宁波市网吧市场调查报告
网吧是信息产业和文化产业相结合的市场业态，是网络文化的重要载体，它的发展体现着时代的巨大进步。作为兼具信息化、产业化、社会化特点的市场主体，网吧自诞生之日起，就受到社会各界的高度关注。一方面，网吧在发展过程中吸纳了民间资本，带动了相关产业链的良性互动，扩大了社会就业，传播了科技文化知识，满足了人民群众对网络文化的需求；但另一方面，由于网络文化市场的不成熟性，也产生了青少年沉迷网吧、网上传播不良信息、黑网吧大量存在等各种负面影响，成为社会热议的话题。
2009年6月至9月，宁波市工商行政管理局等五部门根据上级统一部署在全市开展了查处取缔黑网吧专项行动。通过此次专项整治行动，反映出当前我市网吧市场存在着一些不容忽视的问题，也引发了我们对网吧市场更深层次的思考。为全面了解我市网吧市场发展现状，促进网吧市场健康繁荣规范有序发展，更好地丰富与服务人民群众业余文化生活，近期，我们对宁波市网吧市场进行了专题调研，并提出若干对策建议。
一、宁波市网吧市场发展现状
1、市场发展平稳有序，结构布局趋于合理。伴随着互联网技术的快速发展，宁波市网吧市场走过了从无到有，从小到大的发展历程。1996年中国出现了第一家网吧，1998年宁波电信公司开办了宁波市
第一家网吧，拉开了宁波市网吧发展的帷幕。2003年9月12日，宁波天一网吧连锁发展有限公司正式成立，这也是目前宁波市唯一的一家本地化网吧连锁企业。按照“属地管理”的原则，2003年我市将网吧设立的行政审批职能下放到所辖县(市) 、区，市级管理部门则重点加强政策指导、监督检查和评估考核。根据国家有关政策，结合当地实际，宁波市先后于2003年、2005年、2009年三次进行了网吧总量和布局规划调整，推动城乡网吧市场均衡化发展。按照“合理布局、优化结构、依法管理、协调发展”的总体要求，充分利用行政管理的有形之手和市场调节的无形之手，改造和提升现有网吧产业，扶优汰劣，推动经营单位向规模化、连锁化、品牌化方向发展，使全市网吧的布局结构更趋合理，规模和品质明显提升，行业形象大有改观，服务水平普遍提升，服务功能不断拓展，较好地满足了城乡居民的网络文化需求。2002年全市共有网吧736家，2003年为733家，2004年为759家，2005年为776家，2006年为837家，至2009年6月，全市共有网吧905家，其中网吧连锁直营门店84家、连锁加盟店41家，县城以上城区网吧462家，占51.1%，农村网吧443家，占48.9%，计算机终端97436台，资产总额达5.5亿元，年主营收入3.2亿元，直接从业人员4000余人，计算机终端在200台以上规模的网吧已占总量的25%（宁波市网吧概况表见表一）。
2、市场监管科学有效，协作机制初步建立。坚持“属地管理”的原则，突出网吧市场监管重点，即把查处违规接纳未成年人、封堵利用互联网传播有害信息、取缔黑网吧及变相经营网吧作为重点工作，把校园周边、农村及城乡结合部等作为重点地段，把节假日及学生课余时间作为重点时段，加强日常性巡查，及时发现和查处各类违
法违规经营活动。对社会特别关注的违规接纳未成年人行为，按照“一罚二停三吊证”的要求，统一全市的执法标准，个案处罚额度不得低于3000元，停业整顿时间不得少于15天，情节严重的吊销《网络文化经营许可证》。部门联动协作机制完善，建立了由十三个部门参加的网吧及网络游戏管理工作联席会议制度，并在文化、公安、工商等主要职能部门之间建立了网吧管理信息通报制度，实现信息资源共享。广泛应用科技管理措施，建立了市、县两级的网吧监管平台，文化、公安部门分别在网吧终端安装了技术和安全监管软件，近两年来监管平台共拦截1700余款非法游戏、屏蔽传播不良信息的网站和网页400余万个，并在网吧经营场所内安装了实时监控设备，提高了监管效率。
3、社会监督机制完善，群防群治体系健全。全市各地网吧行业协会积极倡导“诚信经营、文明服务”，组织开展网吧行业规范经营等级评定活动，促进网吧行业公平竞争、规范发展，基本做到了“十统一”：即统一开业标准、统一亮证经营、统一管理制度、统一服务收费、统一未成年人禁入及监督举报电话告示牌、统一上网实名登记、统一纳入监控平台、统一网吧全员培训、统一开业前的法规教育、统一开业后的“继续教育”。社会监督队伍初步建立，各地普遍聘请各级人大代表、政协委员担任文化市场特邀督查员，监督文化市场管理规范，促进政府部门依法行政；聘请离退休老干部、教师、社区工作人员、青年志愿者、学生家长等担任网吧义务监督员，监督网吧行业的经营行为，对发现的违规行为进行制止和劝诫；建立了以乡镇文化站长、网吧经营业主等为主的网吧片组联络员队伍，承担农村网吧的
信息联络，对违规经营活动进行举报。目前全市已建立起一支由400多人组成的多种类型的社会监督员队伍，2009年还以乡镇文化站为主体新组建了680名农村文化市场监督员队伍，在网吧监管工作中发挥了积极的作用。此外，通过实施奖励制度，发挥文化市场举报电话作用，切实形成全社会共同参与，齐抓共管的良好局面。
通过多年的实践探索，宁波市网吧管理日趋规范，市场经营平稳有序。2006年11月26日，中央电视台《焦点访谈》栏目以“堵疏结合管网吧”为题对宁波市的探索作了报道。2007年7月，全国人大组织部分代表对宁波市网吧管理工作进行了调研，也给予充分肯定。2008年，宁波市网吧管理工作得到李长春、刘云山同志的批示肯定，同年12月16日，在全国网吧文明创建与管理工作交流会上，宁波市政府介绍了网吧管理的经验做法，此后，人民日报、新华社等中央媒体对“宁波经验”进行了专题报道。
二、网吧市场发展存在的主要问题
由于网吧市场具有多样性、大众性、动态性等特点，随着网络技术的突飞猛进以及市场的深入发展，给网吧业带来了新的机遇和挑战，同时网吧市场也出现了新的热点和难点问题。通过这次调查，我们发现主要存在以下问题：
1、部分地区网吧总量与经济社会发展不尽协调。一方面，随着经济生活的改善，海曙、江东等部分中心城区居民家庭电脑普及率逐年提高，以及外来民工向城区边缘扩散，导致中心城区网吧存量市场经营困难，利润偏低，网吧总量基本处于饱和状态，加上区域内中、
小学校数量的增加，上述地区很难找到符合网吧设立要求的经营场地。另一方面，近几年随着宁波市外来人口大量增加，部分地区原有规划的网吧数量已不能满足现有市场需求，特别是北仑等地需求较大，上述地区私下炒作转让《网络文化经营许可证》现象严重，转让价格呈逐年上涨趋势。据了解，北仑曾经有一家网吧私下转让费高达260万元，其它地区一般规模的网吧转让费基本也在50万元以上。此外，个别地区近年来新出现一些工业园区、产业园区及外来人口公寓区，这些园区远离城镇且外来务工人员较多，也有享受网络文化的市场需求。在2008-2009年网吧总量布局第一阶段规划中，北仑、慈溪两地网吧指标均为16家，而报名申请的单位却分别有441家和97家，可见民众对网吧市场投资参与的热情十分高涨。
