中西公务员制度比较研究
人事分类是人事管理的基础，有效的人事管理离不开科学的人事分类，从一定意义上说，没有分类也就没有管理。纵观世界各国的人事分类制度，就其分类方法而言，主要是两种：
一是以人为对象进行分类，即品位分类，其分类的依据是公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职地位的高低、所得薪俸的多少）。 英国是实行品位分类的典型国家。1971年，英国的文官制度改革文件决定，以公务员的工作性质为基础，将其职务划分为10大类，每个职类又分为2至10个职级。公务员的职级是根据其所任职务及资历和学历确定的。
二是以职位为对象进行分类，即职位分类，我国的公务员制度中就采用了“职位分类”，通过这种方法，将政府机构的工作职位按业务性质、繁简难易程度、责任轻重及所需资格条件进行分析评价和整理，纵向划分为职门、职组、职系，横向划分为职级、职等，并对各种职位制定“职位说明书”，表明各职位的名称、编号、工作性质和内容、职责与权利范围、同相关职位的关系、任职者应具备的资格、工作条件、工资待遇、升迁途径、培训方式等。
职位分类最早产生于美国，是当时美国的经济发展水平、政治制度和历史文化背景的产物。在工商企业界的影响下，美国政府积极采用当时在美国广泛流行的“分类”、“工作分析”等新概念、新方法，用来进行文官制度的改革。1896年，美国联邦政府文官事务委员会明确提出了以工作人员的职务和责任作为制订工作标准的职位分类原则，并于1903年建议政府机构正式推行职位分类制。1918年，美国发生经济危机，通货膨胀，物价猛涨，公务员的工资急需调整。美国国会建立“薪给分类调整委员会”。1920年，这个委员会向国会提出职位分类理论与可行性的调查报告。这个报告促进了1923年美国联邦政府通过了世界上第一个《职位分类法》，标志着人事行政管理正式建立职位分类制的开端。此后，职位分类逐渐被发达国家借鉴和施行，加拿大、法国、日本、德国、英国等相继建立了各具特色的职位分类制度。
在职位分类的发展过程中，以美国为代表的实行职位分类的国家，
对职位分类进行过两次大的改进。1949年，美国国会通过新的职位分类法，这个法律一直沿用至今。1976年至1978年，美国又开始正式实施了一系列改进措施。一是向规范化、标准化、定量化方向发展，其重要标志就是因素评价制度的应用，从而为分类标准中职等水平的数量化提供了新的方法。二是向重视人的因素发展，主要表现在三方面：（1）设立高级行政职务，将GS15至GS18职等实行品位分类，取消职等，只设工资级别，以促进人员相互流动，实行“级随人走”，增加了管理上的便利。（2）建立“职业通道”，即：一种是指将现有的400多个职系由若干个职业通道所取代，从而大大简化了分类；另一种是指人员快速升迁通道。（3）人员流动不受职系所限，而是靠竞争。三是向简化方向发展。这主要表现在两方面：（1）“中国湖”试验。“中国湖”试验的中心内容是将原来十八个职等简化为五类职业等级，在每类职业等级中再划分若干个大的工资级（一般为4-6级），每一级的起始工资额均高于原来的GS 等级，这样在工资制度上变得更为灵活。（2）分类结构趋于简化。
职位分类与品位分类相比，各有所长，也各有所短。相对于品位分类而言，职位分类的优点在于因事设人而避免了因人设事滥竽充数现象，可以使考试和考核标准客观，有利于事得其人，人尽其才；便于实行公平合理的工资待遇和制定工作人员的培训计划；可以做到职责分明，减少不必要的推委纠纷，有利于获得职位的最佳人选，解决机构重叠、层次过多、授权不清、人浮于事等问题，提高组织机构的科学化、系统化水平，使组织机构经常处于合理高效的状态。但是不足之处在于，职位分类重视的是职位，不象品位分类，重视的是人，许多硬性的规定虽然适应了行政工作量化和专业化的要求，但是忽视了人对职位的影响，使个人积极性和创造性的发挥受到限制；而且，职位分类中职系区分过细，职级设置过死，以至于官员的升迁、调转缺乏弹性，非特殊情况一般不准跨职系进行，不象品位分类那样结构富有弹性，适应性强，应用范围广，便于人事机构调整公务员的职务，所采用的级别随人走，免除了因职务变动和另有任命所带来的不安全感，能调动公务员工作的积极性，有利于个人的全面发展和人才流动。
