国家社会科学基金项目：新型农村合作医疗可持续发展研究(编号：1IBJID38)
我国农民专业合作社运行机制优化及效率提升
江维国，李立清
（1．湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128；2．贺州学院 经济与管理学院，广西 贺
州 542899）
摘 要：登记注册、产权构成、民主管理、利益分配和自我发展是我国农民专业合作社运行机制的主要内容。登记注册形式化、产权运行模糊化、管理独裁化、利益分配股份化、发展政策化是当前我国农民专业合作社运行机制存在的主要问题。如果不对上述问题加以矫正、任由其发展，必将损害我国蓬勃发展的合作社事业。由此需要从加强准入审核、明晰产权优化产权结构、强化制度执行力、坚持按股权和惠顾额结合的分配原则、注重自我造血能力提升等方面着手优化合作社运行机制，提高其运行效率。
关键词：农民专业合作社；运行机制；优化；效率提升
中图分类号：F321 文献标识码：A
近些年来，我国农民专业合作社的发展呈现出全面加速之势，合作社事业正成为我国农村农业领域的热点和焦点。据新农村商报消息，截至2013年底，我国农民合作社达到95.07万家，成员7221万户，占农户总数的27.8%；全国各级示范社已突破10万家，联合社5600
[1]多家、联合会2554 家。合作社的竞相发展对我国农民组织化程度和收入水平的提高、农
产品竞争力的提升、农业产业结构的优化等发挥了积极而显著的作用。但从国内外发展的实
[2]践对比来看，我国农民合作社处于刚刚起步阶段，其运行机制还存在众多问题。因此，为
[3]了更加有效地推进农民专业合作社的发展，必须厘清合作社的运行机制，找出当前存在的
主要问题，有针对地进行矫正与优化，提高其运行效率。
一、我国农民专业合作社运行机制概述
运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能、及
[4]其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。运
行机制是一个组织生存与发展的内在机能，决定着组织内各项活动弹性边界，影响着与之相关的制度安排与制度变迁。一套高效运行机制无疑有助于组织各项功能的发挥和组织整体目标的实现。
我国农民专业合作社的运行机制可以从登记注册、产权结构、民主管理、利益分配和自我发展等几角度来考察，而这些内容在《农民专业合作社法》以及《农民专业合作社登记管理条例》中都有不同程度规定或体现。
关于登记注册。《农民专业合作社法》第二章“设立和登记”中，对合作社应当具备的条件、章程应当载明的事项、应向工商行政管理部门提交的文件等事项做了相关规定；并要求“设立农民专业合作社应当召开由全体设立人参加的设立大会”、“设立时自愿成为该社成员的人为设立人”；至于具体如何登记，《农民专业合作社登记管理条例》则作了程序性规范和指引。
关于产权结构。《农民专业合作社法》对合作社的法人产权和个人产权进行了界定；合作社对成员出资、公积金、国家财政补助形成的和社会捐赠形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并承担与其资产相应的责任；合作社为其成员设立成员账户，用以记载成员出资、公积金份额和交易量（额）；合作社成员以自己在合作社账户内出资额和公积金份额为限，对合作社承担责任；成员退出时，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额。
关于民主管理。农民专业合作社是全体成员的合作社，成员大会是成员行使权利的机构；凡涉及成员切身利益的大事，都必须由成员代表大会讨论决定；作为成员，有权通过出席成员大会并行使表决权，参与农民专业合作社重大事项的决议；合作社的表决权分为基本表决1，21
权和附加表决权；农民专业合作社除接受全体成员、监事会或执行监事监督外，也接受政府部门关于执行《农民专业合作社法》的监督。
关于利益分配。合作社经营所产生的剩余，《农民专业合作社法》称之为盈余（即利益分配来源）；可分配盈余是在弥补亏损、提取公积金后，可供当年分配的那部分盈余；可分配盈余首先按成员与合作社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%，剩余部分以及合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产以成员账户内记载的出资额和公积金份额，平均量化到成员份额，按比例分配给本社成员。
关于自我发展。《农民专业合作社法》将农民专业合作社界定为，在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。作为一个具有独立法人资格的经济组织，它不依附政府机构，也不受制于其他社会组织；作为一个独立市场主体，它必须具备独立意志、独立物质利益、独
[5]立财产、独立的责任，拥有自主经营、自负盈亏、自我发展能力和品性。政府用产业政策
倾斜、财政扶持、金融支持、税收优惠等扶持方式支持合作社自我发展。
上述条文规定或精神体现，是我国农民专业合作社运行机制运行的基础和指南。
二、当前我国农民专业合作社运行机制存在的主要问题
运行机制的不健全与不顺畅是制约合作社健康与良性发展的障碍，下面从上述五个角度来分析我国农民专业合作社运行机制存在的主要问题。
（一）登记注册形式化与合作社失真
