完善基本建设支出绩效评价体系的理性分析

完善基本建设支出绩效评价体系的理性分析

摘要：基本建设支出在我国政府支出中一直占较大比重，要保证 基本建设项目的科学立项和资金的有效使用，必须建立一套科学的 基本建设支出绩效评价体系。目前，我国基本建设支出的绩效评价 仍处于探索阶段，还存在诸多的制度和政策缺失。因此，需要从法 律依据、评价主体、评价目标、评价程序、评价方法、评价指标、 评价结果应用等多方面着手，逐步建立一套科学完善的绩效评价体 系。 关键词：基本建设；绩效评价；理性分析 中图分类号：f294 文献标识码：a 文章编号：

1001-828x（2011）09-0086-02 基本建设支出在我国各政府支出中占较大比重，随着积极财政政 策的实施，这一比重在一些地方达到 50%甚至更高。逐步建立一套 科学的基本建设支出绩效评价体系，已成为加强财政管理、提高投 资效益的必需。湖北、广东、辽宁等地结合本地实际，陆续开展了 基本建设支出绩效评价试点工作，取得了初步成效。但由于基本建 设支出绩效评价是一项十分复杂的系统工程， 涉及面广、 工作量大、 技术性强，目前还存在不少问题，需要在今后的实践工作中逐步加 以完善。 一、构建基本建设支出绩效评价体系的必要性 (一)有助于基本建设项目的科学决策、科学立项，减少“政绩工 程” 、 “面子工程”现象的发生。长期以来，一些政府部门和领导干

部为了追求“政绩”乱上项目，基本建设领域存在争相攀比、急功 近利、贪大求奢、过度超前等倾向。通过实施绩效评价，可以克服 以往决策过程中的“领导拍板” 、 “长官意志”的问题，从经济发展 和社会生活的实际出发，以社会公众的需求为导向，通过评价、论 证项目的必要性、可行性、经济效益、社会效应、生态效应等，来 确定基本建设项目是否立项，怎样实施。同时，绩效评价使政府部 门与社会公众加强沟通，对社会公众的需求、偏好有更深层次的认 识，及时掌握公众意见和社会反馈，提高社会公众对公共支出的满 意度和认知度。 (二)有助于调动各部门加强资金使用的管理，提高资金的使用效 益，避免浪费和腐败现象的发生。绩效评价的一项重要任务就是对 成本费用进行控制，即对政府投入和产出进行分析比较，判断每笔 资金支出的合理性和合规性，对资金使用的浪费和违法行为进行问 责和惩罚，促使项目管理部门在工程项目的每个环节科学使用资 金、节约行政资源，预防工程建设领域中的浪费和腐败现象，从而 达到提高资金使用效益的目的。 (三)有助于逐步实行绩效预算，建立符合市场经济发展的公共财 政体系。公

共财政基本框架的核心是效益问题，即将纳税人的钱用 在满足社会公共需要上，用得好，用出效益，这就必须对财政收支 的效益进行考核与评价。按照绩效安排预算，申请财政资金必须与 其结果和效益相配比，同时在资金使用中和使用后要进行追踪问 效。若经过评价考核，绩效较差或者绩效与资金不配比，则这个基

本建设项目将无法获得预算资金，这将促进政府各建设部门在申请 资金时候以绩效为导向和衡量标准，努力提高资金使用绩效和优化 资源有效配置，从而真正建立起公共财政管理体系。 二、我国基本建设支出绩效评价的现状和存在的问题 2001 年，财政部专门组团对美国、德国、英国、瑞典等国的公共 支出绩效评价进行了考察，并成立课题组对公共支出绩效评价重点 问题进行了专题研究。 从 2003 年 8 月至 2005 年 12 月，广东省先后组织开展了 131 个重 点项目的绩效评价试点，每个项目的绩效评价都做了详细的策划和 考虑，每个单位对项目进行自评，向财政部门提交自评报告，财政 部门对自评报告进行复核审查和抽查。对重大项目，省财政厅会同 有关部门对项目进行综合评价。 2004 年 12 月，财政部出台了《关于开展中央政府投资项目预算绩 效评价工作的指导意见》和《中央经济建设部门部门预算绩效考评 办法(试行)》 ，财政部成立了专门机构，各省财政厅成立了绩效评 价处。 通过近几年的试点工作，我国的很多地区已经初步建立了基本建 设支出绩效评价工作程序，也制定了相关的工作制度，为进一步开 展绩效评价工作奠定了良好基础。但总的来看，我国的基本建设支 出绩效评价仍处于探索阶段，还存在诸多的制度和政策缺失。 (一)缺乏权威的法律依据 从西方发达国家公共支出绩效评价工作的发展实践看，绩效评价

