治建设的进步，坚持和完善社会主义民主，更加需要健全社会主义法治；而建设社会主义法治国家，也是为了坚持和完善社会主义民主。“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”“我们党要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的水平，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。”
执法必严，违法必究”。我们党提出依法治国，经历了不断提高的认识过程。江泽民在1996年提出：“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我
[11]
们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”党
的十五大报告的表述是：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化……依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会文明进
[12]步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”据
此提出了“建设社会主义法治国家”的任务。九届人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国既是执政党明确的政治主张，也是国家确定的宪法原则。党的十六大报告提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大报告提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党的十八大报告提出，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八大以后，习近平多次强调：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基
[13]本方式。”党的十八届四中全会确定了全面推进
三、人民权益靠法律保障，法律权威靠人民维护
现代政治既是政党政治，又是法治政治。无论哪个国家的执政党，都要依据宪法法律来治国理政。中国共产党的领导既是中国特色社会主义的最本质特征，同样要努力提高依法执政的能力和水平，准确把握国家治理的基本规律。全面推进依法治国，“有利于在法治轨道上推进国家治理体系和
依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，以形成完备的法
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治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道
[14]
上不断深化改革”。
法治国，不但涉及科学立法、严格执法和公正司法，还包括全民守法、厉行法治的文化建设，也就是《决定》提出的“形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”的要求。我们不得不承认，至今仍有不少人相信“法是死的，人是活的”那些说法，大到法律条文，小到乡规民约，似乎都可以变通。这就使某些绕法而行的“潜规则”在社会上有了土壤、通道和市场。潜规则的特点，一是没有原则，只讲交易；二是假公济私，攻守同盟；三是逆淘汰，整个社会都要为之付出代价。潜规则无论对个体还是对全社会，都不提供正能量。事实上，如果大家都搞潜规则，总的效果必然是谁也占不了便宜，社会风气越来越恶化。
规则、信用和人际网络被认为是构成“社会资本”的三个要件，一个讲信用、守规则和人际关系良好的社会，人们打交道、办事情就比较容易和顺利；反之，一个信用差、规则失灵和人际关系恶劣的地方，与人交往、办同样的事情就要付出额外的代价。我们现在面临的一个突出问题是，法规制度是有了，但相应的法治环境、法治文化比较滞后。在有些人心目中，甚至就没有把法规制度当回事，在他们看来，办事还得靠潜规则、拉关系、通门路。遇到麻烦了，首先想到的也不是依靠法规制度，而是千方百计钻空子，挖空心思搞潜规则。
推动全社会树立法治意识是法治文化建设的要领。什么样的法治才能促进社会公平、风正气顺，才值得我们信仰呢？
这样的法治应该是衡平的。社会利益的分化导致不同人群在许多问题上难以达成共识，但没有共识不等于找不到平衡点或“交集”。法规的设计要把最大限度的衡平作为第一原则，尽可能寻求最大公约数。法规要让最多的人能够分享它带来的好处，避免对某个群体的偏袒。
这样的法治应该是可行的。法规要让大家明明白白，执行起来干脆利落。有的法规发布之时理直气壮，进入操作发现这也不行那也不济，不得不半途而废。这样的事情多了，人们还会把法当回事吗？法规执行不了，或者执行成本太大，公众就会
我国全面深化改革已进入到了攻坚期和深水区。国际形势风云变幻，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。然而，这些矛盾风险也是推动改革的力量和机遇。在法治的轨道上推进国家治理现代化，实现人民监督政府，人人起来负责，政府不但要提供扩大民主、健全法制的公共良品，还要进一步建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。改革就是要对既有的利益结构进行调整，就是要打破既有的利益结构。靠领导人的意愿，靠执政党的政策，都不可能从根本上提供保障。法治是国家的强制力，只有以它为保障才能破除既得利益集团的阻碍，使全面深化改革顺利推进。
习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进
[15]
我们以前的许多改革，往往是先进行试改革。”
点，然后总结，再把有关经验加以推广，推广后取得效果了上升为政策，政策执行比较成熟了才上升为法律。现在强调必须确保在法治的轨道上推进改革，也就是说改革特别是重大改革都必须有法律依据。这个重要的转变，意味着我们必须更加认真地对待现行的宪法法律。其实，许多改革事项早就为现行宪法法律所规定，只是由于这样那样的原因要么未见执行，要么束之高阁；而一些地方的政府和官员公然违宪，滥用公权，知法犯法，包括决策失误没有依法受到追究，公民基本权益受到侵犯也未能获得有效的法律援助。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”依法治国的重点是保证法律严格实施，特别是规范和约束公权力，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。而更深层次的是强化法治意识、营造法治文化、确立法治信仰，使全体人民都“自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”。依