2、现行网吧过高的准入门槛制约了市场的繁荣发展。目前，对新设立的单体网吧、连锁网吧加盟及直营门店，市城区须达到300台电脑、场地使用面积750平方米以上，县级市城区须达到120台电脑、场所使用面积300平方米以上，县及以下的地区须达到80台电脑、场所使用面积200平方米以上，方可进入审批程序。若在海曙、江东这样的中心城区承租750平方米的经营场地，年租金少则几十万元，多则上百万元，如此高的场地租金令网吧业主难以承受，更有甚者，由于城区符合网吧设立要求的场地比较紧缺，许多房屋产权人听说是开网吧的，便主动提高租金费用令承租意向者“望楼兴叹”。网吧准入门槛高的问题在农村地区更为突出，如镇海区九龙湖镇，当地人口2.49万，一直没有网吧，2005年当地管理部门曾经动员一家网吧搬
到该镇，但由于客源少，场所过于庞大而亏损，2007上半年只能迁至别处经营。此类现象在宁波市相对贫困的乡镇带有一定的普遍性，据统计，至2008年底全市还有21个乡镇未设立网吧，其主要原因就是当地人口数量过少，网吧设立条件过高，投资风险太大。
3、黑网吧经营行为比较猖獗。虽然市场经济提倡的是公平、公正、透明的正当竞争，但任何行业总会存在一些诸如无证照经营的不正当竞争行为，网吧行业同样也存在擅自从事互联网上网服务经营活动，即所谓的“黑网吧”。截止2009年7月底，全市共排摸出黑网吧1224家，远超过有证照网吧数量（宁波市黑网吧基本情况表见表二）。
宁波市黑网吧基本情况表（表二）
据调查，目前宁波市黑网吧主要呈现以下一些发展特征：一是数量不断增加，规模逐步扩大。虽然由工商部门牵头每年都在开展取缔黑网吧专项行动，但由于执法力量有限，加上外来人口的不断增加，网络市场需求的急剧膨胀，黑网吧始终处于打而不绝的境地，且数量逐年增加，覆盖面有蔓延扩大趋势，在经营规模上，有的黑网吧电脑数量已经与正规网吧相当，部分地区黑网吧已形成集团化、网络化发展趋势，有专人负责给黑网吧配送电脑器材、提供技术服务。二是经营方式多样，查处难度增大。黑网吧多开设在居民出租房内，甚至以电脑培训站、电脑配件店、社区活动室、企业阅览室等名义设立，隐蔽性较强。另外黑网吧流动性较强，经常变换经营场所，普遍设在交通不便的地区，且反侦查意识越来越强，有的黑网吧在其周边安装摄像头、派暗哨放风，甚至还派人到执法部门蹲点，记清执法队员长相，遇有执法检查就关门停业，确定无执法行动方开门营业，有的黑网吧有意规避执法检查，采取白天关门夜间营业的方式，错开执法部门正常工作时间，部分地区黑网吧已建立起信息网络，互通执法检查情况，
这些都给调查取证、摸底排查带来诸多困难。三是执法手段有限，暴力抗法时有发生。目前黑网吧主要依靠执法队员上门查缴取缔，在众多的黑网吧面前，管理部门有限的执法力量显得捉襟见肘，虽然有关部门多方努力，几经协调，力求通过网络运营商从源头上切断黑网吧信号源，但运营商毕竟是经济实体，需要拓展自身业务，因此协调难度较大，周期过长，配合力度十分有限，难以形成长效工作机制，甚至有的网络运营商内部人员还充当黑网吧的“保护伞”或与其有一定的利益牵连。由于执法部门扣缴黑网吧的电脑设备，业主容易产生抵触情绪，阻挠执法现象时有发生，部分黑网吧业主还有“涉黑”嫌疑，执法队员经常会受到恐吓或威胁，甚至遭到人身攻击，部分群众对黑网吧取缔工作尚存误解，围观起哄现象也有发生。另外，黑网吧经营业主恶意举报正规网吧，故意扰乱网吧正常经营秩序也偶有发生，2009年9月11日晚23时，北仑区十几名“茶室”网吧业主结伙涌至当地一家正规网吧，在不出示任何证件的情况下强行要求上网，在场所内不听劝阻随意抽烟，打电话谎报称该网吧有未成年人上网现象，并警告网吧经营业主不要举报“茶室”网吧，否则将对其采取进一步的“行动”。此后连续两个晚上，又发生类似的结伙挑衅行为，后经当地公安、工商、文化等部门联合执法，加强市场巡查，事态才予以平息。
黑网吧存在的主要原因，一是黑网吧经营成本较低，存在较高的利润回报。黑网吧多出现在城郊结合部、农村地区或是城中村，电脑少则三、五台，多则几十台，消费环境恶劣，设备比较低档，总体投
资成本相对较低，而黑网吧收费基本与正规网吧持平，多在2元/小时左右。另外，由于黑网吧没有纳入政府部门正规管理渠道，可以规避一定的税费和管理费用支出（以60台电脑规模为例，黑网吧与正规网吧经营成本对比表见表三）。二是部分地区有一定的市场发展需求。目前宁波市外来人员主要集中在鄞州、北仑、余姚、慈溪等地，随着外来人口的不断增加，这部分地区对网络文化产生了强烈的刚性需求，由于受指标限制以及电脑台数的硬性要求，局部地区没有正规网吧布点，黑网吧趁机铤而走险，填补此类地区网吧市场空白，由表二可知上述四个地区的黑网吧数量明显高于全市平均水平，相反，对于海曙、江东此类外来人员相对较少、网吧市场基本饱和的地区，黑网吧的数量就比较少。三是部分黑网吧经营业主利欲熏心, 臵国家法规条例而不顾。由于现行的《互联网上网服务营业场所管理条例》对黑网吧特别是变相网吧未作出明确的界定，一些人妄然钻法律法规漏洞，对抗国家政策制度，以“茶室”或电脑培训名义变相开设网吧。此类现象在北仑区尤为突出，最多时曾出现过100余家“茶室”网吧（北仑当时合法网吧为40家），在当地掀起一阵不小的波澜。
黑网吧与正规网吧经营成本对比表（表三）
4、现行网吧连锁发展的鼓励政策存在弊端。2005年浙江省出台相关政策，规定网吧连锁企业发展直营门店可以不受总量规划限制，不占当地指标。一些网吧连锁企业借此政策大肆发展假连锁假直营门店，其目的只是收取加盟费，实质是买卖指标，而且根本没有形成统一的内部管理体系，后续相关管理与服务工作几乎没有，连锁公司总
部每年在收取管理费时，所谓的直营门店拒交情绪强烈，相互之间纠纷不断，对此管理部门难以核实处理。2009年，文化部等五部委下发了《关于进一步净化网吧市场有关工作的通知》，明确规定各地经批复的网吧总量布局规划指标，应全部用于网吧连锁企业的直营门店布点。此政策出台后，迅速在当地形成了强烈的社会反响，许多有意向申请开设单体网吧的人群咨询不断，要求开办单体网吧的社会呼声十分强烈，民众纷纷表达了对此政策的不理解和不满情绪，给社会造成了一定的不稳定因素。
5、网络文化公共服务基础还比较薄弱。近年来，宁波市在加强网吧市场监管的同时，结合未成年人思想道德建设，积极开展网络文化公共服务，切实维护未成年人网络文化权益。为方便未成年人接受网络教育，各地发挥图书馆电子阅览室、天天社区电子阅览室、东海明珠工程电子阅览室等公益性场所的互联网上网服务功能，文化部门在制订社区、村落文化宫建设标准时，也把开展公益性网络服务列为重要内容，目前全市已建成199个社区规范化电子阅览室，年上网人次达33.1万人。但从调查情况看，宁波市电子阅览室总体情况仍不容乐观，一是数量偏少，199个电子阅览室对于全市2800余个社区和行政村而言，无异于是杯水车薪，全市尚有2659个社区和行政村未设有电子阅览室，青少年网络文化权益得不到有效保障；二是规模偏小，多则5、6台电脑，少则2、3台电脑，规模较大的电子阅览室主要设臵在县（市）、区公共图书馆内；三是管理水平较低，专项管理资金多为1至2万元，有91个电子阅览室尚无专项管理资金，设