根据《农民专业合作社法》规定，农民专业合作社要依法取得合作社法人资格，应当具备下列条件：有五名以上符合该法规定的成员；有符合该法规定的章程；有符合该法规定的组织机构；有符合法律、行政法规规定的名称和章程确定的住所；有符合章程规定的成员出
[6]资。基于鼓励发展目的，我国对农民专业合作社实施较为宽松的准入政策。
我国农民专业合作社登记注册实行的是备案制，备案制意味着需要用高度自觉自律取代严格审查监督，而我国农村地区道德滑坡严重、社会诚信缺失相对普遍，客观上并不具备这种人文基础。“5个以上的农民参与”在实际操作中演变成了“5张农民身份证”，使某些合作社在未得到全体社员认可的前提下可以霸王硬上弓，导致“自愿”原则失真。注册资本不用验资，致使注册资金与实际出资情况大相径庭，合作社“虚胖”严重。经营范围规定泛化，为合作社通过“去农化”谋求利益留下了操作空间。至于提交审核所需的“章程”、“组织机构”、“住所”、“出资构成”等材料，同样因为缺少审核和监督，其可靠性难以保证。上述因素导致我国合作社登记注册时失真现象严重。
（二）产权运行模糊化与“民办”原则背离
从产权角度看，明确的产权是产权机制运行的保障，但因目前还没有成熟的理论指导和
[7]明确的法律规范，我国合作社产权模糊，产权关系混乱。我国农民专业合作社的产权安排
[8]主要表现为专业合作社和专业协会两种类型。但无论哪种类型，其产权机制基本没有按照
《农民专业合作社法》所指引的合作社产权逻辑运行。
产权结构方面，因我国许多农民专业合作社是由政府部门及代理人、农业龙头企业、种养大户等组建而成，这些发起者自然而然地成为了合作社大股东，而一般农户或是象征性或完全没有认购股份，是合作社产权“差序格局”边缘者。法人财产权方面，《农民专业合作社法》对农民专业合作社的法人财产制度做了较为具体规定，但是并没有对合作社人财产权
[9][10]予以明确定性，其财产权归属也不明确，存在被相关部门平调资产的可能。农民个人产
权方面，由于农民的承包地、宅基地以及住宅等主要资产产权边界模糊，合作社模式下，发起或投资主体因利益驱使不可避免地会侵蚀农民产权。高度集中的股权结构及模糊的产权关系，使农民主体地位日益虚化，合作社“民办”性质严重扭曲。
（三）管理独裁化与“民管”原则背离
民主管理是合作社基本原则之一，其表现载体是合作社成员的投票权及衍生的知情权、参与权等。民主管理强调成员的权利来自成员资格，而非依附在成员身上的财产。过去，外部资金很难青睐合作社，而当今，合作社是工商资本下乡逐利的重要平台，资本要素在合作
[11]社经营中的作用日益加大，受资本介入影响，合作社民主管理机制运行正在发生事实上的
漂移。
因我国广大农民较低的文化水平、淡薄的管理意识和较差的管理能力，从农民专业合作社的命名、经营范围的确定、章程的拟定以及注册登记等事项几乎均由领办人包办，而领办人大多是资本拥有者或资本代理人，农民从头至尾都是被动式参与。资本操纵下的理事会和代表大会，使《农民专业合作社法》中专为限制资金权利而设的“附加表决权的总量不能超过总表决权的20%”条款形同虚设，民主管理演变为资本垄断控制，民主程度完全取决资本代理人的自我约束和道德情操。合作社理事会失真为公司、大户、能人等资本化身的秀场，普通社员利益诉求难以被重视和获得有效回应。其结果是，召开彰显民主的代表大会仅仅是通知成员，最能体现民主管理的成员投票表决仅仅是走过场和履行程序，“民主管理”演变为“独裁管理”。
（四）利益分配股份化与“民受益”原则背离
农民专业合作社被认为是减少农业生产经营中的风险性和不确定性、提高农业比较收益从而实现“民受益”的有效载体。但在实际运行中，我国农民专业合作社大多采用的“一股一票”制而非“一人一票”制，这充分体现了资本的独特权利，符合资本追求效率而难以兼顾公平的特性，确保了资本收益最大化，而“民受益”原则被无情旁落。
合作社作为农民自我服务组织，对内并不以盈利为目的，其产生的盈利主要来自于组织与成员之间的交易量（额），由此又要求合作社应当实行二次返利，即按社员与合作社的交
[12]易量（额）进行分配。然而，在“一股一票”模式下，大股东、创办人和管理者往往三者
合一，在合作社内部拥有绝对的话语权和控制权，所代表的是一个人或一小帮人利益。他们当然希望只实行按股分配，不希望实行二次返利；而作为成员的农民投入的股本少，则希望
[13]限制按股分配，主要采取按惠顾额返利的分配方式。在双方并不对等的博弈中，代表前者
利益的主张毫无疑问必定胜出。而且，合作社在产品销售环节真正累积的、能按交易额返还的利润并不多，农民微不足道的股份所能分摊到的利润更是少得可怜。农民屈指可数的好处就是生产资料的价格折扣和应急时延期付款的待遇。
（五）发展政策化与合作社自我累积功能弱化
为了鼓励和支持农民专业合作社的发展，我国从税收、金融、财政、涉农项目、农产品流通以及人才等方面实施了全方位的支持政策。但在市场经济机制尚未完善、企业家精神普遍缺乏的背景下，这种支持极易偏离政策初衷，反而纵容合作社惰性。合作社在发展中存在一定程度的“等政策、靠扶持、要资金”等消极思想，自我发展信心和能力不足，自我积累功能退化。
从成立动机看，部分由社会上有关系、有地位的“能人”领头成立的合作社，其最初目的就是为了套取国家扶持资金，根本就没有想过合作社如何发展的问题。从人才角度看，合作社中高素质的经营管理人才极为匮乏，成员素质也普遍不高。人才是管理的基础，没有人才支撑再好的制度也会低效、扭曲和失真。从经营范围看，已建合作社中，大多是随大流围绕传统种植业和养殖业而展开，集中于利润较低的产业前端。从营销角度看，大多合作社都是坐等客户上门，极少主动开拓市场，且品牌意识不强，难以获得品牌附加值。从金融角度看，合作社自我积累少且因融资担保物缺失，运转资金严重不足。从利益联结机制看，许多合作社并没有从维护合作组织成员的共同利益出发，开展紧密的互助合作与联合，与社员只