从世界各国的公务员制度的发展趋势来看，两种分类方法也在取长补短。各国家之间在结合本国实际过程中，互相学习，以期达到为本国公
务员管理服务的目的，这是职位分类与品位分类相互渗透，并渐趋合一的原因。
职位分类在整个公务员制度中占有重要地位，它是许多人事管理工作的起点和基础。建立职位分类制度具有重要意义。
一、职位分类为国家公务员的选拔和录用提供了科学依据。实行职位分类以后，由于有了明确的职位规范，对每一个职位的职责任务，责任大小及所需资格条件等都有明确规定。这就为人员的录取提供了明确的依据。这不仅能有效地贯彻“因事择人”、“选贤任能”的原则，而且能达到“事得其人”、“才尽其用”的目的。
二、职位分类使国家公务员的考核有了客观标准，培训有了科学依据。职位分类对每一职位的工作内容、难易程度和责任大小都有详细规定，并对每项工作的标准作出具体描述，因此可以依据“职位说明书”，制定较为科学的考核标准。根据这一标准对公务员进行考核，才能达到奖勤罚懒、升优汰劣、充分调动公务员积极性的目的。同样根据职位要求，可以对担任现职和拟任新职的公务员进行培训，使培训达到预期的目的。职位分类为行政机关根据职位需要和人员状况编制培训计划，以及为个人进修学习提供依据，使公务员培训工作能够建筑在有目的、有计划和更有针对性的基础之上。
三、职位分类使政府机关的职位数目和工资标准有了确实的依据，为实行合理的职级工资制度奠定了基础，有利于行政开支的预算约束和民主、公开监督。实行职位分类以后，行政机关以事定职，以职择人，有多少事设多少职，用多少人支付多少工资和办公经费。这样不仅使行政预算易于编制，而且当机关因职能增加而增加职位和人员或因职能减少而减少职位人员时，在财政预算上可以作出迅速的反应。
四、职位分类为建立机关工作责任制、克服官僚主义创造了条件。邓小平同志1980年深刻指出：“官僚主义的另一病根是我们的党政机构以及各种企事业领导机构中，长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”职位分类制度把行政机关每个职位的职责、权限以一定的形式确定下来，依法对它们进行管
理，这样不仅为健全和严格工作责任制创造了条件，而且对克服官僚主义、提高行政效率具有十分重要的意义。
我国的公务员制度中也采取了职位分类，在《国家公务员暂行条例》中规定：（1）我国国家公务员分为两大类，一是领导职务类，二是非领导职务类；（2）非领导职务包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员；（3）国家公务员的级别分为15级（职务与级别的对应关系见附页）
这样的“职位分类”至少存在以下三个方面的严重缺陷：
第一，领导职务类的职位系列中，既包括总理、副总理、国务委员、部级正职、省级正职等各级政府组成人员的职位，也包括部级副职、司级正职、司级副职、厅级副职等各级政府工作人员的职位。这两类职位在性质、职权和产生程序及管理方式均有明显的区别：（1）政府组成人员是政府中行使国家行政权利的人员，他们是政府及其职能部门的行政首长，担负本单位工作的领导责任；政府工作人员是政府中执行国家公务的人员，他们在本单位行政首长的领导下开展工作，或参谋咨询，或执行操作，直接对行政首长负责。（2）政府组成人员通过人民代表大会选举和人大常委会决定产生，实行任期制，由人民代表大会和人大常委会对他们实行监督和管理，同时接受广泛、公开的社会监督；政府工作人员则通过公开的竞争性考试择优选用，实行常任制和逐级晋升制，非因法定事由和非法定程序不被免职、辞退和处罚，由政府人事部门实行管理，其日常工作主要对行政首长负责。（3）对政府组成人员实行开放性的政绩考核制度，具体接受同级国家权利机关、上级政府和社会民意三方面的评价；对政府工作人员实行以首长负责制为中心、以工作效绩为内容的工作考核制度，考核结果和职务升降、奖惩、工资待遇直接挂钩。将这两类很不相同的职位混为一个职务系列，有悖于实行分类管理的人事行政体制改革原则，不可避免地会对国家公务员的实际管理造成混乱和障碍。
第二，在非领导职务系列中，仅列有办事员、科员、副主任科员、巡视员等八个职务设置。按职位分类的一般要求来衡量，这只相当于对不同职系的职级之间进行比较的职等，是在各职系内部业已划定职级之后对各个职系按工作难度、责任大小进行纵向排列的结果。我国政府系统中现在实际设置的非领导职位非常之多，各部门职位的工作性质差别非常之