要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化，如美国先后制定 了《首席财务官法案》 、 《政府管理改革法案》和《政府绩效与结果 法案》等法律法规。 目前，我国还没有公共基础设施支出绩效评价方面的法律法规。 财政部和各省市虽出台了一些绩效评价管理办法，但没有上升到法 律高度，不具备法律效力，执行力和约束力不够。 (二)没有合格的评价主体 西方许多国家都设有公共支出绩效评价机构，而我国尚未建立一 个相对独立的绩效评价机构。基本建设支出绩效评价主要由项目单 位自我评价为主，上级主管部门和财政主管部门对绩效评价进行监 督和抽样性的绩效评价。主管部门作为项目单位的上级领导，从争 取资金角度来说，又是项目单位的“自己人” 。财政主管部门从财 政整体资金

分配角度，也存在“报喜不报忧”的倾向，因此，导致 评价结果缺乏客观性和科学性。 (三)评价目标不科学 基本建设支出绩效评价的最终目标，决定了绩效评价的价值取向， 是建立一套科学完善的绩效评价体系的核心。西方发达国家实行绩 效评价，均以提高公众满意度作为导向，把“花钱更少、办事更好、 公众满意”作为目标，进行政府的行政改革，创建高效廉政的服务 型政府。 从我国绩效评价的探索和试点看，很多地区和部门把加强政府支 出管理、节约政府资金作为绩效评价的目标，在这种目标推动下，

绩效评价体系和评价指标的设计也自然以控制支出、压缩经费为衡 量标准。钱自然是花的少，但事办的好不好，公众满不满意却不再 其评价范围，由此造成绩效评价的偏差和走样。 (四)评价流程不完善 开展基本建设支出绩效评价，需建立一个完善的评价流程，以做 到全过程、全方位的系统评价。我国现行的绩效评价，没有规范科 学的流程，从立项到竣工的阶段基本上由项目单位自己负责，后评 价也是流于形式，大多采取“运动式” 、 “评比式” 、 “突击式” ，忽 视评价的持续性，评价结果和项目决策、规划设计、组织实施、运 营管理等环节严重脱钩，信息反馈和结果应用机制缺位。 (五)评价指标缺乏科学性 建立科学、合理的评价指标，是绩效评价所赖以开展的关键。西 方发达国家的绩效评价不仅包括中央和地方绩效评价指标，而且包 括各专业部门的评价指标，形成了一个纵横交错、立体交叉的评价 指标体系。而我国目前还没有形成一个完善的评价指标体系。各部 门和各地区评价指标设置呈现平面化和单一性，侧重技术、工程和 资金使用的合规性， 均为一般性指标， 各专业领域的个性指标较少， 侧重追求经济性指标，社会效益、环保性、公平性体现不足，不能 从不同层面、不同行业、不同项目性质等方面进行综合、全面评价， 评价结果的客观性、真实性、准确性无法保证。 (六)评价结果难以有效应用 评价结果的充分应用是实行绩效评价的最终目的，也是有效推进

绩效评价的重要保证。我国基本建设支出绩效评价结果的应用较 少，多是作为有关部门的项目资料保存，而没有作为新项目管理的 借鉴或参考，更没有作为安排资金支出的依据。究其原因，主要是 缺乏强有力的保证措施，如绩效奖励与约束、经费补偿、 收益分享、 共享结余、绩效工资、绩效合同等，对项目中的成绩、问题与相关 责任，没有绩效评价的激励与约束制度，无法对项目执行过程中的 各环节负责人形成直接约束和厉害关系，这不仅使