备购臵及运行经费主要依靠当地企业赞助，多数电子阅览室由社区、村落工作人员兼职管理或由志愿者协助管理，部分电子阅览室由于设备老旧、网速较慢、开放时间短，基本处于闲臵状态，少部分电子阅览室甚至已经发展成为“黑网吧”（宁波市电子阅览室基本情况表见表四）。
宁波市电子阅览室基本情况表（表四）
6、现行法规条例相对滞后造成网吧市场不和谐因素增多。一是变相经营网吧行为有扩散趋势。《互联网上网服务营业场所管理条例》未对变相网吧经营行为作出明确的界定，由此产生了大量的变相经营网吧行为，且手段更加高明，方式更加隐晦。古语有云：徒法不足以自行。除前面所提北仑出现数量众多的“茶室”网吧外，目前宁波市许多高档宾馆饭店、洗浴场所、美容美发厅、咖啡厅也已相继出现提供互联网上网服务现象。这些场所名义上是免费给消费者提供上网服务，实际上已将上网费用转嫁到场所正常消费项目之中，且这些场所的计算机终端均未安装相应的监管软件，可以随意浏览不健康网站、传播不良信息，上网内容得不到有效监管，容易引发社会治安事件。由于没有相应的处罚依据，执法部门对此类行为难以查处取缔，造成这种现象的进一步蔓延滋生。二是网吧超时经营现象比较普遍。《互联网上网服务营业场所管理条例》规定网吧每天的经营时间限于8时至24时，事实上，由于网吧业主为了追求更高的经济效益，必然充
分发挥场所的最大功效，千方百计拓展市场空间，加上网民对网络生活的迫切需求，现有网吧多数存在通宵经营现象，多采取包夜上网的形式，费用在十元左右。全球金融危机暴发后，网吧超时经营现象进一步恶化。如果执法部门加强市场巡查，这些网吧则锁闭门窗进行经营，极易造成安全生产事故。
7、网吧政策的多变造成管理部门工作处于被动。根据上级统一部署，2005年9月，宁波市进行了网吧总量和布局规划调整，新增单体网吧指标50家，且按当时政策连锁网吧直营门店不受总量规划限制。2007年2月，文化部等十四部委下发了《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》，明确2007年全国网吧总量不再增加，各地均不得审批新的网吧。浙江省文化厅等十四个部门据此进一步发文明确，要求全省各地自2007年2月15日起一律停止新设立网吧的审批。时隔一年多时间，2008年7月7日，文化部、国家工商行政管理总局、公安部又下发了《关于网吧管理工作问题的通知》，要求各地制定2008-2009年网吧总量布局规划，省文化厅、工商行政管理局、公安厅对此文件进行转发并提出工作要求。宁波市文化行政管理部门根据上级工作要求，在充分征求各县（市）、区意见以及综合考虑全市各地经济社会发展水平、人口结构、市场需求等因素的基础上，经省文化厅批准，新增单体网吧指标108家，其中21家用于目前仍未设立网吧的乡镇，57家用于网吧总量不足万人一家（包括流动人口）的各类开发区，30家用于网吧需求比较突出，黑网吧、接纳未成年人等违规现象得到有效遏制的地区。2009年1月，宁波
市文化行政管理部门及时制定了《宁波市2008-2009年网吧总量布局
第一阶段规划方案》，将网吧指标全部分配到各县（市）、区。2009年3月28日，文化部等五部委下发《关于进一步净化网吧市场有关工作的通知》，要求各地停止单体网吧的审批，已批复的总量布局规划指标应全部用于网吧连锁企业的直营门店布点。我市文化行政管理部门迅速执行上级指示，除慈溪、余姚、奉化、北仑四地已进入审批程序，在得到省文化厅同意后继续完成单体网吧审批工作外，其余有指标的地区一律停止网吧审批工作。2009年5月31日，浙江省文化厅下发《关于做好网吧总量布局第一阶段规划实施工作的通知》，要求各地对网吧总量布局规划再次进行调整，我市文化行政管理部门向省文化厅提出41个网吧连锁直营门店指标的申请，经省文化厅核准后，此阶段宁波共增加网吧指标14家（镇海4家，鄞州6家，象山4家），目前已进入审批程序。如此频繁的政策变化，给网吧市场行政管理部门带来较大的工作压力，除对下要多次发文、各级文化部门与公安、工商等部门要反复沟通协商外，还要向广大群众耐心做好政策解释工作，不但牵扯了大量的人力和精力，而且行政行为还得不到民众的认同和支持，造成政府公信力和权威性的进一步下降。
三、促进网吧市场健康有序发展的对策与建议
1、科学合理地进行网吧总量布局规划调整。2002年3月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强互联网新闻宣传和信息内容安全管理工作的意见》（中办发„2002‟8号），明确文化部门作为网吧行业主管部门后，管理部门始终采取“控制总量、合
理布局”的微观经济调控模式，其目的一是控制单位地区网吧数量，净化、规范、维护市场秩序，二是保护广大投资者的利益，防止盲目发展、过度发展，导致市场的无序竞争，产生违法违规经营行为。在社会主义市场经济高度发达的今天，政府部门进行适度的宏观经济调控是必要的，但对网吧指标不应进行总量控制，网吧总量规划调整应走市场化发展道路。原因有三，其一，市场供给决定总量，市场机制配臵资源始终是第一位的，网吧的总量应由市场自行调节，企业是市场投资主体，投资、决策、收益、风险承担是企业内部行为，政府不能过多干预市场发展、干涉企业投资，而应及时进行政策指导和信息发布，规范市场准入，引导社会正确的投资方向，加强市场监管力度，避免无序竞争和盲目重复建设。市场环境的优劣，主要与法规是否健全、执法是否严格和守法意识强弱有关，而与经营单位的多少无直接关联，如果进行总量控制，则会抑制网吧市场的活力，更与我们倡导的“文化大发展大繁荣”相悖；其二，群众网络文化需求日益强烈，随着信息技术的飞速发展，网吧以其优越的环境、低廉的消费、丰富的网络信息吸引了一大批网络爱好者，已经成为中国网民尤其是外来务工人员上网的主要选择和重要的文化生活方式，由于受指标限制，部分区域未进行网吧布点，而当地百姓强烈的网络文化需求又客观存在，由此滋生大量的黑网吧，严重扰乱了网吧市场的正常经营秩序；其三，总量控制使网吧经营资格成为一种稀缺资源，《网络文化经营许可证》可谓是“一证难求”，咨询开设网吧的来电、来信、来人络绎不绝，另一方面，控制总量使管理部门掌握了使用有限资源的权力
和滥用权力的条件，容易造成权力寻租和滋生腐败现象，损害了政府管理部门依法行政的形象，公信度也随之受到影响。因此，要以学习实践科学发展观活动为契机，进一步转变观念，本着促进文化产业健康发展，推动文化市场繁荣发展的原则，正确处理行政手段与市场机制的关系，进一步转变政府职能，对网吧指标总量的直接控制转为间接调节，从以行政手段和直接管理为主转移到以经济、法律手段和间接管理为主上来，只要符合新设网吧条件均可审批，同时注重把好审批和监管环节，加强政策引导和产业推动，深化服务内容，注重品质结构的优化和提升，促使网吧市场保持动态发展平衡。此外还要充分考虑法规政策的延续性和稳定性，树立行政机关依法履行职责的良好形象，给网吧市场一个良好的发展空间，确保网吧市场步入良性发展轨道。要重视网络文化公共服务建设，巩固和发挥基层文化阵地建设成果，加大当地财政投入，大力发展绿色上网场所，努力解决未成年上网问题。
