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为应对国际金融危机对我国经济发展的负面影响，自2008年年末我国开始实施积极财政政策。本轮积极财政政策以减税和增支作为主要政策手段，借助扩大国债发行的方式为积极财并采取中央代发地方债的政政策实施进行融资，
形式解决部分地方配套资金问题，从总量调控和结构调整两个方面促进经济复苏。但另一方面，积极财政政策的实施也在一定程度上增大了财政特别是地方财政的收支压力，一些地方政府转而利用融资平台进行准政府债务融资，在制度尚未健全的情况下，地方融资平台的迅速膨胀发展进给地方财政可持续发展能力带来了较大风险，而对我国财政整体健全性和持续性形成较大隐患，并将从根本上影响到经济增长的持续性。在规范的宏观经济理论分析框架中，积极财政政策实质上就是扩张性财政政策，其基本功能是逆周期经济调节，有特定的政策实施条件和政策手段，随着经济摆脱危机冲击逐渐恢复增长，积极财政政策必然面临着退出问题。但当前我国财政政策所面临的形势远较一般理论规范复杂，在财政政策又面阶段性完成刺激经济复苏任务后，
临着支持经济结构调整和促进转变经济发展方式的艰巨任务，后一任务实际上是中国经济的长期可持续性问题，需要财政政策特别是扩张性财政政策发挥积极作用，以短期的财政失衡来换取中国经济长期的可持续发展，进而实现财政长期的平衡。因而积极财政政策在当前不是一个单而更多地是一个转型问题，即由纯退出的问题，
以刺激经济复苏为主的积极财政转向以支持经济结构调整和促进转变经济发展方式为主的积极财政。因此，积极财政政策将至少中期化。无论是短期还是中期积极财政政策都是以促进经济增长的可持续性为目标，同时政策也必须建立在财政可持续性的基础之上，否则积极财政政策非但不能达到政策目标，还会给经济带来新的冲
因而需要把积极财政政策的转型与建立财政击，
可持续性框架有机结合起来。报告首先试图在规范的宏观经济理论框架内，在对积极财政政策与财政可持续性相关理论进行梳理的基础上，分析本轮积极财政政策的实施效果及对我国财政可持续性的影响，并运用国内外通行的风险理论与规则，判定我国当前财政具有可持续性。然从实现经济增长可持续性的最终目标出发，后，
提出推进积极财政政策转型的策略，同时，为确报告结合我国保积极财政政策实现中期化运行，
实际情况，探索制定出一套适合我国国情的财政以期为增强财政可持续性创造有利的制度制度，环境。
一、积极财政政策与财政可持续性相关理论
（一）积极财政政策的含义。
理论上按照财政政策对经济调节作用的不同可以划分不同的财政姿态（fiscalstance），包括扩张性和紧缩性两种。如果政府的财政政策对经济活动具有扩张性的含义，即对实际就可产出和收入的潜在总和影响是扩张性的，以说财政政策具有扩张的性质；反之则表明财政政策具有紧缩的性质。“积极财政政策”这并未改变对财政姿态、财政政一概念的提出，
策性质的这种理论划分，从政策实施的背景、操作手段的运用及对经济活动的影响等方面来看，积极财政政策实质上就是扩张性的财政政策。
由此，积极财政政策的理论基础就应主要归于凯恩斯主义经济学。凯恩斯在他的有效需求不足理论基础上，提出以需求管理为主、运用财政政策和货币政策对经济进行干预、调节的政策主张。凯恩斯尤其强调扩张性财政政策在经济因为流动性陷阱的存在可能萧条时的积极作用，
使扩张性货币政策的效果大打折扣。凯恩斯提
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（二）财政可持续性的含义。
财政可持续性的概念由Buiter（1985）首先提出。财政可持续是指作为经济实体的国家财政的存续状态或能力。对一个经济实体当它无力偿还债务时，就不能存续而宣而言，
告破产；反之，它有偿债能力则说明可存续。从研究范围上看，财政可持续性（fiscalsustainability）是国外理论界对与政府偿债有关研究的概括性说法，研究的是政府债务清偿能力问题，其本质上是对财政政策宏观经济效应的研究。按照这一研究思路，财政可持续性在很大程度上等同于政府清偿债务能力的可持续性，因此一国的债务负担率水平被认为是衡量一国财政是否可持续的重要指标。
研究者试图利用不同方法界定财政可持1944）用简单的数理续的条件。多玛（Domar，
分析方法论证存在一个最优债务负担率，只要一国债务水平等于或低于这个水平，政府就有偿债能力，则财政可持续。由于政府能控制自身的支出、拥有征税权和通货膨胀的主动权，因此理论上可保证财政在任何时候都有偿债能力；但实际上，政府控制收支的能力是有限的，并且不能轻易使用通货膨胀，所以政府必须遵循最优债务负担率。从理论上说，只要政府债务增长率小于或等于经济增长率，财政就拥有偿债能力。20世纪80年代以来，两种思想主导了财政可持续性研究。一是1992年《马斯特里赫特条约》（MaastrichtTreaty，下文）规定的债务负担率不得高于简称《马约》
60%、赤字率不得高于3%的指标作为财政可持续性的趋同性检验标准。二是从周期预算平衡的角度，财政可持续性要求未来财政预算盈余的现值必须大于未来财政预算赤字现值，而且其差额必须至少等于国债初始存量与国债最终债务存量现值的差额（Hamiltonand
Flavin，1986；TrehanandWalsh，1991；SmithandZin，1991；Bohn，2005）。但这些主要基于发达国家实践所提出的财政可持续性评判标准有一定局限性。20世纪90年代中期以后，亚洲和拉美一些新兴市场国家债务负担率明显上升，其背后的原因是一些非传统因素，如利率和汇率的变动、或有负债变成现实等导致财政债务负担激增。同时，为欧盟等国所公认，的债务警戒线在新兴市场国家出现“失灵”虽然新兴市场国家债务负担率加权平均值为50%，比《马约》标准低10个百分点，但这些国家已经出现了严重的债务问题。也存在一些国家，虽然债务负担率或赤字率已经远高于60%或3%的警戒标准，但其经济仍然是可持续的，如日本、美国等。
从更广的范围理解，财政可持续是指政府未来所拥有的公共资源足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以保证经济、社会的稳定与发展。这就意味着财政可持续问题并不局限于财政债务的可持续。我们需要从不同层次理解财政可持续性：（1）财政可持续性与经济可持续性紧密相连。对财政可持续性问题的讨论必然是在寻求经济可持续性的大前提下进行的，也必须以实现经济可持续性为最终目标。（2）影响财政可持续性的因素非常复杂。在开放条件下，一国财政可持续性不仅受到本国各种因素的影响，而且还会受到外部而开放程度越高，外部影响经济环境的影响，
越大，并可能演化为无法避免的系统性风险，如此次发端于美国次贷危机的国际金融危机对各国财政可持续性形成的冲击。自2009年开始暴露出来的欧元区部分国家（如葡萄牙、爱尔兰、希腊、西班牙等国）的主权债务危机问题在一定程度上反映了外部冲击对本来就比较脆弱的国内财政状况的消极影响，并进而
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对整体经济可持续增长造成威胁。相较于成调节政策的需求；另一方面，
财政要为维持相熟经济体制，体制转轨条件下，可能对财政可对稳定的社会制度（社会福利水平）提供基本持续性造成损害的财政风险又往往与体制性支撑，实现财政保障能力的可持续是财政可持风险交织在一起，即一些财政风险并非来自财续性的突出表现。对发展中和转轨中国家而政本身，
而是源于体制转轨中沉淀和积累下来言，经济可持续性目标不仅包括熨平经济周期的深层次矛盾的日益突出和显性化。（3）财性波动的影响，
还包括实现经济较快增长和社政可持续性衡量指标应具有适应性和综合性。会较快发展，
以不断提高社会福利水平等经济正是由于财政可持续性与经济可持续性紧密社会发展目标。这就要求，一方面财政要为长相连，
而影响财政可持续性的因素又非常复期经济较快增长和社会较快发展提供足够财杂，这就决定了衡量一国财政可持续性的指标力支撑，
财政保障能力较强；另一方面，财政应该具有适应性和综合性，以反映经济社会可政策还要满足短期经济调节要求，
服务于熨平持续发展的客观要求、不同体制背景和政策环经济波动的需求；同时由于市场运行机制的不境下财政活动的特殊性等。
健全和不完善，仍需通过财政来发挥政府对市（三）财政可持续性与经济可持续性的场的引导和先导作用。因此，
对这些国家而关系。
言，
对财政可持续性的考量不能局限于单一方从财政与经济之间的关系看，经济决定财面，必须综合考虑经济社会发展对财政的各种政，财政反作用于经济。经济可持续性是任何一客观需求。
个经济实体致力于追求的最终目标，
而在现代市就我国而言，对财政可持续性的研究必须要场经济体制下，作为经济社会活动的重要载体和与经济发展方式转变、
公共财政制度建设等结合手段，财政可持续性是实现经济可持续性的一个起来，不能孤立地就财政而论财政可持续性。从必要条件。而另一方面，财政可持续性不能局限推动实现我国经济可持续性增长的角度看，财政于财政本身的可持续性，如财政收支大体平衡，应该兼具公共性和发展性。财政的公共性主要财政作为现代市场经济体制的一个重要组成部指财政要支持市场为主配置资源和弥补市场失分，
其保证经济社会稳定与发展的服务功能是财灵，通过提供公共产品和服务以满足人民群众需政赖以存在和发展的基本，因此，必须跳出财政求来实现。财政的发展性则是指在我国初级阶自身循环本身，从经济层面去考虑其可持续性问段的经济社会发展中，财政要能够有效充当社会题，财政可持续性必须以有助于实现经济可持续先行资本的作用。因此，
我国经济可持续发展必性为最终目标。
然要求财政可持续，即表现为财政公共性职能与对任何一个国家而言，在经济发展不同阶发展性职能的可持续。财政公共性职能的可持段，
实现经济可持续性的目标是有所差异的，续强调以合理的水平可持续地提供公共产品和因而对财政可持续性的阶段性要求也会不同。服务。一是必须让人民群众分享改革发展成果，对市场经济发达国家而言，经济可持续性目标通过社会制度的发展与完善，不断提高社会福利主要体现为熨平经济周期性波动的影响，实现水平；二是要有可持续财力作为保障；三是坚持经济社会稳定发展。这就要求，一方面注重发“广覆盖”和“可持续”相结合；四是形成公共产
挥财政政策的逆周期调节作用，满足短期经济
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盈余政策，而且盈余应加以冻结，以备萧条时期使用。可见，经济增长状况是判断积极财政转型或退出的主要依据。
我们可以根据积极财政政策转型时机选将转型分为伴随宏观经济形势择的主动程度，
的好转即政策目标的实现而实施的主动转型，和由于财政风险加大而采取被动转型。其中：主动转型，指的是政府根据宏观经济调控对财政政策的要求，而主动选择时机，对积极财政，主要政策进行调整。之所以称之为“主动”是由于政策调整转变的时间、方式等能够由政从而能够使财政政策最大可能地府自主决策，
服务于宏观经济运行。在具有主动转型空间的情况下，政府甚至还可以在决策时将中长期目标，如调整经济结构、深化体制改革等考虑在内。与之相对的被动转型，则是政府出于控不得不对积极财政政策制财政风险等的考虑，
实施调整。在被动转型的情况下，政府是难以掌握政策调整的时机，同时这种调整也不是服务于宏观经济，而是出于其他一些更为紧迫的原因。可见，财政可持续性是积极财政政策实施的制度保障，在经济增长不可持续的情况下，如果财政具有可持续性可以保障积极财政避免积极财政政策因财政不政策的顺利实施，
可持续而被迫转型或退出，从而最终实现可持续的经济增长。
总结。
（一）主要政策措施。
本轮积极财政政策操作综合运用缩减财政收入与扩大财政支出两大类政策工具，也借助国债发行的方式为积极财政政策的实施提供了融资。
在减税等缩减财政收入方面，一是为应对外部需求收缩导致出口下降，自2008年8月起多次提高出口退税率、取消或降低出口关税。二是2009年1月1日起，在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。增值税由生产型转为消有利于企业投资增长。费型能够降低企业成本，
三是降低购房、购车相关税费，包括扩大住房转让免征营业税的范围、对小排量乘用车减半征收车辆购置税等。这类政策措施主要是为促进居民的住房、汽车及相关消费。四是提高个人所得税起征点、免征利息税，增加居民收入。五是单边征收证券交易印花税，降低证券交易成本，促进交易活跃。六是允许统筹地区对包括城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险同时允许的四项社会保险费率进行阶段性下调，
困难企业阶段性缓缴社会保险费，减轻企业支出压力。七是取消和停止征收100项行政事业性收费。
在扩大财政支出方面，最主要的是出台4万亿元经济刺激计划，大规模扩大政府投资。在41.18万亿元资金来源万亿元新增投资计划中，
占比接近30%，其余70%左右资金于中央财政，
由地方政府投资、社会投资、贷款等组成。预计地方政府投资为1.25万亿元，以此计算，来自各级财政的投资总占比超过60%。经济刺激计划的实施，使2009年和2010年中央财政投资较正2009年中央财政投资合计常年度增加1倍多，
2010年达到9927亿元，达到9243亿元，接近万亿元。此外，积极财政政策的实施也体现在财政
二、本轮积极财政政策的主要内容、特点及效果
2008年末，由于国际金融危机对我国宏观经济的负面影响逐步显现，经济下行压力加大。为应对国际金融危机，保持经济平稳较快增长的态势，中央作出决策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。伴随财政政策一系列具体的政策措施相继基本取向的转变，
以下对本轮积极财政政策做一个梳理出台，
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转移支付增加方面，如增加的家电下乡补贴和汽1.大力度减税与大规模政府投资并举。以车下乡补贴，
2009年两项补贴支出合计250亿2009年的积极财政政策操作为例，将当年开始元；安排家电“以旧换新”补贴20亿元；通过提高全面实施的增值税转型、成品油税费改革、住房城乡低保补助水平、春节前向城乡低保等困难家交易税收下调、车辆购置税优惠、取消和停征庭发放一次性补助、
增加企业退休人员基本养老100项行政事业性收费等减税减收措施，与上年金、提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标出台的提高个人所得税工薪所得减除费用标准、准、对困难群体直接发放一次性生活补贴等途径调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品增加对低收入群体的补贴支出。