[14]是简单的买断关系，农民与合作社的利益联结机制并未有效运行。
三、我国农民专业合作社运行机制优化及效率提升策略
运行机制的优化是一项系统工程，需要在每一个环节优化的基础上形成联动效应，并且需要有相应的制度变迁来固化优化路径和巩固优化成果，方可产生最大提升效率。
（一）加强准入审核，完善登记注册机制及监控机制
中国农民专业合作社发展走的是“先发展，后规范，在发展中规范”的路子，现在看来
[15]是发展有余，规范不足。有学者认为，我国大约 80%以上的合作社徒有虚名，或出于政
[16]绩需要，或为从中牟利而设。为此，地方相关部门应由下向上建立健全“预审→复审→考
核”的登记注册及监控机制。村镇两级要把好注册预审关，对入社成员的真实数量、场地情况、成立背景、资金构成等进行预先审核，预审重点是要避免动机不良者蒙混过关。工商行政管理部门要把好复审关，对登记所提交的各项材料进行严格复审，如有必要，可要求申请者出具中介组织证明或村委担保书。负责合作社管理的农业经管部门要加强跟踪检查和考核，通过实地走访调研，对那些不经营、不服务、不按章程规范运作的，要促其转型或取消
[17]其资格。建立健全登记注册及监控机制要特别注意如下几点。首先，根据监督过失理论(The theory of supervisory negligence)的“监督者对直接行为人的过失责任应承担间接的过失责任
[18]”观点，要强化审核部门的社会道德和责任担当，对审核中的失职行为要进行适当的行政处罚，严重者要追究法律责任。其次，农业经管部门和工商部门要尽快建立起合作社信息共享机制，使登记和管理两张皮运行模式能找到交汇点，使对合作社的日常监督管理能有据可依。最后，要发挥社会监督功能，把广大群众纳入监督体系之内，使合作社从登记到运营都能在阳光下进行。
（二）明晰产权优化产权结构，健全产权运行机制
科斯第二定理(Coase Theorem II)认为，在交易费用为正的情况下，不同的权利界定会
[19]带来不同效率的资源配置。产权安排和资源配置效率之间存在着内在的联系，合理的产权
[20]安排能提高资源配置效率，发挥产权激励功能。我国农民专业合作社的产权结构是“资合
性”和“劳合性”相统一的复合产权结构，加上农民个人财产的特殊性，其产权的完全界定确实比较麻烦。但要实现合作社产权机制的良好运行，体现“民办”原则，清晰其产权是必然要求。合作社财产所有权归属大致有三个归向：社员出资、公积金和国家扶持资金。事实上，在制度健全和管理规范情况下，公积金和国家扶持资金的产权是容易清晰化的，问题主要就在社员出资这一块，即农民个人产权难以清晰和领办人一股独大问题。农民个人产权界定问题，可由合作社内部建立一个所有成员都能接受的标准来解决。对于普通农民与领办人之间完全不对称的股权格局，唯有从股金数额上对大股东予以限制重构合作社股权结构方能
[21]解决。首先，不管是法人社员还是自然人社员，单个社员的股金不得超过股金总数的20%。
其次，非农民成员持股合计不得超过合作社股金总额的三分之一。最后，农民成员股金比例应与其交易额保持一致。这样，既考虑了资本介入的积极作用，也维护了“民办”原则，并把农民的权利与义务结合起来了。当然，国家也应尽快完善相关法律法规，使合作社产权归属更为明确。
（三）强化制度执行力，规范决策、民主管理机制
新制度经济学者诺思(Douglass C. North)认为，制度是一个社会的博弈规则，或者更规
[22]范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束 。制度是现代社会运行的基
[23]础，是对人的行为的规范性要求，其生命力在于执行力。民主管理是农民专业合作社发展
的制度保障和凝聚力所在。“一人一票”以及附加表决权的规定，是我国《农民专业合作社法》对合作社民主管理所做的制度安排与保障。但这种制度在外来资本的介入下，民主管理
[24]不过是停留在章程中、形式上，文本精神与实际运行差距巨大，制度未得到有效执行。制
度设计是制度执行和落实的前提和基础。合作社应都根据实际情况，健全体现合作社民主管理精神的《章程》，以《章程》统领各项制度建设；要健全和落实民主监控制度，组建成员大会、理事会和监事会，充分发挥“三会”的职能作用；要健全和落实财务管理制度，设立
财务科目，实行民主理财，定期向成员公布合作社财务收支状况；要健全会计核算体系，完善财务审批制度，实行钱、账、物分管模式并建立责任追究机制。同时，要通过宣传和示范教育，培养农民成员的自助理念和合作精神，提高其参与意识和能力，强化制度执行的组织基础。大股东也应培养自身的企业家精神，带头遵守合作社各项规章制度，在合作社事务决策方面养成民主作风。
（四）坚持股权和惠顾额相结合的分配原则，优化利益分配机制
农民专业合作社作为一种特殊的企业组织形式，其经营目标具有社会公平与经济效率的双重属性。然而，公平与效率具有与生俱来的矛盾，合作社的思想宗旨与内部制度安排之间
[25]不可避免地会产生矛盾。本质上讲，这正是合作社利益分配机制运行不佳的内在原因。农