项目绩效绩效评 价工作流于形式，而且影响了评价工作的权威性，评价结果难以发 挥应有作用，制约了评价工作的深入开展。

三、完善基本建设支出绩效评价体系的几点建议 基本建设支出绩效评价是一项复杂的系统工程，需要从法律依据、 评价主体、评价目标、评价程序、评价方法、评价指标、评价结果 应用等多方面着手，逐步建立一套科学完善的绩效评价体系。 (一)加快绩效评价方面的立法工作 在《预算法》 、 《审计法》等法律中增加绩效评价的要求，加强对 公共支出管理的约束力，强化进行绩效评价的手段，为开展绩效评 价工作奠定必要的法律基础；其次，研究制定《基本建设支出绩效 评价方法选择及工作程序》和《基本建设支出绩效评价设置及标准 选择》等一系列统一的制度规范，对全国基本建设支出绩效评价工 作规则、工作程序、组织方式及结果等进行明确，并对相关行为主 体的权力和义务进行界定等，为评价工作的顺利开展提供制度保

证。 (二)构建多元化的绩效评价主体 由于基本建设支出评价工作覆盖面广、牵涉利益多，应将人大、 财政部门、主管部门、审计部门、中介机构和社会公众纳入到绩效 评价主体中，形成多元化的基本建设绩效评价主体。人大定期对财 政部门及建设主管部门提供的绩效建设支出绩效报告进行审查监 督，审计部门作为监督部门，有权对基本建设资金的安排和使用情 况进行年度绩效评价，并可选择部分重大项目进行绩效评价。应借 鉴国外经验，充分利用中介机构专业经验和独立地位，委托他们对 部分项目进行绩效评价。同时，创造适当的途径，吸纳社会公众参 与到基本建设支出绩效评价工作当中，及时采纳公众的合理建议。 (三)确定科学的评价目标 基本建设支出绩效评价需从社会生活、经济发展、社会公平、生 态环境等各方面进行全面衡量评估，因此，其目标应包括效率、效 益、效果、社会效应和生态效应的五方面。效率是指单位时间内完 成的有效工作量。效益是项目投入资源与实现的产出和收益之间的 关系，即以尽可能小的投入获得最大的收益。效果，是指达到预期 效果、满足需要和要求的程度。社会效应是指基本建设项目对社会 进步和发展所起的作用，即是否有利于促进经济发展、增加就业、 降低贫困、促进公平、社会和谐。生态效应是指基本建设项目在设 计、施工和投入使用时，能否有效地集约使用、 循环利用能源能源、 防止或减少环境污染，达到项目与周围自然环境具有相容性、协调

性。 基本建设支出绩效评价的五个目标都很重要，效率评价让我们知 道

怎样保质保量的完成项目建设，效益评价使我们知道完项目收益 和投入关系如何，要付出多少代价成本，如何把成本降到最低；效 果评价让我们知道支出产生的结果是否符合要求达到预期；社会效 应评价让我们知道支出将对居民生活、企业生产、社会公平、社会 进步将产生怎样的影响；生态效应有利于我们实现与环境的和谐共 存。这五个目标的最终目标是实现社会福利最大化，提高公众的满 意度。 (四)设计完整的评价流程 基本建设支出绩效评价既包括对过程的评价，即投入是否满足经 济性要求、过程是否合理合规、项目自身及与环境、资源之间能否 协调可持续发展， 又包括对结果的评价， 即投入与产出是否有效率、 行为的结果是否达到预期的目标以及预期产生的中长期影响。因 此，基本建设支出绩效评价是一个贯穿基本建设全过程的活动。 对应基本建设的项目前期、项目建设期和项目竣工运营期三个阶 段，绩效评价流程包括事前评价、事中评价和事后评价。事前评价 是在项目立项、安排投资预算前，采用科学的方法对基本建设支出 在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统的分析、 评估，判断项目是否值得投资，效益、效果如何，存在那些风险等。 事中评价是对建设期项目工程及财务管理等方面所进行的评价，通 过事中评价，分析工程的规划、设计是否科学、 工程预算是否合理，

对不完善的及时予以调整。事后评价是基本建设项目竣工投产、运 营一段时间后，再对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产 运营等全过程和项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综 合评价。 (五)设计科学的评价指标 评价指标的设计是否合理，直接关系到绩效评价的质量。为了使 评价结果全面反映基本建设支出绩效的实际水平和发展趋势，在设 计评价指标时，应遵循几个基本原则。一是相关性，即绩效评价指 标应当与绩效目标有直接的联系，能够客观描述评价对象本质、结 构及其构成要素，正确反映目标的实现程度。二是重要性原则，即 应选择最具代表性、最能反映评价目标的核心指标，用最简练的指 标最系统的反映项目的数量关系和内在规律。三是全面性，各项指 标要全面反映各相关要素，既各有侧重，又相互补充，定性指标和 定量指标相结合，技术性指标与经济性指标相结合，宏观指标和微 观指标相结合，基本指标与个性指标相结合，经济效益指标和社会 效益相结合。四是可比性，即评价指标能够实现不同项目间的横向 比较和时间上的纵向比较。五是经济可操作性，绩效评价指标的选 取要考虑