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陷入迷茫，要么对法规的权威性产生疑问，要么扭曲成“上有政策、下有对策”。
这样的法治应该是稳定的。法规的有效很大程度上来自其刚性和稳定性。朝令夕改不可能取信于民。我们现在正处于社会转型时期，会遇到大量需要调整的事项，任何法规的出台都必须慎之又慎，宁可事先多听取不同意见，尽可能考虑到各方面的反应和接受度。法规一旦出台了就必须当真，否则就不可能产生稳定的预期。
这样的法治必须有严格的惩戒机制。没有对违法违规的制裁，就等于怂恿违犯，就会毒化对法律的信仰。有一句名言：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”一个大家都不认真对待法规，以为违犯了也没有什么大不了的社会，就一定会给潜规则孳生提供温床。
事实上，没有哪个社会能够担保不出现违法违规现象，或者完全没有潜规则操弄的空间，但如果违法违规相当普遍，搞潜规则的占尽了便宜，那首先要检讨的还是行使公权者，因为只有上行下效才可能出现这样的情况。这就是为什么要求政府、官员率先垂范，必须带头守法、严格执法，这也是从人治转向法治的关键性环节，是铲除潜规则赖以孳生的土壤的治本之策。《决定》提出：“必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。”“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”而当公民权益遭到侵犯时，公权力要提供及时、有力和低成本的援助，而且这些援助必须落实为制度化的安排，具体化、明确化和具有可操作性，使人们有能力依法维权。从这个意义上说，我们每个人都应成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
保证人民当家作主，就是要从各个层面、各个领域扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法保障人民的各项权益。为此，《决定》提出的为提高司法公信力，着力
解决司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全等问题的具体措施，以及最高人民法院设立巡回法庭，探索跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索检察机关提起公益诉讼制度，推进以审判为中心的诉讼制度等改革步骤，值得高度期待。
参考文献：
[1][3]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，2014-02-18．
[2][7]习近平. 切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014(1).
[4]刘小妹. 外国专家学者眼中的四中全会——“依法治国与法治中国”国际学术研讨会观点综述[N].光明日报，2014-11-10．
[5][14]习近平. 关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29．
[6][10]邓小平文选，第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333，146．
[8]金冲及. 毛泽东传[M].北京：中央文献出版社，1993：719-720．
[9]江泽民文选，第3卷[M].北京：人民出版社，2006：553．
[11]江泽民文选，第1卷[M].北京：人民出版社，2006：511．
[12]江泽民文选，第2卷[M].北京：人民出版社，2006：28-29．
[13]习近平. 在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2012：5．
[15]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调：把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效[N].人民日报，2014-03-01．
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化改革的总体目标，又是完善和发展中国特色社会主义制度的实际内容。
一个国家的发展道路，只有这个国家的人民最有发言权，而这条发展道路要在什么样的制度条件下进行建设，也应该获得这个国家人民的共同认可。中国特色社会主义制度，是中国人民通过长期艰苦卓绝的探索逐步形成的，是历经检验被证明能够促进中国改革发展稳定的制度。我们要珍惜来之不易的制度成果，坚定不移地坚持中国道路、弘扬中国精神、凝聚中国力量。国家治理体系和治理能力的现代化，是生产力发展的必然要求，也是上层建筑必须适应经济基础的大势所趋；作为全面深化改革的总目标，建立与我国社会主义现代化建设相适应的制度体系，建立公平正义的治理秩序，实现治理能力的现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大步骤。
中国是疆域最大人口最多的发展中国家，还处在向现代化迈进的转型期，经济、政治、文化、社会、生态等体制改革的许多任务还没有完成。制度是治国理政的基本规则，是起根本性、全局性、长
一、制度自信必须有法治保障
党的十八届三中全会发出全面深化改革的动员令，并聚焦于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”这个总目标。“这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。”“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主
[1]义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”
这个完整的表述，是对我国改革开放以来社会变化和人民期盼的积极回应。推进国家治理体系和治理能力现代化的前提是完善和发展中国特色社会主义制度，即推进国家治理现代化，必须在中国特色社会主义制度的前提下进行；而完善和发展中国特色社会主义制度，是为了更好地推进国家治理的现代化。围绕这个总目标，凝聚共识，形成合力，为坚持和发展中国特色社会主义提供有力制度支撑，为全面推进改革开放和社会主义现代化注入强大动力。通过制度建设推进国家治理现代化既是全面深
肖巍/复旦大学马克思主义学院教授、博士生导师