2、适时修订《互联网上网服务营业场所管理条例》。一是对部分规定作适度调整，如在严格执行好未成年人禁入制度的前提下，对网吧经营时间的限制可放开，再如中小学校园周围200米范围内不得设立网吧的规定，国务院法制办2003年对于“200米范围内”的司法解释是中小学围墙或者校园边界的任意一点向外沿直线延伸200米的区域，实际审批过程中，往往会遇到学校与网吧之间相隔一条河，若从学校至网吧需过桥绕行200米以上，但由于直线距离不足200米，业主只能另选场地，对于这种带有一定特殊性的场地，我们建议从客
观角度出发，允许此类网吧的设立；二是对互联网上网服务经营行为、变相经营行为、法定代表人变更等作进一步的界定，以增强可操作性和处罚依据；三是连锁网吧的发展和管理应纳入《互联网上网服务营业场所管理条例》，明确发展方向、准入条件和法律责任，使连锁网吧的发展纳入依法管理轨道，以保证网吧审批的公平、公正；四是罚则应更加具体全面，以增强法规条例的严密性和适用性，避免出现滥用处罚权、以罚代管和执法不公等现象。
3、合理设定网吧准入条件。鼓励网吧做大做强是我们一贯的主导思想，但也要遵循事物发展的客观规律，网吧的规模档次应由市场实际和投资者自行决定。鉴于城乡、区域差别，建议对2005年设定的网吧准入标准作适当调整。特别是中心城区网吧已处于饱和，且外来务工人员大多集中在城郊、开发区，市中心发展网吧的空间已不大，经营成本普遍偏高，加上家庭、单位宽带的普及，网吧行业已进入“微利”时代，部分网吧只能靠卖饮料、食品等盈利，此类地区网吧的审批和变更可适当降低经营面积标准，以150台至200台电脑，经营面积375至500平方米为宜。对农村网吧的准入标准更要因地制宜，对一些经济发展落后的地域，可由当地文化行政部门提出定向设臵意见，提出准入标准，经市级文化行政部门同意后报省级文化行政部门备案，以鼓励该类地区网吧的设立，保持市场协调发展，为促进新农村建设事业作出积极的贡献。
4、鼓励民间资本更多地参与市场投资。网吧连锁经营作为一种现代经营模式，能够实现集中采购、分散销售、规模经营、品牌服务，
发挥较大的投资效应。但在鼓励网吧连锁化发展的同时，我们不应忽视社会上现存的大量网吧投资意愿者。一方面，按照《中华人民共和国行政许可法》，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。那么作为自然人，应当享有与连锁公司同等的待遇，同样可以申请设立网吧，而不应剥夺其应有的权利；另一方面，从政府部门管理的角度出发，由于目前网吧连锁企业的不真实性，管住了网吧连锁企业总部，不代表就管住了其连锁门店，管理部门面对的是网吧个体，而不是连锁企业总部。同时，目前社会上有大量的闲散资金，尤其是宁波地区个私经济较为发达，有较好的市场优势、资本优势和人力资源优势，社会民众完全有能力参与网吧市场的投资和经营。事实也证明，目前宁波规模档次高、经营管理规范、服务水平优质、个性特征明显的网吧恰恰是单体网吧，而不是连锁网吧直营门店。因此，在现有的市场和经济环境下，在鼓励网吧连锁化发展的同时，也要鼓励单体网吧的发展，要多渠道吸纳资金投入网吧市场，连锁网吧与单体网吧“两轮驱动”共谋发展，才能真正创造网吧市场统一、开放、竞争、有序的良好环境。
5、重新认定发展一批网吧连锁企业。文化部于2003年4月22日下发《关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》，掀起了全国网吧连锁序幕。对网吧连锁企业发展实行的是总量控制，从严审批的政策，按照“10+3”的发展策略，文化部审批了10家“国字号”连锁，浙江省文化行政部门审批了3家省级连锁网吧企业，宁
波市有市级网吧连锁企业1家，2004年以后就未再发展设立新的网吧连锁企业。几年来宁波市网吧市场经过兼并、收购、重组、联合、参股、控股等途径，部分经营有方的网吧已“异军突起”，网吧数量和经营规模不断扩大，经营管理不断规范，基本做到了“统一经营方针、统一服务规范、统一财务管理、统一形象标识、统一计算机远程管理、统一法定代表人”的要求。如镇海区虫虫网吧普通合伙企业在原伊时代网吧的基础上，通过当地管理部门的扶持，企业通过注入资金和合伙等方式不断进行规模扩张，现已发展到19家网吧，拥有总资产4千万元，职工147人，形成了颇具规模的网吧合伙企业，基本具备了连锁条件。再如慈溪市地球村网吧负责人沈某先后控股、收购了13网吧，共有电脑2300台，职工150人，并提出5年内发展到30至40家网吧，电脑达到10000台的中期目标。事实上，全市范围内一个法定代表人开设5家以上网吧的情况也不在少数。这些企业在守法经营、优质服务、规范管理、行业形象、市场竞争力等方面丝毫不亚于连锁网吧企业，甚至超过那些假连锁网吧企业，但苦于连锁网吧指标的限制，一直处于市场自发“连锁”的经营状况。因此，在政策允许的前提下，建议对网吧连锁企业不应实行指标总量控制，凡是符合设立条件的均应认定为连锁网吧企业，进一步提高企业的竞争力和扩张力，为这些企业创造更为广阔的发展空间。
6、建立黑网吧取缔长效工作机制。黑网吧不受监管约束，以牟利为其第一目标，可以随意接纳未成年人，浏览传播不良信息，侵害合法网吧的经济利益，且多数场所存在严重的安全隐患，社会危害性
极其严重，已成为阻碍网吧市场健康发展的重要因素之一。工商部门每年都联合公安、文化等部门进行严厉打击取缔，手段多以上门收缴电脑设备、予以一定数额罚款为主，不足以形成较强的威慑力，整治行动一结束，这些黑网吧又死灰复燃，始终得不到彻底的根除。对此，政府应继续采取行政措施，对其进行强制取缔，黑网吧业主不仅要面临罚款，还应被移送司法机关，追究非法经营犯罪嫌疑人的刑事责任。由于黑网吧本质上是互联网终端服务场所，在对其严厉打击取缔的同时，还应注重从源头上予以控制，采取“釜底抽薪”的办法，即由工商部门将黑网吧名单书面通知网络运营商，由互联网接入服务企业予以断网，真正使这些黑网吧处于“瘫痪”状态，无法再重操旧业。同时，网络运营商也要强化技术监测手段，对疑似黑网吧（非正常时间大流量的机构用户、非正常流量的个人用户、曾为黑网吧业主的用户）的相关信息要及时函告工商部门，由工商部门会同文化部门进行调查认定。要建立完善黑网吧长效整治机制，把黑网吧取缔工作纳入当地综合治理范畴，实行党委政府绩效考核“一票否决”制，变每年的专项整治为长效管理机制。
7、提升网吧市场科学化管理水平。进一步健全网吧市场的准入和退出机制，不断提高政府经济调节和市场监管的水平，体现出政策导向作用。对网吧市场不能满足需求的地区，应当依法审批以满足人民群众正常文化生活的需要，遏制黑网吧孳生发展和地下炒卖《网络文化经营许可证》；对网吧市场已经饱和的地区，要着重调整存量市场，优化市场结构，把审批和监管这两个环节的管理紧密联系起来，
投入更多的精力和力量到日常监管中。同时进一步完善社会监督机制、技术监管体系等一系列管理措施，不断增强网吧管理工作的有效性，推动网吧管理长效机制建设，促进网吧产业持续健康发展。