大。“暂行条例”没有首先确定对这些众多职位按其工作性质从宏观上划分职门、职组、职系的要求和框架，没有确定在各职系内部根据实际情况划分职级的要求和标准，而只是笼而统之地确定了几个职等，这有悖于职位分类的一般程序和规定，有“职位分类”之名而无职务分类之实。把“暂行条例”关于非领导职务设置的这种划分在人事管理工作中付诸实施，只会形成将各政府机构中的众多职位往这八个职务上去套的结果，不可能改变旧的人事管理制度缺乏科学分类的缺陷和弊端，很难达到实现人事行政科学化、法制化、现代化之目的，很容易流于形式。
第三，国家公务员的类别名称，应能科学地表明各类别国家公务员的质的规律性，有利于人们准确地认识和理解各类国家公务员的工作性质。“暂行条例”把我国国家公务员的类别命名为“领导职务类”和“非领导职务类”，这样的名称并没有科学、准确地反映出两类职务的特定性质。领导科学认为，所谓领导，是指运用一定权利和影响力对某些个人或组织的活动予以指挥和引导的过程。一般来说，领导行为的对象只是被领导者，而被领导者只能是活生生的人，并不是非活体的财和物。人们不可能对财和物实行“领导”，只能对其实行管理。领导和管理是两个既有共性又有区别的概念，管理行为的对象比领导行为的对象宽的多，它既可以是人，也可以是财和物。而且，管理较之领导更具有操作性，技术性，是一种注重于组织和执行的行为，但是，从“暂行条例”中列出的“领导职务类”的19个职务看，由于政府机构的活动主要是一种组织、执行的行政管理活动，所以，这19个职务的职责和功能主要是管理，名之为“领导职务类”并不科学。至于将这19个职务之外的所有众多职务都命名为“非领导职务类”，并明确规定了他们和“领导职务类”的级别对应关系，其弊端就更为明显了。将所有国家公务员职务都以“领导职务”作为参照系，“领导职务”和“非领导职务”之间界限鲜明、差别悬殊，非领导职务类的最高级别只相当于领导职务类的中等级别，这客观上只能强化和助长我国现实生活中早已根深蒂固、遗害广泛的“官本位”思想，只能加剧政府机构中“千军万马独木桥，争奔升官一条道”的弊端。
基于上述我国职位分类中存在的缺陷，以及结合西方国家职位分类中的优点，有如下建议：
1、借鉴西方国家的分类方法，明确划分政务类和业务类公务员。
美国等西方国家采用“政务官”和“事务官”两大类别来区分其公务员。政务官即总统、总理 (首相 )，部长或大臣等，一般都从政治活动家中选举产生或由代议机关选任 ，有一定任期。他们的任职 ，主要以党派关系、政治主张、政治背景为依据 ，因此是随选举胜负、政潮起落而进退的。他们并非专司某一方面的专家，而是代表经济上占统治地位的阶级来执行国家意志的最高决策人员。事务官即文官，指凡不与内阁共进退，经过公开竞争考试 ，择优录用的、拥有专门知识和技能且在政府中无重大过失能长期任职的文职公务员。这样的分类使公务员职责明确，划分清晰，也便于管理，值得我们借鉴。
其实早在党的十三大报告关于建立国家公务员制度的内容中，也使用了政务类和业务类的名称 :“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行常任制。”我国在《国家公务员暂行条例》草案拟定过程中，也使用了政务类和业务类的分类法，显然，这反映了分类专家和实际工作者对职位分类客观规律的认识。但是由于为了避免“全盘西化”的嫌疑等某些外在因素的影响, 最终没有采用政务类和业务类的这样的划分。但是事实上将公务员划分政务类与业务类，并不是公务员制度阶级本质的集中表现，而仅仅是出于便利管理而在长期实践中形成的普通的制度具体运行规则。正如经济运行中的计划与市场并不是划分姓“社”姓“资”的标准一样，是否采用政务类与业务类公务员也不能表明制度姓“社”还是姓“资”。
我们可以将公务员分为政务类和业务类两大类，除对选举产生和政治任命的政务类 (主要是指政府组成人员 )公务员按照宪法和组织法进行管理外，业务类公务员严格按照国家公务员管理法规来管理。在业务类公务员中，再明确划分为行政管理类、行政执行类、专业技术类和服务类。行政管理类包括除政府组成人员以外的所有行政领导，以职务确定其等级 ；行政执行类包括现有的科员和办事员；专业技术类包括所有在政府机关中从事专业技术工作的公务员；服务类包括现有的打字员、保管员、司机等所有为机关服务提供保障的人员。