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远性作用的东西。“相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方。真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理
[2]
现代化的制度建设是具体系和治理能力现代化。”
我国的国家治理方式，既来自我们的政治文化传统和历史经验，也有共产党领导社会主义国家建设的特点，还包括了世界各国政治文明的某些成果，具有明显的民族特色和时代特色。正如国外有专家注意到的，中国的法治毫无疑问反映了中国历史发展的特性，回应并适合于中国本土的文化和环境。法治不是简单的通过立法就能够实现，法治的转型也不是自发的，需要一定的组织才可以实现，因此国家必须要指导、引导法治体系的建设，这样这个体系才有效果。中国社会主义法治体系、法治理论、法治道路，也是一种带有中国本土文化的“理解”和“吸纳”特征的法治模式。任何社会讨论和建设法治，都需要在外部和内部达成平衡，既从别的国家借鉴经验，又不能忘记自己内部模式的特
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性。现代化国家治理的核心是民主与法治，国家
有世界普遍性的，而非中国所特有，但在中国条件下，这些制度的实际功效和实现形式又要具有中国特色，特别是我们的制度建设是在中国共产党领导下通过改革开放来实现的，这就必须进行某些特殊的制度安排。
我们既要坚定制度自信，更要敢于探索、勇于完善，不断革除体制机制弊端，让我们的制度自信更有把握、更能管用。“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”我们要通过全面深化改革，使各个领域的改革联动和集成起来，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。“没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持
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久。”我们讲制度自信，不能是固步自封、裹足不
治理的制度设计必须保障主权完整和人民当家作主，保证宪法和法律成为国家治理的最高权威。通过制度建设推进国家治理现代化，就要把党的执政能力建设和国家制度建设的要求具体化。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称开宗明义就提出：“依法治国，是坚持和发《决定》）展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”我们越来越认识到，深化改革之所以面临许多急流险滩和难啃的“硬骨头”，大都与某些制度缺陷，特别是法制不健全、法治不落地有关，一些被打压的势力和不正之风仍有可能死灰复燃，更加凸显了强化依法治国力度的紧要性和迫切性，也就是要从法治上为解决这些问题提供制度化方案。
如果说党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，那么党的十八届四中全会就为落实这个顶层设计从法治上提供了可靠保障。“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活
前，而是要通过各方面的体制机制改革，使社会主义制度更加完善、更加持久。制度自信，既体现为政治定力，也体现为改革创新。我们的国家治理体系和治理能力仍有相当不足，我们的制度还没有达到成熟、定型的要求，某些方面甚至还制约着改革、发展与稳定，这就激发我们决心改革创新，有勇气攻坚克难，以提高运用中国特色社会主义制度依法治国的能力。
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力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保
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党和国家长治久安的根本要求。”无论是全面深化
方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民
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这里讲的制度体系、体主执政、依法执政水平。”
改革需要法治保障，还是全面推进依法治国需要深化改革，确立人民的主体地位都是至关重要的。中国特色社会主义是中国人民自己的事业，中国人民是深化改革和依法治国的主体和力量源泉，所有改革措施、法治建设都是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，在做大发展“蛋糕”的基础上，维护社会公平正义，促进共同富裕，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。这些都对坚持党的领导、人民当家作主和依法治国提出了更高的要求。
制机制、法律法规，都是依法治国的要素或基本成分。推进国家治理现代化既是解决当代中国许多实际问题的治本战略，也是中国政治体制改革的应有之义，执政党科学执政、民主执政、依法执政的水平，标志着中国特色社会主义制度的成熟、稳定、完善和可信赖的程度。
早在1945年，毛泽东在回答到访延安的民主人士黄炎培关于如何跳出历朝历代“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的周期率时，就提出：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；
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只有人人起来负责，才不会‘人亡政息’。”这个著
二、人民当家作主是社会主义法治的奠基石
早在改革开放之初，邓小平就指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无
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法充分做好事，甚至会走向反面。”伴随着深化改
革和扩大开放，国家治理现代化的步伐要紧紧跟上创新驱动、转型发展的节拍，制度的演进也要适应时代的变化。应该承认，我们的国家治理面临着不少严峻的挑战：政府和司法部门公信力下降，腐败特权现象蔓延，社会不平等引发各种社会冲突，环境污染破坏的势头尚未得到有效遏制，群体性事件和上访数量居高不下，少数民族地区暴力事件上升，民众安全感普遍下降，等等。有的是旧的问题解决了，新的问题又产生了，改革越是向前推进，遇到的矛盾和阻力也越大，出现的新矛盾新问题也如影随形。固步自封、墨守成规，满足现状、不思进取，不仅难以使我们的制度优势发挥出来，还会在各种不适应中落伍甚至使制度成为摆设。