出口关税、降低证券交易印花税税率并改为单预算赤字和政府债务增加更为集中地体现边征收、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资了本轮积极财政政策的操作力度。2009年全国金利息个人所得税等措施的影响，联系2009年财政预算赤字为9500亿元，创下新中国成立以预算收支规模进行估算，总的缩减财政收入规来新高。年末中央财政国债余额60237.68亿模约为5500亿元。另一方面，
2009年中央财元，较上年末上升6966.14亿元。并且首次采取政新增的政府投资规模为5038亿元，并带动地中央代发模式发行地方政府债券2000亿元，用方政府投资一定幅度的增加。可以说，对大力来弥补地方财政预算收支缺口。2010年全国财度减税和大规模政府投资这两大类积极财政政政预算赤字规模进一步上升到10500亿元，中策工具，本轮操作都较为充分地加以了运用，两央财政国债余额限额设定为71208.35亿元，较类政策都在本轮实施积极财政政策过程中发挥2009年末余额高10970.67亿元。继续采取中了重要作用。
央代发模式发行地方政府债券2000亿元，弥补2.以“结构性减税”实现总量扩张与结构调地方财政预算收支缺口。
整的协调统一。本轮积极财政政策中的减税措（二）政策操作的特点。
施，
不是通过主体税种的税率调整实现大范围降迄今为止，我国共实施了两轮积极财政政低税负和财政收入的缩减，更多的是针对某些类策，总体上具有明确的扩张属性，以刺激社会有型的经济活动而采取的税收调整。如增值税转效需求为直接目标；同时，作为转轨中国家，我国型，是针对企业购进固定资产实施减税，房地产积极财政政策面临结构调整、体制改革以及促进交易、车辆购置、证券交易相关税收的调整指向社会事业发展等多重任务。因此，我国实施的积更为明显，只有进行了相关交易活动才能享受税极财政政策不局限于相机抉择的短期政策，政策收优惠政策带来的收益。这种“结构性减税”政目标体现为短期经济稳定目标与中长期经济发策的采用，
实际上是既考虑了宏观经济对减税形展目标的有机结合。而我国积极财政政策内涵成的扩张性作用的需要，又考虑了我国当前和未的特殊性在相当程度上决定了积极财政政策表来一定时期面临的经济结构调整要求。因此，同现形式的多样性，部分直接表现为财政收支规模时符合两方面需要的有利于促进企业加快设备的变化，如结构性减税和扩大支出的收入、支出更新、运用先进技术的增值税转型，有利于扩大政策调整；还有一部分并不直接表现在财政收支居民消费的个人所得税调整及房地产交易、车辆中，如地方政府通过融资平台融资等间接财政扩购置、证券交易相关税收优惠，有利于增加出口张形式。
的出口退税和关税调整措施得以出台。特别需
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要指出的是，部分“两高一资”产品出口关税在减税的大背景下上调，更表明对经济结构调整的重视程度。
3.地方政府采取多种融资方式实现间接财政扩张。本轮积极财政政策为解决地方配套资启动了中央代发地方债的地方政府金不足问题，
中央分别代发地融资方式。2009年和2010年，
方债券2000亿元。此外，地方政府利用融资平台公司筹措项目资金，也是本轮积极财政政策实施过程中的一个重要特点。以上两类地方政府融资大都用于满足积极财政政策下的政府投资形成了一般预算支出以外的间接项目资金需要，
2009年全国城投类企业发财政扩张。据统计，
占同期企业债券发行行各类债券2000亿元，
总规模的16.2%；至2009年末，全国3800多家地方政府融资平台公司贷款余额达7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%。需要说明的是，由于积极财政政策实施前一年多期间，地方融资平台发展仍处于并不规范的状态，部分融资平台存在资产不实、担保不实、多头借款、违规挪用等问题，一些地方对融资平台筹集资金的还款渠道单一，通常表现为对土地出让收入依赖性较大。这使得地方政府的财政风险和相关金融风险上国务院发布《国务院关于加升。2010年6月，
强地方政府融资平台公司管理有关问题的通，着手对融资平台机构进行分类整顿，规知》
运行和融资行为，相应措施范融资平台管理、
应能对地方融资平台相关的财政金融风险产生化解和预防作用。
（三）本轮积极财政政策的效果评估。对本轮积极财政政策实施效果的评估既要考虑短期抑制经济周期性波动和实现经济恢复还要考虑体制改革、经济结构调整增长的目标，
和社会发展等中长期发展目标。因此，必须结合
我国积极财政政策的特殊内涵更全面地评估其效果。
1.积极财政政策对经济增长目标的实现作出实质性贡献。积极财政政策的作用在于在经济衰退或低迷时期，拉动经济回复到平稳较快增长的轨道。本轮积极财政政策自2008年第四季其扩大总需求、拉动经济增速回升的度起实施，
效果自2009年起逐步显现。2009年第二季度GDP起，政策对经济增长的拉动作用开始显现，增速连续四个季度上升，到2010年第一季度，已回升至11.9%。2009年全年GDP增长9.1%，“保八”实现目标，预计2010年全年GDP增长率在10%左右。
为了进一步从数量上检测本轮积极财政政策的作用效果，我们采用计量模型对2009年和2010年经济增长及两大国内需求———投资和消费增长进行剔除积极财政政策和适度宽松货币政策作用的模拟，并以此求得政策实施的增量效果。政策变量指标选取了财政支出和广义货币供给M2增长率，反映经济运行及政策效果的变量选取了城镇固定资产投资、社会消费品零售总额及GDP的增长率。计量分析结果如表2所示。
可以看出，积极财政政策在2009年和2010年两个年度对经济增长的促进作用十分显著，推动GDP增长率提高分别达到2.1个和1个百分点。这一效果优于适度宽松货币政策实现的1.3个和0.4个百分点的推动作用。2009年积，“保八”极财政政策效果尤其明显，可以说目标的实现有赖于积极财政政策的作用。从扩大投资和消费两大国内需求的作用方面看，积极财政尤其在2009年，拉政策对投资的作用更为显著，
高城镇固定资产投资增长率达7个百分点，扩大投资也成为这一年积极财政政策促进经济增长回升的主要渠道。
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源，因此，影响财政可持续性的因素还包括体制配结构、
内外贸易均不合理的问题，而在这些结机制因素。
构中，产业结构和国民收入分配结构是最重要的1.影响财政可持续性的经济因素。经济与两个问题，其中：产业结构直接影响经济增长质财政之间的相互关系可以概括为，经济增长既是量，而国民收入分配结构直接影响经济增长需求财政收入增长的源泉，
同时财政政策又影响着经动力的释放。
济增长。当前形势下影响我国财政可持续性的产业结构作为经济增长的供给方，其结构的经济因素主要包括以下几个方面：
优化可以生产出更多的产品满足国内中高端需（1）国际环境的不确定性影响经济增长和求，使更多的生产能力满足更多的国内需求，使财政的可持续性。作为一个外贸依赖度很高的劳动生产率得到有效提升，劳动者报酬得到全面国家，国际环境的变化对我国经济增长有着较大提升，使区域间实现梯度产业转移，使更多的企的影响。改革开放以来，我国凭借劳动力等方面业有实力对外投资，使内外贸易失衡状况有所改的比较优势成为“世界加工工厂”
，从世界经济善，
使国内经济自我循环、内生增长的动力更强。一体化进程中分享到红利，经济长期保持着高速但当前，我国存在着三产占比偏低、重工业占比增长。但国际金融危机的爆发，使全球供给与需过高，基础产业比重过大等问题，产业结构优化求格局被打破，全球经济的再平衡趋势不可阻进展缓慢，严重制约着经济的增长。据统计，当挡，对我国来说，外需拉动的发展模式也面临转前重工业在工业中的比重达到70%，比1978年变。危机后，主要发达国家出于平衡自身贸易、提高了14个百分点，比1997年提高了10个百刺激经济增长的考虑，纷纷采取多种措施促进本分点，轻、重工业失衡程度几乎达到改革开放以国生产、限制外国产品进入，已经使我国外需拉来最高水平；基础设施、基础产业占比过大，高技动作用减弱。后危机时代，在世界经济发展格局术含量、高附加值、掌握核心技术的产业占比过重新塑造、
贸易再平衡加速形成的背景下，我国小，
经济结构严重失衡极大地影响了经济发展的未来占据国际市场的份额面临下降趋势，外需拉后劲，制约了经济增长的可持续性。
动作用可能进一步减弱，这将加大我国结构调整国民收入分配结构的优化，有利于中低收入的压力。为抢占未来经济制高点，主要发达国家人群消费需求的释放，可以为经济增长提供需求纷纷举起应对全球气候变化、节能减排的大旗，动力，为产业发展提升市场需求；可以为企业创全力发展新能源、新汽车、新材料等新兴产业，加新提供不竭动力。当前，国民收入分配的不合理大发展中国家节能减排的压力，作为全球能源消不仅体现在政府、企业、居民之间分配的不合理，耗大国，
未来我国将面临更严峻的减排压力，这更体现在居民之间、企业之间收入分配的不合也将影响到我国未来经济和财政的可持续性。
理。居民间收入差距扩大，反映出现行初次分配（2）国内经济结构不合理影响经济增长和制度存在漏洞，居民收入不是按资本、要素分配财政的可持续性。作为财政收入的来源，经济增而是按照权力、
关系分配，再分配制度在调节居长的可持续性决定了财政的可持续性。而经济民收入分配的功能并未充分发挥，不利于居民间增长的可持续性必须建立在合理的经济结构基收入差距的缩小；现行社会保障体系覆盖范围过础之上。但当前我国经济结构却存在着产品结于狭窄，一些生活困难人员得不到相关保障，导构、产业结构、城乡结构、区域结构、国民收入分
致中低收入居民的消费需求不能有效释放。而
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企业间收入分配差距的拉大主要体现在垄断性企业与非垄断性企业之间巨大的利润差距，目前5%的企业平均利润率，使多数企业尤其是竞争性行业中的企业根本无力进行技术创新与研发。而垄断行业的国有企业分离了“办社会”职能后，在其资源和环境的保护职能履行并不充分，技术研发的示范、推广作用发挥不足的情况下，利润持续攀升。由于垄断权力保障了垄断利润的实现，加之现行的国有资本经营收益上缴制度尚不完备，大部分利润由企业享有，这些行业也不具有足够的创新动力。结果是整体的科技创动力不足，产业升级和结构调整较为缓新能力、
慢。进而制约经济发展后劲，影响城乡的协调发展和区域间的产业有序转移，不利于财政的可持续增长。
2.影响财政可持续性的社会因素。随着经济的快速发展，社会事业发展的相对滞后越来越引起人们的关注，经济与社会事业之间发展的不协调不仅影响到经济发展，而且还直接威胁到社会稳定，而支持社会事业发展需要财政大量的投这必然影响到财政的可持续性。入，
（1）人口老龄化问题。目前，我国人口老龄化问题已进入快速发展阶段，人口老龄化对财政支出的压力正在逐步加大。据全国老龄工作委《中国人口老龄化发展趋势预员会办公室发布的
1999年我国进入了老龄社测研究报告》指出，2004年年底我国60岁及以上老年人口为会，
1.43亿人，占总人口的11%；2014年将达到2亿2026年将达到3亿人，2037年超过4亿人，人，
2051年达到最大值，之后一直维持在3亿～4亿21世纪上半叶，中人的规模。根据联合国预测，
国一直是世界上老年人口最多的国家，占世界老年人口总量的1/5。21世纪下半叶，中国也还是仅次于印度的第二老年人口大国。发达国家用45年以上的时间完成的65岁以上老年人占总
我国只用27年人口的比例从7%提升到14%，
就可以完成这个历程，属于老龄化速度最快国家之列。西方国家一般都是在进入工业化，社会财富积累到人均大约1万美元的程度后再进入老“先富后老”，即有充裕的财力支持建立龄社会，
养老保险制度；而我国工业化还没有完成，在国内生产总值人均3000美元时，老龄化加速发展，使我国面临应对人口老龄化问题的经济实力严重不足的问题，财政支出的压力将会很大。
目前我国城镇职工实行的是“社会统筹”与“个人账户”，“社会统相结合的养老保险计划“个人账户”和的资金来源相同，资金平衡的筹”
本质都是时期平衡，因此就业人口与退休人员的1978年，比例必然影响资金的平衡。据统计，我国退休职工数与在职职工数的比为1∶30.3，到1990年，这一比例上升到1∶6.4；到1999年，进一步上升到1∶3.7。如果维持目前的退休年龄，到2030年我国退休人员与在职职工的比例将达到1∶2.4，到2050年达到1∶1.8左右。根据世界银行的预测，在现行的养老保险计划下，中国基本养老基金将在2032年左右开始出现收不抵支。界时，财政必须挺身而出，全力弥补收支缺口，这将增加未来财政支出压力，影响财政的可持续性。
（2）增加民生投入的问题。从财政支出结构来看，与发达国家相比，我国财政支出中用于社会福利的支出较少，而用于行政开支比例却一这不仅不利于社会公平，还在一定直占比很大，
程度上影响经济发展的可持续性。从国际来看，丹麦、德国、法国、意大利、日本、美国2007年社社会保障、公共医疗卫生、住会性支出（含教育、
房支出）占国家财政支出的比重分别高达71.6%、70.8%、68.5%、61.9%、66%、58.4%；而我国近年在社会保障、医疗卫生、教育等领域8.6%和2.9%，的财政支出平均为17.3%、累计
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不足30%。相反，我国在行政管理费支出不仅增税政策会多于减税政策，宏观税负继续上升的比例高，而且增长快。1978～2006年，我国行政可能性还是很大的，但只要确定合理的税负结管理费支出年均增长19.3%，明显高于同期财构，调整企业间的税负水平，将更多的税负集中政支出13.7%和GDP（现价）15.6%的年均增在破坏环境、浪费资源的企业上，将更多的税负速；行政管理费支出占财政支出的比重，由1978转向高收入群体负担，那么，我国经济和财政的年的4.7%提高到2006年的18.3%，远高于发可持续性是没有问题的。
达国家支出水平。随着经济社会发展，
民主意识（2）不协调的中央与地方财税关系。新一的增强，要求加大民生投入的呼声越来越高，而轮积极财政政策实施过程中，地方政府债务规模民生领域支出的增加是一个连续不断上升的过急剧膨胀，这在一定程度上是与我国现行不协调程，是不允许中途撤出的，这必然会给未来财政的中央与地方财税关系有关。从理论上讲，健全支出带来日益沉重的负担，进而影响到财政的可的财税体制是财政可持续性的重要保障。然而，持续性。