民专业合作社提供的服务具有正外部性特点，需要用一定的经济效率损失来换取社会公平。因此，公平与效率的平衡点就是合作社利益分配机制优化所追求目标。与合作社利益分配相关的是“一次让利”与“二次返利”问题。前者指以低于市场价格向社员销售生产资料，这基本上不存在难以协调的矛盾。后者，即盈余分配，才是合作社利益分配的难点所在。我国农民专业合作社的盈余分配主要有兼顾公平与效率的“按股权和惠顾额结合”、体现完全公平的“完全按惠顾额”和体现完全效率的“完全按股权”三种分配模式。后两种模式要么需要大股东具有不现实的超凡奉献精神，要么就使“利益均沾”成为泡影。因此，“按股权和惠顾额结合”是值得推荐和深化演绎的。一般来说，利润返还不超过70%，股金分红比例不超过税后利润的20%，公积金和公益金不低于15%，发展和风险基金不低于10%的分配模式，
[26]既较好地体现了公平与效率兼顾原则而又容易被各方所接受。当然，增加销售环节累积也
是利益分配机制优化的物质基础，这需要全体社员共同努力。
（五）注重自我造血，完善发展机制
弗洛姆（V. H. Vroom）的期望理论（Expectancy Theory）认为，一个目标对人的激励程度受目标效价和期望值两个因素影响，目标效价和期望值越高，目标激励作用则越大，反之，
[27]作用就越小。合作社如果不能保持一定的自我发展能力和发展速度，随着时间推移，社员
的目标效价和期望值都将下降，合作的目标激励作用会越来越小，合作社最终走向解体。合
[28]作社只有遵循市场规律、提高组织效率方能参与市场竞争并得以生存发展，因此，合作社
应努力提高自我“造血”机能，着力加强能力建设。第一，合作社所有社员要加强农业科技文化知识学习，在政府和相关机构帮助下努力打造一支“专家型管理团队+科技型农民群体”的合作社队伍。第二，合作社在推动标准化生产，确保产品质量，提升产品竞争力的同时，要注重深加工能力的培养，延伸产业链，摆脱陷在产业前端仅获低利润的尴尬。第三，合作社要提高营销意识和营销能力，通过参与“农超对接”、自行开设专店等途径，提高市场开拓能力；要实施品牌经营战略，提高合作社及其产品的品牌影响力和号召力。第四，金融机构和保险机构要合力打破合作社面临的金融抑制困境，从担保品种、贷款程序和服务方式等多维角度进行优化创新，力助合作社发展。只有自我发展的“内功”增强了，农民与合作社的利益联结才会日趋紧密，合作社才能从“原生态型”向高级合作形态转变并步入良性发展轨道。
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作者简介：江维国( 1973—)，男，湖南长沙人，湖南农业大学经济学院博士生，贺州学院经济与管理学院经济师、讲师，主要从事农村经济问题研究。
李立清( 1965—)，女，湖南湘潭人,博士,湖南农业大学教授、博士生导师，主要从事农村社会保障、农业经济管理、卫生经济学等领域研究。
地址：湖南长沙市芙蓉区农大路1号湖南农业大学经济学院 410128
邮箱：[email protected] 电话： [1**********] Optimization and Efficiency Improvement of Operation Mechanism for Farmers
Specialized Cooperatives in our Country
JINAG Wei-guo1,2,LI Li-qing1
(1.Hunan Agricultrual University Economics Collegeg,Hunan Changsha 410128; 2.Hezhou
University Economics and Management School, Guangxi Hezhou 542899)
Abstract：Registration, property right components, democratic management, profit distribution, and self-development are the main content of operational mechanism of farmers specialized cooperatives in China. Formalized egistration, indefinite property right, autocratic management, profit demutualisation , development on favorable policies are currently the essential problems in the operational mechanism of farmers specialized cooperatives in China. Should it be let go without rectification China's booming cooperatives cause will be damaged. Thus we need to strengthen access check, clarify the relationship of property right and optimize property right structure, strengthen executive force on policies, adhere to the distribution principle of combining equity with patronage, and emphasize on self-development to optimize cooperative operation mechanism and improve operation efficiency.