数据资料的可获得性和数据获得的成本，尽可能降低收 集、分析信息成本。六是评价指标时，既要有项目支出结果的现实 指标，又要有反映项目支出过程的过程指标，能综合反映项目对未 来经济和社会生产生活的潜在影响。 (六)保证评价结果的有效应用

为保证评价结果的有效应用，应决策机制和约束监督机制。一是 完善科学的决策机制。在基本建设项目的立项和预算安排时，按照 相关的立项和绩效评价程序，组织专家的项目的可行性进行全面的 分析论证，以专家的绩效评价结果为依据，确定是否立项、安排预 算，选择科学的投资方案，确保基本建设支出的绩效。二是建立有 效的约束监督机制。将绩效目标与责任明确地联系起来，建立与绩 效评价相联系的工资、奖励制度，调动部门的积极性和主动性。同 时，加强内部和外部的绩效监督机制。 参考文献： [1]包国宪.绩效评价:推动地方政府职能转变的科学工具--甘肃 省政府绩效评价活动的实践与理论思考[j].中国行政管 理,2005(2):5-6. [2]财政绩效评价思路与方法研究课题组.财政绩效评价思路与方 法研究[j].经济研究参考,2010(5):16-19. [3]蔡立辉.政府绩效评估：现状与发展前景[j].中山大学学 报,2007(5):1-18. [4]范柏乃,朱华.我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度 [j].政治学研究,2005(1):35-36. [5]兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组.”兰州试验”: 第三方政府绩效评价新探索[j].兰州大学学报,2005(3):2-3. [6]林晓言,陈有孝.基础设施投资效果定量评价[m].北京:清华大 学出版社,北京交通大学出版社,2006.

完善基本建设支出绩效评价体系的理性分析

摘要：基本建设支出在我国政府支出中一直占较大比重，要保证 基本建设项目的科学立项和资金的有效使用，必须建立一套科学的 基本建设支出绩效评价体系。目前，我国基本建设支出的绩效评价 仍处于探索阶段，还存在诸多的制度和政策缺失。因此，需要从法 律依据、评价主体、评价目标、评价程序、评价方法、评价指标、 评价结果应用等多方面着手，逐步建立一套科学完善的绩效评价体 系。 关键词：基本建设；绩效评价；理性分析 中图分类号：f294 文献标识码：a 文章编号：

1001-828x（2011）09-0086-02 基本建设支出在我国各政府支出中占较大比重，随着积极财政政 策的实施，这一比重在一些地方达到 50%甚至更高。逐步建立一套 科学的基本建设支出绩效评价体系，已成为加强财政管理、提高投 资效益的必需。湖北、广东、辽宁等地结合本地实际，陆续开展了 基本建设支出绩效评价试点工作，取得了初步成效。但由于基本建 设支出绩效评价是一项十分复杂的系统工程， 涉及面广、 工作量大、 技术性强，目前还存在不少问题，需要在今后的实践工作中逐步加 以完善。 一、构建基本建设支出绩效评价体系的必要性 (一)有助于基本建设项目的科学决策、科学立项，减少“政绩工 程” 、 “面子工程”现象的发生。长期以来，一些政府部门和领导干

部为了追求“政绩”乱上项目，基本建设领域存在争相攀比、急功 近利、贪大求奢、过度超前等倾向。通过实施绩效评价，可以克服 以往决策过程中的“领导拍板” 、 “长官意志”的问题，从经济发展 和社会生活的实际出发，以社会公众的需求为导向，通过评价、论 证项目的必要性、可行性、经济效益、社会效应、生态效应等，来 确定基本建设项目是否立项，怎样实施。同时，绩效评价使政府部 门与社会公众加强沟通，对社会公众的需求、偏好有更深层次的认 识，及时掌握公众意见和社会反馈，提高社会公众对公共支出的满 意度和认知度。 (二)有助于调动各部门加强资金使用的管理，提高资金的使用效 益，避免浪费和腐败现象的发生。绩效评价的一项重要任务就是对 成本费用进行控制，即对政府投入和产出进行分析比较，判断每笔 资金支出的合理性和合规性，对资金使用的浪费和违法行为进行问 责和惩罚，促使项目管理部门在工程项目的每个环节科学使用资 金、节约行政资源，预防工程建设领域中的浪费和腐败现象，从而 达到提高资金使用效益的目的。 (三)有助于逐步实行绩效预算，建立符合市场经济发展的公共财 政体系。公