我国现行的财税体制安排并未真正协调好中央3.影响财政可持续性的财税体制因素。当与地方以及地方各级政府之间的财政关系，各级前，
我国财政的可持续性是建立在不规范、不完政府之间尚未建立起事权与财权、
财力相匹配的善的财税体制基础上的，这些体制如果继续存体制安排，各级财政收支存在明显的制度性缺在，不加快改革步伐，必然会对未来财政可持续口；政策制定部门在出台调控经济与改善民生的性产生较大影响。
政策时，缺乏对地方财政影响的分析，从而给地（1）不合理的税负结构。当前，尽管从税负方财政留下了政策性缺口，
而相关的补助政策并总水平来看，我国宏观税负不是很重，但企业尤不能完全弥补政策性缺口，致使地方财政收支失其是中小企业普遍感到税负沉重，这主要是由于衡程度加剧，直接威胁到财政的可持续性。
税基窄、税收负担分布不均衡，企业尤其是中小第一，现行财税体制安排使地方财政存在制企业成为税收负担主要承担者。尽管与国有企度性缺口。1994年以来的分税制改革，虽然在业、与大型企业相比，中小企业所纳税款在全部中央与地方各级政府之间建立起较为规范的财财政收入中所占比重并不高，但由于所有制的不政收入分配机制，但上级决定下级的行政管理体同，
许多税收优惠政策以及财政补贴政策，广大制造成财政收入层层向上集中的态势。而在事中小企业很难享受，从而使中小企业的实际税收权和支出责任划分方面，分税制改革并未给予明负担较高。企业作为财政收入的主要贡献者，如晰划分，
致使事权和支出责任被层层向下转移果其税费负担过重，
必然影响其未来发展后劲，（见表9）。为平衡财政收入与支出的缺口，虽然抑制自主创业的积极性，影响投资者的投资热中央与地方以及各级地方政府之间建立起了转情，
最终降低整个经济的发展潜力。一旦经济的移支付制度，
但普遍存在转移支付项目固化、标增长潜力受到抑制，自然影响到财政的可持续准偏低、分配不公平、缺乏透明度等问题，致使各性。为此，
研究财政可持续性一定要考虑企业的级政府之间事权与财力并不能完全匹配，存在一税负水平，一个合理的企业税负水平才能保证财定的制度性缺口。一些超出规定支出标准且具政和经济的可持续性。展望未来，
尽管结构性减有一定合理性的财政支出就被转移到预算外列税是我国税制改革的主基调，但可能未来出台的
支，
乃至制度之外列支，而为了满足这部分支出21
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有合法性而游离于地方人大等监督管理之外，地看，
积极财政政策转型又包括下面三层含义：一方政府举债行为不受任何约束，具有很强的盲目是政策作用重点的转变，即总量调控与结构调整性和随意性。同时，作为单一制国家，下级政府两类政策之间主次的转变。在危机发生时期，以的一切债务实质上都是上级政府的“或有债短期逆周期调节的总量调控政策为主，在后危机务”
，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务时期，
以中长期推动经济发展方式转变的结构调的潜在义务。如今地方政府的债务规模已超过整政策为主。二是政策工具的转变，通常来说，国债规模，这种债务格局不利于财政风险的防扩张性财政政策主要采取缩减财政收入和扩大范，
严重影响着财政的可持续性。财政支出两大类政策工具，随着形势的变化，政（4）不健全的预算管理体制。当前，不健全策工具也可以相应发生变化。如在危机发生时的预算管理体制部门突出表现在：预算覆盖面过期，由于总需求收缩力度很大，以政府投资为主窄、编制不科学、执行随意性大、监督不到位、管的政策工具更有效，但随着形势的变化，一味扩理不严格，
财政超收超支现象严重，严重侵蚀了大政府投资会给经济带来诸多弊端，
而转向大规国民利益，造成宏观分配越来越不合理。现行财模减税，或与政府投资并用，可能会达到更好的政预算没有覆盖所有的政府财政收支活动，未将效果。三是从体制层面看，财政政策转型更多的全部国有资源的租金性收入和国有资产的经营是指财政功能的转变，即由建设财政向公共财性收入纳入财政管理，不同预算之间相互混用、政、民生财政转变，由现行更注重效率的税制转挪用现象普遍，加大了财政运行风险。现行的年向更注重公平的新税制转变，从而实现财政由度预算，与经济波动周期、中长期战略规划缺乏“富政”向“富民”功能的转变。作为发展中国协调衔接，从而使现有预算不仅具有比较明显的家，我国财政可持续性的含义不能仅局限于财政顺周期作用，不利于宏观调控，也不利于长期发本身的可持续性，不能仅局限于财政部门或税务展战略实施。预算编制、执行集于同一部门，缺部门强调的
“财政收入持续性”和财政收支的大乏必要的内在制约机制和外部监督机制。预算体平衡；为经济社会稳定与发展提供有效保障和编制方法不科学、不准确，预算执行不严格，再加服务应该是财政可持续性的基本要求。没有经上不合理的激励机制，
从而导致财政几乎年年超济的可持续也就不存在可持续的财政，建立在经收超支，这不仅弱化了财政预算的规范性和严肃济不可持续基础上的财政收支平衡是无本之末、性，还严重侵蚀了国民利益，既不利于经济增长无水之源，是不可能长久的。
的可持续，也不利于财政的可持续。
从积极财政政策、财政可持续性和经济增长四、推进积极财政政策转型与增强财可持续性三者关系来看，
积极财政政策是促进经政可持续性的思路
济可持续增长的主要手段，经济增长的可持续又作为转轨中国家，我国积极财政政策较西方是财政可持续的基础，可见，积极财政政策的实经济学中的扩张性财政政策具有更丰富的内涵，施虽然在短期内会影响到财政的收支平衡，但从它既包括短期逆周期调节的总量调控政策，又包长远来看，是有利于财政可持续的。因此，积极括中长期推动经济发展方式转变的结构调整政财政政策与财政可持续性之间并不相互矛盾，而策。从这个角度看，我国积极财政政策并不存在是统一的，都是以实现经济增长的可持续性为目着退出问题，
而是转型问题。从我国现实情况标的。积极财政政策的转型要以经济增长为判
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断依据。从政策作用重点转变来看，当经济稳定增长的目标基本实现后，积极财政政策的作用重点就应该相应调整，即由以短期总量调控为主的积极财政政策转向以中长期推动结构调整为主的积极财政政策。从政策工具来看，在经济逐步恢复增长的情况下，继续大规模的以政府投资为主的支出扩张性政策可能会对经济形成过度的干预，从而带来一系列负面影响，因此，政策工具转向大规模减税或与扩大财政支出并重，将更有利于经济内生增长动力的形成。财政可持续性作为积极财政政策实施的制度保障，在财政可持积极财政政策具有更大的作用空续的条件下，
间，可以更好地推进经济结构的进一步调整与优化，为经济长期可持续增长提供有力支撑。在财政不可持续的情况下，财政无法有效支撑积极财政政策的实施，经济可持续性也必然受到影响，即便政策目标尚未实现，积极财政政策也只能被动选择退出。
遵循上述关系，当前我国积极财政政策转型与财政可持续性增强的思路应该是：以经济可持以积极财政政策为手段，以增强续发展为目标，
财政可持续为制度保障，灵活运用积极财政政策，努力促进经济结构优化升级，为增强财政可持续性奠定坚实的基础。要充分利用积极财政政策支持经济结构调整，重点支持产业结构调整与国民收入分配结构调整，通过优化产业结构和促进产业升级来延伸产业链条，丰富产品结构，提升产业竞争力，全面满足国内消费需求；通过调整国民收入分配优化需求结构，调动中低收入群体消费积极性，为实现经济可持续发展创造条通过深化件。要进一步加强相关体制机制建设，
财税体制，统筹中央与地方财政关系，完善债务管理制度，确保财政在一个规范的体制机制框架下健康运行，为积极财政政策的长期实施创造有利条件。
五、本轮积极财政政策转型的策略
鉴于我国的特殊性，积极财政政策是具有双重内涵的，既包括短期逆周期调节的总量调控政又包括中长期推动经济发展方式转变的结构策，
调整政策。虽然从理论上讲，逆周期的扩张性财但致力于结构调整的扩张性政政策具有阶段性，
政策对于我国这样一个发展中国家而言却是需要较长一段时间坚持的。尤其是在后危机时代，世界经济发展模式正在重构，结构调整几乎成为世界主要国家经济发展的主题，我国作为一个内外经济严重失衡的国家，结构调整更是今后相当长一段时期的首要任务，因此，积极财政政策将本轮积极财政政策的转型更多的是至少中期化，
对政策作用重点与财政功能的转型，即由短期逆周期调节的总量调控政策向中长期推动经济发展方式转变的结构调整政策的转型，由当前的建而政策作用的力度需要设财政向民生财政转变，
根据结构调整、民生支出的要求灵活调整。
（一）本轮积极财政政策的转型方式。积极财政政策采取主动转型还是被动转型，要视相关的条件而定。在能够采取主动转型的情况下，则存在对条件判断并在此基础上选择时机的问题。
1.财政可持续性———实现主动转型的条件。强调财政可持续性对积极财政政策转型方式的影响，是由于积极财政政策通常需要预算赤字和发行国债加以支持。对于因债务比率过高、财政风险较大，因而难以确保支撑积极财政政策实施的国家来说，面临不得不调整财政政策基本取向的被动转型问题。如2010年年初爆发债务危机的几个欧盟国家，就受财政不可持续的条件限制，在本国甚至欧盟地区总体经济尚未恢复到潜在增长水平的情况下，调整财政政策为紧缩性的，如增加税收、缩减政府公共开支等。因此，财政可持续性是避免积极财政政策被动转型的必
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升的总体趋势没有改变。以前期经济运行表现为基础，综合考虑内外部多重影响因素，预计2010年全年经济增长将保持较高速度，达到接近10%的水平。这显示经历国际金融危机冲击我国经济增长已大体回复到我国本轮长周期后，
的潜在增长率水平。在这种基本经济形势下，以应对国际金融危机负面影响为主要目的的积极财政政策应开始着手转型，逐步降低在总量扩张2010年年末通货膨胀方面的力度。另一方面，
水平出现较快上升，货币政策适应经济回升态势趋稳及通胀形势变化等宏观经济形势变化调整为稳健的基本取向，实现扩张性政策部分退出，这将对未来一定时期总量调控的基调产生影响。货币政策基本取向的调整，使得宏观经济调控的总量和结构任务都更集中于财政政策方面。这要求财政政策维持积极的基本取向，使应对国际金融危机以来实施的扩张性政策效果得以保持，维护经济较快增长的总体局面。
总的来说，逆周期调节为主的积极财政政策应随着经济增长的企稳回升作出相应调整，逐步这一方面减弱财政政策在总量扩张方面的力度，
可保障宏观经济回归平稳较快增长的路径，另一方面又有利于稳步推进政策转型。同时，通过适应经济结构调整需要的财政支出内部结构的积极调整，创造未来经济增长的良好基础和保障，成为下一步积极财政政策更应强调的职能。
2.加大推动经济发展转变的结构调整政策宏观经济基本回复较快增长的态力度。当前，
势，总量扩张不应继续作为政策关注的主要目标，未来一段时间财政政策应着力关注经济结构提升经济结构调整这一中长期战略目标的变化，
地位。一方面，在积极财政政策措施调整的次序方面，应率先考虑不利于经济结构优化和体制机制完善的政策措施的退出。另一方面，应着力加大有助于经济结构调整的政策实施力度。
（1）优化财政支出结构，加大民生投入。尽管未来大规模的民生投入以及人口老龄化的加速发展会成为影响财政可持续性的重要因素，但也不是说财政就没有太多的财力投入到民生中，由于我国当前财政支出存在着政府行政开支大量浪费与民生投入严重不足的问题，未来解决民生投入资金的方法应该主要是加快政府支出结构的调整，对于支出存量要努力控制政府行政性开支，对于支出增量要规定每年新增支出至少一半用于民生领域，通过增量带存量的方法，逐步增加民生投入力度，努力优化政府支出结构以有利于投资与消费结构的调整。更大规模的民生领域政府投资和转移性支出的提高，能够形成城乡居民对教育、卫生、社会保障等公共服务供给增加的预期，转移性支出将能提高贫困人口等的可支配收入水平，由此对居民消费产生促进作用。同时有利于政府与微观经济主体之间分配关系的调整，缩减投向经营性领域的政府投资，以及控制行政开支，能够减少各级政府对经济的干预及对微观经济利益的掌握，降低政府占有和使更多经济资源经由市场支配的经济资源比重，
机制配置。重点需要调整以下几个方面的支出：
一是增加医疗、社会保障方面财政支出，完善社会保障制度。为支持新一轮医疗体制改革，解决当前社会保障中存在的覆盖面窄、统筹层次“人人享有基本生活低、制度不统一等问题，要以保障”为目标，以推进养老、医疗保险制度改革为努力扩大社会保险覆盖面，提高社会保险重点，
统筹层次，完善城乡最低生活保障，加快建立制度统一、覆盖城乡、多层次的社会保障体系，充分和“社会发发挥社会保障“经济运行的减震器”
展的稳定器”的作用，为增强经济发展可持续性“保驾护航”。
二是加大民生建设投入，重点支持城镇保障性住房建设、农田水利与农村基础设施建设，落
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后和欠发达地区邮电通讯、给排水、校舍、基层卫3.关注风险因素，预留应对形势变化的政生站所等基础设施建设。调整建设性支出并非策操作空间。尽管我国经济复苏的趋势已经形简单的“一削了之”，而是要求财政支出要尽可成，但近期经济运行面临的内外部环境中仍然存能退出市场性建设领域，针对经济社会发展的薄在一些可能导致经济下行压力加大的风险因素。弱环节加大投入，
少做“锦上添花”，多做“雪中外部因素主要是欧洲债务危机的发展。欧洲债送炭”，促进基本公共服务均等化。
务危机已经成为欧盟经济复苏过程中一个明显三是进一步压缩行政性开支，提高资金使用的不利因素，欧盟又是我国主要的出口目的地之效率。要进一步严肃财经纪律，严格控制行政性一，
在欧洲债务危机未来对欧盟经济影响不确定开支的增长速度，努力提高资金使用效率，减少的情况下，我国出口增长能否保持快速增长势头不必要的浪费。要改革公务员制度，调整公务员也面临不确定性。来自国内的主要风险因素是队伍结构，增强面向基层的公共服务能力，提升劳动力市场供求和工资的变化。当前劳动力供公务员的服务意识。
求紧张的状况已有所显现，
劳动力尤其是低端劳（2）加大财政对科技创新的支持力度。科动力如农民工工资上涨速度也有所加快。如果技创新能力的提升有利于推动产业升级与结构下半年出现劳动力成本进一步上涨趋势，无疑会调整，有利于改善经济供给结构，以更好地满足影响企业的投资决策，形成投资增长放缓的风消费需求，促进经济可持续发展。为此，财政需险。由于风险因素的存在，积极财政政策转型过要进一步对科技创新的支持力度，包括加大科技程中应预留应对新的不利因素的政策操作空间，投入在财政支出中的比重，以及制定优惠财税政并提高政策操作的灵活性。