2、结合品位分类利于人员流动和能力提高的优点，充分考虑人的因素发展，提供公务员不断升迁的机会。
在我国的公务员设置中，非领导职务晋升除了向上一级领导职务晋
升外（只占少数），主要是沿着办事员—科员—副主任科员—主任科员—助理调研员—助理巡视员—巡视员这条道路来晋升。在现实中，除了主任科员以下，这个渠道并不是畅通的。实际上，助理调研员以上非领导职务人都由担任领导职务者转任特别是晋升来担任，专业技术人员、职责较大的公务员很难沿着非领导职务向上攀升。这样职级设置的过死，人员的升迁调转缺乏弹性，严重阻碍了人员的流动，不利于选拔优秀人才，也不利于人才的全面发展。
3、拓展竞争范围，充分发挥人的主观能动性，提高公务员的积极性和创造性。
竞争范围也就是竞争机制适用的领域，以及在这一领域中得以应用的广度。由于我国公务员制度的职位分类方法，实际上是沿用了现有的干部管理框架，即领导干部主要由各级党组织和组织部管理，非领导人员由各级政府的人事部门管理，而在实际运作中，由于党管干部原则的强大作用，又无形中剥夺走了一部分原本属于政府人事部门的用人权，因此，各级政府的人事部门往往只有权力任用最低几个层级的“非领导职务”。机关人事部门由于管理权限受到了很大的限制，无法有效地推行竞争机制，从而使竞争的适用范围受到限制。具体表现为：考试录用制只适用于主任科员以下的非领导职务，即从等级序列上考虑，十五级中只有六级允许公开竞争、考试录用，除此之外的政府组成人员由组织部门管理，非政府组成人员须经晋升来补充。但是，目前中国公务员的晋升还是以考核形式实现的，虽然考核也会体现被考核者在功绩、能力等方面的竞争，但是，考核中人为因素影响和过多的人际关系的渗透，使这种竞争形式难以充分展现竞争的丰富内涵。转轨意味着从旧到新的跃进，要求摆脱旧体制的历史惯性，消除竞争运行中的形式化，确保竞争到位，实现范围上的拓展，使竞争深入到公务员队伍管理的每个角落。
4、分类应充分反映中央和地方公务员的差异，体现地方公务员的特征。
《条例》和有关的法规中，对中央和地方公务员并没有加以区分，这也是我国分类制度的一个缺撼。中央政府与地方政府的公务员在职务规范、任职资格、承担任务和应负责任方面都有较大的差异，中央政府的工作宏观性强、政策性强，地方政府尤其是基层政府的工作则非常具体、事
务性强；再者，中国各个地方的政治、经济、文化发展水平不尽相同，现有的职位分类制度没有反映出各个地方的差异性；其三，我国有55个少数民族，民族区域自治范围广泛，公务员制度和作为公务员制度基础的职位分类制度应能充分体现民族区域自治的特点。因此，对中央政府公务员和地方政府公务员理所当然应加以区别，西方国家也大都明确予以区分，并专门立法，即《国家公务员法》和《地方公务员法》。即使不加以区分，也应当充分体现地方的特征。分类不考虑地方因素，必然产生这样那样问题，例如《条例》中没设置股长、副股长这样的领导职务，而现实中在很多县（市 ）、乡镇两级政府机构如公安、城管等人员较多的单位，由于一些科级单位管理的公务员比较多，又不得不在实际管理过程中设置了“股”一级机构和相应的“股长”，“副股长”职务，虽然这是现实需要，有利于工作和管理，但明显又缺乏法规依据。要从根本上解决这些问题和困难，明确区分国家公务员和地方公务员是必要的，也是必须的。
职位分类是公务员管理的基础，没有科学的职位分类就没有科学的公务员管理，正如美国行政学家韦洛贝所强调的“职位分类是人事行政工作的起点，也是人事行政工作的基础。”从我国公务员职位分类的实际来看，其制度设计并不很科学、合理，实施中也缺乏规范，从而引起管理上的诸多问题。因此，要实现公务员管理的科学化，必须扎实职位分类这一基础。据悉，在不久前召开的全国人事厅局长会议上已明确把“健全公务员制度、全面推进事业单位人事制度改革、深化工资分配制度改革”列为2003年我国人事制度改革的三个重点，而且今年将考虑制定出台《公务员法》，取代已颁布10周年的《国家公务员暂行条例》，相信新的《公务员法》将会更科学合理地设置我国公务员的职位分类，从而加强公务员管理的法制建设，进一步健全和完善我国的公务员制度。