宁波市网吧市场调查报告
网吧是信息产业和文化产业相结合的市场业态，是网络文化的重要载体，它的发展体现着时代的巨大进步。作为兼具信息化、产业化、社会化特点的市场主体，网吧自诞生之日起，就受到社会各界的高度关注。一方面，网吧在发展过程中吸纳了民间资本，带动了相关产业链的良性互动，扩大了社会就业，传播了科技文化知识，满足了人民群众对网络文化的需求；但另一方面，由于网络文化市场的不成熟性，也产生了青少年沉迷网吧、网上传播不良信息、黑网吧大量存在等各种负面影响，成为社会热议的话题。
2009年6月至9月，宁波市工商行政管理局等五部门根据上级统一部署在全市开展了查处取缔黑网吧专项行动。通过此次专项整治行动，反映出当前我市网吧市场存在着一些不容忽视的问题，也引发了我们对网吧市场更深层次的思考。为全面了解我市网吧市场发展现状，促进网吧市场健康繁荣规范有序发展，更好地丰富与服务人民群众业余文化生活，近期，我们对宁波市网吧市场进行了专题调研，并提出若干对策建议。
一、宁波市网吧市场发展现状
1、市场发展平稳有序，结构布局趋于合理。伴随着互联网技术的快速发展，宁波市网吧市场走过了从无到有，从小到大的发展历程。1996年中国出现了第一家网吧，1998年宁波电信公司开办了宁波市
第一家网吧，拉开了宁波市网吧发展的帷幕。2003年9月12日，宁波天一网吧连锁发展有限公司正式成立，这也是目前宁波市唯一的一家本地化网吧连锁企业。按照“属地管理”的原则，2003年我市将网吧设立的行政审批职能下放到所辖县(市) 、区，市级管理部门则重点加强政策指导、监督检查和评估考核。根据国家有关政策，结合当地实际，宁波市先后于2003年、2005年、2009年三次进行了网吧总量和布局规划调整，推动城乡网吧市场均衡化发展。按照“合理布局、优化结构、依法管理、协调发展”的总体要求，充分利用行政管理的有形之手和市场调节的无形之手，改造和提升现有网吧产业，扶优汰劣，推动经营单位向规模化、连锁化、品牌化方向发展，使全市网吧的布局结构更趋合理，规模和品质明显提升，行业形象大有改观，服务水平普遍提升，服务功能不断拓展，较好地满足了城乡居民的网络文化需求。2002年全市共有网吧736家，2003年为733家，2004年为759家，2005年为776家，2006年为837家，至2009年6月，全市共有网吧905家，其中网吧连锁直营门店84家、连锁加盟店41家，县城以上城区网吧462家，占51.1%，农村网吧443家，占48.9%，计算机终端97436台，资产总额达5.5亿元，年主营收入3.2亿元，直接从业人员4000余人，计算机终端在200台以上规模的网吧已占总量的25%（宁波市网吧概况表见表一）。
2、市场监管科学有效，协作机制初步建立。坚持“属地管理”的原则，突出网吧市场监管重点，即把查处违规接纳未成年人、封堵利用互联网传播有害信息、取缔黑网吧及变相经营网吧作为重点工作，把校园周边、农村及城乡结合部等作为重点地段，把节假日及学生课余时间作为重点时段，加强日常性巡查，及时发现和查处各类违
法违规经营活动。对社会特别关注的违规接纳未成年人行为，按照“一罚二停三吊证”的要求，统一全市的执法标准，个案处罚额度不得低于3000元，停业整顿时间不得少于15天，情节严重的吊销《网络文化经营许可证》。部门联动协作机制完善，建立了由十三个部门参加的网吧及网络游戏管理工作联席会议制度，并在文化、公安、工商等主要职能部门之间建立了网吧管理信息通报制度，实现信息资源共享。广泛应用科技管理措施，建立了市、县两级的网吧监管平台，文化、公安部门分别在网吧终端安装了技术和安全监管软件，近两年来监管平台共拦截1700余款非法游戏、屏蔽传播不良信息的网站和网页400余万个，并在网吧经营场所内安装了实时监控设备，提高了监管效率。
3、社会监督机制完善，群防群治体系健全。全市各地网吧行业协会积极倡导“诚信经营、文明服务”，组织开展网吧行业规范经营等级评定活动，促进网吧行业公平竞争、规范发展，基本做到了“十统一”：即统一开业标准、统一亮证经营、统一管理制度、统一服务收费、统一未成年人禁入及监督举报电话告示牌、统一上网实名登记、统一纳入监控平台、统一网吧全员培训、统一开业前的法规教育、统一开业后的“继续教育”。社会监督队伍初步建立，各地普遍聘请各级人大代表、政协委员担任文化市场特邀督查员，监督文化市场管理规范，促进政府部门依法行政；聘请离退休老干部、教师、社区工作人员、青年志愿者、学生家长等担任网吧义务监督员，监督网吧行业的经营行为，对发现的违规行为进行制止和劝诫；建立了以乡镇文化站长、网吧经营业主等为主的网吧片组联络员队伍，承担农村网吧的
信息联络，对违规经营活动进行举报。目前全市已建立起一支由400多人组成的多种类型的社会监督员队伍，2009年还以乡镇文化站为主体新组建了680名农村文化市场监督员队伍，在网吧监管工作中发挥了积极的作用。此外，通过实施奖励制度，发挥文化市场举报电话作用，切实形成全社会共同参与，齐抓共管的良好局面。
通过多年的实践探索，宁波市网吧管理日趋规范，市场经营平稳有序。2006年11月26日，中央电视台《焦点访谈》栏目以“堵疏结合管网吧”为题对宁波市的探索作了报道。2007年7月，全国人大组织部分代表对宁波市网吧管理工作进行了调研，也给予充分肯定。2008年，宁波市网吧管理工作得到李长春、刘云山同志的批示肯定，同年12月16日，在全国网吧文明创建与管理工作交流会上，宁波市政府介绍了网吧管理的经验做法，此后，人民日报、新华社等中央媒体对“宁波经验”进行了专题报道。
二、网吧市场发展存在的主要问题
由于网吧市场具有多样性、大众性、动态性等特点，随着网络技术的突飞猛进以及市场的深入发展，给网吧业带来了新的机遇和挑战，同时网吧市场也出现了新的热点和难点问题。通过这次调查，我们发现主要存在以下问题：
1、部分地区网吧总量与经济社会发展不尽协调。一方面，随着经济生活的改善，海曙、江东等部分中心城区居民家庭电脑普及率逐年提高，以及外来民工向城区边缘扩散，导致中心城区网吧存量市场经营困难，利润偏低，网吧总量基本处于饱和状态，加上区域内中、
小学校数量的增加，上述地区很难找到符合网吧设立要求的经营场地。另一方面，近几年随着宁波市外来人口大量增加，部分地区原有规划的网吧数量已不能满足现有市场需求，特别是北仑等地需求较大，上述地区私下炒作转让《网络文化经营许可证》现象严重，转让价格呈逐年上涨趋势。据了解，北仑曾经有一家网吧私下转让费高达260万元，其它地区一般规模的网吧转让费基本也在50万元以上。此外，个别地区近年来新出现一些工业园区、产业园区及外来人口公寓区，这些园区远离城镇且外来务工人员较多，也有享受网络文化的市场需求。在2008-2009年网吧总量布局第一阶段规划中，北仑、慈溪两地网吧指标均为16家，而报名申请的单位却分别有441家和97家，可见民众对网吧市场投资参与的热情十分高涨。