策，鼓励企业进行科技创新，加快发展高技术企4.加强财政政策与其他宏观政策间的协调业等。具体建议如下：
与互补。2010年针对部分地区房价过快上涨出一是进一步加大科研投入，推动科技创新。台的房地产调控政策，以及清理地方政府融资平要制定优惠政策，鼓励大企业加大科技创新投台债务方案的出台，形成两股影响经济尤其是投入，搭建创新平台，充分发挥大企业的示范带动资的紧缩力量。宏观经济政策的内容丰富、工具作用；要加大财政投入，支持企业、科研机构、大多样、
作用机制各异，但政策的效果应统筹考虑，专院校加强合作，推进科技进步与成果转化，促不同政策间也应积极协调，实现互补。针对已经进科研成果产业化；通过增加科技专项投入，支出台的带有紧缩效应的政策，财政政策方面应有持新能源、新汽车、新材料等战略性新兴产业发所配合，包括继续加大对保障性住房建设的投展，
积极培育新的经济增长点。资、运用财政超收收入适当补助已开工的地方政二是制定优惠政策，调动企业创新积极性。府投资项目所需资金，保障重点项目顺利推进。
要制定力度更大的税前优惠政策，调动企业技术六、增强财政可持续性的体制机制创新的积极性；制定税收优惠政策，
鼓励企业利建设
用先进技术，加快改造传统产业，促进产业升级；财政可持续性是积极财政政策顺利实施的加大对节能减排先进技术的科技投入，给予企业基础，只有财政具有较强的可持续性，积极财政税费优惠政策，鼓励企业淘汰能耗高、污染大的政策才能长时间的实施，
才能有力地支持经济结生产工艺和设备，支持经济发展的可持续性。
构调整与升级，
提升经济的可持续发展能力。可27
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见，财政可持续性的增强对于积极财政政策的实施以及经济的可持续发展具有十分重要的意义。而从目前我国情况看，财政可持续性的提升多受到体制、机制因素的影响，因此，需要通过推进统完善债务管理制度、强筹中央与地方财政关系、
化预算管理与监督机制等方面，为财政可持续性的提升创造有利的环境。
（一）完善税收制度，增强税收的公平性。当前企业和居民普遍感到税负沉重，这与我国不合理的税制结构关系密切，需要加快税收制度改革，充分发挥税收在调节收入分配中的作积极引导企业行为，努力调节居民间收入分用，
配差距，促进国民收入分配更趋合理。
1.推进资源环境税费综合改革，加快经济发展方式转变。以改革资源税征税方式、加快排污费改税为重点，提高现行资源税征税品目的税率，合理扩大资源税征收范围，整合矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金等各种资源收费项目，加快推进排污费向环境税改革，提高资源使用价格，推进污染治理成本的内在化，积极引努力规范企业生产行为，积极导资源有效流动，
推进经济结构调整和发展方式转变。
2.加快推进个人所得税，健全完善所得税制。要全面推行收入申报制度，健全个人收入信息监控系统，强化现金管理，促进税、库、银联网，积极为全面实施个人所得税综合改革创造条件。要加快推进综合申报与分类扣除相结合的个人逐步废除工资、薪金所得综合扣除所得税改革，
费用标准定额扣除法，依据家庭人口、赡养、抚养、就业、教育等基本情况加快建立并实施项目要扩大累进税率范围，将劳务报酬所得、特扣除，
许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得以及其他所得等全部实行综合累进税率，努力增强收入分配调节功能。
（二）深化财税体制改革，统筹中央与地方
财政关系。
地方政府债务的快速膨胀，从体制上讲，与现行中央、地方之间不合理的财税体制安排有关。这就需要统筹中央与地方财政关系，深化相进而增强地方财政的收支平衡关财税体制改革，
能力。通过调整中央与地方事权的支出责任，减轻地方政府的支出压力；通过深化税费制度改革，增强地方政府组织收入能力；通过完善转移支付制度，提升地方政府财政保障能力。在统筹处理好中央与地方以及各级地方政府之间关系的同时，增强财政透明度，方便公众监督，为增强财政可持续性创造有利的制度环境。
1.适当上移部分事权的支出责任，减轻地方财政支出压力。据统计，当前地方政府尤其是县乡财政承担了60%的教育支出、一半的医疗70%的抚恤和社会福利救济支出，卫生支出、虽然县乡财政一半以上的收入依靠中央或省级财政转移支付，但沉重的支出负担不仅严重影响到地方财政的可持续性，还会影响到相关公共服务支出责任的及时到位。尤其是在中央或省级政府提出更高水平的基本公共服务支出标准的时基层政府在本已捉襟见肘的财政收入的情况候，
下更无力承担新增的支出，只能依靠上级财政的转移支付。因此，为从根本上缓解基层财政的支出压力，应该适当上移基本公共服务的支出重心，即重点将义务教育、基本医疗卫生、社会保障等领域的职能和支出责任进行重新划分，力争中省、省以下财政支出结构调整为3∶2∶5，从根央、
本上减轻基层财政的支出压力，确保各项支出的及时到位。
2.深化税费制度改革，增强地方政府组织收入能力。政府收入制度改革的方向是逐步减少非税收入，不断扩大税收收入，这对于非税收入占据相当比重的地方财政来说，是十分不利的。此外，由于当前地方政府的一般预算收入中
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营业税、增值税又占有相当大的比重，而增值税准，
科学选定影响因素和权数，完善均衡性转移扩围改革又使地方政府的营业税收入有逐渐并支付资金分配办法，积极推进各地财政能力的均入增值税的趋势，从而进一步削减地方财政的收等化发展，为推进基本公共服务均等化创造入组织能力。在此背景下，迫切需要加快完善地条件。
方税收体系，
努力增强地方政府收入的组织能（2）加强专项转移支付资金分配与管理。力，保障财政的可持续性。
要清理整合相关专项转移支付项目，建立规范、（1）完善房地产税收制度，培育地方政府主透明的资金分配制度，同时，赋予地方财政一定体税种。顺应地方税收体系发展大趋势，努力完自主权，允许其按照中央制定的标准，结合当地善房地产税收制度，逐步摆脱地方财政对土地的实际情况，在一定范围内调整资金支出用途，加过度依赖，增强地方财政自有收入组织能力。要强对专项转移支付资金的使用管理，努力提高资统一房产税计税依据，将现行按账面价值或市场金使用效率。
租金的选择性计税依据改为统一按房产评估价（三）建立规范的政府债务管理与监督值计征，并实行严格、统一的房产税减免制度；并制度。
逐步将城镇土地使用税、耕地占用税并入房产在我国，政府债务尤其是地方政府债务作为税，进一步完善房产税制度，突出房产税对社会财政风险的具体表现，是一个长期存在的问题，财富的调节功能，积极培育地方政府主体税种。
并且在本轮积极财政政策实施过程中被扩大化。（2）适时推进增值税“扩围降率”并相应调本轮积极财政政策实施过程中，灵活使用各种融整中央与地方分享比例。配合经济结构调整与资手段，包括大规模发行国债、中央财政代发地产业升级，适时在全国范围内推进增值税“扩围方债、利用融资平台增大企业债券和中期票据等降率”改革，将营业税全部并入增值税，消除营业各种债券的发行规模、扩大信贷投放规模等。这税
“重复征税”的弊端，同时，适当降低增值税税对于促进经济企稳回升发挥了重要作用，但与此率，支持产业结构升级与调整。相应地，及时调同时，也带来了地方政府隐性、或有债务规模加整中央与地方增值税分享比例，由现行的75∶25速膨胀，财政风险骤然增大等问题。为增强财政下调到60∶40，增强地方财政收入保障能力。
的可持续性，需要加快建立规范的政府债务监督3.完善转移支付制度，提升地方政府财力与管理制度，规范各级政府的举债行为。
保障能力。从理论上讲，完善的转移支付体系是1.加快预算法修改给予地方政府有限的融有效弥补纵向与横向财力不足的重要手段，作为资权。目前，虽然我国《预算法》禁止地方政府一个地区差别较大的国家，
统一、规范、透明的转举债，
但实际上地方政府绕开相关规定，通过组移支付制度的建立对于平衡地区间财力差异，全建融资平台公司采取较为隐蔽的方式举借债务，面满足基本公共服务的支出需要，都具有十分重极不利于政府债务管理的规范，迫切需要加快要的现实意义。
《预算法》的修改，给予地方政府合法的融资（1）统一、规范一般性转移支付资金分配制地位。
度。要整合现行一般性转移支付项目，稳步增加从世界来看，地方政府的举债权都是有限均衡性转移支付资金规模；要加快研究制定实现的。据统计，53个主要国家中，共有37个国家基本公共服务均等化的量化指标体系和实施标
允许地方政府举债。各国地方政府的举债权都
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府债务警戒标准应该不能超出整个政府债务警戒标准的一半。
从地方政府债务警戒标准设置应选取的指标来看，由于当前地方政府债务存量已经较大，可能部分地区的债务存量已超出警戒标准，但如果一刀切地禁止这些债务存量过大的地方举债，可能会重新出现地方隐性负债不断上升的问题，更不利于债务管理。因此，地方债务警戒标准的设置既要考虑到债务存量，还要考虑到债务增量。而将这两种因素结合得最好的，就是负债率与赤字率两项指标。
因此，关于我国地方政府债务警戒标准的设置，充分考虑到未来十年整个政府负债率有可能上升到53.8%的情况，应将地方政府债务负担率控制在25%左右。而地方财政每年的赤字率则要与各地经济增长速度统筹考虑，即应将每年的地方财政赤字率控制在当地经济名义增长速度的1/4以内。这样才能有效控制地方政府债务规模的过快增加。
4.引导“城投债”向规范的项目收益债券结合我国工业化和城镇转变。借鉴国外经验，
化加速推进以及加强地方政府债务管理的实际，迫切需要建立规范的地方政府债券融资模式，以标准化、制度化的地方政府债券融资来逐步取代地方政府银行贷款为主的融资模式，按照项目收支平衡情况，分类发行债券。对于无收益项目和收支缺口大、需以地方政府全部则发行一般责任债券；对信用作担保的项目，
收支缺口相对小，只需特定收费或税收作担保的项目，则发行项目收益债券。此外，还要建允许建设成本在项目立起债券借新还旧制度，运营期限内均匀分摊。
从我国现实情况来看，类似于一般责任债的，“城投地方债券已采取了中央代发模式，那么债”就要向项目收益债券引导，根据配套条件的
建议分阶段推进。近期，应将无收益成熟情况，
，“城投项目和收支缺口大的项目并入地方债券债”只为收可抵支的项目和收支缺口较小，需要地方政府特定收费偿债的项目融资。未来要将允许项目建设经营企收可抵支的项目交给市场，
业发行一般企业债券筹集资金。对于收支缺口较大、需开征特定税收偿债的项目，必须要等到地方政府拥有税收立法权后，才能允许其为该类“城投债”项目融资。最终使成为强化地方政府债务管理，推进城镇化、工业化的重要工具。
5.健全化解地方债务的激励机制与规范地健方政府举债行为。要加快建立相关激励机制，全地方化解债务奖补制度，并根据实际情况，适当增加奖补标准，加大支持力度，增强地方债务消化能力，调动地方政府化解债务的积极性；要加快相关制度建设，约束银行对地方政府贷款行为；要逐步建立起债务监督机制，规定地方政府举债需报请本级人大和上级政府批准。
（四）强化预算管理与监督机制。
受传统财税体制的束缚，我国政府的经济资主要部门凭源存在着较为严重的人为分割现象，
借自身权力，掌握着不同的财政资金，资金的分配和使用存在较大的差异性，不仅影响政府经济资源的整合能力，还不利于财政风险的控制。为此，需要加快推进预算体制改革，提高预算完整性和透明度，规范政府收支行为，完善监督机制，努力提高财政预算绩效。
1.扩大预算覆盖范围，加强预算间衔接。要以扩大预算覆盖范围为重点，加快建立相对独立的政府公共预算、国有资本经营预算、社会保推进预算内外并轨，逐步将预算外资障预算等，
金纳入预算管理。加强各项预算之间的有效衔接，促进财政资金在各预算间的合理流动，增强政府经济资源的整合能力，防范财政风险。
2.全面推行绩效预算，提高资金使用效率。
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要在全国范围内加快推行绩效预算，合理确定项［5］高培勇：《新一轮积极财政政策：进程盘点与走目支出标准，做好项目支出预算评审工作，确保势前瞻》，载于《财贸经济》2010年第1期。预算的真实、合理、科学，加强对项目支出预算的［6］郭庆旺、赵志耘、贾俊雪、吕冰洋：《积极财政政督导及事后绩效评价，逐渐建立起完整科学的专策效果及淡出策略研究》，中国人民大学出版社2007项资金评审机制。年版。
3.构建预算编制、执行和监督“三权”分离［7］贾康、刘薇：《积极财政政策的理论与实践》，载的预算管理制衡机制。作为公共管理的重要内于《中共中央党校学报》2009年第1期。
容之一，预算管理模式的选择应从当前的财政部［8］国家发改委经济所课题组：《建立健全有利于经门“单兵推进”向包括政府预算部门、使用预算济结构调整的体制机制》，内部报告。
资金的各部门以及立法监督机构和审计部门、新［9］刘刚强、姚俊：《积极财政政策与财政风险问题闻媒体与广大纳税人参与的“共同治理”转变，分析》，载于《经济问题探索》2002年第7期。并将预算编制与执行相分离，构建相互制衡的预［10］刘立峰：《新一轮积极财政政策浅析》，载于《宏算管理体制，促进财政资金合理化使用，保障财观经济管理》2009年第1期。
政的可持续性。［11］刘尚希：《财政风险：从经济总量角度的分析》，
4.完善与宏观经济景气周期相适应、与国载于《管理世界》2005年第7期。
家中长期规划相协调的中长期预算框架。根据［12］刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，载于《经未来社会经济发展的优先方向，在预算资金管理济研究》2003年第5期。
者间或直接在各项预算规划间合理分配预算资［13］王晓霞：《财政可持续性研究述评》，载于《中央金，完成公共支出管理从“管理支出”向“管理结财经大学学报》2007年第11期。
果”模式的过渡，有效弥补年度预算的不足，促使［14］余永定：《财政稳定问题研究的一个理论框政府部门更好地规划支出，实现财政政策的逆周架》，载于《世界经济》2000年第6期。
期调节作用，缓和宏观经济波动，确保公共财政［15］赵丽芬、李玉山：《我国财政货币政策作用关系的可持续发展，促进财政稳定的实现。实证研究———基于VAR模型的检验分析》，载于《财经
