作者：胡振兴
财会月刊 1999年07期
构筑现代企业制度大厦的基石是建立科学的管理制度，因此，建立和完善企业财务制度具有重大的现实意义。而国家所有者财务制度是国有企业财务制度不可分割的重要部分，建立和完善国家所有者财务制度势在必行。
一、所有者财务的一般性
所有者财务具有一般性，通常，所有者分为两类：一类是原始所有者或终极所有者，如国家所有者和自然人所有者；二类是派生所有者或中间所有者，如法人所有者。考察所有者财务的一般性，应从所有者财务和经营者财务的相互独立和有机统一两个方面着眼。
过去，人们对所有者财务认识不够，将所有者财务与经营者财务混为一谈，致使所有者权益受到了不同程度的分割，这是产权不清晰、权责不明确的具体表现。从逻辑上讲，如果不承认所有者财务的话，那么所有者与债权人还有什么区别呢？
现代企业财务中所有者财务和经营者财务是一个有机的统一体，表现为以下三个方面：
1.从财务主体来看。企业财务主体是具有独立行为性和经济利益性的基本实体，虽然现代企业以法律赋予的法人资格具有从事独立行为的能力，但是企业只是一个虚拟的利益主体，企业的利益最终要通过所有者的利益和经营者的利益来体现。因此，企业财务主体只能由所有者和经营者来承担，分解为所有者财务主体和经营者财务主体，两种不同主体有着千丝万缕的联系，法人产权在其中起着承上启下的作用。因此，所有者和经营者的独立行为能力同时得到发挥，经济利益也同时得以实现。
2.从财务目标来看。企业财务目标是财务主体的财务行为所要达到的境地。所有者和经营者属于两个不同的行为和利益主体，双方财务目标必然在一定程度上存在着偏差。但在委托代理关系中，经营者财务目标不能过分偏离所有者财务目标，否则，委托代理关系就会自行消失。因此，两者在一定条件下可趋于一致。
3.从财务职能来看。企业财务职能是指财务主体为实现财务目标在财务行为中所具有的功能。所有者财务的主要职能有决策、激励、约束和监督，以间接管理为主。经营者财务的主要职能有计划、组织、协调和控制，以直接管理为主。经营者财务职能是实现财务目标的前提条件，而所有者财务职能是实现财务目标的关键环节。
二、国家所有者财务的特殊性
国家所有者财务的特殊性，是相对于法人所有者财务而言的。国家作为企业国有资本的终极所有者，应和其他资本所有者一样，享受同样权利。但是，国家作为企业的所有者是以一个虚化的股东而存在的，仅在法律意义上享有企业的终极所有权，在实际中并不具有对企业进行直接投资和管理的行为能力。作为企业国有资本在法律意义上的代表的中央和地方各级政府，为了体现政企分开，必须设立国有资产专司机构，代表国家行使国家所有者财务的职能，负责国有资产宏观管理的基础性工作，对国有资产的运营进行监控，并承担国有资产保值和增值的责任。
国家具有社会经济管理者和国有资产所有者双重身份，既要扩大企业生产经营自主权，又要切实保障国家所有者的各项权益尤其是国有资产收益权，必须在国家和企业之间寻找一个特殊的国有资产的中介经营机构。这种机构具有双重性质：一方面对国家来说，作为授权经营者，经营国有资本，并对国家承担投资责任和国有资产保值和增值的责任；另一方面对企业来说，作为中间所有者，投出国有资本，在授权范围内对被投资企业行使所有者的各项权利，包括享有国有资产收益、参与企业重大财务决策、选择企业经营管理者、派出企业所有者代表（董事、监事）等。目前，能够胜任这种中间人的主要有国有资产投资公司、国有资产经营公司、国有控股公司和实力雄厚的大型企业集团。
目前我国国有企业分为三类：一是国有独资公司。对于关系到国民经济命脉和国计民生的关键领域，如邮电、通信、国防等，必须由国家资本垄断；二是国有控股公司。对于国民经济中的重要部门，如电力、交通、化工、电子、汽车制造等，应由国家资本控股；三是国有参股公司。对于竞争性很强的一般行业，国家应从中部分或全部退出，鼓励由非国有经济来发展，国家资本可进行选择性的参股。以上无论何种形式的公司，对所占有、使用的国有资产都负有保值和增值的责任。