对此，我们一定要有紧迫意识、危机意识，不仅要克服制约科学发展的体制机制弊端，更要为国家长治久安奠定坚实的法治基础，以更加完善、成熟的制度力量夯实中国现代化的进程。“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各
名的“窑洞对”表明中国共产党对掌握民主政权信心满满，突出了人民当家作主的要义就是人民监督政府、人人起来负责。
人民当家作主是社会主义的奠基石。民主就是人民自己当家作主，而不是谁来“为民作主”。“共
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产党执政就是领导和支持人民当家作主”，即针对
以往由于体制问题，实际上在许多情况下是代替人民在作主，这种情况必须改变。我们现在经常强调“权力是人民给的”、“权为民所用”、“权为民所赋”，就是这个意思。我国是共产党执政的人民共和国，党的领导、政府行为与人民民主的政治利益是一致的，但这种一致不能只停留在口号和文件中，不能“口惠而实不至”。
相对于专制集权，民主的确比较费事，在决策、执行、监督与评价等环节都会产生成本，这当然影响了效率。虽然民主未必有立竿见影的效果，但可以有长治久安的收益。因为是长期（不是“人亡政息”），那就必须依靠规制（则）以形成稳定的预期。事实上，民主又是（个人）“权利”与（公共）“权力”的政治博弈，也就是在两者之间保持某种平
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衡——维护权利、限制权力！既然是博弈，就要有规则。所以，民主又总是与法制（治）联系在一起的。
也是在改革开放初期，邓小平就提出“为了保障人民民主，必须加强法制”的问题，阐述了民主与法制的关系，即为了保障民主就必须加强法制。加强法制不是为了治民，而是为了民主。“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改
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一定要做到“有法可依，有法必依，变而改变。”
律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的治国理政观念有了更明确坚定的表达。
作为顶层设计，《决定》指出，中国政治体制改革和民主政治进程必须遵循这样的原则：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，是党的领导与依法治国的价值取向，也是中国政治体制改革的出发点和归宿。随着改革的深入及民主法治建设的进步，坚持和完善社会主义民主，更加需要健全社会主义法治；而建设社会主义法治国家，也是为了坚持和完善社会主义民主。“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”“我们党要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的水平，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。”
执法必严，违法必究”。我们党提出依法治国，经历了不断提高的认识过程。江泽民在1996年提出：“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我
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们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”党
的十五大报告的表述是：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化……依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会文明进
[12]步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”据
此提出了“建设社会主义法治国家”的任务。九届人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国既是执政党明确的政治主张，也是国家确定的宪法原则。党的十六大报告提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大报告提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党的十八大报告提出，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八大以后，习近平多次强调：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基
[13]本方式。”党的十八届四中全会确定了全面推进
三、人民权益靠法律保障，法律权威靠人民维护
现代政治既是政党政治，又是法治政治。无论哪个国家的执政党，都要依据宪法法律来治国理政。中国共产党的领导既是中国特色社会主义的最本质特征，同样要努力提高依法执政的能力和水平，准确把握国家治理的基本规律。全面推进依法治国，“有利于在法治轨道上推进国家治理体系和
依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，以形成完备的法
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治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道
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上不断深化改革”。
法治国，不但涉及科学立法、严格执法和公正司法，还包括全民守法、厉行法治的文化建设，也就是《决定》提出的“形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”的要求。我们不得不承认，至今仍有不少人相信“法是死的，人是活的”那些说法，大到法律条文，小到乡规民约，似乎都可以变通。这就使某些绕法而行的“潜规则”在社会上有了土壤、通道和市场。潜规则的特点，一是没有原则，只讲交易；二是假公济私，攻守同盟；三是逆淘汰，整个社会都要为之付出代价。潜规则无论对个体还是对全社会，都不提供正能量。事实上，如果大家都搞潜规则，总的效果必然是谁也占不了便宜，社会风气越来越恶化。