Key words：farmer specialized cooperatives; operational mechanism; optimization; efficiency improvement
国家社会科学基金项目：新型农村合作医疗可持续发展研究(编号：1IBJID38)
我国农民专业合作社运行机制优化及效率提升
江维国，李立清
（1．湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128；2．贺州学院 经济与管理学院，广西 贺
州 542899）
摘 要：登记注册、产权构成、民主管理、利益分配和自我发展是我国农民专业合作社运行机制的主要内容。登记注册形式化、产权运行模糊化、管理独裁化、利益分配股份化、发展政策化是当前我国农民专业合作社运行机制存在的主要问题。如果不对上述问题加以矫正、任由其发展，必将损害我国蓬勃发展的合作社事业。由此需要从加强准入审核、明晰产权优化产权结构、强化制度执行力、坚持按股权和惠顾额结合的分配原则、注重自我造血能力提升等方面着手优化合作社运行机制，提高其运行效率。
关键词：农民专业合作社；运行机制；优化；效率提升
中图分类号：F321 文献标识码：A
近些年来，我国农民专业合作社的发展呈现出全面加速之势，合作社事业正成为我国农村农业领域的热点和焦点。据新农村商报消息，截至2013年底，我国农民合作社达到95.07万家，成员7221万户，占农户总数的27.8%；全国各级示范社已突破10万家，联合社5600
[1]多家、联合会2554 家。合作社的竞相发展对我国农民组织化程度和收入水平的提高、农
产品竞争力的提升、农业产业结构的优化等发挥了积极而显著的作用。但从国内外发展的实
[2]践对比来看，我国农民合作社处于刚刚起步阶段，其运行机制还存在众多问题。因此，为
[3]了更加有效地推进农民专业合作社的发展，必须厘清合作社的运行机制，找出当前存在的
主要问题，有针对地进行矫正与优化，提高其运行效率。
一、我国农民专业合作社运行机制概述
运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能、及
[4]其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。运
行机制是一个组织生存与发展的内在机能，决定着组织内各项活动弹性边界，影响着与之相关的制度安排与制度变迁。一套高效运行机制无疑有助于组织各项功能的发挥和组织整体目标的实现。
我国农民专业合作社的运行机制可以从登记注册、产权结构、民主管理、利益分配和自我发展等几角度来考察，而这些内容在《农民专业合作社法》以及《农民专业合作社登记管理条例》中都有不同程度规定或体现。
关于登记注册。《农民专业合作社法》第二章“设立和登记”中，对合作社应当具备的条件、章程应当载明的事项、应向工商行政管理部门提交的文件等事项做了相关规定；并要求“设立农民专业合作社应当召开由全体设立人参加的设立大会”、“设立时自愿成为该社成员的人为设立人”；至于具体如何登记，《农民专业合作社登记管理条例》则作了程序性规范和指引。
关于产权结构。《农民专业合作社法》对合作社的法人产权和个人产权进行了界定；合作社对成员出资、公积金、国家财政补助形成的和社会捐赠形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并承担与其资产相应的责任；合作社为其成员设立成员账户，用以记载成员出资、公积金份额和交易量（额）；合作社成员以自己在合作社账户内出资额和公积金份额为限，对合作社承担责任；成员退出时，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额。
关于民主管理。农民专业合作社是全体成员的合作社，成员大会是成员行使权利的机构；凡涉及成员切身利益的大事，都必须由成员代表大会讨论决定；作为成员，有权通过出席成员大会并行使表决权，参与农民专业合作社重大事项的决议；合作社的表决权分为基本表决1，21
权和附加表决权；农民专业合作社除接受全体成员、监事会或执行监事监督外，也接受政府部门关于执行《农民专业合作社法》的监督。
关于利益分配。合作社经营所产生的剩余，《农民专业合作社法》称之为盈余（即利益分配来源）；可分配盈余是在弥补亏损、提取公积金后，可供当年分配的那部分盈余；可分配盈余首先按成员与合作社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%，剩余部分以及合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产以成员账户内记载的出资额和公积金份额，平均量化到成员份额，按比例分配给本社成员。
关于自我发展。《农民专业合作社法》将农民专业合作社界定为，在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。作为一个具有独立法人资格的经济组织，它不依附政府机构，也不受制于其他社会组织；作为一个独立市场主体，它必须具备独立意志、独立物质利益、独
[5]立财产、独立的责任，拥有自主经营、自负盈亏、自我发展能力和品性。政府用产业政策
倾斜、财政扶持、金融支持、税收优惠等扶持方式支持合作社自我发展。
上述条文规定或精神体现，是我国农民专业合作社运行机制运行的基础和指南。
二、当前我国农民专业合作社运行机制存在的主要问题
运行机制的不健全与不顺畅是制约合作社健康与良性发展的障碍，下面从上述五个角度来分析我国农民专业合作社运行机制存在的主要问题。
（一）登记注册形式化与合作社失真