中西公务员制度比较研究
人事分类是人事管理的基础，有效的人事管理离不开科学的人事分类，从一定意义上说，没有分类也就没有管理。纵观世界各国的人事分类制度，就其分类方法而言，主要是两种：
一是以人为对象进行分类，即品位分类，其分类的依据是公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职地位的高低、所得薪俸的多少）。 英国是实行品位分类的典型国家。1971年，英国的文官制度改革文件决定，以公务员的工作性质为基础，将其职务划分为10大类，每个职类又分为2至10个职级。公务员的职级是根据其所任职务及资历和学历确定的。
二是以职位为对象进行分类，即职位分类，我国的公务员制度中就采用了“职位分类”，通过这种方法，将政府机构的工作职位按业务性质、繁简难易程度、责任轻重及所需资格条件进行分析评价和整理，纵向划分为职门、职组、职系，横向划分为职级、职等，并对各种职位制定“职位说明书”，表明各职位的名称、编号、工作性质和内容、职责与权利范围、同相关职位的关系、任职者应具备的资格、工作条件、工资待遇、升迁途径、培训方式等。
职位分类最早产生于美国，是当时美国的经济发展水平、政治制度和历史文化背景的产物。在工商企业界的影响下，美国政府积极采用当时在美国广泛流行的“分类”、“工作分析”等新概念、新方法，用来进行文官制度的改革。1896年，美国联邦政府文官事务委员会明确提出了以工作人员的职务和责任作为制订工作标准的职位分类原则，并于1903年建议政府机构正式推行职位分类制。1918年，美国发生经济危机，通货膨胀，物价猛涨，公务员的工资急需调整。美国国会建立“薪给分类调整委员会”。1920年，这个委员会向国会提出职位分类理论与可行性的调查报告。这个报告促进了1923年美国联邦政府通过了世界上第一个《职位分类法》，标志着人事行政管理正式建立职位分类制的开端。此后，职位分类逐渐被发达国家借鉴和施行，加拿大、法国、日本、德国、英国等相继建立了各具特色的职位分类制度。
在职位分类的发展过程中，以美国为代表的实行职位分类的国家，
对职位分类进行过两次大的改进。1949年，美国国会通过新的职位分类法，这个法律一直沿用至今。1976年至1978年，美国又开始正式实施了一系列改进措施。一是向规范化、标准化、定量化方向发展，其重要标志就是因素评价制度的应用，从而为分类标准中职等水平的数量化提供了新的方法。二是向重视人的因素发展，主要表现在三方面：（1）设立高级行政职务，将GS15至GS18职等实行品位分类，取消职等，只设工资级别，以促进人员相互流动，实行“级随人走”，增加了管理上的便利。（2）建立“职业通道”，即：一种是指将现有的400多个职系由若干个职业通道所取代，从而大大简化了分类；另一种是指人员快速升迁通道。（3）人员流动不受职系所限，而是靠竞争。三是向简化方向发展。这主要表现在两方面：（1）“中国湖”试验。“中国湖”试验的中心内容是将原来十八个职等简化为五类职业等级，在每类职业等级中再划分若干个大的工资级（一般为4-6级），每一级的起始工资额均高于原来的GS 等级，这样在工资制度上变得更为灵活。（2）分类结构趋于简化。
职位分类与品位分类相比，各有所长，也各有所短。相对于品位分类而言，职位分类的优点在于因事设人而避免了因人设事滥竽充数现象，可以使考试和考核标准客观，有利于事得其人，人尽其才；便于实行公平合理的工资待遇和制定工作人员的培训计划；可以做到职责分明，减少不必要的推委纠纷，有利于获得职位的最佳人选，解决机构重叠、层次过多、授权不清、人浮于事等问题，提高组织机构的科学化、系统化水平，使组织机构经常处于合理高效的状态。但是不足之处在于，职位分类重视的是职位，不象品位分类，重视的是人，许多硬性的规定虽然适应了行政工作量化和专业化的要求，但是忽视了人对职位的影响，使个人积极性和创造性的发挥受到限制；而且，职位分类中职系区分过细，职级设置过死，以至于官员的升迁、调转缺乏弹性，非特殊情况一般不准跨职系进行，不象品位分类那样结构富有弹性，适应性强，应用范围广，便于人事机构调整公务员的职务，所采用的级别随人走，免除了因职务变动和另有任命所带来的不安全感，能调动公务员工作的积极性，有利于个人的全面发展和人才流动。