规则、信用和人际网络被认为是构成“社会资本”的三个要件，一个讲信用、守规则和人际关系良好的社会，人们打交道、办事情就比较容易和顺利；反之，一个信用差、规则失灵和人际关系恶劣的地方，与人交往、办同样的事情就要付出额外的代价。我们现在面临的一个突出问题是，法规制度是有了，但相应的法治环境、法治文化比较滞后。在有些人心目中，甚至就没有把法规制度当回事，在他们看来，办事还得靠潜规则、拉关系、通门路。遇到麻烦了，首先想到的也不是依靠法规制度，而是千方百计钻空子，挖空心思搞潜规则。
推动全社会树立法治意识是法治文化建设的要领。什么样的法治才能促进社会公平、风正气顺，才值得我们信仰呢？
这样的法治应该是衡平的。社会利益的分化导致不同人群在许多问题上难以达成共识，但没有共识不等于找不到平衡点或“交集”。法规的设计要把最大限度的衡平作为第一原则，尽可能寻求最大公约数。法规要让最多的人能够分享它带来的好处，避免对某个群体的偏袒。
这样的法治应该是可行的。法规要让大家明明白白，执行起来干脆利落。有的法规发布之时理直气壮，进入操作发现这也不行那也不济，不得不半途而废。这样的事情多了，人们还会把法当回事吗？法规执行不了，或者执行成本太大，公众就会
我国全面深化改革已进入到了攻坚期和深水区。国际形势风云变幻，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。然而，这些矛盾风险也是推动改革的力量和机遇。在法治的轨道上推进国家治理现代化，实现人民监督政府，人人起来负责，政府不但要提供扩大民主、健全法制的公共良品，还要进一步建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。改革就是要对既有的利益结构进行调整，就是要打破既有的利益结构。靠领导人的意愿，靠执政党的政策，都不可能从根本上提供保障。法治是国家的强制力，只有以它为保障才能破除既得利益集团的阻碍，使全面深化改革顺利推进。
习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进
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我们以前的许多改革，往往是先进行试改革。”
点，然后总结，再把有关经验加以推广，推广后取得效果了上升为政策，政策执行比较成熟了才上升为法律。现在强调必须确保在法治的轨道上推进改革，也就是说改革特别是重大改革都必须有法律依据。这个重要的转变，意味着我们必须更加认真地对待现行的宪法法律。其实，许多改革事项早就为现行宪法法律所规定，只是由于这样那样的原因要么未见执行，要么束之高阁；而一些地方的政府和官员公然违宪，滥用公权，知法犯法，包括决策失误没有依法受到追究，公民基本权益受到侵犯也未能获得有效的法律援助。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”依法治国的重点是保证法律严格实施，特别是规范和约束公权力，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。而更深层次的是强化法治意识、营造法治文化、确立法治信仰，使全体人民都“自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”。依
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陷入迷茫，要么对法规的权威性产生疑问，要么扭曲成“上有政策、下有对策”。
这样的法治应该是稳定的。法规的有效很大程度上来自其刚性和稳定性。朝令夕改不可能取信于民。我们现在正处于社会转型时期，会遇到大量需要调整的事项，任何法规的出台都必须慎之又慎，宁可事先多听取不同意见，尽可能考虑到各方面的反应和接受度。法规一旦出台了就必须当真，否则就不可能产生稳定的预期。
这样的法治必须有严格的惩戒机制。没有对违法违规的制裁，就等于怂恿违犯，就会毒化对法律的信仰。有一句名言：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”一个大家都不认真对待法规，以为违犯了也没有什么大不了的社会，就一定会给潜规则孳生提供温床。
事实上，没有哪个社会能够担保不出现违法违规现象，或者完全没有潜规则操弄的空间，但如果违法违规相当普遍，搞潜规则的占尽了便宜，那首先要检讨的还是行使公权者，因为只有上行下效才可能出现这样的情况。这就是为什么要求政府、官员率先垂范，必须带头守法、严格执法，这也是从人治转向法治的关键性环节，是铲除潜规则赖以孳生的土壤的治本之策。《决定》提出：“必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。”“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”而当公民权益遭到侵犯时，公权力要提供及时、有力和低成本的援助，而且这些援助必须落实为制度化的安排，具体化、明确化和具有可操作性，使人们有能力依法维权。从这个意义上说，我们每个人都应成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
保证人民当家作主，就是要从各个层面、各个领域扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法保障人民的各项权益。为此，《决定》提出的为提高司法公信力，着力
解决司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全等问题的具体措施，以及最高人民法院设立巡回法庭，探索跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索检察机关提起公益诉讼制度，推进以审判为中心的诉讼制度等改革步骤，值得高度期待。
参考文献：
[1][3]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，2014-02-18．
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[13]习近平. 在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2012：5．
[15]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调：把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效[N].人民日报，2014-03-01．
本栏责任编辑 曹宁华