综上所述，国有企业财务从财务行为上看分为三个层次：一是政府对国有资产的监控行为，二是中介机构对国有资产的运营行为，三是企业对国有资产的经营行为。第一层次是所有者财务，第二层次兼有所有者财务和经营者财务，第三层次是经营者财务。从财务关系上看分为两层：一是政府对中介机构的所有者财务关系，二是中介机构对企业的所有者财务关系。尽管政府和中介机构在财务职能上有根本区别，但作为终极所有者和中间所有者，又有诸多雷同。因此，这两层财务关系可归结为国家对企业的所有者财务关系。
三、国家所有者财务制度的基本内容
国家所有者财务制度的本质是政府作为国有资本的终极所有者，通过中介人对企业所经营的国有资本建立一种信息、决策、激励、约束和监督机制，旨在实现国有资本的保值和增值。其内容包括以下五个方面：
1.财务信息机制系统。设计财务信息机制系统的目的在于迅速改善所有者与经营者财务信息的不均衡状况，使经营者的财务信息公开化，以便所有者能获取充分有用的财务信息。为此，应实行会计委派制，由国有资产中介经营机构代表主管的国有资产专司机构，委派业务精通和品质优良的财会人员到被投资企业中去，参与或主持其会计核算工作，从中直接获取第一手财务资料，并对其进行加工和处理，提高财务资料的有用性，及时反馈给中介机构和国有资产专司机构。
2.财务决策机制系统。设计财务决策机制系统的目的在于充分利用所获取的财务信息，极力减少或排除资金运动中可能出现的各种风险因素，以便所有者作出正确的财务决策，提高决策质量。为此，在中介机构下设一个决策部门，其主要职责有：一是在国有资产专司机构的授权下，决定国有资产的投资方向和投资规模，对投资项目进行可行性研究，减少投资的盲目性，盘活国有资产存量；二是组织企业执行国家的产业政策，引导企业走出经营困境，并对企业的筹资、投资和收益分配决策拥有最终控制权。
3.财务激励机制系统。设计财务激励机制系统的目的在于充分刺激经营者挖掘其管理潜能，努力克服经营者可能出现的败德行为，为所有者谋取最大利益。为此，在中介机构下设一个考评部门，根据所有者和经营者风险共担、收益共享的原则，把经营者报酬与经营者业绩目标切实挂起钩来，并通过社会中介评估机构，对经营者业绩进行客观的鉴证和评价。并做到奖优罚劣，对经营者报酬实行固定年薪制、风险抵押制和风险奖励制，使经营者真正感到既有动力，又有压力。同时要建立和完善经理市场，使所有者有可能经过严格的程序，选拔优秀的经营者。
4.财务约束机制系统。设计财务约束机制系统的目的在于克服目前所有者对经营者的财务软约束现象，为此，在中介机构下设一个制衡部门，对经营者的基本权力和主要责任进行必要的制衡。进行财务约束的基本要求是“有权必有责”，经营者在接受所有者给予的一定权力的同时，必须承担所有者规定的相应责任。财务约束分为权力约束和责任约束。权力约束就是要将经营者的权力限制在所有者许可的范围内。权力滥用是经营者腐败得以产生的根源，是所有者利益蒙受损失的罪魁祸首。目前由于对“扩大企业经营自主权”的误解或偏见，国有企业经营者几乎是在没有任何制约的情况下行使自主经营权的，导致国有资产的大量流失。责任约束是所有者要将经营者的责任作出十分明确的规定，所有者应区别不同情况，对经营者追究经济责任、行政责任和法律责任。
5.财务监督机制系统。设计财务监督机制系统的目的在于解决对经营者监督乏力的问题。目前，对国有企业监督存在许多问题：如监督部门过多、过滥；监督部门为了自身利益，敷衍了事，走过场；监督部门之间相互扯皮，缺乏时效性等。因此中介机构应对经营者的经营行为进行全面的监管，其财务监督包括通过会计委派制对企业进行的会计监督、委托会计师事务所对企业的财务状况和经营成果进行独立的审计监督、指派代表（监事）组成的监事会实施的内部监督。
作者介绍：胡振兴 武汉市财政科学研究所