从世界各国的公务员制度的发展趋势来看，两种分类方法也在取长补短。各国家之间在结合本国实际过程中，互相学习，以期达到为本国公
务员管理服务的目的，这是职位分类与品位分类相互渗透，并渐趋合一的原因。
职位分类在整个公务员制度中占有重要地位，它是许多人事管理工作的起点和基础。建立职位分类制度具有重要意义。
一、职位分类为国家公务员的选拔和录用提供了科学依据。实行职位分类以后，由于有了明确的职位规范，对每一个职位的职责任务，责任大小及所需资格条件等都有明确规定。这就为人员的录取提供了明确的依据。这不仅能有效地贯彻“因事择人”、“选贤任能”的原则，而且能达到“事得其人”、“才尽其用”的目的。
二、职位分类使国家公务员的考核有了客观标准，培训有了科学依据。职位分类对每一职位的工作内容、难易程度和责任大小都有详细规定，并对每项工作的标准作出具体描述，因此可以依据“职位说明书”，制定较为科学的考核标准。根据这一标准对公务员进行考核，才能达到奖勤罚懒、升优汰劣、充分调动公务员积极性的目的。同样根据职位要求，可以对担任现职和拟任新职的公务员进行培训，使培训达到预期的目的。职位分类为行政机关根据职位需要和人员状况编制培训计划，以及为个人进修学习提供依据，使公务员培训工作能够建筑在有目的、有计划和更有针对性的基础之上。
三、职位分类使政府机关的职位数目和工资标准有了确实的依据，为实行合理的职级工资制度奠定了基础，有利于行政开支的预算约束和民主、公开监督。实行职位分类以后，行政机关以事定职，以职择人，有多少事设多少职，用多少人支付多少工资和办公经费。这样不仅使行政预算易于编制，而且当机关因职能增加而增加职位和人员或因职能减少而减少职位人员时，在财政预算上可以作出迅速的反应。
四、职位分类为建立机关工作责任制、克服官僚主义创造了条件。邓小平同志1980年深刻指出：“官僚主义的另一病根是我们的党政机构以及各种企事业领导机构中，长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”职位分类制度把行政机关每个职位的职责、权限以一定的形式确定下来，依法对它们进行管
理，这样不仅为健全和严格工作责任制创造了条件，而且对克服官僚主义、提高行政效率具有十分重要的意义。
我国的公务员制度中也采取了职位分类，在《国家公务员暂行条例》中规定：（1）我国国家公务员分为两大类，一是领导职务类，二是非领导职务类；（2）非领导职务包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员；（3）国家公务员的级别分为15级（职务与级别的对应关系见附页）
这样的“职位分类”至少存在以下三个方面的严重缺陷：
第一，领导职务类的职位系列中，既包括总理、副总理、国务委员、部级正职、省级正职等各级政府组成人员的职位，也包括部级副职、司级正职、司级副职、厅级副职等各级政府工作人员的职位。这两类职位在性质、职权和产生程序及管理方式均有明显的区别：（1）政府组成人员是政府中行使国家行政权利的人员，他们是政府及其职能部门的行政首长，担负本单位工作的领导责任；政府工作人员是政府中执行国家公务的人员，他们在本单位行政首长的领导下开展工作，或参谋咨询，或执行操作，直接对行政首长负责。（2）政府组成人员通过人民代表大会选举和人大常委会决定产生，实行任期制，由人民代表大会和人大常委会对他们实行监督和管理，同时接受广泛、公开的社会监督；政府工作人员则通过公开的竞争性考试择优选用，实行常任制和逐级晋升制，非因法定事由和非法定程序不被免职、辞退和处罚，由政府人事部门实行管理，其日常工作主要对行政首长负责。（3）对政府组成人员实行开放性的政绩考核制度，具体接受同级国家权利机关、上级政府和社会民意三方面的评价；对政府工作人员实行以首长负责制为中心、以工作效绩为内容的工作考核制度，考核结果和职务升降、奖惩、工资待遇直接挂钩。将这两类很不相同的职位混为一个职务系列，有悖于实行分类管理的人事行政体制改革原则，不可避免地会对国家公务员的实际管理造成混乱和障碍。
第二，在非领导职务系列中，仅列有办事员、科员、副主任科员、巡视员等八个职务设置。按职位分类的一般要求来衡量，这只相当于对不同职系的职级之间进行比较的职等，是在各职系内部业已划定职级之后对各个职系按工作难度、责任大小进行纵向排列的结果。我国政府系统中现在实际设置的非领导职位非常之多，各部门职位的工作性质差别非常之