共财政基本框架的核心是效益问题，即将纳税人的钱用 在满足社会公共需要上，用得好，用出效益，这就必须对财政收支 的效益进行考核与评价。按照绩效安排预算，申请财政资金必须与 其结果和效益相配比，同时在资金使用中和使用后要进行追踪问 效。若经过评价考核，绩效较差或者绩效与资金不配比，则这个基

本建设项目将无法获得预算资金，这将促进政府各建设部门在申请 资金时候以绩效为导向和衡量标准，努力提高资金使用绩效和优化 资源有效配置，从而真正建立起公共财政管理体系。 二、我国基本建设支出绩效评价的现状和存在的问题 2001 年，财政部专门组团对美国、德国、英国、瑞典等国的公共 支出绩效评价进行了考察，并成立课题组对公共支出绩效评价重点 问题进行了专题研究。 从 2003 年 8 月至 2005 年 12 月，广东省先后组织开展了 131 个重 点项目的绩效评价试点，每个项目的绩效评价都做了详细的策划和 考虑，每个单位对项目进行自评，向财政部门提交自评报告，财政 部门对自评报告进行复核审查和抽查。对重大项目，省财政厅会同 有关部门对项目进行综合评价。 2004 年 12 月，财政部出台了《关于开展中央政府投资项目预算绩 效评价工作的指导意见》和《中央经济建设部门部门预算绩效考评 办法(试行)》 ，财政部成立了专门机构，各省财政厅成立了绩效评 价处。 通过近几年的试点工作，我国的很多地区已经初步建立了基本建 设支出绩效评价工作程序，也制定了相关的工作制度，为进一步开 展绩效评价工作奠定了良好基础。但总的来看，我国的基本建设支 出绩效评价仍处于探索阶段，还存在诸多的制度和政策缺失。 (一)缺乏权威的法律依据 从西方发达国家公共支出绩效评价工作的发展实践看，绩效评价

要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化，如美国先后制定 了《首席财务官法案》 、 《政府管理改革法案》和《政府绩效与结果 法案》等法律法规。 目前，我国还没有公共基础设施支出绩效评价方面的法律法规。 财政部和各省市虽出台了一些绩效评价管理办法，但没有上升到法 律高度，不具备法律效力，执行力和约束力不够。 (二)没有合格的评价主体 西方许多国家都设有公共支出绩效评价机构，而我国尚未建立一 个相对独立的绩效评价机构。基本建设支出绩效评价主要由项目单 位自我评价为主，上级主管部门和财政主管部门对绩效评价进行监 督和抽样性的绩效评价。主管部门作为项目单位的上级领导，从争 取资金角度来说，又是项目单位的“自己人” 。财政主管部门从财 政整体资金

分配角度，也存在“报喜不报忧”的倾向，因此，导致 评价结果缺乏客观性和科学性。 (三)评价目标不科学 基本建设支出绩效评价的最终目标，决定了绩效评价的价值取向， 是建立一套科学完善的绩效评价体系的核心。西方发达国家实行绩 效评价，均以提高公众满意度作为导向，把“花钱更少、办事更好、 公众满意”作为目标，进行政府的行政改革，创建高效廉政的服务 型政府。 从我国绩效评价的探索和试点看，很多地区和部门把加强政府支 出管理、节约政府资金作为绩效评价的目标，在这种目标推动下，