2、现行网吧过高的准入门槛制约了市场的繁荣发展。目前，对新设立的单体网吧、连锁网吧加盟及直营门店，市城区须达到300台电脑、场地使用面积750平方米以上，县级市城区须达到120台电脑、场所使用面积300平方米以上，县及以下的地区须达到80台电脑、场所使用面积200平方米以上，方可进入审批程序。若在海曙、江东这样的中心城区承租750平方米的经营场地，年租金少则几十万元，多则上百万元，如此高的场地租金令网吧业主难以承受，更有甚者，由于城区符合网吧设立要求的场地比较紧缺，许多房屋产权人听说是开网吧的，便主动提高租金费用令承租意向者“望楼兴叹”。网吧准入门槛高的问题在农村地区更为突出，如镇海区九龙湖镇，当地人口2.49万，一直没有网吧，2005年当地管理部门曾经动员一家网吧搬
到该镇，但由于客源少，场所过于庞大而亏损，2007上半年只能迁至别处经营。此类现象在宁波市相对贫困的乡镇带有一定的普遍性，据统计，至2008年底全市还有21个乡镇未设立网吧，其主要原因就是当地人口数量过少，网吧设立条件过高，投资风险太大。
3、黑网吧经营行为比较猖獗。虽然市场经济提倡的是公平、公正、透明的正当竞争，但任何行业总会存在一些诸如无证照经营的不正当竞争行为，网吧行业同样也存在擅自从事互联网上网服务经营活动，即所谓的“黑网吧”。截止2009年7月底，全市共排摸出黑网吧1224家，远超过有证照网吧数量（宁波市黑网吧基本情况表见表二）。
宁波市黑网吧基本情况表（表二）
据调查，目前宁波市黑网吧主要呈现以下一些发展特征：一是数量不断增加，规模逐步扩大。虽然由工商部门牵头每年都在开展取缔黑网吧专项行动，但由于执法力量有限，加上外来人口的不断增加，网络市场需求的急剧膨胀，黑网吧始终处于打而不绝的境地，且数量逐年增加，覆盖面有蔓延扩大趋势，在经营规模上，有的黑网吧电脑数量已经与正规网吧相当，部分地区黑网吧已形成集团化、网络化发展趋势，有专人负责给黑网吧配送电脑器材、提供技术服务。二是经营方式多样，查处难度增大。黑网吧多开设在居民出租房内，甚至以电脑培训站、电脑配件店、社区活动室、企业阅览室等名义设立，隐蔽性较强。另外黑网吧流动性较强，经常变换经营场所，普遍设在交通不便的地区，且反侦查意识越来越强，有的黑网吧在其周边安装摄像头、派暗哨放风，甚至还派人到执法部门蹲点，记清执法队员长相，遇有执法检查就关门停业，确定无执法行动方开门营业，有的黑网吧有意规避执法检查，采取白天关门夜间营业的方式，错开执法部门正常工作时间，部分地区黑网吧已建立起信息网络，互通执法检查情况，
这些都给调查取证、摸底排查带来诸多困难。三是执法手段有限，暴力抗法时有发生。目前黑网吧主要依靠执法队员上门查缴取缔，在众多的黑网吧面前，管理部门有限的执法力量显得捉襟见肘，虽然有关部门多方努力，几经协调，力求通过网络运营商从源头上切断黑网吧信号源，但运营商毕竟是经济实体，需要拓展自身业务，因此协调难度较大，周期过长，配合力度十分有限，难以形成长效工作机制，甚至有的网络运营商内部人员还充当黑网吧的“保护伞”或与其有一定的利益牵连。由于执法部门扣缴黑网吧的电脑设备，业主容易产生抵触情绪，阻挠执法现象时有发生，部分黑网吧业主还有“涉黑”嫌疑，执法队员经常会受到恐吓或威胁，甚至遭到人身攻击，部分群众对黑网吧取缔工作尚存误解，围观起哄现象也有发生。另外，黑网吧经营业主恶意举报正规网吧，故意扰乱网吧正常经营秩序也偶有发生，2009年9月11日晚23时，北仑区十几名“茶室”网吧业主结伙涌至当地一家正规网吧，在不出示任何证件的情况下强行要求上网，在场所内不听劝阻随意抽烟，打电话谎报称该网吧有未成年人上网现象，并警告网吧经营业主不要举报“茶室”网吧，否则将对其采取进一步的“行动”。此后连续两个晚上，又发生类似的结伙挑衅行为，后经当地公安、工商、文化等部门联合执法，加强市场巡查，事态才予以平息。
黑网吧存在的主要原因，一是黑网吧经营成本较低，存在较高的利润回报。黑网吧多出现在城郊结合部、农村地区或是城中村，电脑少则三、五台，多则几十台，消费环境恶劣，设备比较低档，总体投
资成本相对较低，而黑网吧收费基本与正规网吧持平，多在2元/小时左右。另外，由于黑网吧没有纳入政府部门正规管理渠道，可以规避一定的税费和管理费用支出（以60台电脑规模为例，黑网吧与正规网吧经营成本对比表见表三）。二是部分地区有一定的市场发展需求。目前宁波市外来人员主要集中在鄞州、北仑、余姚、慈溪等地，随着外来人口的不断增加，这部分地区对网络文化产生了强烈的刚性需求，由于受指标限制以及电脑台数的硬性要求，局部地区没有正规网吧布点，黑网吧趁机铤而走险，填补此类地区网吧市场空白，由表二可知上述四个地区的黑网吧数量明显高于全市平均水平，相反，对于海曙、江东此类外来人员相对较少、网吧市场基本饱和的地区，黑网吧的数量就比较少。三是部分黑网吧经营业主利欲熏心, 臵国家法规条例而不顾。由于现行的《互联网上网服务营业场所管理条例》对黑网吧特别是变相网吧未作出明确的界定，一些人妄然钻法律法规漏洞，对抗国家政策制度，以“茶室”或电脑培训名义变相开设网吧。此类现象在北仑区尤为突出，最多时曾出现过100余家“茶室”网吧（北仑当时合法网吧为40家），在当地掀起一阵不小的波澜。
黑网吧与正规网吧经营成本对比表（表三）
4、现行网吧连锁发展的鼓励政策存在弊端。2005年浙江省出台相关政策，规定网吧连锁企业发展直营门店可以不受总量规划限制，不占当地指标。一些网吧连锁企业借此政策大肆发展假连锁假直营门店，其目的只是收取加盟费，实质是买卖指标，而且根本没有形成统一的内部管理体系，后续相关管理与服务工作几乎没有，连锁公司总
部每年在收取管理费时，所谓的直营门店拒交情绪强烈，相互之间纠纷不断，对此管理部门难以核实处理。2009年，文化部等五部委下发了《关于进一步净化网吧市场有关工作的通知》，明确规定各地经批复的网吧总量布局规划指标，应全部用于网吧连锁企业的直营门店布点。此政策出台后，迅速在当地形成了强烈的社会反响，许多有意向申请开设单体网吧的人群咨询不断，要求开办单体网吧的社会呼声十分强烈，民众纷纷表达了对此政策的不理解和不满情绪，给社会造成了一定的不稳定因素。
5、网络文化公共服务基础还比较薄弱。近年来，宁波市在加强网吧市场监管的同时，结合未成年人思想道德建设，积极开展网络文化公共服务，切实维护未成年人网络文化权益。为方便未成年人接受网络教育，各地发挥图书馆电子阅览室、天天社区电子阅览室、东海明珠工程电子阅览室等公益性场所的互联网上网服务功能，文化部门在制订社区、村落文化宫建设标准时，也把开展公益性网络服务列为重要内容，目前全市已建成199个社区规范化电子阅览室，年上网人次达33.1万人。但从调查情况看，宁波市电子阅览室总体情况仍不容乐观，一是数量偏少，199个电子阅览室对于全市2800余个社区和行政村而言，无异于是杯水车薪，全市尚有2659个社区和行政村未设有电子阅览室，青少年网络文化权益得不到有效保障；二是规模偏小，多则5、6台电脑，少则2、3台电脑，规模较大的电子阅览室主要设臵在县（市）、区公共图书馆内；三是管理水平较低，专项管理资金多为1至2万元，有91个电子阅览室尚无专项管理资金，设