大。“暂行条例”没有首先确定对这些众多职位按其工作性质从宏观上划分职门、职组、职系的要求和框架，没有确定在各职系内部根据实际情况划分职级的要求和标准，而只是笼而统之地确定了几个职等，这有悖于职位分类的一般程序和规定，有“职位分类”之名而无职务分类之实。把“暂行条例”关于非领导职务设置的这种划分在人事管理工作中付诸实施，只会形成将各政府机构中的众多职位往这八个职务上去套的结果，不可能改变旧的人事管理制度缺乏科学分类的缺陷和弊端，很难达到实现人事行政科学化、法制化、现代化之目的，很容易流于形式。
第三，国家公务员的类别名称，应能科学地表明各类别国家公务员的质的规律性，有利于人们准确地认识和理解各类国家公务员的工作性质。“暂行条例”把我国国家公务员的类别命名为“领导职务类”和“非领导职务类”，这样的名称并没有科学、准确地反映出两类职务的特定性质。领导科学认为，所谓领导，是指运用一定权利和影响力对某些个人或组织的活动予以指挥和引导的过程。一般来说，领导行为的对象只是被领导者，而被领导者只能是活生生的人，并不是非活体的财和物。人们不可能对财和物实行“领导”，只能对其实行管理。领导和管理是两个既有共性又有区别的概念，管理行为的对象比领导行为的对象宽的多，它既可以是人，也可以是财和物。而且，管理较之领导更具有操作性，技术性，是一种注重于组织和执行的行为，但是，从“暂行条例”中列出的“领导职务类”的19个职务看，由于政府机构的活动主要是一种组织、执行的行政管理活动，所以，这19个职务的职责和功能主要是管理，名之为“领导职务类”并不科学。至于将这19个职务之外的所有众多职务都命名为“非领导职务类”，并明确规定了他们和“领导职务类”的级别对应关系，其弊端就更为明显了。将所有国家公务员职务都以“领导职务”作为参照系，“领导职务”和“非领导职务”之间界限鲜明、差别悬殊，非领导职务类的最高级别只相当于领导职务类的中等级别，这客观上只能强化和助长我国现实生活中早已根深蒂固、遗害广泛的“官本位”思想，只能加剧政府机构中“千军万马独木桥，争奔升官一条道”的弊端。
基于上述我国职位分类中存在的缺陷，以及结合西方国家职位分类中的优点，有如下建议：
1、借鉴西方国家的分类方法，明确划分政务类和业务类公务员。
美国等西方国家采用“政务官”和“事务官”两大类别来区分其公务员。政务官即总统、总理 (首相 )，部长或大臣等，一般都从政治活动家中选举产生或由代议机关选任 ，有一定任期。他们的任职 ，主要以党派关系、政治主张、政治背景为依据 ，因此是随选举胜负、政潮起落而进退的。他们并非专司某一方面的专家，而是代表经济上占统治地位的阶级来执行国家意志的最高决策人员。事务官即文官，指凡不与内阁共进退，经过公开竞争考试 ，择优录用的、拥有专门知识和技能且在政府中无重大过失能长期任职的文职公务员。这样的分类使公务员职责明确，划分清晰，也便于管理，值得我们借鉴。
其实早在党的十三大报告关于建立国家公务员制度的内容中，也使用了政务类和业务类的名称 :“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行常任制。”我国在《国家公务员暂行条例》草案拟定过程中，也使用了政务类和业务类的分类法，显然，这反映了分类专家和实际工作者对职位分类客观规律的认识。但是由于为了避免“全盘西化”的嫌疑等某些外在因素的影响, 最终没有采用政务类和业务类的这样的划分。但是事实上将公务员划分政务类与业务类，并不是公务员制度阶级本质的集中表现，而仅仅是出于便利管理而在长期实践中形成的普通的制度具体运行规则。正如经济运行中的计划与市场并不是划分姓“社”姓“资”的标准一样，是否采用政务类与业务类公务员也不能表明制度姓“社”还是姓“资”。
我们可以将公务员分为政务类和业务类两大类，除对选举产生和政治任命的政务类 (主要是指政府组成人员 )公务员按照宪法和组织法进行管理外，业务类公务员严格按照国家公务员管理法规来管理。在业务类公务员中，再明确划分为行政管理类、行政执行类、专业技术类和服务类。行政管理类包括除政府组成人员以外的所有行政领导，以职务确定其等级 ；行政执行类包括现有的科员和办事员；专业技术类包括所有在政府机关中从事专业技术工作的公务员；服务类包括现有的打字员、保管员、司机等所有为机关服务提供保障的人员。