绩效评价体系和评价指标的设计也自然以控制支出、压缩经费为衡 量标准。钱自然是花的少，但事办的好不好，公众满不满意却不再 其评价范围，由此造成绩效评价的偏差和走样。 (四)评价流程不完善 开展基本建设支出绩效评价，需建立一个完善的评价流程，以做 到全过程、全方位的系统评价。我国现行的绩效评价，没有规范科 学的流程，从立项到竣工的阶段基本上由项目单位自己负责，后评 价也是流于形式，大多采取“运动式” 、 “评比式” 、 “突击式” ，忽 视评价的持续性，评价结果和项目决策、规划设计、组织实施、运 营管理等环节严重脱钩，信息反馈和结果应用机制缺位。 (五)评价指标缺乏科学性 建立科学、合理的评价指标，是绩效评价所赖以开展的关键。西 方发达国家的绩效评价不仅包括中央和地方绩效评价指标，而且包 括各专业部门的评价指标，形成了一个纵横交错、立体交叉的评价 指标体系。而我国目前还没有形成一个完善的评价指标体系。各部 门和各地区评价指标设置呈现平面化和单一性，侧重技术、工程和 资金使用的合规性， 均为一般性指标， 各专业领域的个性指标较少， 侧重追求经济性指标，社会效益、环保性、公平性体现不足，不能 从不同层面、不同行业、不同项目性质等方面进行综合、全面评价， 评价结果的客观性、真实性、准确性无法保证。 (六)评价结果难以有效应用 评价结果的充分应用是实行绩效评价的最终目的，也是有效推进

绩效评价的重要保证。我国基本建设支出绩效评价结果的应用较 少，多是作为有关部门的项目资料保存，而没有作为新项目管理的 借鉴或参考，更没有作为安排资金支出的依据。究其原因，主要是 缺乏强有力的保证措施，如绩效奖励与约束、经费补偿、 收益分享、 共享结余、绩效工资、绩效合同等，对项目中的成绩、问题与相关 责任，没有绩效评价的激励与约束制度，无法对项目执行过程中的 各环节负责人形成直接约束和厉害关系，这不仅使

项目绩效绩效评 价工作流于形式，而且影响了评价工作的权威性，评价结果难以发 挥应有作用，制约了评价工作的深入开展。

三、完善基本建设支出绩效评价体系的几点建议 基本建设支出绩效评价是一项复杂的系统工程，需要从法律依据、 评价主体、评价目标、评价程序、评价方法、评价指标、评价结果 应用等多方面着手，逐步建立一套科学完善的绩效评价体系。 (一)加快绩效评价方面的立法工作 在《预算法》 、 《审计法》等法律中增加绩效评价的要求，加强对 公共支出管理的约束力，强化进行绩效评价的手段，为开展绩效评 价工作奠定必要的法律基础；其次，研究制定《基本建设支出绩效 评价方法选择及工作程序》和《基本建设支出绩效评价设置及标准 选择》等一系列统一的制度规范，对全国基本建设支出绩效评价工 作规则、工作程序、组织方式及结果等进行明确，并对相关行为主 体的权力和义务进行界定等，为评价工作的顺利开展提供制度保

证。 (二)构建多元化的绩效评价主体 由于基本建设支出评价工作覆盖面广、牵涉利益多，应将人大、 财政部门、主管部门、审计部门、中介机构和社会公众纳入到绩效 评价主体中，形成多元化的基本建设绩效评价主体。人大定期对财 政部门及建设主管部门提供的绩效建设支出绩效报告进行审查监 督，审计部门作为监督部门，有权对基本建设资金的安排和使用情 况进行年度绩效评价，并可选择部分重大项目进行绩效评价。应借 鉴国外经验，充分利用中介机构专业经验和独立地位，委托他们对 部分项目进行绩效评价。同时，创造适当的途径，吸纳社会公众参 与到基本建设支出绩效评价工作当中，及时采纳公众的合理建议。 (三)确定科学的评价目标 基本建设支出绩效评价需从社会生活、经济发展、社会公平、生 态环境等各方面进行全面衡量评估，因此，其目标应包括效率、效 益、效果、社会效应和生态效应的五方面。效率是指单位时间内完 成的有效工作量。效益是项目投入资源与实现的产出和收益之间的 关系，即以尽可能小的投入获得最大的收益。效果，是指达到预期 效果、满足需要和要求的程度。社会效应是指基本建设项目对社会 进步和发展所起的作用，即是否有利于促进经济发展、增加就业、 降低贫困、促进公平、社会和谐。生态效应是指基本建设项目在设 计、施工和投入使用时，能否有效地集约使用、 循环利用能源能源、 防止或减少环境污染，达到项目与周围自然环境具有相容性、协调