根据《农民专业合作社法》规定，农民专业合作社要依法取得合作社法人资格，应当具备下列条件：有五名以上符合该法规定的成员；有符合该法规定的章程；有符合该法规定的组织机构；有符合法律、行政法规规定的名称和章程确定的住所；有符合章程规定的成员出
[6]资。基于鼓励发展目的，我国对农民专业合作社实施较为宽松的准入政策。
我国农民专业合作社登记注册实行的是备案制，备案制意味着需要用高度自觉自律取代严格审查监督，而我国农村地区道德滑坡严重、社会诚信缺失相对普遍，客观上并不具备这种人文基础。“5个以上的农民参与”在实际操作中演变成了“5张农民身份证”，使某些合作社在未得到全体社员认可的前提下可以霸王硬上弓，导致“自愿”原则失真。注册资本不用验资，致使注册资金与实际出资情况大相径庭，合作社“虚胖”严重。经营范围规定泛化，为合作社通过“去农化”谋求利益留下了操作空间。至于提交审核所需的“章程”、“组织机构”、“住所”、“出资构成”等材料，同样因为缺少审核和监督，其可靠性难以保证。上述因素导致我国合作社登记注册时失真现象严重。
（二）产权运行模糊化与“民办”原则背离
从产权角度看，明确的产权是产权机制运行的保障，但因目前还没有成熟的理论指导和
[7]明确的法律规范，我国合作社产权模糊，产权关系混乱。我国农民专业合作社的产权安排
[8]主要表现为专业合作社和专业协会两种类型。但无论哪种类型，其产权机制基本没有按照
《农民专业合作社法》所指引的合作社产权逻辑运行。
产权结构方面，因我国许多农民专业合作社是由政府部门及代理人、农业龙头企业、种养大户等组建而成，这些发起者自然而然地成为了合作社大股东，而一般农户或是象征性或完全没有认购股份，是合作社产权“差序格局”边缘者。法人财产权方面，《农民专业合作社法》对农民专业合作社的法人财产制度做了较为具体规定，但是并没有对合作社人财产权
[9][10]予以明确定性，其财产权归属也不明确，存在被相关部门平调资产的可能。农民个人产
权方面，由于农民的承包地、宅基地以及住宅等主要资产产权边界模糊，合作社模式下，发起或投资主体因利益驱使不可避免地会侵蚀农民产权。高度集中的股权结构及模糊的产权关系，使农民主体地位日益虚化，合作社“民办”性质严重扭曲。
（三）管理独裁化与“民管”原则背离
民主管理是合作社基本原则之一，其表现载体是合作社成员的投票权及衍生的知情权、参与权等。民主管理强调成员的权利来自成员资格，而非依附在成员身上的财产。过去，外部资金很难青睐合作社，而当今，合作社是工商资本下乡逐利的重要平台，资本要素在合作
[11]社经营中的作用日益加大，受资本介入影响，合作社民主管理机制运行正在发生事实上的
漂移。
因我国广大农民较低的文化水平、淡薄的管理意识和较差的管理能力，从农民专业合作社的命名、经营范围的确定、章程的拟定以及注册登记等事项几乎均由领办人包办，而领办人大多是资本拥有者或资本代理人，农民从头至尾都是被动式参与。资本操纵下的理事会和代表大会，使《农民专业合作社法》中专为限制资金权利而设的“附加表决权的总量不能超过总表决权的20%”条款形同虚设，民主管理演变为资本垄断控制，民主程度完全取决资本代理人的自我约束和道德情操。合作社理事会失真为公司、大户、能人等资本化身的秀场，普通社员利益诉求难以被重视和获得有效回应。其结果是，召开彰显民主的代表大会仅仅是通知成员，最能体现民主管理的成员投票表决仅仅是走过场和履行程序，“民主管理”演变为“独裁管理”。
（四）利益分配股份化与“民受益”原则背离
农民专业合作社被认为是减少农业生产经营中的风险性和不确定性、提高农业比较收益从而实现“民受益”的有效载体。但在实际运行中，我国农民专业合作社大多采用的“一股一票”制而非“一人一票”制，这充分体现了资本的独特权利，符合资本追求效率而难以兼顾公平的特性，确保了资本收益最大化，而“民受益”原则被无情旁落。
合作社作为农民自我服务组织，对内并不以盈利为目的，其产生的盈利主要来自于组织与成员之间的交易量（额），由此又要求合作社应当实行二次返利，即按社员与合作社的交
[12]易量（额）进行分配。然而，在“一股一票”模式下，大股东、创办人和管理者往往三者
合一，在合作社内部拥有绝对的话语权和控制权，所代表的是一个人或一小帮人利益。他们当然希望只实行按股分配，不希望实行二次返利；而作为成员的农民投入的股本少，则希望
[13]限制按股分配，主要采取按惠顾额返利的分配方式。在双方并不对等的博弈中，代表前者
利益的主张毫无疑问必定胜出。而且，合作社在产品销售环节真正累积的、能按交易额返还的利润并不多，农民微不足道的股份所能分摊到的利润更是少得可怜。农民屈指可数的好处就是生产资料的价格折扣和应急时延期付款的待遇。
（五）发展政策化与合作社自我累积功能弱化
为了鼓励和支持农民专业合作社的发展，我国从税收、金融、财政、涉农项目、农产品流通以及人才等方面实施了全方位的支持政策。但在市场经济机制尚未完善、企业家精神普遍缺乏的背景下，这种支持极易偏离政策初衷，反而纵容合作社惰性。合作社在发展中存在一定程度的“等政策、靠扶持、要资金”等消极思想，自我发展信心和能力不足，自我积累功能退化。
从成立动机看，部分由社会上有关系、有地位的“能人”领头成立的合作社，其最初目的就是为了套取国家扶持资金，根本就没有想过合作社如何发展的问题。从人才角度看，合作社中高素质的经营管理人才极为匮乏，成员素质也普遍不高。人才是管理的基础，没有人才支撑再好的制度也会低效、扭曲和失真。从经营范围看，已建合作社中，大多是随大流围绕传统种植业和养殖业而展开，集中于利润较低的产业前端。从营销角度看，大多合作社都是坐等客户上门，极少主动开拓市场，且品牌意识不强，难以获得品牌附加值。从金融角度看，合作社自我积累少且因融资担保物缺失，运转资金严重不足。从利益联结机制看，许多合作社并没有从维护合作组织成员的共同利益出发，开展紧密的互助合作与联合，与社员只