备购臵及运行经费主要依靠当地企业赞助，多数电子阅览室由社区、村落工作人员兼职管理或由志愿者协助管理，部分电子阅览室由于设备老旧、网速较慢、开放时间短，基本处于闲臵状态，少部分电子阅览室甚至已经发展成为“黑网吧”（宁波市电子阅览室基本情况表见表四）。
宁波市电子阅览室基本情况表（表四）
6、现行法规条例相对滞后造成网吧市场不和谐因素增多。一是变相经营网吧行为有扩散趋势。《互联网上网服务营业场所管理条例》未对变相网吧经营行为作出明确的界定，由此产生了大量的变相经营网吧行为，且手段更加高明，方式更加隐晦。古语有云：徒法不足以自行。除前面所提北仑出现数量众多的“茶室”网吧外，目前宁波市许多高档宾馆饭店、洗浴场所、美容美发厅、咖啡厅也已相继出现提供互联网上网服务现象。这些场所名义上是免费给消费者提供上网服务，实际上已将上网费用转嫁到场所正常消费项目之中，且这些场所的计算机终端均未安装相应的监管软件，可以随意浏览不健康网站、传播不良信息，上网内容得不到有效监管，容易引发社会治安事件。由于没有相应的处罚依据，执法部门对此类行为难以查处取缔，造成这种现象的进一步蔓延滋生。二是网吧超时经营现象比较普遍。《互联网上网服务营业场所管理条例》规定网吧每天的经营时间限于8时至24时，事实上，由于网吧业主为了追求更高的经济效益，必然充
分发挥场所的最大功效，千方百计拓展市场空间，加上网民对网络生活的迫切需求，现有网吧多数存在通宵经营现象，多采取包夜上网的形式，费用在十元左右。全球金融危机暴发后，网吧超时经营现象进一步恶化。如果执法部门加强市场巡查，这些网吧则锁闭门窗进行经营，极易造成安全生产事故。
7、网吧政策的多变造成管理部门工作处于被动。根据上级统一部署，2005年9月，宁波市进行了网吧总量和布局规划调整，新增单体网吧指标50家，且按当时政策连锁网吧直营门店不受总量规划限制。2007年2月，文化部等十四部委下发了《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》，明确2007年全国网吧总量不再增加，各地均不得审批新的网吧。浙江省文化厅等十四个部门据此进一步发文明确，要求全省各地自2007年2月15日起一律停止新设立网吧的审批。时隔一年多时间，2008年7月7日，文化部、国家工商行政管理总局、公安部又下发了《关于网吧管理工作问题的通知》，要求各地制定2008-2009年网吧总量布局规划，省文化厅、工商行政管理局、公安厅对此文件进行转发并提出工作要求。宁波市文化行政管理部门根据上级工作要求，在充分征求各县（市）、区意见以及综合考虑全市各地经济社会发展水平、人口结构、市场需求等因素的基础上，经省文化厅批准，新增单体网吧指标108家，其中21家用于目前仍未设立网吧的乡镇，57家用于网吧总量不足万人一家（包括流动人口）的各类开发区，30家用于网吧需求比较突出，黑网吧、接纳未成年人等违规现象得到有效遏制的地区。2009年1月，宁波
市文化行政管理部门及时制定了《宁波市2008-2009年网吧总量布局
第一阶段规划方案》，将网吧指标全部分配到各县（市）、区。2009年3月28日，文化部等五部委下发《关于进一步净化网吧市场有关工作的通知》，要求各地停止单体网吧的审批，已批复的总量布局规划指标应全部用于网吧连锁企业的直营门店布点。我市文化行政管理部门迅速执行上级指示，除慈溪、余姚、奉化、北仑四地已进入审批程序，在得到省文化厅同意后继续完成单体网吧审批工作外，其余有指标的地区一律停止网吧审批工作。2009年5月31日，浙江省文化厅下发《关于做好网吧总量布局第一阶段规划实施工作的通知》，要求各地对网吧总量布局规划再次进行调整，我市文化行政管理部门向省文化厅提出41个网吧连锁直营门店指标的申请，经省文化厅核准后，此阶段宁波共增加网吧指标14家（镇海4家，鄞州6家，象山4家），目前已进入审批程序。如此频繁的政策变化，给网吧市场行政管理部门带来较大的工作压力，除对下要多次发文、各级文化部门与公安、工商等部门要反复沟通协商外，还要向广大群众耐心做好政策解释工作，不但牵扯了大量的人力和精力，而且行政行为还得不到民众的认同和支持，造成政府公信力和权威性的进一步下降。
三、促进网吧市场健康有序发展的对策与建议
1、科学合理地进行网吧总量布局规划调整。2002年3月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强互联网新闻宣传和信息内容安全管理工作的意见》（中办发„2002‟8号），明确文化部门作为网吧行业主管部门后，管理部门始终采取“控制总量、合
理布局”的微观经济调控模式，其目的一是控制单位地区网吧数量，净化、规范、维护市场秩序，二是保护广大投资者的利益，防止盲目发展、过度发展，导致市场的无序竞争，产生违法违规经营行为。在社会主义市场经济高度发达的今天，政府部门进行适度的宏观经济调控是必要的，但对网吧指标不应进行总量控制，网吧总量规划调整应走市场化发展道路。原因有三，其一，市场供给决定总量，市场机制配臵资源始终是第一位的，网吧的总量应由市场自行调节，企业是市场投资主体，投资、决策、收益、风险承担是企业内部行为，政府不能过多干预市场发展、干涉企业投资，而应及时进行政策指导和信息发布，规范市场准入，引导社会正确的投资方向，加强市场监管力度，避免无序竞争和盲目重复建设。市场环境的优劣，主要与法规是否健全、执法是否严格和守法意识强弱有关，而与经营单位的多少无直接关联，如果进行总量控制，则会抑制网吧市场的活力，更与我们倡导的“文化大发展大繁荣”相悖；其二，群众网络文化需求日益强烈，随着信息技术的飞速发展，网吧以其优越的环境、低廉的消费、丰富的网络信息吸引了一大批网络爱好者，已经成为中国网民尤其是外来务工人员上网的主要选择和重要的文化生活方式，由于受指标限制，部分区域未进行网吧布点，而当地百姓强烈的网络文化需求又客观存在，由此滋生大量的黑网吧，严重扰乱了网吧市场的正常经营秩序；其三，总量控制使网吧经营资格成为一种稀缺资源，《网络文化经营许可证》可谓是“一证难求”，咨询开设网吧的来电、来信、来人络绎不绝，另一方面，控制总量使管理部门掌握了使用有限资源的权力
和滥用权力的条件，容易造成权力寻租和滋生腐败现象，损害了政府管理部门依法行政的形象，公信度也随之受到影响。因此，要以学习实践科学发展观活动为契机，进一步转变观念，本着促进文化产业健康发展，推动文化市场繁荣发展的原则，正确处理行政手段与市场机制的关系，进一步转变政府职能，对网吧指标总量的直接控制转为间接调节，从以行政手段和直接管理为主转移到以经济、法律手段和间接管理为主上来，只要符合新设网吧条件均可审批，同时注重把好审批和监管环节，加强政策引导和产业推动，深化服务内容，注重品质结构的优化和提升，促使网吧市场保持动态发展平衡。此外还要充分考虑法规政策的延续性和稳定性，树立行政机关依法履行职责的良好形象，给网吧市场一个良好的发展空间，确保网吧市场步入良性发展轨道。要重视网络文化公共服务建设，巩固和发挥基层文化阵地建设成果，加大当地财政投入，大力发展绿色上网场所，努力解决未成年上网问题。