性。 基本建设支出绩效评价的五个目标都很重要，效率评价让我们知 道

怎样保质保量的完成项目建设，效益评价使我们知道完项目收益 和投入关系如何，要付出多少代价成本，如何把成本降到最低；效 果评价让我们知道支出产生的结果是否符合要求达到预期；社会效 应评价让我们知道支出将对居民生活、企业生产、社会公平、社会 进步将产生怎样的影响；生态效应有利于我们实现与环境的和谐共 存。这五个目标的最终目标是实现社会福利最大化，提高公众的满 意度。 (四)设计完整的评价流程 基本建设支出绩效评价既包括对过程的评价，即投入是否满足经 济性要求、过程是否合理合规、项目自身及与环境、资源之间能否 协调可持续发展， 又包括对结果的评价， 即投入与产出是否有效率、 行为的结果是否达到预期的目标以及预期产生的中长期影响。因 此，基本建设支出绩效评价是一个贯穿基本建设全过程的活动。 对应基本建设的项目前期、项目建设期和项目竣工运营期三个阶 段，绩效评价流程包括事前评价、事中评价和事后评价。事前评价 是在项目立项、安排投资预算前，采用科学的方法对基本建设支出 在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统的分析、 评估，判断项目是否值得投资，效益、效果如何，存在那些风险等。 事中评价是对建设期项目工程及财务管理等方面所进行的评价，通 过事中评价，分析工程的规划、设计是否科学、 工程预算是否合理，

对不完善的及时予以调整。事后评价是基本建设项目竣工投产、运 营一段时间后，再对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产 运营等全过程和项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综 合评价。 (五)设计科学的评价指标 评价指标的设计是否合理，直接关系到绩效评价的质量。为了使 评价结果全面反映基本建设支出绩效的实际水平和发展趋势，在设 计评价指标时，应遵循几个基本原则。一是相关性，即绩效评价指 标应当与绩效目标有直接的联系，能够客观描述评价对象本质、结 构及其构成要素，正确反映目标的实现程度。二是重要性原则，即 应选择最具代表性、最能反映评价目标的核心指标，用最简练的指 标最系统的反映项目的数量关系和内在规律。三是全面性，各项指 标要全面反映各相关要素，既各有侧重，又相互补充，定性指标和 定量指标相结合，技术性指标与经济性指标相结合，宏观指标和微 观指标相结合，基本指标与个性指标相结合，经济效益指标和社会 效益相结合。四是可比性，即评价指标能够实现不同项目间的横向 比较和时间上的纵向比较。五是经济可操作性，绩效评价指标的选 取要考虑

数据资料的可获得性和数据获得的成本，尽可能降低收 集、分析信息成本。六是评价指标时，既要有项目支出结果的现实 指标，又要有反映项目支出过程的过程指标，能综合反映项目对未 来经济和社会生产生活的潜在影响。 (六)保证评价结果的有效应用

为保证评价结果的有效应用，应决策机制和约束监督机制。一是 完善科学的决策机制。在基本建设项目的立项和预算安排时，按照 相关的立项和绩效评价程序，组织专家的项目的可行性进行全面的 分析论证，以专家的绩效评价结果为依据，确定是否立项、安排预 算，选择科学的投资方案，确保基本建设支出的绩效。二是建立有 效的约束监督机制。将绩效目标与责任明确地联系起来，建立与绩 效评价相联系的工资、奖励制度，调动部门的积极性和主动性。同 时，加强内部和外部的绩效监督机制。 参考文献： [1]包国宪.绩效评价:推动地方政府职能转变的科学工具--甘肃 省政府绩效评价活动的实践与理论思考[j].中国行政管 理,2005(2):5-6. [2]财政绩效评价思路与方法研究课题组.财政绩效评价思路与方 法研究[j].经济研究参考,2010(5):16-19. [3]蔡立辉.政府绩效评估：现状与发展前景[j].中山大学学 报,2007(5):1-18. [4]范柏乃,朱华.我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度 [j].政治学研究,2005(1):35-36. [5]兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组.”兰州试验”: 第三方政府绩效评价新探索[j].兰州大学学报,2005(3):2-3. [6]林晓言,陈有孝.基础设施投资效果定量评价[m].北京:清华大 学出版社,北京交通大学出版社,2006.