作者：胡振兴
财会月刊 1999年07期
构筑现代企业制度大厦的基石是建立科学的管理制度，因此，建立和完善企业财务制度具有重大的现实意义。而国家所有者财务制度是国有企业财务制度不可分割的重要部分，建立和完善国家所有者财务制度势在必行。
一、所有者财务的一般性
所有者财务具有一般性，通常，所有者分为两类：一类是原始所有者或终极所有者，如国家所有者和自然人所有者；二类是派生所有者或中间所有者，如法人所有者。考察所有者财务的一般性，应从所有者财务和经营者财务的相互独立和有机统一两个方面着眼。
过去，人们对所有者财务认识不够，将所有者财务与经营者财务混为一谈，致使所有者权益受到了不同程度的分割，这是产权不清晰、权责不明确的具体表现。从逻辑上讲，如果不承认所有者财务的话，那么所有者与债权人还有什么区别呢？
现代企业财务中所有者财务和经营者财务是一个有机的统一体，表现为以下三个方面：
1.从财务主体来看。企业财务主体是具有独立行为性和经济利益性的基本实体，虽然现代企业以法律赋予的法人资格具有从事独立行为的能力，但是企业只是一个虚拟的利益主体，企业的利益最终要通过所有者的利益和经营者的利益来体现。因此，企业财务主体只能由所有者和经营者来承担，分解为所有者财务主体和经营者财务主体，两种不同主体有着千丝万缕的联系，法人产权在其中起着承上启下的作用。因此，所有者和经营者的独立行为能力同时得到发挥，经济利益也同时得以实现。
2.从财务目标来看。企业财务目标是财务主体的财务行为所要达到的境地。所有者和经营者属于两个不同的行为和利益主体，双方财务目标必然在一定程度上存在着偏差。但在委托代理关系中，经营者财务目标不能过分偏离所有者财务目标，否则，委托代理关系就会自行消失。因此，两者在一定条件下可趋于一致。
3.从财务职能来看。企业财务职能是指财务主体为实现财务目标在财务行为中所具有的功能。所有者财务的主要职能有决策、激励、约束和监督，以间接管理为主。经营者财务的主要职能有计划、组织、协调和控制，以直接管理为主。经营者财务职能是实现财务目标的前提条件，而所有者财务职能是实现财务目标的关键环节。
二、国家所有者财务的特殊性
国家所有者财务的特殊性，是相对于法人所有者财务而言的。国家作为企业国有资本的终极所有者，应和其他资本所有者一样，享受同样权利。但是，国家作为企业的所有者是以一个虚化的股东而存在的，仅在法律意义上享有企业的终极所有权，在实际中并不具有对企业进行直接投资和管理的行为能力。作为企业国有资本在法律意义上的代表的中央和地方各级政府，为了体现政企分开，必须设立国有资产专司机构，代表国家行使国家所有者财务的职能，负责国有资产宏观管理的基础性工作，对国有资产的运营进行监控，并承担国有资产保值和增值的责任。
国家具有社会经济管理者和国有资产所有者双重身份，既要扩大企业生产经营自主权，又要切实保障国家所有者的各项权益尤其是国有资产收益权，必须在国家和企业之间寻找一个特殊的国有资产的中介经营机构。这种机构具有双重性质：一方面对国家来说，作为授权经营者，经营国有资本，并对国家承担投资责任和国有资产保值和增值的责任；另一方面对企业来说，作为中间所有者，投出国有资本，在授权范围内对被投资企业行使所有者的各项权利，包括享有国有资产收益、参与企业重大财务决策、选择企业经营管理者、派出企业所有者代表（董事、监事）等。目前，能够胜任这种中间人的主要有国有资产投资公司、国有资产经营公司、国有控股公司和实力雄厚的大型企业集团。
目前我国国有企业分为三类：一是国有独资公司。对于关系到国民经济命脉和国计民生的关键领域，如邮电、通信、国防等，必须由国家资本垄断；二是国有控股公司。对于国民经济中的重要部门，如电力、交通、化工、电子、汽车制造等，应由国家资本控股；三是国有参股公司。对于竞争性很强的一般行业，国家应从中部分或全部退出，鼓励由非国有经济来发展，国家资本可进行选择性的参股。以上无论何种形式的公司，对所占有、使用的国有资产都负有保值和增值的责任。