2、适时修订《互联网上网服务营业场所管理条例》。一是对部分规定作适度调整，如在严格执行好未成年人禁入制度的前提下，对网吧经营时间的限制可放开，再如中小学校园周围200米范围内不得设立网吧的规定，国务院法制办2003年对于“200米范围内”的司法解释是中小学围墙或者校园边界的任意一点向外沿直线延伸200米的区域，实际审批过程中，往往会遇到学校与网吧之间相隔一条河，若从学校至网吧需过桥绕行200米以上，但由于直线距离不足200米，业主只能另选场地，对于这种带有一定特殊性的场地，我们建议从客
观角度出发，允许此类网吧的设立；二是对互联网上网服务经营行为、变相经营行为、法定代表人变更等作进一步的界定，以增强可操作性和处罚依据；三是连锁网吧的发展和管理应纳入《互联网上网服务营业场所管理条例》，明确发展方向、准入条件和法律责任，使连锁网吧的发展纳入依法管理轨道，以保证网吧审批的公平、公正；四是罚则应更加具体全面，以增强法规条例的严密性和适用性，避免出现滥用处罚权、以罚代管和执法不公等现象。
3、合理设定网吧准入条件。鼓励网吧做大做强是我们一贯的主导思想，但也要遵循事物发展的客观规律，网吧的规模档次应由市场实际和投资者自行决定。鉴于城乡、区域差别，建议对2005年设定的网吧准入标准作适当调整。特别是中心城区网吧已处于饱和，且外来务工人员大多集中在城郊、开发区，市中心发展网吧的空间已不大，经营成本普遍偏高，加上家庭、单位宽带的普及，网吧行业已进入“微利”时代，部分网吧只能靠卖饮料、食品等盈利，此类地区网吧的审批和变更可适当降低经营面积标准，以150台至200台电脑，经营面积375至500平方米为宜。对农村网吧的准入标准更要因地制宜，对一些经济发展落后的地域，可由当地文化行政部门提出定向设臵意见，提出准入标准，经市级文化行政部门同意后报省级文化行政部门备案，以鼓励该类地区网吧的设立，保持市场协调发展，为促进新农村建设事业作出积极的贡献。
4、鼓励民间资本更多地参与市场投资。网吧连锁经营作为一种现代经营模式，能够实现集中采购、分散销售、规模经营、品牌服务，
发挥较大的投资效应。但在鼓励网吧连锁化发展的同时，我们不应忽视社会上现存的大量网吧投资意愿者。一方面，按照《中华人民共和国行政许可法》，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。那么作为自然人，应当享有与连锁公司同等的待遇，同样可以申请设立网吧，而不应剥夺其应有的权利；另一方面，从政府部门管理的角度出发，由于目前网吧连锁企业的不真实性，管住了网吧连锁企业总部，不代表就管住了其连锁门店，管理部门面对的是网吧个体，而不是连锁企业总部。同时，目前社会上有大量的闲散资金，尤其是宁波地区个私经济较为发达，有较好的市场优势、资本优势和人力资源优势，社会民众完全有能力参与网吧市场的投资和经营。事实也证明，目前宁波规模档次高、经营管理规范、服务水平优质、个性特征明显的网吧恰恰是单体网吧，而不是连锁网吧直营门店。因此，在现有的市场和经济环境下，在鼓励网吧连锁化发展的同时，也要鼓励单体网吧的发展，要多渠道吸纳资金投入网吧市场，连锁网吧与单体网吧“两轮驱动”共谋发展，才能真正创造网吧市场统一、开放、竞争、有序的良好环境。
5、重新认定发展一批网吧连锁企业。文化部于2003年4月22日下发《关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》，掀起了全国网吧连锁序幕。对网吧连锁企业发展实行的是总量控制，从严审批的政策，按照“10+3”的发展策略，文化部审批了10家“国字号”连锁，浙江省文化行政部门审批了3家省级连锁网吧企业，宁
波市有市级网吧连锁企业1家，2004年以后就未再发展设立新的网吧连锁企业。几年来宁波市网吧市场经过兼并、收购、重组、联合、参股、控股等途径，部分经营有方的网吧已“异军突起”，网吧数量和经营规模不断扩大，经营管理不断规范，基本做到了“统一经营方针、统一服务规范、统一财务管理、统一形象标识、统一计算机远程管理、统一法定代表人”的要求。如镇海区虫虫网吧普通合伙企业在原伊时代网吧的基础上，通过当地管理部门的扶持，企业通过注入资金和合伙等方式不断进行规模扩张，现已发展到19家网吧，拥有总资产4千万元，职工147人，形成了颇具规模的网吧合伙企业，基本具备了连锁条件。再如慈溪市地球村网吧负责人沈某先后控股、收购了13网吧，共有电脑2300台，职工150人，并提出5年内发展到30至40家网吧，电脑达到10000台的中期目标。事实上，全市范围内一个法定代表人开设5家以上网吧的情况也不在少数。这些企业在守法经营、优质服务、规范管理、行业形象、市场竞争力等方面丝毫不亚于连锁网吧企业，甚至超过那些假连锁网吧企业，但苦于连锁网吧指标的限制，一直处于市场自发“连锁”的经营状况。因此，在政策允许的前提下，建议对网吧连锁企业不应实行指标总量控制，凡是符合设立条件的均应认定为连锁网吧企业，进一步提高企业的竞争力和扩张力，为这些企业创造更为广阔的发展空间。
6、建立黑网吧取缔长效工作机制。黑网吧不受监管约束，以牟利为其第一目标，可以随意接纳未成年人，浏览传播不良信息，侵害合法网吧的经济利益，且多数场所存在严重的安全隐患，社会危害性
极其严重，已成为阻碍网吧市场健康发展的重要因素之一。工商部门每年都联合公安、文化等部门进行严厉打击取缔，手段多以上门收缴电脑设备、予以一定数额罚款为主，不足以形成较强的威慑力，整治行动一结束，这些黑网吧又死灰复燃，始终得不到彻底的根除。对此，政府应继续采取行政措施，对其进行强制取缔，黑网吧业主不仅要面临罚款，还应被移送司法机关，追究非法经营犯罪嫌疑人的刑事责任。由于黑网吧本质上是互联网终端服务场所，在对其严厉打击取缔的同时，还应注重从源头上予以控制，采取“釜底抽薪”的办法，即由工商部门将黑网吧名单书面通知网络运营商，由互联网接入服务企业予以断网，真正使这些黑网吧处于“瘫痪”状态，无法再重操旧业。同时，网络运营商也要强化技术监测手段，对疑似黑网吧（非正常时间大流量的机构用户、非正常流量的个人用户、曾为黑网吧业主的用户）的相关信息要及时函告工商部门，由工商部门会同文化部门进行调查认定。要建立完善黑网吧长效整治机制，把黑网吧取缔工作纳入当地综合治理范畴，实行党委政府绩效考核“一票否决”制，变每年的专项整治为长效管理机制。
7、提升网吧市场科学化管理水平。进一步健全网吧市场的准入和退出机制，不断提高政府经济调节和市场监管的水平，体现出政策导向作用。对网吧市场不能满足需求的地区，应当依法审批以满足人民群众正常文化生活的需要，遏制黑网吧孳生发展和地下炒卖《网络文化经营许可证》；对网吧市场已经饱和的地区，要着重调整存量市场，优化市场结构，把审批和监管这两个环节的管理紧密联系起来，
投入更多的精力和力量到日常监管中。同时进一步完善社会监督机制、技术监管体系等一系列管理措施，不断增强网吧管理工作的有效性，推动网吧管理长效机制建设，促进网吧产业持续健康发展。