[14]是简单的买断关系，农民与合作社的利益联结机制并未有效运行。
三、我国农民专业合作社运行机制优化及效率提升策略
运行机制的优化是一项系统工程，需要在每一个环节优化的基础上形成联动效应，并且需要有相应的制度变迁来固化优化路径和巩固优化成果，方可产生最大提升效率。
（一）加强准入审核，完善登记注册机制及监控机制
中国农民专业合作社发展走的是“先发展，后规范，在发展中规范”的路子，现在看来
[15]是发展有余，规范不足。有学者认为，我国大约 80%以上的合作社徒有虚名，或出于政
[16]绩需要，或为从中牟利而设。为此，地方相关部门应由下向上建立健全“预审→复审→考
核”的登记注册及监控机制。村镇两级要把好注册预审关，对入社成员的真实数量、场地情况、成立背景、资金构成等进行预先审核，预审重点是要避免动机不良者蒙混过关。工商行政管理部门要把好复审关，对登记所提交的各项材料进行严格复审，如有必要，可要求申请者出具中介组织证明或村委担保书。负责合作社管理的农业经管部门要加强跟踪检查和考核，通过实地走访调研，对那些不经营、不服务、不按章程规范运作的，要促其转型或取消
[17]其资格。建立健全登记注册及监控机制要特别注意如下几点。首先，根据监督过失理论(The theory of supervisory negligence)的“监督者对直接行为人的过失责任应承担间接的过失责任
[18]”观点，要强化审核部门的社会道德和责任担当，对审核中的失职行为要进行适当的行政处罚，严重者要追究法律责任。其次，农业经管部门和工商部门要尽快建立起合作社信息共享机制，使登记和管理两张皮运行模式能找到交汇点，使对合作社的日常监督管理能有据可依。最后，要发挥社会监督功能，把广大群众纳入监督体系之内，使合作社从登记到运营都能在阳光下进行。
（二）明晰产权优化产权结构，健全产权运行机制
科斯第二定理(Coase Theorem II)认为，在交易费用为正的情况下，不同的权利界定会
[19]带来不同效率的资源配置。产权安排和资源配置效率之间存在着内在的联系，合理的产权
[20]安排能提高资源配置效率，发挥产权激励功能。我国农民专业合作社的产权结构是“资合
性”和“劳合性”相统一的复合产权结构，加上农民个人财产的特殊性，其产权的完全界定确实比较麻烦。但要实现合作社产权机制的良好运行，体现“民办”原则，清晰其产权是必然要求。合作社财产所有权归属大致有三个归向：社员出资、公积金和国家扶持资金。事实上，在制度健全和管理规范情况下，公积金和国家扶持资金的产权是容易清晰化的，问题主要就在社员出资这一块，即农民个人产权难以清晰和领办人一股独大问题。农民个人产权界定问题，可由合作社内部建立一个所有成员都能接受的标准来解决。对于普通农民与领办人之间完全不对称的股权格局，唯有从股金数额上对大股东予以限制重构合作社股权结构方能
[21]解决。首先，不管是法人社员还是自然人社员，单个社员的股金不得超过股金总数的20%。
其次，非农民成员持股合计不得超过合作社股金总额的三分之一。最后，农民成员股金比例应与其交易额保持一致。这样，既考虑了资本介入的积极作用，也维护了“民办”原则，并把农民的权利与义务结合起来了。当然，国家也应尽快完善相关法律法规，使合作社产权归属更为明确。
（三）强化制度执行力，规范决策、民主管理机制
新制度经济学者诺思(Douglass C. North)认为，制度是一个社会的博弈规则，或者更规
[22]范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束 。制度是现代社会运行的基
[23]础，是对人的行为的规范性要求，其生命力在于执行力。民主管理是农民专业合作社发展
的制度保障和凝聚力所在。“一人一票”以及附加表决权的规定，是我国《农民专业合作社法》对合作社民主管理所做的制度安排与保障。但这种制度在外来资本的介入下，民主管理
[24]不过是停留在章程中、形式上，文本精神与实际运行差距巨大，制度未得到有效执行。制
度设计是制度执行和落实的前提和基础。合作社应都根据实际情况，健全体现合作社民主管理精神的《章程》，以《章程》统领各项制度建设；要健全和落实民主监控制度，组建成员大会、理事会和监事会，充分发挥“三会”的职能作用；要健全和落实财务管理制度，设立
财务科目，实行民主理财，定期向成员公布合作社财务收支状况；要健全会计核算体系，完善财务审批制度，实行钱、账、物分管模式并建立责任追究机制。同时，要通过宣传和示范教育，培养农民成员的自助理念和合作精神，提高其参与意识和能力，强化制度执行的组织基础。大股东也应培养自身的企业家精神，带头遵守合作社各项规章制度，在合作社事务决策方面养成民主作风。
（四）坚持股权和惠顾额相结合的分配原则，优化利益分配机制
农民专业合作社作为一种特殊的企业组织形式，其经营目标具有社会公平与经济效率的双重属性。然而，公平与效率具有与生俱来的矛盾，合作社的思想宗旨与内部制度安排之间
[25]不可避免地会产生矛盾。本质上讲，这正是合作社利益分配机制运行不佳的内在原因。农
民专业合作社提供的服务具有正外部性特点，需要用一定的经济效率损失来换取社会公平。因此，公平与效率的平衡点就是合作社利益分配机制优化所追求目标。与合作社利益分配相关的是“一次让利”与“二次返利”问题。前者指以低于市场价格向社员销售生产资料，这基本上不存在难以协调的矛盾。后者，即盈余分配，才是合作社利益分配的难点所在。我国农民专业合作社的盈余分配主要有兼顾公平与效率的“按股权和惠顾额结合”、体现完全公平的“完全按惠顾额”和体现完全效率的“完全按股权”三种分配模式。后两种模式要么需要大股东具有不现实的超凡奉献精神，要么就使“利益均沾”成为泡影。因此，“按股权和惠顾额结合”是值得推荐和深化演绎的。一般来说，利润返还不超过70%，股金分红比例不超过税后利润的20%，公积金和公益金不低于15%，发展和风险基金不低于10%的分配模式，