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为应对国际金融危机对我国经济发展的负面影响，自2008年年末我国开始实施积极财政政策。本轮积极财政政策以减税和增支作为主要政策手段，借助扩大国债发行的方式为积极财并采取中央代发地方债的政政策实施进行融资，
形式解决部分地方配套资金问题，从总量调控和结构调整两个方面促进经济复苏。但另一方面，积极财政政策的实施也在一定程度上增大了财政特别是地方财政的收支压力，一些地方政府转而利用融资平台进行准政府债务融资，在制度尚未健全的情况下，地方融资平台的迅速膨胀发展进给地方财政可持续发展能力带来了较大风险，而对我国财政整体健全性和持续性形成较大隐患，并将从根本上影响到经济增长的持续性。在规范的宏观经济理论分析框架中，积极财政政策实质上就是扩张性财政政策，其基本功能是逆周期经济调节，有特定的政策实施条件和政策手段，随着经济摆脱危机冲击逐渐恢复增长，积极财政政策必然面临着退出问题。但当前我国财政政策所面临的形势远较一般理论规范复杂，在财政政策又面阶段性完成刺激经济复苏任务后，
临着支持经济结构调整和促进转变经济发展方式的艰巨任务，后一任务实际上是中国经济的长期可持续性问题，需要财政政策特别是扩张性财政政策发挥积极作用，以短期的财政失衡来换取中国经济长期的可持续发展，进而实现财政长期的平衡。因而积极财政政策在当前不是一个单而更多地是一个转型问题，即由纯退出的问题，
以刺激经济复苏为主的积极财政转向以支持经济结构调整和促进转变经济发展方式为主的积极财政。因此，积极财政政策将至少中期化。无论是短期还是中期积极财政政策都是以促进经济增长的可持续性为目标，同时政策也必须建立在财政可持续性的基础之上，否则积极财政政策非但不能达到政策目标，还会给经济带来新的冲
因而需要把积极财政政策的转型与建立财政击，
可持续性框架有机结合起来。报告首先试图在规范的宏观经济理论框架内，在对积极财政政策与财政可持续性相关理论进行梳理的基础上，分析本轮积极财政政策的实施效果及对我国财政可持续性的影响，并运用国内外通行的风险理论与规则，判定我国当前财政具有可持续性。然从实现经济增长可持续性的最终目标出发，后，
提出推进积极财政政策转型的策略，同时，为确报告结合我国保积极财政政策实现中期化运行，
实际情况，探索制定出一套适合我国国情的财政以期为增强财政可持续性创造有利的制度制度，环境。
一、积极财政政策与财政可持续性相关理论
（一）积极财政政策的含义。
理论上按照财政政策对经济调节作用的不同可以划分不同的财政姿态（fiscalstance），包括扩张性和紧缩性两种。如果政府的财政政策对经济活动具有扩张性的含义，即对实际就可产出和收入的潜在总和影响是扩张性的，以说财政政策具有扩张的性质；反之则表明财政政策具有紧缩的性质。“积极财政政策”这并未改变对财政姿态、财政政一概念的提出，
策性质的这种理论划分，从政策实施的背景、操作手段的运用及对经济活动的影响等方面来看，积极财政政策实质上就是扩张性的财政政策。
由此，积极财政政策的理论基础就应主要归于凯恩斯主义经济学。凯恩斯在他的有效需求不足理论基础上，提出以需求管理为主、运用财政政策和货币政策对经济进行干预、调节的政策主张。凯恩斯尤其强调扩张性财政政策在经济因为流动性陷阱的存在可能萧条时的积极作用，
使扩张性货币政策的效果大打折扣。凯恩斯提
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（二）财政可持续性的含义。
财政可持续性的概念由Buiter（1985）首先提出。财政可持续是指作为经济实体的国家财政的存续状态或能力。对一个经济实体当它无力偿还债务时，就不能存续而宣而言，
告破产；反之，它有偿债能力则说明可存续。从研究范围上看，财政可持续性（fiscalsustainability）是国外理论界对与政府偿债有关研究的概括性说法，研究的是政府债务清偿能力问题，其本质上是对财政政策宏观经济效应的研究。按照这一研究思路，财政可持续性在很大程度上等同于政府清偿债务能力的可持续性，因此一国的债务负担率水平被认为是衡量一国财政是否可持续的重要指标。
研究者试图利用不同方法界定财政可持1944）用简单的数理续的条件。多玛（Domar，
分析方法论证存在一个最优债务负担率，只要一国债务水平等于或低于这个水平，政府就有偿债能力，则财政可持续。由于政府能控制自身的支出、拥有征税权和通货膨胀的主动权，因此理论上可保证财政在任何时候都有偿债能力；但实际上，政府控制收支的能力是有限的，并且不能轻易使用通货膨胀，所以政府必须遵循最优债务负担率。从理论上说，只要政府债务增长率小于或等于经济增长率，财政就拥有偿债能力。20世纪80年代以来，两种思想主导了财政可持续性研究。一是1992年《马斯特里赫特条约》（MaastrichtTreaty，下文）规定的债务负担率不得高于简称《马约》
60%、赤字率不得高于3%的指标作为财政可持续性的趋同性检验标准。二是从周期预算平衡的角度，财政可持续性要求未来财政预算盈余的现值必须大于未来财政预算赤字现值，而且其差额必须至少等于国债初始存量与国债最终债务存量现值的差额（Hamiltonand
Flavin，1986；TrehanandWalsh，1991；SmithandZin，1991；Bohn，2005）。但这些主要基于发达国家实践所提出的财政可持续性评判标准有一定局限性。20世纪90年代中期以后，亚洲和拉美一些新兴市场国家债务负担率明显上升，其背后的原因是一些非传统因素，如利率和汇率的变动、或有负债变成现实等导致财政债务负担激增。同时，为欧盟等国所公认，的债务警戒线在新兴市场国家出现“失灵”虽然新兴市场国家债务负担率加权平均值为50%，比《马约》标准低10个百分点，但这些国家已经出现了严重的债务问题。也存在一些国家，虽然债务负担率或赤字率已经远高于60%或3%的警戒标准，但其经济仍然是可持续的，如日本、美国等。
从更广的范围理解，财政可持续是指政府未来所拥有的公共资源足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以保证经济、社会的稳定与发展。这就意味着财政可持续问题并不局限于财政债务的可持续。我们需要从不同层次理解财政可持续性：（1）财政可持续性与经济可持续性紧密相连。对财政可持续性问题的讨论必然是在寻求经济可持续性的大前提下进行的，也必须以实现经济可持续性为最终目标。（2）影响财政可持续性的因素非常复杂。在开放条件下，一国财政可持续性不仅受到本国各种因素的影响，而且还会受到外部而开放程度越高，外部影响经济环境的影响，
越大，并可能演化为无法避免的系统性风险，如此次发端于美国次贷危机的国际金融危机对各国财政可持续性形成的冲击。自2009年开始暴露出来的欧元区部分国家（如葡萄牙、爱尔兰、希腊、西班牙等国）的主权债务危机问题在一定程度上反映了外部冲击对本来就比较脆弱的国内财政状况的消极影响，并进而
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对整体经济可持续增长造成威胁。相较于成调节政策的需求；另一方面，
财政要为维持相熟经济体制，体制转轨条件下，可能对财政可对稳定的社会制度（社会福利水平）提供基本持续性造成损害的财政风险又往往与体制性支撑，实现财政保障能力的可持续是财政可持风险交织在一起，即一些财政风险并非来自财续性的突出表现。对发展中和转轨中国家而政本身，
而是源于体制转轨中沉淀和积累下来言，经济可持续性目标不仅包括熨平经济周期的深层次矛盾的日益突出和显性化。（3）财性波动的影响，
还包括实现经济较快增长和社政可持续性衡量指标应具有适应性和综合性。会较快发展，
以不断提高社会福利水平等经济正是由于财政可持续性与经济可持续性紧密社会发展目标。这就要求，一方面财政要为长相连，
而影响财政可持续性的因素又非常复期经济较快增长和社会较快发展提供足够财杂，这就决定了衡量一国财政可持续性的指标力支撑，
财政保障能力较强；另一方面，财政应该具有适应性和综合性，以反映经济社会可政策还要满足短期经济调节要求，
服务于熨平持续发展的客观要求、不同体制背景和政策环经济波动的需求；同时由于市场运行机制的不境下财政活动的特殊性等。
健全和不完善，仍需通过财政来发挥政府对市（三）财政可持续性与经济可持续性的场的引导和先导作用。因此，
对这些国家而关系。
言，
对财政可持续性的考量不能局限于单一方从财政与经济之间的关系看，经济决定财面，必须综合考虑经济社会发展对财政的各种政，财政反作用于经济。经济可持续性是任何一客观需求。
个经济实体致力于追求的最终目标，
而在现代市就我国而言，对财政可持续性的研究必须要场经济体制下，作为经济社会活动的重要载体和与经济发展方式转变、
公共财政制度建设等结合手段，财政可持续性是实现经济可持续性的一个起来，不能孤立地就财政而论财政可持续性。从必要条件。而另一方面，财政可持续性不能局限推动实现我国经济可持续性增长的角度看，财政于财政本身的可持续性，如财政收支大体平衡，应该兼具公共性和发展性。财政的公共性主要财政作为现代市场经济体制的一个重要组成部指财政要支持市场为主配置资源和弥补市场失分，
其保证经济社会稳定与发展的服务功能是财灵，通过提供公共产品和服务以满足人民群众需政赖以存在和发展的基本，因此，必须跳出财政求来实现。财政的发展性则是指在我国初级阶自身循环本身，从经济层面去考虑其可持续性问段的经济社会发展中，财政要能够有效充当社会题，财政可持续性必须以有助于实现经济可持续先行资本的作用。因此，
我国经济可持续发展必性为最终目标。
然要求财政可持续，即表现为财政公共性职能与对任何一个国家而言，在经济发展不同阶发展性职能的可持续。财政公共性职能的可持段，
实现经济可持续性的目标是有所差异的，续强调以合理的水平可持续地提供公共产品和因而对财政可持续性的阶段性要求也会不同。服务。一是必须让人民群众分享改革发展成果，对市场经济发达国家而言，经济可持续性目标通过社会制度的发展与完善，不断提高社会福利主要体现为熨平经济周期性波动的影响，实现水平；二是要有可持续财力作为保障；三是坚持经济社会稳定发展。这就要求，一方面注重发“广覆盖”和“可持续”相结合；四是形成公共产
挥财政政策的逆周期调节作用，满足短期经济
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盈余政策，而且盈余应加以冻结，以备萧条时期使用。可见，经济增长状况是判断积极财政转型或退出的主要依据。
我们可以根据积极财政政策转型时机选将转型分为伴随宏观经济形势择的主动程度，
的好转即政策目标的实现而实施的主动转型，和由于财政风险加大而采取被动转型。其中：主动转型，指的是政府根据宏观经济调控对财政政策的要求，而主动选择时机，对积极财政，主要政策进行调整。之所以称之为“主动”是由于政策调整转变的时间、方式等能够由政从而能够使财政政策最大可能地府自主决策，
服务于宏观经济运行。在具有主动转型空间的情况下，政府甚至还可以在决策时将中长期目标，如调整经济结构、深化体制改革等考虑在内。与之相对的被动转型，则是政府出于控不得不对积极财政政策制财政风险等的考虑，
实施调整。在被动转型的情况下，政府是难以掌握政策调整的时机，同时这种调整也不是服务于宏观经济，而是出于其他一些更为紧迫的原因。可见，财政可持续性是积极财政政策实施的制度保障，在经济增长不可持续的情况下，如果财政具有可持续性可以保障积极财政避免积极财政政策因财政不政策的顺利实施，
可持续而被迫转型或退出，从而最终实现可持续的经济增长。
总结。
（一）主要政策措施。
本轮积极财政政策操作综合运用缩减财政收入与扩大财政支出两大类政策工具，也借助国债发行的方式为积极财政政策的实施提供了融资。
在减税等缩减财政收入方面，一是为应对外部需求收缩导致出口下降，自2008年8月起多次提高出口退税率、取消或降低出口关税。二是2009年1月1日起，在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。增值税由生产型转为消有利于企业投资增长。费型能够降低企业成本，
三是降低购房、购车相关税费，包括扩大住房转让免征营业税的范围、对小排量乘用车减半征收车辆购置税等。这类政策措施主要是为促进居民的住房、汽车及相关消费。四是提高个人所得税起征点、免征利息税，增加居民收入。五是单边征收证券交易印花税，降低证券交易成本，促进交易活跃。六是允许统筹地区对包括城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险同时允许的四项社会保险费率进行阶段性下调，
困难企业阶段性缓缴社会保险费，减轻企业支出压力。七是取消和停止征收100项行政事业性收费。
在扩大财政支出方面，最主要的是出台4万亿元经济刺激计划，大规模扩大政府投资。在41.18万亿元资金来源万亿元新增投资计划中，
占比接近30%，其余70%左右资金于中央财政，
由地方政府投资、社会投资、贷款等组成。预计地方政府投资为1.25万亿元，以此计算，来自各级财政的投资总占比超过60%。经济刺激计划的实施，使2009年和2010年中央财政投资较正2009年中央财政投资合计常年度增加1倍多，
2010年达到9927亿元，达到9243亿元，接近万亿元。此外，积极财政政策的实施也体现在财政
二、本轮积极财政政策的主要内容、特点及效果
2008年末，由于国际金融危机对我国宏观经济的负面影响逐步显现，经济下行压力加大。为应对国际金融危机，保持经济平稳较快增长的态势，中央作出决策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。伴随财政政策一系列具体的政策措施相继基本取向的转变，
以下对本轮积极财政政策做一个梳理出台，
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转移支付增加方面，如增加的家电下乡补贴和汽1.大力度减税与大规模政府投资并举。以车下乡补贴，
2009年两项补贴支出合计250亿2009年的积极财政政策操作为例，将当年开始元；安排家电“以旧换新”补贴20亿元；通过提高全面实施的增值税转型、成品油税费改革、住房城乡低保补助水平、春节前向城乡低保等困难家交易税收下调、车辆购置税优惠、取消和停征庭发放一次性补助、
增加企业退休人员基本养老100项行政事业性收费等减税减收措施，与上年金、提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标出台的提高个人所得税工薪所得减除费用标准、准、对困难群体直接发放一次性生活补贴等途径调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品增加对低收入群体的补贴支出。