综上所述，国有企业财务从财务行为上看分为三个层次：一是政府对国有资产的监控行为，二是中介机构对国有资产的运营行为，三是企业对国有资产的经营行为。第一层次是所有者财务，第二层次兼有所有者财务和经营者财务，第三层次是经营者财务。从财务关系上看分为两层：一是政府对中介机构的所有者财务关系，二是中介机构对企业的所有者财务关系。尽管政府和中介机构在财务职能上有根本区别，但作为终极所有者和中间所有者，又有诸多雷同。因此，这两层财务关系可归结为国家对企业的所有者财务关系。
三、国家所有者财务制度的基本内容
国家所有者财务制度的本质是政府作为国有资本的终极所有者，通过中介人对企业所经营的国有资本建立一种信息、决策、激励、约束和监督机制，旨在实现国有资本的保值和增值。其内容包括以下五个方面：
1.财务信息机制系统。设计财务信息机制系统的目的在于迅速改善所有者与经营者财务信息的不均衡状况，使经营者的财务信息公开化，以便所有者能获取充分有用的财务信息。为此，应实行会计委派制，由国有资产中介经营机构代表主管的国有资产专司机构，委派业务精通和品质优良的财会人员到被投资企业中去，参与或主持其会计核算工作，从中直接获取第一手财务资料，并对其进行加工和处理，提高财务资料的有用性，及时反馈给中介机构和国有资产专司机构。
2.财务决策机制系统。设计财务决策机制系统的目的在于充分利用所获取的财务信息，极力减少或排除资金运动中可能出现的各种风险因素，以便所有者作出正确的财务决策，提高决策质量。为此，在中介机构下设一个决策部门，其主要职责有：一是在国有资产专司机构的授权下，决定国有资产的投资方向和投资规模，对投资项目进行可行性研究，减少投资的盲目性，盘活国有资产存量；二是组织企业执行国家的产业政策，引导企业走出经营困境，并对企业的筹资、投资和收益分配决策拥有最终控制权。
3.财务激励机制系统。设计财务激励机制系统的目的在于充分刺激经营者挖掘其管理潜能，努力克服经营者可能出现的败德行为，为所有者谋取最大利益。为此，在中介机构下设一个考评部门，根据所有者和经营者风险共担、收益共享的原则，把经营者报酬与经营者业绩目标切实挂起钩来，并通过社会中介评估机构，对经营者业绩进行客观的鉴证和评价。并做到奖优罚劣，对经营者报酬实行固定年薪制、风险抵押制和风险奖励制，使经营者真正感到既有动力，又有压力。同时要建立和完善经理市场，使所有者有可能经过严格的程序，选拔优秀的经营者。
4.财务约束机制系统。设计财务约束机制系统的目的在于克服目前所有者对经营者的财务软约束现象，为此，在中介机构下设一个制衡部门，对经营者的基本权力和主要责任进行必要的制衡。进行财务约束的基本要求是“有权必有责”，经营者在接受所有者给予的一定权力的同时，必须承担所有者规定的相应责任。财务约束分为权力约束和责任约束。权力约束就是要将经营者的权力限制在所有者许可的范围内。权力滥用是经营者腐败得以产生的根源，是所有者利益蒙受损失的罪魁祸首。目前由于对“扩大企业经营自主权”的误解或偏见，国有企业经营者几乎是在没有任何制约的情况下行使自主经营权的，导致国有资产的大量流失。责任约束是所有者要将经营者的责任作出十分明确的规定，所有者应区别不同情况，对经营者追究经济责任、行政责任和法律责任。
5.财务监督机制系统。设计财务监督机制系统的目的在于解决对经营者监督乏力的问题。目前，对国有企业监督存在许多问题：如监督部门过多、过滥；监督部门为了自身利益，敷衍了事，走过场；监督部门之间相互扯皮，缺乏时效性等。因此中介机构应对经营者的经营行为进行全面的监管，其财务监督包括通过会计委派制对企业进行的会计监督、委托会计师事务所对企业的财务状况和经营成果进行独立的审计监督、指派代表（监事）组成的监事会实施的内部监督。
作者介绍：胡振兴 武汉市财政科学研究所