[26]既较好地体现了公平与效率兼顾原则而又容易被各方所接受。当然，增加销售环节累积也
是利益分配机制优化的物质基础，这需要全体社员共同努力。
（五）注重自我造血，完善发展机制
弗洛姆（V. H. Vroom）的期望理论（Expectancy Theory）认为，一个目标对人的激励程度受目标效价和期望值两个因素影响，目标效价和期望值越高，目标激励作用则越大，反之，
[27]作用就越小。合作社如果不能保持一定的自我发展能力和发展速度，随着时间推移，社员
的目标效价和期望值都将下降，合作的目标激励作用会越来越小，合作社最终走向解体。合
[28]作社只有遵循市场规律、提高组织效率方能参与市场竞争并得以生存发展，因此，合作社
应努力提高自我“造血”机能，着力加强能力建设。第一，合作社所有社员要加强农业科技文化知识学习，在政府和相关机构帮助下努力打造一支“专家型管理团队+科技型农民群体”的合作社队伍。第二，合作社在推动标准化生产，确保产品质量，提升产品竞争力的同时，要注重深加工能力的培养，延伸产业链，摆脱陷在产业前端仅获低利润的尴尬。第三，合作社要提高营销意识和营销能力，通过参与“农超对接”、自行开设专店等途径，提高市场开拓能力；要实施品牌经营战略，提高合作社及其产品的品牌影响力和号召力。第四，金融机构和保险机构要合力打破合作社面临的金融抑制困境，从担保品种、贷款程序和服务方式等多维角度进行优化创新，力助合作社发展。只有自我发展的“内功”增强了，农民与合作社的利益联结才会日趋紧密，合作社才能从“原生态型”向高级合作形态转变并步入良性发展轨道。
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作者简介：江维国( 1973—)，男，湖南长沙人，湖南农业大学经济学院博士生，贺州学院经济与管理学院经济师、讲师，主要从事农村经济问题研究。
李立清( 1965—)，女，湖南湘潭人,博士,湖南农业大学教授、博士生导师，主要从事农村社会保障、农业经济管理、卫生经济学等领域研究。
地址：湖南长沙市芙蓉区农大路1号湖南农业大学经济学院 410128
邮箱：[email protected] 电话： [1**********] Optimization and Efficiency Improvement of Operation Mechanism for Farmers
Specialized Cooperatives in our Country
JINAG Wei-guo1,2,LI Li-qing1
(1.Hunan Agricultrual University Economics Collegeg,Hunan Changsha 410128; 2.Hezhou
University Economics and Management School, Guangxi Hezhou 542899)
Abstract：Registration, property right components, democratic management, profit distribution, and self-development are the main content of operational mechanism of farmers specialized cooperatives in China. Formalized egistration, indefinite property right, autocratic management, profit demutualisation , development on favorable policies are currently the essential problems in the operational mechanism of farmers specialized cooperatives in China. Should it be let go without rectification China's booming cooperatives cause will be damaged. Thus we need to strengthen access check, clarify the relationship of property right and optimize property right structure, strengthen executive force on policies, adhere to the distribution principle of combining equity with patronage, and emphasize on self-development to optimize cooperative operation mechanism and improve operation efficiency.
Key words：farmer specialized cooperatives; operational mechanism; optimization; efficiency improvement