出口关税、降低证券交易印花税税率并改为单预算赤字和政府债务增加更为集中地体现边征收、暂免征收储蓄存款和证券交易结算资了本轮积极财政政策的操作力度。2009年全国金利息个人所得税等措施的影响，联系2009年财政预算赤字为9500亿元，创下新中国成立以预算收支规模进行估算，总的缩减财政收入规来新高。年末中央财政国债余额60237.68亿模约为5500亿元。另一方面，
2009年中央财元，较上年末上升6966.14亿元。并且首次采取政新增的政府投资规模为5038亿元，并带动地中央代发模式发行地方政府债券2000亿元，用方政府投资一定幅度的增加。可以说，对大力来弥补地方财政预算收支缺口。2010年全国财度减税和大规模政府投资这两大类积极财政政政预算赤字规模进一步上升到10500亿元，中策工具，本轮操作都较为充分地加以了运用，两央财政国债余额限额设定为71208.35亿元，较类政策都在本轮实施积极财政政策过程中发挥2009年末余额高10970.67亿元。继续采取中了重要作用。
央代发模式发行地方政府债券2000亿元，弥补2.以“结构性减税”实现总量扩张与结构调地方财政预算收支缺口。
整的协调统一。本轮积极财政政策中的减税措（二）政策操作的特点。
施，
不是通过主体税种的税率调整实现大范围降迄今为止，我国共实施了两轮积极财政政低税负和财政收入的缩减，更多的是针对某些类策，总体上具有明确的扩张属性，以刺激社会有型的经济活动而采取的税收调整。如增值税转效需求为直接目标；同时，作为转轨中国家，我国型，是针对企业购进固定资产实施减税，房地产积极财政政策面临结构调整、体制改革以及促进交易、车辆购置、证券交易相关税收的调整指向社会事业发展等多重任务。因此，我国实施的积更为明显，只有进行了相关交易活动才能享受税极财政政策不局限于相机抉择的短期政策，政策收优惠政策带来的收益。这种“结构性减税”政目标体现为短期经济稳定目标与中长期经济发策的采用，
实际上是既考虑了宏观经济对减税形展目标的有机结合。而我国积极财政政策内涵成的扩张性作用的需要，又考虑了我国当前和未的特殊性在相当程度上决定了积极财政政策表来一定时期面临的经济结构调整要求。因此，同现形式的多样性，部分直接表现为财政收支规模时符合两方面需要的有利于促进企业加快设备的变化，如结构性减税和扩大支出的收入、支出更新、运用先进技术的增值税转型，有利于扩大政策调整；还有一部分并不直接表现在财政收支居民消费的个人所得税调整及房地产交易、车辆中，如地方政府通过融资平台融资等间接财政扩购置、证券交易相关税收优惠，有利于增加出口张形式。
的出口退税和关税调整措施得以出台。特别需
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要指出的是，部分“两高一资”产品出口关税在减税的大背景下上调，更表明对经济结构调整的重视程度。
3.地方政府采取多种融资方式实现间接财政扩张。本轮积极财政政策为解决地方配套资启动了中央代发地方债的地方政府金不足问题，
中央分别代发地融资方式。2009年和2010年，
方债券2000亿元。此外，地方政府利用融资平台公司筹措项目资金，也是本轮积极财政政策实施过程中的一个重要特点。以上两类地方政府融资大都用于满足积极财政政策下的政府投资形成了一般预算支出以外的间接项目资金需要，
2009年全国城投类企业发财政扩张。据统计，
占同期企业债券发行行各类债券2000亿元，
总规模的16.2%；至2009年末，全国3800多家地方政府融资平台公司贷款余额达7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%。需要说明的是，由于积极财政政策实施前一年多期间，地方融资平台发展仍处于并不规范的状态，部分融资平台存在资产不实、担保不实、多头借款、违规挪用等问题，一些地方对融资平台筹集资金的还款渠道单一，通常表现为对土地出让收入依赖性较大。这使得地方政府的财政风险和相关金融风险上国务院发布《国务院关于加升。2010年6月，
强地方政府融资平台公司管理有关问题的通，着手对融资平台机构进行分类整顿，规知》
运行和融资行为，相应措施范融资平台管理、
应能对地方融资平台相关的财政金融风险产生化解和预防作用。
（三）本轮积极财政政策的效果评估。对本轮积极财政政策实施效果的评估既要考虑短期抑制经济周期性波动和实现经济恢复还要考虑体制改革、经济结构调整增长的目标，
和社会发展等中长期发展目标。因此，必须结合
我国积极财政政策的特殊内涵更全面地评估其效果。
1.积极财政政策对经济增长目标的实现作出实质性贡献。积极财政政策的作用在于在经济衰退或低迷时期，拉动经济回复到平稳较快增长的轨道。本轮积极财政政策自2008年第四季其扩大总需求、拉动经济增速回升的度起实施，
效果自2009年起逐步显现。2009年第二季度GDP起，政策对经济增长的拉动作用开始显现，增速连续四个季度上升，到2010年第一季度，已回升至11.9%。2009年全年GDP增长9.1%，“保八”实现目标，预计2010年全年GDP增长率在10%左右。
为了进一步从数量上检测本轮积极财政政策的作用效果，我们采用计量模型对2009年和2010年经济增长及两大国内需求———投资和消费增长进行剔除积极财政政策和适度宽松货币政策作用的模拟，并以此求得政策实施的增量效果。政策变量指标选取了财政支出和广义货币供给M2增长率，反映经济运行及政策效果的变量选取了城镇固定资产投资、社会消费品零售总额及GDP的增长率。计量分析结果如表2所示。
可以看出，积极财政政策在2009年和2010年两个年度对经济增长的促进作用十分显著，推动GDP增长率提高分别达到2.1个和1个百分点。这一效果优于适度宽松货币政策实现的1.3个和0.4个百分点的推动作用。2009年积，“保八”极财政政策效果尤其明显，可以说目标的实现有赖于积极财政政策的作用。从扩大投资和消费两大国内需求的作用方面看，积极财政尤其在2009年，拉政策对投资的作用更为显著，
高城镇固定资产投资增长率达7个百分点，扩大投资也成为这一年积极财政政策促进经济增长回升的主要渠道。
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源，因此，影响财政可持续性的因素还包括体制配结构、
内外贸易均不合理的问题，而在这些结机制因素。
构中，产业结构和国民收入分配结构是最重要的1.影响财政可持续性的经济因素。经济与两个问题，其中：产业结构直接影响经济增长质财政之间的相互关系可以概括为，经济增长既是量，而国民收入分配结构直接影响经济增长需求财政收入增长的源泉，
同时财政政策又影响着经动力的释放。
济增长。当前形势下影响我国财政可持续性的产业结构作为经济增长的供给方，其结构的经济因素主要包括以下几个方面：
优化可以生产出更多的产品满足国内中高端需（1）国际环境的不确定性影响经济增长和求，使更多的生产能力满足更多的国内需求，使财政的可持续性。作为一个外贸依赖度很高的劳动生产率得到有效提升，劳动者报酬得到全面国家，国际环境的变化对我国经济增长有着较大提升，使区域间实现梯度产业转移，使更多的企的影响。改革开放以来，我国凭借劳动力等方面业有实力对外投资，使内外贸易失衡状况有所改的比较优势成为“世界加工工厂”
，从世界经济善，
使国内经济自我循环、内生增长的动力更强。一体化进程中分享到红利，经济长期保持着高速但当前，我国存在着三产占比偏低、重工业占比增长。但国际金融危机的爆发，使全球供给与需过高，基础产业比重过大等问题，产业结构优化求格局被打破，全球经济的再平衡趋势不可阻进展缓慢，严重制约着经济的增长。据统计，当挡，对我国来说，外需拉动的发展模式也面临转前重工业在工业中的比重达到70%，比1978年变。危机后，主要发达国家出于平衡自身贸易、提高了14个百分点，比1997年提高了10个百刺激经济增长的考虑，纷纷采取多种措施促进本分点，轻、重工业失衡程度几乎达到改革开放以国生产、限制外国产品进入，已经使我国外需拉来最高水平；基础设施、基础产业占比过大，高技动作用减弱。后危机时代，在世界经济发展格局术含量、高附加值、掌握核心技术的产业占比过重新塑造、
贸易再平衡加速形成的背景下，我国小，
经济结构严重失衡极大地影响了经济发展的未来占据国际市场的份额面临下降趋势，外需拉后劲，制约了经济增长的可持续性。
动作用可能进一步减弱，这将加大我国结构调整国民收入分配结构的优化，有利于中低收入的压力。为抢占未来经济制高点，主要发达国家人群消费需求的释放，可以为经济增长提供需求纷纷举起应对全球气候变化、节能减排的大旗，动力，为产业发展提升市场需求；可以为企业创全力发展新能源、新汽车、新材料等新兴产业，加新提供不竭动力。当前，国民收入分配的不合理大发展中国家节能减排的压力，作为全球能源消不仅体现在政府、企业、居民之间分配的不合理，耗大国，
未来我国将面临更严峻的减排压力，这更体现在居民之间、企业之间收入分配的不合也将影响到我国未来经济和财政的可持续性。
理。居民间收入差距扩大，反映出现行初次分配（2）国内经济结构不合理影响经济增长和制度存在漏洞，居民收入不是按资本、要素分配财政的可持续性。作为财政收入的来源，经济增而是按照权力、
关系分配，再分配制度在调节居长的可持续性决定了财政的可持续性。而经济民收入分配的功能并未充分发挥，不利于居民间增长的可持续性必须建立在合理的经济结构基收入差距的缩小；现行社会保障体系覆盖范围过础之上。但当前我国经济结构却存在着产品结于狭窄，一些生活困难人员得不到相关保障，导构、产业结构、城乡结构、区域结构、国民收入分
致中低收入居民的消费需求不能有效释放。而
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企业间收入分配差距的拉大主要体现在垄断性企业与非垄断性企业之间巨大的利润差距，目前5%的企业平均利润率，使多数企业尤其是竞争性行业中的企业根本无力进行技术创新与研发。而垄断行业的国有企业分离了“办社会”职能后，在其资源和环境的保护职能履行并不充分，技术研发的示范、推广作用发挥不足的情况下，利润持续攀升。由于垄断权力保障了垄断利润的实现，加之现行的国有资本经营收益上缴制度尚不完备，大部分利润由企业享有，这些行业也不具有足够的创新动力。结果是整体的科技创动力不足，产业升级和结构调整较为缓新能力、
慢。进而制约经济发展后劲，影响城乡的协调发展和区域间的产业有序转移，不利于财政的可持续增长。
2.影响财政可持续性的社会因素。随着经济的快速发展，社会事业发展的相对滞后越来越引起人们的关注，经济与社会事业之间发展的不协调不仅影响到经济发展，而且还直接威胁到社会稳定，而支持社会事业发展需要财政大量的投这必然影响到财政的可持续性。入，
（1）人口老龄化问题。目前，我国人口老龄化问题已进入快速发展阶段，人口老龄化对财政支出的压力正在逐步加大。据全国老龄工作委《中国人口老龄化发展趋势预员会办公室发布的
1999年我国进入了老龄社测研究报告》指出，2004年年底我国60岁及以上老年人口为会，
1.43亿人，占总人口的11%；2014年将达到2亿2026年将达到3亿人，2037年超过4亿人，人，
2051年达到最大值，之后一直维持在3亿～4亿21世纪上半叶，中人的规模。根据联合国预测，
国一直是世界上老年人口最多的国家，占世界老年人口总量的1/5。21世纪下半叶，中国也还是仅次于印度的第二老年人口大国。发达国家用45年以上的时间完成的65岁以上老年人占总
我国只用27年人口的比例从7%提升到14%，
就可以完成这个历程，属于老龄化速度最快国家之列。西方国家一般都是在进入工业化，社会财富积累到人均大约1万美元的程度后再进入老“先富后老”，即有充裕的财力支持建立龄社会，
养老保险制度；而我国工业化还没有完成，在国内生产总值人均3000美元时，老龄化加速发展，使我国面临应对人口老龄化问题的经济实力严重不足的问题，财政支出的压力将会很大。
目前我国城镇职工实行的是“社会统筹”与“个人账户”，“社会统相结合的养老保险计划“个人账户”和的资金来源相同，资金平衡的筹”
本质都是时期平衡，因此就业人口与退休人员的1978年，比例必然影响资金的平衡。据统计，我国退休职工数与在职职工数的比为1∶30.3，到1990年，这一比例上升到1∶6.4；到1999年，进一步上升到1∶3.7。如果维持目前的退休年龄，到2030年我国退休人员与在职职工的比例将达到1∶2.4，到2050年达到1∶1.8左右。根据世界银行的预测，在现行的养老保险计划下，中国基本养老基金将在2032年左右开始出现收不抵支。界时，财政必须挺身而出，全力弥补收支缺口，这将增加未来财政支出压力，影响财政的可持续性。
（2）增加民生投入的问题。从财政支出结构来看，与发达国家相比，我国财政支出中用于社会福利的支出较少，而用于行政开支比例却一这不仅不利于社会公平，还在一定直占比很大，
程度上影响经济发展的可持续性。从国际来看，丹麦、德国、法国、意大利、日本、美国2007年社社会保障、公共医疗卫生、住会性支出（含教育、
房支出）占国家财政支出的比重分别高达71.6%、70.8%、68.5%、61.9%、66%、58.4%；而我国近年在社会保障、医疗卫生、教育等领域8.6%和2.9%，的财政支出平均为17.3%、累计
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不足30%。相反，我国在行政管理费支出不仅增税政策会多于减税政策，宏观税负继续上升的比例高，而且增长快。1978～2006年，我国行政可能性还是很大的，但只要确定合理的税负结管理费支出年均增长19.3%，明显高于同期财构，调整企业间的税负水平，将更多的税负集中政支出13.7%和GDP（现价）15.6%的年均增在破坏环境、浪费资源的企业上，将更多的税负速；行政管理费支出占财政支出的比重，由1978转向高收入群体负担，那么，我国经济和财政的年的4.7%提高到2006年的18.3%，远高于发可持续性是没有问题的。
达国家支出水平。随着经济社会发展，
民主意识（2）不协调的中央与地方财税关系。新一的增强，要求加大民生投入的呼声越来越高，而轮积极财政政策实施过程中，地方政府债务规模民生领域支出的增加是一个连续不断上升的过急剧膨胀，这在一定程度上是与我国现行不协调程，是不允许中途撤出的，这必然会给未来财政的中央与地方财税关系有关。从理论上讲，健全支出带来日益沉重的负担，进而影响到财政的可的财税体制是财政可持续性的重要保障。然而，持续性。