2、结合品位分类利于人员流动和能力提高的优点，充分考虑人的因素发展，提供公务员不断升迁的机会。
在我国的公务员设置中，非领导职务晋升除了向上一级领导职务晋
升外（只占少数），主要是沿着办事员—科员—副主任科员—主任科员—助理调研员—助理巡视员—巡视员这条道路来晋升。在现实中，除了主任科员以下，这个渠道并不是畅通的。实际上，助理调研员以上非领导职务人都由担任领导职务者转任特别是晋升来担任，专业技术人员、职责较大的公务员很难沿着非领导职务向上攀升。这样职级设置的过死，人员的升迁调转缺乏弹性，严重阻碍了人员的流动，不利于选拔优秀人才，也不利于人才的全面发展。
3、拓展竞争范围，充分发挥人的主观能动性，提高公务员的积极性和创造性。
竞争范围也就是竞争机制适用的领域，以及在这一领域中得以应用的广度。由于我国公务员制度的职位分类方法，实际上是沿用了现有的干部管理框架，即领导干部主要由各级党组织和组织部管理，非领导人员由各级政府的人事部门管理，而在实际运作中，由于党管干部原则的强大作用，又无形中剥夺走了一部分原本属于政府人事部门的用人权，因此，各级政府的人事部门往往只有权力任用最低几个层级的“非领导职务”。机关人事部门由于管理权限受到了很大的限制，无法有效地推行竞争机制，从而使竞争的适用范围受到限制。具体表现为：考试录用制只适用于主任科员以下的非领导职务，即从等级序列上考虑，十五级中只有六级允许公开竞争、考试录用，除此之外的政府组成人员由组织部门管理，非政府组成人员须经晋升来补充。但是，目前中国公务员的晋升还是以考核形式实现的，虽然考核也会体现被考核者在功绩、能力等方面的竞争，但是，考核中人为因素影响和过多的人际关系的渗透，使这种竞争形式难以充分展现竞争的丰富内涵。转轨意味着从旧到新的跃进，要求摆脱旧体制的历史惯性，消除竞争运行中的形式化，确保竞争到位，实现范围上的拓展，使竞争深入到公务员队伍管理的每个角落。
4、分类应充分反映中央和地方公务员的差异，体现地方公务员的特征。
《条例》和有关的法规中，对中央和地方公务员并没有加以区分，这也是我国分类制度的一个缺撼。中央政府与地方政府的公务员在职务规范、任职资格、承担任务和应负责任方面都有较大的差异，中央政府的工作宏观性强、政策性强，地方政府尤其是基层政府的工作则非常具体、事
务性强；再者，中国各个地方的政治、经济、文化发展水平不尽相同，现有的职位分类制度没有反映出各个地方的差异性；其三，我国有55个少数民族，民族区域自治范围广泛，公务员制度和作为公务员制度基础的职位分类制度应能充分体现民族区域自治的特点。因此，对中央政府公务员和地方政府公务员理所当然应加以区别，西方国家也大都明确予以区分，并专门立法，即《国家公务员法》和《地方公务员法》。即使不加以区分，也应当充分体现地方的特征。分类不考虑地方因素，必然产生这样那样问题，例如《条例》中没设置股长、副股长这样的领导职务，而现实中在很多县（市 ）、乡镇两级政府机构如公安、城管等人员较多的单位，由于一些科级单位管理的公务员比较多，又不得不在实际管理过程中设置了“股”一级机构和相应的“股长”，“副股长”职务，虽然这是现实需要，有利于工作和管理，但明显又缺乏法规依据。要从根本上解决这些问题和困难，明确区分国家公务员和地方公务员是必要的，也是必须的。
职位分类是公务员管理的基础，没有科学的职位分类就没有科学的公务员管理，正如美国行政学家韦洛贝所强调的“职位分类是人事行政工作的起点，也是人事行政工作的基础。”从我国公务员职位分类的实际来看，其制度设计并不很科学、合理，实施中也缺乏规范，从而引起管理上的诸多问题。因此，要实现公务员管理的科学化，必须扎实职位分类这一基础。据悉，在不久前召开的全国人事厅局长会议上已明确把“健全公务员制度、全面推进事业单位人事制度改革、深化工资分配制度改革”列为2003年我国人事制度改革的三个重点，而且今年将考虑制定出台《公务员法》，取代已颁布10周年的《国家公务员暂行条例》，相信新的《公务员法》将会更科学合理地设置我国公务员的职位分类，从而加强公务员管理的法制建设，进一步健全和完善我国的公务员制度。