我国现行的财税体制安排并未真正协调好中央3.影响财政可持续性的财税体制因素。当与地方以及地方各级政府之间的财政关系，各级前，
我国财政的可持续性是建立在不规范、不完政府之间尚未建立起事权与财权、
财力相匹配的善的财税体制基础上的，这些体制如果继续存体制安排，各级财政收支存在明显的制度性缺在，不加快改革步伐，必然会对未来财政可持续口；政策制定部门在出台调控经济与改善民生的性产生较大影响。
政策时，缺乏对地方财政影响的分析，从而给地（1）不合理的税负结构。当前，尽管从税负方财政留下了政策性缺口，
而相关的补助政策并总水平来看，我国宏观税负不是很重，但企业尤不能完全弥补政策性缺口，致使地方财政收支失其是中小企业普遍感到税负沉重，这主要是由于衡程度加剧，直接威胁到财政的可持续性。
税基窄、税收负担分布不均衡，企业尤其是中小第一，现行财税体制安排使地方财政存在制企业成为税收负担主要承担者。尽管与国有企度性缺口。1994年以来的分税制改革，虽然在业、与大型企业相比，中小企业所纳税款在全部中央与地方各级政府之间建立起较为规范的财财政收入中所占比重并不高，但由于所有制的不政收入分配机制，但上级决定下级的行政管理体同，
许多税收优惠政策以及财政补贴政策，广大制造成财政收入层层向上集中的态势。而在事中小企业很难享受，从而使中小企业的实际税收权和支出责任划分方面，分税制改革并未给予明负担较高。企业作为财政收入的主要贡献者，如晰划分，
致使事权和支出责任被层层向下转移果其税费负担过重，
必然影响其未来发展后劲，（见表9）。为平衡财政收入与支出的缺口，虽然抑制自主创业的积极性，影响投资者的投资热中央与地方以及各级地方政府之间建立起了转情，
最终降低整个经济的发展潜力。一旦经济的移支付制度，
但普遍存在转移支付项目固化、标增长潜力受到抑制，自然影响到财政的可持续准偏低、分配不公平、缺乏透明度等问题，致使各性。为此，
研究财政可持续性一定要考虑企业的级政府之间事权与财力并不能完全匹配，存在一税负水平，一个合理的企业税负水平才能保证财定的制度性缺口。一些超出规定支出标准且具政和经济的可持续性。展望未来，
尽管结构性减有一定合理性的财政支出就被转移到预算外列税是我国税制改革的主基调，但可能未来出台的
支，
乃至制度之外列支，而为了满足这部分支出21
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有合法性而游离于地方人大等监督管理之外，地看，
积极财政政策转型又包括下面三层含义：一方政府举债行为不受任何约束，具有很强的盲目是政策作用重点的转变，即总量调控与结构调整性和随意性。同时，作为单一制国家，下级政府两类政策之间主次的转变。在危机发生时期，以的一切债务实质上都是上级政府的“或有债短期逆周期调节的总量调控政策为主，在后危机务”
，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务时期，
以中长期推动经济发展方式转变的结构调的潜在义务。如今地方政府的债务规模已超过整政策为主。二是政策工具的转变，通常来说，国债规模，这种债务格局不利于财政风险的防扩张性财政政策主要采取缩减财政收入和扩大范，
严重影响着财政的可持续性。财政支出两大类政策工具，随着形势的变化，政（4）不健全的预算管理体制。当前，不健全策工具也可以相应发生变化。如在危机发生时的预算管理体制部门突出表现在：预算覆盖面过期，由于总需求收缩力度很大，以政府投资为主窄、编制不科学、执行随意性大、监督不到位、管的政策工具更有效，但随着形势的变化，一味扩理不严格，
财政超收超支现象严重，严重侵蚀了大政府投资会给经济带来诸多弊端，
而转向大规国民利益，造成宏观分配越来越不合理。现行财模减税，或与政府投资并用，可能会达到更好的政预算没有覆盖所有的政府财政收支活动，未将效果。三是从体制层面看，财政政策转型更多的全部国有资源的租金性收入和国有资产的经营是指财政功能的转变，即由建设财政向公共财性收入纳入财政管理，不同预算之间相互混用、政、民生财政转变，由现行更注重效率的税制转挪用现象普遍，加大了财政运行风险。现行的年向更注重公平的新税制转变，从而实现财政由度预算，与经济波动周期、中长期战略规划缺乏“富政”向“富民”功能的转变。作为发展中国协调衔接，从而使现有预算不仅具有比较明显的家，我国财政可持续性的含义不能仅局限于财政顺周期作用，不利于宏观调控，也不利于长期发本身的可持续性，不能仅局限于财政部门或税务展战略实施。预算编制、执行集于同一部门，缺部门强调的
“财政收入持续性”和财政收支的大乏必要的内在制约机制和外部监督机制。预算体平衡；为经济社会稳定与发展提供有效保障和编制方法不科学、不准确，预算执行不严格，再加服务应该是财政可持续性的基本要求。没有经上不合理的激励机制，
从而导致财政几乎年年超济的可持续也就不存在可持续的财政，建立在经收超支，这不仅弱化了财政预算的规范性和严肃济不可持续基础上的财政收支平衡是无本之末、性，还严重侵蚀了国民利益，既不利于经济增长无水之源，是不可能长久的。
的可持续，也不利于财政的可持续。
从积极财政政策、财政可持续性和经济增长四、推进积极财政政策转型与增强财可持续性三者关系来看，
积极财政政策是促进经政可持续性的思路
济可持续增长的主要手段，经济增长的可持续又作为转轨中国家，我国积极财政政策较西方是财政可持续的基础，可见，积极财政政策的实经济学中的扩张性财政政策具有更丰富的内涵，施虽然在短期内会影响到财政的收支平衡，但从它既包括短期逆周期调节的总量调控政策，又包长远来看，是有利于财政可持续的。因此，积极括中长期推动经济发展方式转变的结构调整政财政政策与财政可持续性之间并不相互矛盾，而策。从这个角度看，我国积极财政政策并不存在是统一的，都是以实现经济增长的可持续性为目着退出问题，
而是转型问题。从我国现实情况标的。积极财政政策的转型要以经济增长为判
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断依据。从政策作用重点转变来看，当经济稳定增长的目标基本实现后，积极财政政策的作用重点就应该相应调整，即由以短期总量调控为主的积极财政政策转向以中长期推动结构调整为主的积极财政政策。从政策工具来看，在经济逐步恢复增长的情况下，继续大规模的以政府投资为主的支出扩张性政策可能会对经济形成过度的干预，从而带来一系列负面影响，因此，政策工具转向大规模减税或与扩大财政支出并重，将更有利于经济内生增长动力的形成。财政可持续性作为积极财政政策实施的制度保障，在财政可持积极财政政策具有更大的作用空续的条件下，
间，可以更好地推进经济结构的进一步调整与优化，为经济长期可持续增长提供有力支撑。在财政不可持续的情况下，财政无法有效支撑积极财政政策的实施，经济可持续性也必然受到影响，即便政策目标尚未实现，积极财政政策也只能被动选择退出。
遵循上述关系，当前我国积极财政政策转型与财政可持续性增强的思路应该是：以经济可持以积极财政政策为手段，以增强续发展为目标，
财政可持续为制度保障，灵活运用积极财政政策，努力促进经济结构优化升级，为增强财政可持续性奠定坚实的基础。要充分利用积极财政政策支持经济结构调整，重点支持产业结构调整与国民收入分配结构调整，通过优化产业结构和促进产业升级来延伸产业链条，丰富产品结构，提升产业竞争力，全面满足国内消费需求；通过调整国民收入分配优化需求结构，调动中低收入群体消费积极性，为实现经济可持续发展创造条通过深化件。要进一步加强相关体制机制建设，
财税体制，统筹中央与地方财政关系，完善债务管理制度，确保财政在一个规范的体制机制框架下健康运行，为积极财政政策的长期实施创造有利条件。
五、本轮积极财政政策转型的策略
鉴于我国的特殊性，积极财政政策是具有双重内涵的，既包括短期逆周期调节的总量调控政又包括中长期推动经济发展方式转变的结构策，
调整政策。虽然从理论上讲，逆周期的扩张性财但致力于结构调整的扩张性政政策具有阶段性，
政策对于我国这样一个发展中国家而言却是需要较长一段时间坚持的。尤其是在后危机时代，世界经济发展模式正在重构，结构调整几乎成为世界主要国家经济发展的主题，我国作为一个内外经济严重失衡的国家，结构调整更是今后相当长一段时期的首要任务，因此，积极财政政策将本轮积极财政政策的转型更多的是至少中期化，
对政策作用重点与财政功能的转型，即由短期逆周期调节的总量调控政策向中长期推动经济发展方式转变的结构调整政策的转型，由当前的建而政策作用的力度需要设财政向民生财政转变，
根据结构调整、民生支出的要求灵活调整。
（一）本轮积极财政政策的转型方式。积极财政政策采取主动转型还是被动转型，要视相关的条件而定。在能够采取主动转型的情况下，则存在对条件判断并在此基础上选择时机的问题。
1.财政可持续性———实现主动转型的条件。强调财政可持续性对积极财政政策转型方式的影响，是由于积极财政政策通常需要预算赤字和发行国债加以支持。对于因债务比率过高、财政风险较大，因而难以确保支撑积极财政政策实施的国家来说，面临不得不调整财政政策基本取向的被动转型问题。如2010年年初爆发债务危机的几个欧盟国家，就受财政不可持续的条件限制，在本国甚至欧盟地区总体经济尚未恢复到潜在增长水平的情况下，调整财政政策为紧缩性的，如增加税收、缩减政府公共开支等。因此，财政可持续性是避免积极财政政策被动转型的必
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升的总体趋势没有改变。以前期经济运行表现为基础，综合考虑内外部多重影响因素，预计2010年全年经济增长将保持较高速度，达到接近10%的水平。这显示经历国际金融危机冲击我国经济增长已大体回复到我国本轮长周期后，
的潜在增长率水平。在这种基本经济形势下，以应对国际金融危机负面影响为主要目的的积极财政政策应开始着手转型，逐步降低在总量扩张2010年年末通货膨胀方面的力度。另一方面，
水平出现较快上升，货币政策适应经济回升态势趋稳及通胀形势变化等宏观经济形势变化调整为稳健的基本取向，实现扩张性政策部分退出，这将对未来一定时期总量调控的基调产生影响。货币政策基本取向的调整，使得宏观经济调控的总量和结构任务都更集中于财政政策方面。这要求财政政策维持积极的基本取向，使应对国际金融危机以来实施的扩张性政策效果得以保持，维护经济较快增长的总体局面。
总的来说，逆周期调节为主的积极财政政策应随着经济增长的企稳回升作出相应调整，逐步这一方面减弱财政政策在总量扩张方面的力度，
可保障宏观经济回归平稳较快增长的路径，另一方面又有利于稳步推进政策转型。同时，通过适应经济结构调整需要的财政支出内部结构的积极调整，创造未来经济增长的良好基础和保障，成为下一步积极财政政策更应强调的职能。
2.加大推动经济发展转变的结构调整政策宏观经济基本回复较快增长的态力度。当前，
势，总量扩张不应继续作为政策关注的主要目标，未来一段时间财政政策应着力关注经济结构提升经济结构调整这一中长期战略目标的变化，
地位。一方面，在积极财政政策措施调整的次序方面，应率先考虑不利于经济结构优化和体制机制完善的政策措施的退出。另一方面，应着力加大有助于经济结构调整的政策实施力度。
（1）优化财政支出结构，加大民生投入。尽管未来大规模的民生投入以及人口老龄化的加速发展会成为影响财政可持续性的重要因素，但也不是说财政就没有太多的财力投入到民生中，由于我国当前财政支出存在着政府行政开支大量浪费与民生投入严重不足的问题，未来解决民生投入资金的方法应该主要是加快政府支出结构的调整，对于支出存量要努力控制政府行政性开支，对于支出增量要规定每年新增支出至少一半用于民生领域，通过增量带存量的方法，逐步增加民生投入力度，努力优化政府支出结构以有利于投资与消费结构的调整。更大规模的民生领域政府投资和转移性支出的提高，能够形成城乡居民对教育、卫生、社会保障等公共服务供给增加的预期，转移性支出将能提高贫困人口等的可支配收入水平，由此对居民消费产生促进作用。同时有利于政府与微观经济主体之间分配关系的调整，缩减投向经营性领域的政府投资，以及控制行政开支，能够减少各级政府对经济的干预及对微观经济利益的掌握，降低政府占有和使更多经济资源经由市场支配的经济资源比重，
机制配置。重点需要调整以下几个方面的支出：
一是增加医疗、社会保障方面财政支出，完善社会保障制度。为支持新一轮医疗体制改革，解决当前社会保障中存在的覆盖面窄、统筹层次“人人享有基本生活低、制度不统一等问题，要以保障”为目标，以推进养老、医疗保险制度改革为努力扩大社会保险覆盖面，提高社会保险重点，
统筹层次，完善城乡最低生活保障，加快建立制度统一、覆盖城乡、多层次的社会保障体系，充分和“社会发发挥社会保障“经济运行的减震器”
展的稳定器”的作用，为增强经济发展可持续性“保驾护航”。
二是加大民生建设投入，重点支持城镇保障性住房建设、农田水利与农村基础设施建设，落
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后和欠发达地区邮电通讯、给排水、校舍、基层卫3.关注风险因素，预留应对形势变化的政生站所等基础设施建设。调整建设性支出并非策操作空间。尽管我国经济复苏的趋势已经形简单的“一削了之”，而是要求财政支出要尽可成，但近期经济运行面临的内外部环境中仍然存能退出市场性建设领域，针对经济社会发展的薄在一些可能导致经济下行压力加大的风险因素。弱环节加大投入，
少做“锦上添花”，多做“雪中外部因素主要是欧洲债务危机的发展。欧洲债送炭”，促进基本公共服务均等化。
务危机已经成为欧盟经济复苏过程中一个明显三是进一步压缩行政性开支，提高资金使用的不利因素，欧盟又是我国主要的出口目的地之效率。要进一步严肃财经纪律，严格控制行政性一，
在欧洲债务危机未来对欧盟经济影响不确定开支的增长速度，努力提高资金使用效率，减少的情况下，我国出口增长能否保持快速增长势头不必要的浪费。要改革公务员制度，调整公务员也面临不确定性。来自国内的主要风险因素是队伍结构，增强面向基层的公共服务能力，提升劳动力市场供求和工资的变化。当前劳动力供公务员的服务意识。
求紧张的状况已有所显现，
劳动力尤其是低端劳（2）加大财政对科技创新的支持力度。科动力如农民工工资上涨速度也有所加快。如果技创新能力的提升有利于推动产业升级与结构下半年出现劳动力成本进一步上涨趋势，无疑会调整，有利于改善经济供给结构，以更好地满足影响企业的投资决策，形成投资增长放缓的风消费需求，促进经济可持续发展。为此，财政需险。由于风险因素的存在，积极财政政策转型过要进一步对科技创新的支持力度，包括加大科技程中应预留应对新的不利因素的政策操作空间，投入在财政支出中的比重，以及制定优惠财税政并提高政策操作的灵活性。
策，鼓励企业进行科技创新，加快发展高技术企4.加强财政政策与其他宏观政策间的协调业等。具体建议如下：
与互补。2010年针对部分地区房价过快上涨出一是进一步加大科研投入，推动科技创新。台的房地产调控政策，以及清理地方政府融资平要制定优惠政策，鼓励大企业加大科技创新投台债务方案的出台，形成两股影响经济尤其是投入，搭建创新平台，充分发挥大企业的示范带动资的紧缩力量。宏观经济政策的内容丰富、工具作用；要加大财政投入，支持企业、科研机构、大多样、
作用机制各异，但政策的效果应统筹考虑，专院校加强合作，推进科技进步与成果转化，促不同政策间也应积极协调，实现互补。针对已经进科研成果产业化；通过增加科技专项投入，支出台的带有紧缩效应的政策，财政政策方面应有持新能源、新汽车、新材料等战略性新兴产业发所配合，包括继续加大对保障性住房建设的投展，
积极培育新的经济增长点。资、运用财政超收收入适当补助已开工的地方政二是制定优惠政策，调动企业创新积极性。府投资项目所需资金，保障重点项目顺利推进。
要制定力度更大的税前优惠政策，调动企业技术六、增强财政可持续性的体制机制创新的积极性；制定税收优惠政策，
鼓励企业利建设
用先进技术，加快改造传统产业，促进产业升级；财政可持续性是积极财政政策顺利实施的加大对节能减排先进技术的科技投入，给予企业基础，只有财政具有较强的可持续性，积极财政税费优惠政策，鼓励企业淘汰能耗高、污染大的政策才能长时间的实施，
才能有力地支持经济结生产工艺和设备，支持经济发展的可持续性。
构调整与升级，
提升经济的可持续发展能力。可27
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见，财政可持续性的增强对于积极财政政策的实施以及经济的可持续发展具有十分重要的意义。而从目前我国情况看，财政可持续性的提升多受到体制、机制因素的影响，因此，需要通过推进统完善债务管理制度、强筹中央与地方财政关系、
化预算管理与监督机制等方面，为财政可持续性的提升创造有利的环境。
（一）完善税收制度，增强税收的公平性。当前企业和居民普遍感到税负沉重，这与我国不合理的税制结构关系密切，需要加快税收制度改革，充分发挥税收在调节收入分配中的作积极引导企业行为，努力调节居民间收入分用，
配差距，促进国民收入分配更趋合理。
1.推进资源环境税费综合改革，加快经济发展方式转变。以改革资源税征税方式、加快排污费改税为重点，提高现行资源税征税品目的税率，合理扩大资源税征收范围，整合矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金等各种资源收费项目，加快推进排污费向环境税改革，提高资源使用价格，推进污染治理成本的内在化，积极引努力规范企业生产行为，积极导资源有效流动，
推进经济结构调整和发展方式转变。
2.加快推进个人所得税，健全完善所得税制。要全面推行收入申报制度，健全个人收入信息监控系统，强化现金管理，促进税、库、银联网，积极为全面实施个人所得税综合改革创造条件。要加快推进综合申报与分类扣除相结合的个人逐步废除工资、薪金所得综合扣除所得税改革，
费用标准定额扣除法，依据家庭人口、赡养、抚养、就业、教育等基本情况加快建立并实施项目要扩大累进税率范围，将劳务报酬所得、特扣除，
许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得以及其他所得等全部实行综合累进税率，努力增强收入分配调节功能。
（二）深化财税体制改革，统筹中央与地方
财政关系。
地方政府债务的快速膨胀，从体制上讲，与现行中央、地方之间不合理的财税体制安排有关。这就需要统筹中央与地方财政关系，深化相进而增强地方财政的收支平衡关财税体制改革，
能力。通过调整中央与地方事权的支出责任，减轻地方政府的支出压力；通过深化税费制度改革，增强地方政府组织收入能力；通过完善转移支付制度，提升地方政府财政保障能力。在统筹处理好中央与地方以及各级地方政府之间关系的同时，增强财政透明度，方便公众监督，为增强财政可持续性创造有利的制度环境。
1.适当上移部分事权的支出责任，减轻地方财政支出压力。据统计，当前地方政府尤其是县乡财政承担了60%的教育支出、一半的医疗70%的抚恤和社会福利救济支出，卫生支出、虽然县乡财政一半以上的收入依靠中央或省级财政转移支付，但沉重的支出负担不仅严重影响到地方财政的可持续性，还会影响到相关公共服务支出责任的及时到位。尤其是在中央或省级政府提出更高水平的基本公共服务支出标准的时基层政府在本已捉襟见肘的财政收入的情况候，
下更无力承担新增的支出，只能依靠上级财政的转移支付。因此，为从根本上缓解基层财政的支出压力，应该适当上移基本公共服务的支出重心，即重点将义务教育、基本医疗卫生、社会保障等领域的职能和支出责任进行重新划分，力争中省、省以下财政支出结构调整为3∶2∶5，从根央、
本上减轻基层财政的支出压力，确保各项支出的及时到位。
2.深化税费制度改革，增强地方政府组织收入能力。政府收入制度改革的方向是逐步减少非税收入，不断扩大税收收入，这对于非税收入占据相当比重的地方财政来说，是十分不利的。此外，由于当前地方政府的一般预算收入中
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营业税、增值税又占有相当大的比重，而增值税准，
科学选定影响因素和权数，完善均衡性转移扩围改革又使地方政府的营业税收入有逐渐并支付资金分配办法，积极推进各地财政能力的均入增值税的趋势，从而进一步削减地方财政的收等化发展，为推进基本公共服务均等化创造入组织能力。在此背景下，迫切需要加快完善地条件。
方税收体系，
努力增强地方政府收入的组织能（2）加强专项转移支付资金分配与管理。力，保障财政的可持续性。
要清理整合相关专项转移支付项目，建立规范、（1）完善房地产税收制度，培育地方政府主透明的资金分配制度，同时，赋予地方财政一定体税种。顺应地方税收体系发展大趋势，努力完自主权，允许其按照中央制定的标准，结合当地善房地产税收制度，逐步摆脱地方财政对土地的实际情况，在一定范围内调整资金支出用途，加过度依赖，增强地方财政自有收入组织能力。要强对专项转移支付资金的使用管理，努力提高资统一房产税计税依据，将现行按账面价值或市场金使用效率。
租金的选择性计税依据改为统一按房产评估价（三）建立规范的政府债务管理与监督值计征，并实行严格、统一的房产税减免制度；并制度。
逐步将城镇土地使用税、耕地占用税并入房产在我国，政府债务尤其是地方政府债务作为税，进一步完善房产税制度，突出房产税对社会财政风险的具体表现，是一个长期存在的问题，财富的调节功能，积极培育地方政府主体税种。
并且在本轮积极财政政策实施过程中被扩大化。（2）适时推进增值税“扩围降率”并相应调本轮积极财政政策实施过程中，灵活使用各种融整中央与地方分享比例。配合经济结构调整与资手段，包括大规模发行国债、中央财政代发地产业升级，适时在全国范围内推进增值税“扩围方债、利用融资平台增大企业债券和中期票据等降率”改革，将营业税全部并入增值税，消除营业各种债券的发行规模、扩大信贷投放规模等。这税
“重复征税”的弊端，同时，适当降低增值税税对于促进经济企稳回升发挥了重要作用，但与此率，支持产业结构升级与调整。相应地，及时调同时，也带来了地方政府隐性、或有债务规模加整中央与地方增值税分享比例，由现行的75∶25速膨胀，财政风险骤然增大等问题。为增强财政下调到60∶40，增强地方财政收入保障能力。
的可持续性，需要加快建立规范的政府债务监督3.完善转移支付制度，提升地方政府财力与管理制度，规范各级政府的举债行为。
保障能力。从理论上讲，完善的转移支付体系是1.加快预算法修改给予地方政府有限的融有效弥补纵向与横向财力不足的重要手段，作为资权。目前，虽然我国《预算法》禁止地方政府一个地区差别较大的国家，
统一、规范、透明的转举债，
但实际上地方政府绕开相关规定，通过组移支付制度的建立对于平衡地区间财力差异，全建融资平台公司采取较为隐蔽的方式举借债务，面满足基本公共服务的支出需要，都具有十分重极不利于政府债务管理的规范，迫切需要加快要的现实意义。
《预算法》的修改，给予地方政府合法的融资（1）统一、规范一般性转移支付资金分配制地位。
度。要整合现行一般性转移支付项目，稳步增加从世界来看，地方政府的举债权都是有限均衡性转移支付资金规模；要加快研究制定实现的。据统计，53个主要国家中，共有37个国家基本公共服务均等化的量化指标体系和实施标
允许地方政府举债。各国地方政府的举债权都
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府债务警戒标准应该不能超出整个政府债务警戒标准的一半。
从地方政府债务警戒标准设置应选取的指标来看，由于当前地方政府债务存量已经较大，可能部分地区的债务存量已超出警戒标准，但如果一刀切地禁止这些债务存量过大的地方举债，可能会重新出现地方隐性负债不断上升的问题，更不利于债务管理。因此，地方债务警戒标准的设置既要考虑到债务存量，还要考虑到债务增量。而将这两种因素结合得最好的，就是负债率与赤字率两项指标。
因此，关于我国地方政府债务警戒标准的设置，充分考虑到未来十年整个政府负债率有可能上升到53.8%的情况，应将地方政府债务负担率控制在25%左右。而地方财政每年的赤字率则要与各地经济增长速度统筹考虑，即应将每年的地方财政赤字率控制在当地经济名义增长速度的1/4以内。这样才能有效控制地方政府债务规模的过快增加。
4.引导“城投债”向规范的项目收益债券结合我国工业化和城镇转变。借鉴国外经验，
化加速推进以及加强地方政府债务管理的实际，迫切需要建立规范的地方政府债券融资模式，以标准化、制度化的地方政府债券融资来逐步取代地方政府银行贷款为主的融资模式，按照项目收支平衡情况，分类发行债券。对于无收益项目和收支缺口大、需以地方政府全部则发行一般责任债券；对信用作担保的项目，
收支缺口相对小，只需特定收费或税收作担保的项目，则发行项目收益债券。此外，还要建允许建设成本在项目立起债券借新还旧制度，运营期限内均匀分摊。
从我国现实情况来看，类似于一般责任债的，“城投地方债券已采取了中央代发模式，那么债”就要向项目收益债券引导，根据配套条件的
建议分阶段推进。近期，应将无收益成熟情况，
，“城投项目和收支缺口大的项目并入地方债券债”只为收可抵支的项目和收支缺口较小，需要地方政府特定收费偿债的项目融资。未来要将允许项目建设经营企收可抵支的项目交给市场，
业发行一般企业债券筹集资金。对于收支缺口较大、需开征特定税收偿债的项目，必须要等到地方政府拥有税收立法权后，才能允许其为该类“城投债”项目融资。最终使成为强化地方政府债务管理，推进城镇化、工业化的重要工具。
5.健全化解地方债务的激励机制与规范地健方政府举债行为。要加快建立相关激励机制，全地方化解债务奖补制度，并根据实际情况，适当增加奖补标准，加大支持力度，增强地方债务消化能力，调动地方政府化解债务的积极性；要加快相关制度建设，约束银行对地方政府贷款行为；要逐步建立起债务监督机制，规定地方政府举债需报请本级人大和上级政府批准。
（四）强化预算管理与监督机制。
受传统财税体制的束缚，我国政府的经济资主要部门凭源存在着较为严重的人为分割现象，
借自身权力，掌握着不同的财政资金，资金的分配和使用存在较大的差异性，不仅影响政府经济资源的整合能力，还不利于财政风险的控制。为此，需要加快推进预算体制改革，提高预算完整性和透明度，规范政府收支行为，完善监督机制，努力提高财政预算绩效。
1.扩大预算覆盖范围，加强预算间衔接。要以扩大预算覆盖范围为重点，加快建立相对独立的政府公共预算、国有资本经营预算、社会保推进预算内外并轨，逐步将预算外资障预算等，
金纳入预算管理。加强各项预算之间的有效衔接，促进财政资金在各预算间的合理流动，增强政府经济资源的整合能力，防范财政风险。
2.全面推行绩效预算，提高资金使用效率。
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2012年第2期（总第2418期）
要在全国范围内加快推行绩效预算，合理确定项［5］高培勇：《新一轮积极财政政策：进程盘点与走目支出标准，做好项目支出预算评审工作，确保势前瞻》，载于《财贸经济》2010年第1期。预算的真实、合理、科学，加强对项目支出预算的［6］郭庆旺、赵志耘、贾俊雪、吕冰洋：《积极财政政督导及事后绩效评价，逐渐建立起完整科学的专策效果及淡出策略研究》，中国人民大学出版社2007项资金评审机制。年版。
3.构建预算编制、执行和监督“三权”分离［7］贾康、刘薇：《积极财政政策的理论与实践》，载的预算管理制衡机制。作为公共管理的重要内于《中共中央党校学报》2009年第1期。
容之一，预算管理模式的选择应从当前的财政部［8］国家发改委经济所课题组：《建立健全有利于经门“单兵推进”向包括政府预算部门、使用预算济结构调整的体制机制》，内部报告。
资金的各部门以及立法监督机构和审计部门、新［9］刘刚强、姚俊：《积极财政政策与财政风险问题闻媒体与广大纳税人参与的“共同治理”转变，分析》，载于《经济问题探索》2002年第7期。并将预算编制与执行相分离，构建相互制衡的预［10］刘立峰：《新一轮积极财政政策浅析》，载于《宏算管理体制，促进财政资金合理化使用，保障财观经济管理》2009年第1期。
政的可持续性。［11］刘尚希：《财政风险：从经济总量角度的分析》，
4.完善与宏观经济景气周期相适应、与国载于《管理世界》2005年第7期。
家中长期规划相协调的中长期预算框架。根据［12］刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，载于《经未来社会经济发展的优先方向，在预算资金管理济研究》2003年第5期。
者间或直接在各项预算规划间合理分配预算资［13］王晓霞：《财政可持续性研究述评》，载于《中央金，完成公共支出管理从“管理支出”向“管理结财经大学学报》2007年第11期。
果”模式的过渡，有效弥补年度预算的不足，促使［14］余永定：《财政稳定问题研究的一个理论框政府部门更好地规划支出，实现财政政策的逆周架》，载于《世界经济》2000年第6期。
期调节作用，缓和宏观经济波动，确保公共财政［15］赵丽芬、李玉山：《我国财政货币政策作用关系的可持续发展，促进财政稳定的实现。实证研究———基于VAR模型的检验分析》，载于《财经
研究》2006年第2期。
参考文献
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